Natur- og Miljøafdelingen Middelfart Kommune Østergade 21 5580 Nørre Aaby www.middelfart.dk Telefon +45 8888 5500 Direkte +45 8888 4872 Fax +45 8888 5501 Dato: 1. februar 2011 Sagsnr.: 200902354-28 Vicki.Schmidt@middelfart.dk Notat Notat vedr. Projektforslag for konvertering fra naturgas til fjernvarme for et område i Middelfart 1. Baggrund Middelfart Kommune modtog den 11. maj 2009 et projektforslag fra Cowi udarbejdet for Middelfart Fjernvarme a.m.b.a. om udvidelse af værkets fjernvarmeforsyningsområde til at omfatte udlagte naturgasområder under henvisning til varmeforsyningsloven og projektbekendtgørelsen. Miljø- og Forsyningsudvalget besluttede den 9. september 2009 at meddelelse godkendelse til projektforslaget. Afgørelsen blev af Naturgas Fyn Distribution A/S påklaget til Energiklagenævnet, som den 6. juli 2010 besluttede at hjemvise sagen til fornyet behandling af kommunen. Begrundelsen for hjemvisningen var, at kommunens afgørelse ikke henviste til hvilke økonomiske forhold der forrykkes samt henviste til den retsregel, hvoraf dette fremgår (projektbekendtgørelsens 7 stk. 2) Det fremgår således ikke med tydelighed, om kommunen har foretaget en vurdering af projektforslaget i medfør af projektbekendtgørelsens 7, stk. 2. Desuden var afgørelsen ikke ledsaget af en angivelse af de hovedhensyn, der ligger til grund for godkendelsen, som foreskrevet i forvaltningslovens 24. Energiklagenævnet bemærkede afslutningsvis, at hjemvisning indebærer, at det overlades til kommunen at træffe fornyet afgørelse i sagen. Kommunen skal således behandle sagen som sådan igen og ikke blot reparere på afgørelsens mangler. Sagens behandling har herefter været genoptaget i Middelfart Kommune med fornyet høring af Naturgas Fyn I/S som berørt forsyningsselskab. 2. Det ansøgte Middelfart Fjernvarme A.m.b.a. ansøger som projektansvarlig om udvidelse af forsyningsområdet for fjernvarme i Middelfart til at omfatte yderligere et område, som for nuværende er udlagt til individuel naturgasforsyning. Udvidelsen af fjernvarmeforsyningsområdet omfatter følgende område: Fynsvej 52A til 60, Hovedvejen 7 til 39, samt 2 ubebyggede arealer på hhv. 40.000 m 2 og 24.000 m 2. Herudover omfattes et område på 72.000 m 2 der delvist er bebygget (H.I. Hansen) En gennemgang af BBR viser, at det bebyggede areal opvarmes med følgende: Naturgas (Fynsvej 54, 56 og 58 samt Hovedvejen 7, 9, 19, 31 og 39) El, olie eller ovne til fast brændsel (Fynsvej 52A, 52B og 60 samt Hovedvejen 11 og 23)
Der pålægges ikke tilslutningspligt fra fjernvarmeanlægget til eksisterende ejendomme under områdeafgrænsningen. For disse ejendomme skal fjernvarmeforsyning være et tilbud, som ejerne af ejendommene kan gøre brug af, i stedet for eller samtidig med fortsat anvendelse af naturgas. Ubebyggede arealer udlægges til fjernvarme. Det er i beregningerne i projektforslaget forudsat, at samtlige forbrugere i de omhandlede områder tilsluttes fjernvarme. Der er lavet konsekvensberegninger, hvor det forudsættes, at kun 80% af områdets ejendomme opvarmes med fjernvarme, resten opvarmes fortsat med naturgas. Som følge af, at der uanset projektforslagets gennemførelse fortsat vil være forbrugere tilkoblet den individuelle naturgasforsyning, er der ikke indregnet udgifter til fjernelse af naturgasledninger i projektforslaget. Hvis områdeafgrænsningen ændres, vil Middelfart Fjernvarme A.m.b.a. være forpligtet til at sikre ejendommene tilslutningsmulighed og varmeforsyning, hvorimod naturgasselskabet kun vil være forsyningspligtigt over for tilsluttede brugere. Det er oplyst, at der kun skal etableres stikledninger da de eksisterende hovedledninger for fjernvarme der ligger i Hovedvej og den vestlige del i Fynsvej, har tilstrækkelig kapacitet til at forsyne området, der er omfattet af projektforslaget. Stikledninger vil blive udført i takt med ønsker om tilslutning. De virksomhedsøkonomiske beregninger viser ifølge projektforslaget, at der under forudsætning af den forventede tilslutning til fjernvarme vil være en økonomisk gevinst for Middelfart Fjernvarme ved at forsyne området. Resultatet heraf betyder lavere varmepriser for alle værkets fjernvarmeforbrugere. Vurderingen på de energi- og miljømæssige konsekvenser over den 20-årige beregningsperiode viser ifølge projektforslaget, at opvarmningen af området med fjernvarme i stedet for naturgas medfører et øget brændselsforbrug på 86.796 MWh. Heraf kan 62.479 MWh henføres til forøget el-produktion. Projektforslaget forudsætter, at 94% af varmebehovet leveres fra TVIS-systemet. Resten produceres på fjernvarmekedlerne i Middelfart med olie som brændsel. Miljømæssigt medfører opvarmning med fjernvarme ifølge projektforslaget en reduktion i SO2- og NOx-udledningen på henholdsvis 13 ton og 15 ton. CO2 udledningen forøges derimod med 18.073 ton. I forøgelsen af CO2-udledningen er indeholdt den øgede CO2-udledning som følge af øget el/varme-produktion på Skærbækværket. CO2-udledningen herfra reguleres via CO2-kvoteordningen. Den samfundsøkonomiske gevinst ved opvarmning med fjernvarme i stedet for naturgas udgør ifølge projektforslaget 4,155 mio. kr. over beregningsperioden på 20 år. Som reference er anvendt opvarmning ved individuel naturgasfyring. For nærmere oplysninger vedrørende det foreslåede projekt henvises til projektforslaget, med bilag. 3. Retsgrundlaget for afgørelsen Af 4, stk. 1, i varmeforsyningsloven, (jf. lovbekendtgørelse nr. 347 af 17. maj 2005 med senere ændringer), fremgår det: 2
4. Kommunalbestyrelsen godkender projekter for etablering af nye kollektive varmeforsyningsanlæg eller udførelsen af større ændringer i eksisterende anlæg. [...]. I varmeforsyningslovens 5 er der hjemmel for Økonomi- og erhvervsministeren til efter forhandling med de kommunale organisationer at fastsætte regler om bl.a. behandlingen af sager efter 4 i varmeforsyningsloven, hvilken hjemmel m.fl. er udnyttet til udstedelse af Bekendtgørelse nr. 1295 af 13. december 2005 om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg, (projektbekendtgørelsen). Af 3, stk. 1, 1. pkt., i projektbekendtgørelsen fremgår det, at projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg, der er omfattet af bilaget til bekendtgørelsen, skal forelægges kommunalbestyrelsen til godkendelse. Af pkt. 3.1. i bilaget til bekendtgørelsen fremgår det, at etablering, udvidelse, indskrænkning eller bortfald af distributionsnet eller forsyningsområder er godkendelsespligtige projekter. Vedrørende forudsætningerne for kommunalbestyrelsens godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg fremgår det af 6, i projektbekendtgørelsen, at 6. Kommunalbestyrelsen skal for projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg, der er omfattet af 3, anvende forudsætningerne i dette kapitel, herunder bl.a. sørge for, at projektet, i overensstemmelse med varmeforsyningslovens formålsbestemmelse, ud fra en konkret vurdering er det samfundsøkonomisk mest fordelagtige projekt, jf. 24. Formålsbestemmelsen i varmeforsyningsloven lyder som følger: 1. Lovens formål er at fremme den mest samfundsøkonomiske, herunder miljøvenlige, anvendelse af energi til bygningers opvarmning og forsyning med varmt vand og inden for disse rammer at formindske energiforsyningens afhængighed af fossile brændsler. Stk. 2. Tilrettelæggelsen af varmeforsyningen skal i overensstemmelse med de i stk. 1 nævnte formål ske med henblik på at fremme samproduktionen af varme og elektricitet mest muligt. Særligt vedrørende godkendelse af projekter for distributionsnet fremgår det af 7 i projektbekendtgørelsen: 7. Projekter for naturgasdistributionsnet og fjernvarmedistributionsnet kan kun godkendes af kommunalbestyrelsen, hvis projektet ud fra en konkret vurdering er samfundsøkonomisk fordelagtigt, og hvis projektet ikke ændrer områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyningen og fjernvarmeforsyningen, jf. dog stk. 2-3. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen kan, uanset stk. 1, dog godkende projekter, der er omfattet af stk. 1, og som ændrer områdeafgrænsningen, hvis samfundsøkonomiske hensyn taler imod at opretholde områdeafgrænsningen, og hvis områdeafgrænsningen kan ændres, uden at de berørte forsyningsselskabers økonomiske forhold forrykkes væsentligt, jf. dog stk. 3. Stk. 3. Kommunalbestyrelsen kan, uanset stk. 1 og 2, ikke godkende etablering af naturgasforsyning i eksisterende mindre bysamfund uden for kollektivt forsynede områder. Disse byer skal friholdes til biomassebaseret fjernvarme, kraft-varme eller tilsvarende miljøvenlig forsyning. Vedrørende kriterierne for godkendelse fremgår det endvidere af 22, 1. pkt., og 24, stk. 1, i projektbekendtgørelsen: 22. Kommunalbestyrelsen drager omsorg for, at projektbehandlingen koordineres med den fysiske planlægning, region-, kommune- og lokalplanlægningen, og at godkendte projekter indgår ved revision af kommuneplaner og udarbejdelse af lokalplaner i det omfang, dette er påkrævet. [...]. 3
24. Forinden kommunalbestyrelsen kan meddele godkendelse, skal kommunalbestyrelsen foretage en energimæssig, samfundsøkonomisk og miljømæssig vurdering af projektet. Vurderingen skal ske på baggrund af planlægningen efter kapitel 2, de i kapitel 3 fastsatte forudsætninger og de i 21, stk. 1, nr. 10, nævnte samfundsøkonomiske analyser samt de efter 23 modtagne bemærkninger. Kommunalbestyrelsen skal ved vurderingen påse, at projektet er i overensstemmelse med varmeforsyningsloven, herunder formålsbestemmelsen, samt at projektet ud fra en konkret vurdering er det samfundsøkonomisk mest fordelagtige projekt. [...] Delegation Jf. projektbekendtgørelsen er det Kommunalbestyrelsen, der træffer beslutning vedr. projekter iht. projektbekendtgørelsen. Byrådet har delegeret beslutning vedr. projektgodkendelse af transmissions- og fordelingsledninger samt distributionsnet og forsyningsområder til Miljø- og Energiudvalget på baggrund af indstilling fra kommunaldirektøren (Natur- og Miljøforvaltningen). 4. Plangrundlaget m.v. for afgørelsen De af projektet omhandlede områder er ifølge de foreliggende oplysninger om varmeplanlægningen frem til 1990 for Middelfart Kommune udlagt til individuel naturgasforsyning. Godkendelse af projektet forudsætter således, at betingelserne ifølge projektbekendtgørelsens 7, stk. 2, er opfyldte. Vedrørende projektbehandlingens koordinering med den fysiske planlægning kan det oplyses, at det af projektet omfattede område delvist er reguleret af lokalplaner, ligesom projektet også omfatter områder, for hvilke der ikke foreligger nogen lokalplan, hvorefter kun kommuneplanen er gældende. Der er ikke i den fysiske planlægning forhold, som forhindrer vedtagelsen af projektet, hvorved det bemærkes, at det ikke gyldigt i en lokalplan kan fastsættes, at der er tilslutningspligt til et bestemt kollektivt varmeforsyningsanlæg som her naturgas men kun, at der er tilslutningspligt til et kollektivt varmeforsyningsanlæg. Det er således ikke påkrævet at dispensere fra eller ændre gældende lokalplaner for at gennemføre projektet. 5. Høring Som tidligere anført, har de opdaterede samfundsøkonomiske beregninger været i 4 ugers høring hos Naturgas Fyn Distribution I/S frem til den 23. november 2010 som berørt forsyningsselskab. Naturgasselskabet har ligesom tidligere under sagens behandling af Middelfart Kommune udtalt sig imod en godkendelse af projektet. Som begrundelse herfor har naturgasselskabet anført, at ændringen af områdeafgrænsningen ifølge projektforslaget af hensyn til allerede afholdte investeringer og af hensyn til den ulempe de mistede indtægter vil få for distributionsselskabets selskabsøkonomi og dermed tarifferne for de resterende naturgaskunder. En reduktion i naturgasselskabets distributionsindtægter skal betales af de resterende naturgaskunder på Fyn. Distributionsselskabet har tidligere beregnet at de vil miste distributionsindtægter i størrelsesordenen 3,2 mio. kr. i nutidsværdi over projektperioden. De er ikke fremkommet med egentlige beregninger over eller skønsmæssige angivelser af størrelsen af de mulige økonomiske tab, selskabet måtte lide i tilfælde af projektforslagets godkendelse. Naturgas Fyn er i brev af 7. december 2010 blevet anmodet om supplerende oplysninger vedrørende forrykkelse af de økonomiske forhold, herunder oplysninger om etableringstidspunkt og etableringsomkostninger for naturgasnettet i det konkrete projektområde samt oplysninger om foretagne afskrivninger og tidspunkt for hvornår det berørte naturgasnet i Middelfart er 4
fuldt afskrevet. Naturgas Fyn Distribution A/S har den 17. januar 2011 fremsendt oplysning om, at nettet er etablereret i 1985. De er ikke fremkommet med oplysninger om etableringsomkostninger og resterende gæld for det pågældende område. 6. Vurdering Generelle betragtninger om fordele og ulemper ved projektforslaget Projektforslaget lægger op til såkaldt dobbeltforsyning dvs. etablering af og adgang til mere end ét kollektivt varmeforsyningsanlæg i samme forsyningsområde. Der skal således ifølge projektforslaget ikke være tilslutningspligt til fjernvarme, som blot skal være et tilbud til ejendomsejerne i området, der i øjeblikket for hovedpartens vedkommende er tilsluttet individuel naturgasforsyning. Da der ikke indføres tilslutningspligt til fjernvarmen er der en vis usikkerhed om hvor stor tilslutningen vil være. Det er i projektforslaget forudsat, at de eksisterende ejendomme og udbygning af området er sket over en periode på 6 år. Projektforslaget giver et samfundsøkonomisk fordel på ca. 4,2 mio. kr under de fastlagte forudsætninger. De investeringer, der skal foretages ifm. projektet relaterer sig primært til etablering af stikledninger, stophaner og målere. Disse investeringer vil ikke blive afholdt før de enkelte ejendomme skal tilsluttes. Projektet vurderes derfor at være robust over for en lavere tilslutningsgrad. Ud over den beregnede samfundsøkonomiske fordel på 4,2 mio. kr. over 20 år består de øvrige mulige økonomiske fordele ved projektforslaget hvis forventningerne til tilslutningen til fjernvarme holder stik i en væsentligt forbedret selskabsøkonomi for Middelfart Fjernvarme samt en forbedret forbrugerøkonomi. Selskabsøkonomisk er projektforslaget robust overfor såvel en 20% højere investering som i en lavere tilslutningsgrad på 20%. I miljømæssig henseende fører projektforslaget til en forøgelse i udledningen af CO2 på 18.073 tons, hvorimod udledningen af SO2 og NOx mindskes med henholdsvis 13 ton og 15 ton. Selv om emissionen af CO2 øges vil der ske en mindre CO2 emission lokalt, da det fortrænger opvarmning med individuelle gasfyr. Endvidere er Skærbækværket, som er koblet på TVIS systemet, reguleret ved CO2-kvotemekanismen. Dvs. en øget udledning herfra modsvares med en tilsvarende reduktion på en anden virksomhed i Danmark eller Europa, så der samlet set ikke sker en forøgelse af CO2 udledningen fra de kvote-omfattede virksomheder. Retlige betragtninger Kommunalbestyrelsen skal ifølge projektbekendtgørelsens 6, jf. 24, foretage en energimæssig, samfundsøkonomisk og miljømæssig vurdering af projektet og herunder påse, at det er i overensstemmelse med varmeforsyningslovens formålsbestemmelse - som kræver fremme af den mest samfundsøkonomiske herunder miljøvenlige anvendelse af energi til varme og varmt vand samt formindskelse af uafhængigheden af fossile brændsler - og at projektet ud fra en konkret vurdering er det samfundsøkonomiske mest fordelagtige projekt. Vedrørende den samfundsøkonomiske vurdering af projektet gælder det at projektforslaget udviser en positiv samfundsøkonomisk fordel på ca. 4,2 mio. kr. Vedrørende de miljømæssige aspekter af projektforslaget kan det fastslås, at projektet i denne sammenhæng indebærer en fordel, idet det medfører en formindskelse af SO2 og NOxudledningen. Dog sker der en forøgelse af CO2-udledningen ved projektforslaget. CO2- udledningen er dog omfattet af kvoteordningen, som sikrer, at den samlede CO2-udledning 5
ikke stiger. Lokalt mindskes udledningen af CO2, når individuelle naturgasfyr udskiftes med fjernvarme. For at kunne godkende den ændring af områdeafgrænsningen, som projektforslaget forudsætter, skal kommunalbestyrelsen i overensstemmelse med projektbekendtgørelsens 7, stk. 2, vurdere, at samfundsøkonomiske hensyn taler imod at opretholde områdeafgrænsningen og at områdeafgrænsningen kan ændres, uden at de berørte forsyningsselskabers økonomiske forhold forrykkes væsentligt. Projektforslaget udviser en positiv samfundsøkonomisk fordel på ca. 4,2 mio. kr. for fjernvarme i forhold til naturgas. En samfundsøkonomisk fordel på 4,2 mio. kr vurderes at være så stor en fordel, at det taler imod at opretholde den nuværende områdeafgrænsning. Naturgasselskabet har ligesom tidligere under sagens behandling af Middelfart Kommune udtalt sig imod en godkendelse af projektet. Som begrundelse herfor har naturgasselskabet anført, at ændringen af områdeafgrænsningen ifølge projektforslaget af hensyn til allerede afholdte investeringer og af hensyn til den ulempe de mistede indtægter vil få for distributionsselskabets selskabsøkonomi og dermed tarifferne for de resterende naturgaskunder. En reduktion i naturgasselskabets distributionsindtægter skal betales af de resterende naturgaskunder på Fyn. Naturgas Fyn Distribution A/S har i sit høringssvar af 23. August 2009 opgjort de mistede distributionsindtægter projektet vil medføre til 3,2 mio kr. i nutidsværdi over projektperioden, pba en forventet årlig afsætning på 151.000 stigende til 259.000 m3 fra år 2010 til 2015 med en tarif på 1,45 kr/m3, tilbagediskonteringsrente 4%. Naturgas Fyn Distribution har endvidere i brev af 17. januar 2011 oplyst, at distributionsnettet i projektområdet er etableret i 1985. De har desuden anført at der i selskabet er uafskrevne materielle anlægsaktiver for 873 mio kr. (ultimo 2009) som afskrives frem til år 2040. Naturgas Fyn Distributions selskabsøkonomi er reguleret af Energitilsynet og er tilrettelagt således, at den regulatoriske gæld, hvori de materielle anlægsaktiver er indeholdt og som indgår i Naturgas Fyns indtægtsramme er grundlaget for distributionstarifferne, som sikrer afvikling af den historiske gæld i 2025. Naturgas Fyn Distribution A/S anfører, at det ikke er muligt at opgøre saldoen på de manglende afskrivninger isoleret til det pågældende projektområde. Naturgas Fyn Distribution har ikke i sine svar redegjort for de mulige økonomiske tab, selskabet måtte lide i tilfælde af projektforslagets godkendelse. En årlig afsætning på 259.000 m3 gas til en tarif på 1,45 giver en mistet årlig indtægt på 375.000 tkr. Sammenholdt med Naturgas Fyn Distributions årlige omsætning, som var ca. 149 mio. kr i 2009 jf Naturgas Fyns Distributions årsrapport for 2009 udgør de mistede distributionsindtægter ca. 0,25%. Sammenholdt med Naturgas Fyn Distributions distribuerede gasmængde i 2009, som jf. årsrapporten var 181 mio m3, udgør den mistede distribuerede gasmængde (259.000 m3) 0,14%. De hovedhensyn, der ligger til grund for forvaltningens vurdering af, hvorvidt områdeafgrænsningen medfører, at Naturgas Fyn Distributions økonomiske forhold forrykkes væsentligt er baseret på de oplysninger Naturgas Fyn Distribution er kommet med såvel i forbindelse med høring af projektforslaget samt yderligere fremsendte oplysninger. Naturgas Fyn har ikke oplyst saldoen af gæld i det aktuelle projektområde. Naturgas Fyn Distribution har ikke anført størrelsen af de mulige økonomiske tab, selskabet måtte lide i tilfælde af projektforslagets godkendelse. 6
Naturgas Fyn Distribution har ikke oplyst, at gennemførelse af projektforslaget får andre konsekvenser for selskabet såsom nedskæringer eller personalereduktioner. Mistede indtægter fra distribution af gas til projektområdet udgør ca. 0,25% af Naturgas Fyn Distributions samlede omsætning. På baggrund af ovenstående finder Forvaltningen efter projektbekendtgørelsens 7, stk. 2, at kunne lægge til grund, at områdeafgrænsningen kan ændres uden at de berørte forsyningsselskabers økonomiske forhold forrykkes væsentligt. Konklusionen på Forvaltningens vurdering efter projektbekendtgørelsens 6, jf. 24, jf. varmeforsyningslovens 1, har herefter været, at projektet ud fra en energimæssig, samfundsøkonomisk og miljømæssig vurdering kan anses som mere fordelagtigt end at opretholde den gældende områdeafgrænsning. Endvidere finder Forvaltningen under ovenfor beskrevne omstændigheder, at betingelserne for ændring af områdeafgrænsningen ifølge projektbekendtgørelsens 7, stk. 2, er opfyldte, idet det ikke kan fastslås, at samfundsøkonomiske hensyn taler imod at opretholde områdeafgrænsningen samt at Naturgas Fyn Distribution A/S økonomiske forhold forrykkes væsentligt. Baggrund for sagsbehandling: - Projektforslag fra Middelfart Fjernvarme med bilag - Naturgas Fyn I/S høringssvar af den 23. august 2009 - Naturgas Fyn I/S klage over afgørelse af den 10. november 2009 - Naturgas Fyn I/S høringssvar af den 23. november 2010 - Naturgas Fyn I/S svar på spørgsmål af den 17. januar 2011 7