Hvordan implementeres finansieringsmodellen Pay As You Save i dansk lovgivning?

Hvordan implementeres finansieringsmodellen Pay As You Save i dansk lovgivning? Juridisk og økonomisk studie af ny finansieringsmodel af store energibesparelser i eksisterende private bebyggelser Bo Lund Nielsen, Cand. Merc. Jur Aarhus School of Business, Aarhus University. Juni 2011 Vejleder: Hans Henrik Edlund

EXECUTIVE SUMMARY... 4 1 INDLEDNING: HVAD ER PAY AS YOU SAVE?... 6 1.1 Afhandlingens formål... 6 1.2 Problemformulering... 7 1.3 Afgrænsninger... 7 1.4 Metode og beskrivelse af datagrundlag... 9 1.4.1 Datagrundlag... 10 1.5 Afhandlingens komposition (læsevejledning)... 11 2 DANMARK OG ENERGIEN... 13 2.1 Samfundsøkonomisk omkostningseffektivitet... 14 2.2 Energisparetiltag i Danmark, overblik... 15 2.2.1 Energiafgifter... 15 2.2.2 Energiselskabernes aktiviteter... 16 2.2.3 Energiattester... 17 2.2.4 Elsparefonden... 18 2.2.4.1 Energimærkeordningen på elprodukter... 19 2.3 Energisparetiltag i Danmark, er det tilstrækkelig?... 20 3 TILGÆNGELIGE FINANSIERINGSPRODUKTER I DANMARK OG UDLANDET... 21 3.1 Risiko... 21 3.2 Danmark... 22 3.2.1 Finansiering gennem energiselskaberne... 23 3.3 Risikodeling... 24 3.4 Statstilskudsfinansiering og fonde i udlandet... 25 3.5 Manglende livscyklusfinansiering i Danmark... 26 4 PAYS-MODELLEN... 27 4.1 Det amerikanske PAYS-system i teorien... 28 4.1.1 Diskussion PAYS USA... 30 4.2 Den engelske model og baggrund, pilotstadie... 33 4.2.1 Diskussion PAYS England... 34 5 ENERGIPOLITIK OG PAYS JURIDISK, UDENLANDSKE ERFARINGER... 36 5.1 USA... 37 5.2 England... 39 Side 2 af 73

5.2.1 PAYS lig Green Deal... 40 6 ENERGIPOLITIK OG PAYS JURIDISK, DANMARK... 43 6.1 Klimakommission... 43 6.2 Energiaftalen 2008... 45 6.3 Energispareprogram 2020... 47 6.4 Bygningsreglementet... 48 6.5 Dansk energipolitik konklusion... 49 7 EU KLIMA- OG ENERGIPOLITIK, PAYS EU?... 50 7.1 Klima- og Energipakken 2009... 53 7.2 Handlingsplan for energieffektivitet: Vejen frem... 54 7.2.1 EU PAYS-model?... 55 8 PAYS I DANMARK, EN NORMATIV TILGANG, DISKUSSION & KONKLUSION... 55 8.1 Barrierer og problemstillinger... 56 8.2 Eksisterende energisparetiltag og PAYS... 59 8.3 Samfundsmæssig omkostningseffektivitet?... 62 8.4 Forslag til lovændringer m.v.... 64 8.5 Afrunding... 66 9 PERSPEKTIVERING... 67 10 KILDEFORTEGNELSE... 68 10.1 Internet... 68 10.2 Litteratur (artikler, rapporter og bøger)... 68 10.3 Retskilder og dokumenter... 70 10.3.1 Internationale... 70 10.3.2 EU... 70 10.3.3 England... 72 10.3.4 USA... 72 10.3.5 Danmark... 72 Side 3 af 73

Executive Summary Pay As You Save, abbreviated PAYS, is a reconstruction of the market for financing largescale energy savings in private households. It recognizes that the demands for energy savings from homes are much higher than the realization so far met. Homes in the western world accounts for approx. 33 % of all CO2 emission, which is why action needs to be taken to meet the ambitious targets set by the UN and EU. The objective of this thesis is to examine and analyze how to implement the PAYS scheme or a variant of this into Danish Law. PAYS has been developed and tested in pilot-projects in USA and England respectively. The findings are that though both models might look alike in theory, the commercialization seems to result in two very different ways with very different successes. The American approach is down-up and the English top-down, with the latter being the successful one. In USA, the approach has been to develop the theory in a laboratory and then sell the model to the state Commissions, while the English originate from a white paper put by the government and consequently a bill. The latter approach is the one recommended for Denmark. The thesis finds that Denmark has the framework to achieve good climatic results but fails to do so for energy savings in households due to lack of coherency and coordination. With only a small effort and support by the legislature the existing framework may be changed into supporting the PAYS scheme. The PAYS scheme is shown as being highly societal cost efficient compared to the results of the framework in place, creating high growth rates and employment. Denmark is heavily influenced by EU-legislation, therefore the compatibility between PAYS and EU has been analyzed, and it has been discussed whether PAYS should be put forth on an international level instead of only in the national level. Side 4 af 73

The existing legislations, policies and the legislative power seem to be in conformity with the suggested PAYS model, though some bills or amendments to acts need to be set forth. However, the conclusion is that there are only a few obstacles for Denmark to execute the PAYS scheme and there are no valid arguments not to do so. Side 5 af 73

1 Indledning: Hvad er Pay As You Save? Pay As You Save forkortet mundret PAYS er resultatet af et amerikansk forskningsarbejde udarbejdet af Energy Efficency Institute 1, der bl.a. har ræsonneret, at for at den vestlige verden kan nå sine klimamål, skal der satses på tiltag, som kan formindske energiforbruget i private husstande, hvorfra ca. 33 % af den vestlige verdens CO 2 -udslip stammer. Undersøgelsen har tillige vist, at der skal skabes et incitament for at undergå meget større renoveringer i eksisterende byggeri, end tilfældet er nu, da de nuværende mindre investeringer ikke giver de ønskede klimamæssige resultater på sigt. Energiforbruget i boliger skal forstås bredt værende alle forbrugsgoder der udleder CO 2, eksempelvis el- og varmeforbrug. PAYS er en nytænkt finansieringsmodel, hvor der lånes et større beløb til at skabe energifattige beboelser, som afbetales med det sparede beløb. I teorien er denne løsning ikke en ny idé, men PAYS-modellen er mere end en simpel finansieringsmæssig løsning; den anses som en ændring af infrastrukturen for renoveringsfinansiering og forventes at revolutionere området. For at PAYS kan blive en realitet er der en række endnu uløste juridiske problemstillinger, idet det er diskuteret om incitamentet skal underbygges af dels en statsgaranti og dels en statsfinansiering, lånet skal tilknyttes beboelsen og ikke ejeren af beboelsen, og lånet skal udbydes af en privat 3. mand, men opkræves via forbrugsudgifter, fx via elregningen. Derudover skal PAYS som frivillighedsordning have et kortsigtet økonomisk incitament for den nuværende ejer til at udføre større tiltag på sin privatbolig og selvfølgelig være rentable på lang sigt. PAYS har kørt som forsøgsordning i udvalgte områder i USA og England 2, men er endnu ikke set andre steder i EU, og det er umiddelbart vurderet, at det kræver en række lovændringer, hvis modellen skal implementeres i Danmark. 1.1 Afhandlingens formål Det er afhandlingens hensigt at præsentere PAYS i en dansk optik. Med udgangspunkt i en analyse af de erfaringer, der er gjort ved forsøgsordningerne i USA og England, analyseres 1 PAYS 1999. 2 PAYS-modellens engelske søster har i forsøgsperioden gået under navnet PAYS, men forventes udbudt under navnet Green Deal. I nærværende afhandling benyttes betegnelsen PAYS. Side 6 af 73

den danske kontekst, ift. hvad der skal til for at implementere modellen i Danmark dels ved lovændringer og dels ved tilpasninger af modellen til danske forhold. Finansieringsmodellens specielle karakter har stået for skud for at ville medføre en række afledte konsekvenser, eksempelvis i form af påvirkninger af huspriser, hvilke udfordringer inddrages i analysen. Dertil vil ordningen blive placeret i EU-klimaretten, hvor der i sammenhæng med resultaterne af den øvrige analyse ses på, om finansieringsmodellen bør blive en del af EU-retten frem for et rent nationalt anliggende. Afhandlingen søger ikke at løse alle juridiske problemstillinger, men vil normativt pege på de udfordringer, der foreligger for, at Danmark vil kunne indføre en lignende model. Afhandlingen er ikke ukritisk over for modellen, hvorfor den danske kontekst vil blive indgående studeret, og spørgsmålet, om Danmark via andre modeller og tiltag allerede tager sin part af klimaudfordringerne, vil blive besvaret. 1.2 Problemformulering Med udgangspunkt i afhandlingens formål og de nedenfor angivne afgrænsninger er dens akademiske titel og undertitel formuleret: Hvordan implementeres finansieringsmodellen Pay As You Save i dansk lovgivning? Juridisk og økonomisk studie af ny finansieringsmodel af store energibesparelser i eksisterende private bebyggelser. 1.3 Afgrænsninger Nye finansieringsmodeller opfindes i flæng som resultat af konkurrencemæssig positionering i bank- og finansieringsbranchen, og Finanstilsynet søger at regulere interessenternes interesser på dette område 3. Finansieringsmodellen Pay As You Save adskiller sig grundlæggende fra branchens nytænkning ved ikke at være et resultat af mere eller mindre innovative produkter fra branchen selv, men et resultat af et forskningsarbejde, hvis formål har været klimaudfordringer. Modellens kompleksitet er heraf væsentligt øget ved at tilføje en interessent i form af samfundets behov og ønsker. Denne interessent er repræsenteret fra politisk side på forskellige niveauer, herunder FN, EU og nationalt, men også fra en lang række af private og offentlige aktører, der tilsammen har skabt et økonomisk marked for klimaforbedringer. Den politiske interessents visionære ønske er klimaforbedringer inden for et afgrænset budget, mens den kommercielle interessent primært ønsker økonomisk 3 Store dele af lovgivningskomplekset udspringer af EU-lovgivning. Side 7 af 73

overskud. PAYS-modellen er et forsøg på at sammenstille disse umiddelbare stridende interesser. Det er selvsagt, at denne afhandling ikke kan behandle alle aspekter af denne kompleksitet. Afhandlingen sigter på at opnå en brugbar konklusion for danske forhold alene. Når der inddrages variabler i form af erfaringer fra USA og England, eller når EU-ret analyseres, er formålet alene at skabe et nuanceret og nødvendigt billede for den danske situation. Afhandlingens gennemgående tråd og dens konklusion er juridisk, hvor de inddragne økonomiske variabler gør sig formålstjenstlig ved at sætte juraen i perspektiv ift. den økonomiske kontekst, en finansieringsmodel trods alt skal skabe værdi i, sammen med samfundsøkonomiske overvejelser. Dermed behandles de berørte økonomiske forhold ikke udtømmende. Afhandlingen behandler kun privatejede beboelsesejendomsforbedringer. Dermed afgrænses der fra nybyggeri, udlejningslejemål, almennyttige boliger og alle former for forbedringer i byggeri, der ikke hører under ovenstående definition. I Danmark ligger der en skatteretsteknisk diskussion om fradragsretten ved hhv. at vedligeholde og forbedre ift. indirekte statsstøtte. Den skattemæssige diskussion er ikke medtaget i denne afhandling. Energitjenestevirksomheder såkaldte Energy Service Companies, ESCO diskuteres kun som begreb og ikke tilbundsgående. Der er i Danmark nedsat en arbejdsgruppe til at se på ESCO som en løsningsmodel, men arbejdsgruppen er endnu ikke kommet med sit udspil. Dertil vil en analyse af ESCO, omend relevant, være for omfangsrig for denne afhandling. Afhandlingen har alene til formål at behandle PAYS-modellen. Øvrige modeller og tiltag for klimaforbedringer inddrages alene for at sætte PAYS-modellen i perspektiv og er således ikke genstand for denne analyse. Afhandlingen forholder sig ikke til klimadebatten i sin helhed, men tager udgangspunkt i de overordnede anbefalinger, der foreligger fra FN og EU. Herved sættes der ikke spørgsmålstegn ved de opsatte målsætninger og deres rigtighed. Afhandlingens skæringsdato er 8. marts 2011. Publikationer, lovændringer osv. efter denne dato er ikke taget til efterretning. Side 8 af 73

1.4 Metode og beskrivelse af datagrundlag Det er først og fremmest vigtigt at analysere de erfaringer, der er gjort i England og USA, og herpå bruge samme metode og teori på den danske situation, med de iagttagelser skitseret nedenfor. Derved kan benyttes en komparativ metode for at afgøre ligheder og forskelligheder, hvor det er nødvendigt at tage højde for samspillet mellem international/eu ret og dansk ret i forbindelse med analyse og fortolkning. Det er vigtigt at have for øje, at de enkelte retlige systemer ikke er isolerede størrelser, men påvirker hinanden. International ret i form af FN s Klimakonvention 4 kan således ud fra en formålsfortolkning af PAYS på det danske marked siges at være øverst i hierarkiet. FN s Klimakonvention, herunder Kyotoprotokollen 5, regulerer området for de ratificerede 192 lande i bestræbelserne på at hindre en række menneskeskabte klimasituationer. EU og dens 27 medlemslande indgår som en del af Kyotoprotokollen og har herunder forpligtet sig til at reducere sit CO 2 - udslip, det såkaldte Carbon Footprint. Det ligger i afhandlingens formål at afgøre, hvilken indflydelse EU har ift. at implementere PAYS i Danmark, hvorfor EU-rettens rammedirektiver TEU og TEUF med forrang for danske regler vil ligge næst i hierarkiet. Det retlige udgangspunkt for EU s klimaindsats i TEUF art. 191, stk. 1, miljøprincipperne i TEUF art. 191, stk. 2, og miljøhjemlen i art. 192 er de primære retskilder. Herunder ligger en række direktiver, beslutninger og afgørelser 6. Senest har EU-Kommissionen i april 2009 vedtaget Klima- og Energipakken 7, som fastsætter juridisk bindende mål om at nedbringe drivhusgasemissionerne til 20 % under 1990-niveauet og øge den vedvarende energis andel til 20 % inden 2020, og ikke mindst har Kommissionen i marts 2011 udstukket linjerne for en ny handlingsplan, som kan ændre markedet markant. De danske regler vil derefter ligge sidst med det traditionelle juridiske hierarki til følge. I afhandlingen tages der udgangspunkt i aftalen af 10. juni 2005 8 om den fremtidige energispareindsats og aftalen af 21. februar 2008 9 om den danske energipolitik i årene 2008-4 UNFCCC. 5 Kyotoprotokollen. 6 TEUF. 7 EU-Kommissionen (2009). 8 Energipolitisk Aftale (2005). 9 Energipolitisk Aftale (2008). Side 9 af 73

2011. Begge aftaler blev vedtaget med bredt flertal i Folketinget. Senest er der ved lov gennemført en energispareplan, der skal gælde fra 2010 til 2020 10. Engelske regler vil følge det samme overordnede hierarki med udgangspunkt i UK Climate Change Act fra 2008 11, med en række retsakter herunder, mens udgangspunktet i USA er Energy Policy Act of 2005 12, men med højde for, at de ikke viger for EU-rettens regler, ligesom USA ikke har ratificeret FN s Klimakonvention og dermed Kyotoprotokollen. Det er vigtigt at pointere, at hvor der af rent analytiske årsager inddrages fremmede ret og erfaringer, er denne afhandling ikke et egentligt komparativt studie. Det komparative element inddrager i en mikrosammenligning, også kaldet den specielle sammenligning, hvor der udelukkende ses på enkeltproblemstillinger, i dette tilfælde omkring klimaudfordringerne og energipolitikken i de enkelte lande 13. Afhandlingen søger at være normativ, idet det ligger i afhandlingens titel at undersøge, hvordan dansk lov skal indrettes, hvis PAYS skal blive en realitet i Danmark. Behandlingen af amerikansk og engelsk ret er dog deskriptiv/præskriptiv. Koblingen til økonomien inddrages primært i den juridiske analyse vha. en retsøkonomisk metode, hvor økonomiske koncepter, herunder finansielle virkemidler, inddrages som argument for at indføre (eller ikke indføre) PAYS i dansk ret med sigte på at nå de overordnede klimamålsætninger og gøre finansieringsmodellen rentabel i sammenhæng med bank- og finansieringsbranchens øvrige produkter. Herudover benyttes en samfundsøkonomisk metode ved at opsætte omkostningseffektiviteten for forskellige modeller. 1.4.1 Datagrundlag Afhandlingen er skrevet i samarbejde med Rockwool International A/S, med inputs fra Energy Efficiency Institute INC i USA og Energy Saving Trust i England, der hver især har været primus motor for udvikling af PAYS i deres respektive lande. Skrevne kilder består primært af publikationer udgivet af en række relevante aktører samt retskilder (herunder white papers). Sidst i afhandlingen er ført en liste med alle anvendte kilder. 10 Lov nr. 1516 af 27. december 2009. 11 UK Climate Change Act (2008). 12 Public Law 109-58 - Energy Policy Act of 2005. 13 Metoden for denne sammenligning følger i det hele den funktionelle metode, som denne er beskrevet af Ole Lando. Side 10 af 73

1.5 Afhandlingens komposition (læsevejledning) Er det nødvendigt at diskutere nye finansieringsmodeller for energibesparelser i grønne Danmark? Afhandlingen lægger ud med at besvare dette grundlæggende spørgsmål ved at analysere og diskutere status quo i Danmark. Hvad er status på Danmarks samlede energispareaktiviteter, og er det samfundsøkonomisk godt nok skruet sammen? De gængse virkemidler analyseres via en omkostningseffektivitetsmodel, og det diskuteres, om de 650 millioner kroner, Danmark indskyder i energibesparelser årligt, genererer de ønskede resultater. Herefter ses der på, hvilke finansieringsformer der findes på det danske marked for fremme af energibesparelser i bygninger. Der sammenlignes med udvalgte produkter i udlandet, bl.a. fra Tyskland, og det diskuteres, om de danske alternativer, herunder om staten skal støtte tiltag, lever op til de muligheder, der findes bl.a. i vores naboland Tyskland. Svaret er umiddelbart, at Danmark bør se på nye muligheder. PAYS-modellen kan være svaret, men frem for straks at udlede modellen teoretisk og sætte den ind i dansk kontekst er der god grund til at se på de foreløbige erfaringer, der er gjort med denne finansieringsform i andre lande. PAYS-modellen er teoretisk udarbejdet i 1999 og testet i USA, men på trods af dens lange levetid er den endnu ikke kommercialiseret. Senere har England taget modellen op og testet dens muligheder på det engelske marked. PAYS-modellens grundlag og de erfaringer, der er høstet, vil følgelig blive udledt og ikke mindst diskuteret, dels i dens originale udgave fra USA og dels fra dens variant fra England 14. Med afsæt i de udenlandske erfaringer vil de juridiske implikationer blive udledt, og det undersøges nærmere, hvilke konkrete udfordringer de to lande står over for. Der ses nærmere på, hvilke retsakter de to lande har på klimaområdet, og hvorvidt PAYS kan placeres i de eksisterende retsregler, eller om PAYS vil kræve ny lovgivning. Med afsæt i samme metode vendes blikket mod Danmark. PAYS-modellen og dens udenlandske erfaringer diskuteres i sammenhæng med dansk klimapolitik og eksisterende lovgivning. Kan vi bruge hele eller dele af PAYS-modellen i Danmark, og er vi sammenlignelige med England/USA og disse landes erfaringer? 14 Den engelske variant kaldes Green Deal. Side 11 af 73

Det analyseres også, om den engelske og en evt. dansk model vil være forenelig med EUretten, og i sammenhæng hermed spørges, om formålet med modellen kan nås nationalt, eller om modellen skal udbydes med direkte hjemmel i EU-retten og blive en del af klimatiltagene på EU-plan. Svaret ligger bl.a. i et Kommissionsforslag til en ny handlingsplan for energieffektivitet fra marts i år. Endelig konkluderes der for den danske kontekst. Der peges på, hvilke dele af modellen der passer ind i den danske kontekst, hvilke konkrete retsregler det vil påvirke, og hvilket lovarbejde der må gennemføres, hvis en dansk PAYS-model skal blive en realitet. Samfundsøkonomisk konkluderes det ligeledes, om Danmarks indskud på 650 millioner kroner vil generere større energibesparelser og skabe større værdi, hvis hele eller dele af beløbet dirigeres til fremme af et PAYS-system i Danmark. Side 12 af 73

2 Danmark og energien Danmark er og har i mange år været forgangsland for initiativer for fremme af energibesparelse en tendens, der kan spores tilbage til midt-70 erne efter den første oliekrise. Miljøeffekterne, herunder drivhuseffekten i forbindelse med energianvendelsen, har ført til meget ambitiøse mål for reduktion af energiforbruget og den dertilhørende drivhusemission. Det vil dog være godtroende at tro, at miljøet alene er drivkraften. Strategiske hensyn til ønsket om uafhængighed af fossile brændstoffer bærer en stor del af motivationen. International Energy Agency (IEA) forudser en stigning fra 100 $ til 120 $ per tønde i oliepriserne frem mod 2030, med store udsving, som senest sås i 2008 med perioder, hvor en tønde kostede 140 $ 15. Udvikling i oliepriserne påvirker prissætningen på naturgas og kul, hvorfor vedvarende energikilder (VE) og energibesparelser er den eneste vej frem for at tilgodese begge ønsker. Danmark er meget fremmelig på VE-området. I 2009 udgjorde VE-andelen af elforbruget ca. 29 %, hvoraf 1/5 stammer fra vindenergi. I 2020 forventes VE-andelen at udgøre 54 % med 39 % heraf fra vind 16. Hertil kommer udbygningen af nye varmepumper, intelligent elstyring og elbiler. Til sammenligning består verdens VE-elforbrug kun af 19 % 17, hvor de 17 % er hydrobaseret, og kun 1 % fra vind og solenergi 18. I USA er disse tal hhv. 9,6 % fra hydro og 1,3 % fra vind og solenergi. VE-området kræver dog fortsat store initiale investeringer og forskning, og for langt de fleste lande vil det tage mange år at opnå de opstillede mål ved udelukkende at satse på vedvarende energi. Dertil virker det formålsløs at satse på at omstille hele energiforbruget til at komme fra vedvarende energikilder, hvis en stor del af energiforbruget kan fjernes ved at spare på den. Energibesparelser kan være både den hurtigste og den billigste vej til at opnå miljøfordele og mindske afhængigheden af fossile brændstoffer. Besparelserne kan i mange tilfælde realiseres til lave omkostninger, og den øgede investering opvejes af reducerede energiudgifter, ofte med en tilbagebetalingshorisont på få år. Et af omdrejningspunkterne for denne afhandling er dog, at de mindre risikofyldte produkter med kort tilbagebetalingshorisont ikke bidrager nok til at opnå de ønskede klimamål. 15 IEA (2008a). 16 Miljørapport 2010, Baggrundsrapport Energinet.dk. 17 Seneste tal fra IEA (International Energy Agency). 18 Den sidste procent udgøres af CRW-baseret energi (fast biomasse og animalske produkter, affaldsforbrænding og industriel affaldsforbrænding). Side 13 af 73

Låneprodukter i Danmark er bagud sammenlignet deciderede klimaøremærkede finansieringsprodukter i fx Tyskland og Holland 19, men på det seneste er banker og realkreditinstitutter i Danmark begyndt at markedsføre energibesparende produkter, der dog umiddelbart at se er de samme låneprodukter, som de har udbudt i mange år, pakket ind på ny. En analyse af de eksisterende finansieringsprodukter følger senere. I Danmark anvendes samlet set ca. 650 millioner kr. per år 20 til virkemidler, som skal fremme energispareaktiviteter, fordelt på 300 millioner kr. til energiselskabernes kampagner og aktiviteter, 250 millioner til energimærkningen af bygninger og 100 millioner til Elsparefonden 21. Foruden disse tiltag indgår Danmark i EU s CO 2 -kvotesystem og benytter sig i øvrigt af afgifter nationalt, hvilket alene vurderes at bidrage til en reduktion af energiforbruget med ca. 10 % 22. Via bygningsreglementet er der opstillet en energiramme for nye bygninger, og reglementet fremmer lokal energiforsyning i form af alternative energikilder som fx solenergivarme og salg af overskud til elnettet. Bygningsreglementes krav svarer til B- niveauet i energimærkeordningen 23. Herudover er der opstillet rammer om energibesparelser i det offentlige og oprettet en energisparepulje, foruden midler til forskning. 2.1 Samfundsøkonomisk omkostningseffektivitet Spørgsmålet er, om Danmark opnår nok ved de mange tiltag. En måde at vurdere dette på er at vurdere omkostningseffektiviteten, værende forholdet mellem omkostninger og energibesparelserne. Holdes de samlede omkostninger over for effekten, fås et sammenligneligt mål for omkostningseffektiviteten, groft sagt den omkostning, samfundet har ved at spare fx en kwh energi. Sammenholdes denne omkostning med prisen på energi indberegnet værdien af de miljøeffekter, der er forbundet med at producere energi, og denne omkostning er lavere end prisen, er det en god idé for samfundet at investere for at spare på energien. Denne metode er benyttet i Ea Energianalyse i deres seneste analyse af de danske energiaktiviteter. 19 Eksempler er Öko-plus i Tyskland og Grønne fonde i Holland. 20 Forskning inden for energiteknologi støttes med 1 milliard årligt og er ikke behandlet i denne sammenhæng. 21 Ea (2008a). 22 Ea (2008a) side 6. 23 For boliger må bygningens samlede behov for tilført energi til opvarmning, ventilation, køling og varmt brugsvand pr. m² opvarmet etageareal højst være 52,5 kwh/m² pr. år tillagt 1.650 kwh pr. år divideret med det opvarmede etageareal, jf. Bygningsreglementet 2010, BR10 7.2.2. stk. 1. Side 14 af 73

Når omkostningseffektiviteten skal vurderes, er det dog vigtigt kun at inddrage den additionelle effekt, defineret som den besparelse, der kan tilskrives den givne aktivitet. Således som konkluderet nedenfor er spareaktiviteter udført af energiselskabernes additionalitet på 50 %, hvilket betyder, at kombinationen af de aktiviteter, energiselskaberne har iværksat, har givet 50 % yderligere besparelser end de besparelser, man havde forventet at gennemføre uden energiselskabernes indblanding. 2.2 Energisparetiltag i Danmark, overblik I det følgende analyseres de mest relevante tiltag set i forhold til energibesparelser i privat bebyggelse, og følgelig forsøges det konkluderet, hvorvidt de eksisterende tiltag er samfundsøkonomisk rentable, og om de samlet set bidrager nok til at opnå de opstillede klimamål. Energisparetiltagene er resultatet af den danske politik på området og de udstedte retsakter heraf, og afhandlingen vil senere behandle tiltagene i denne kontekst og i sammenhæng med PAYS-modellen. 2.2.1 Energiafgifter For det danske energiafgiftssystem på el og olie, der i dag udgør over halvdelen af forbrugerprisen, vurderede Økonomi- og Erhvervsministeriet i 2008 24, som tidligere nævnt, at landets energiforbrug ville være 10 % højere uden afgifterne. Dette tyder på, at afgiftsbelægningen har en adfærdsregulerende effekt. Forudtaget at forbrugeren handler rationelt, vil indsatsen for energibesparelse således blive balanceret med den mulige økonomiske besparelse. At forbrugere reagerer på prisstigninger, er ofte blevet bevist ved hjælp af priselasticitetsmodeller, der i denne sammenhæng typisk giver en elasticitet på -25 %, således at en prisstigning på energi på 10 % på lang sigt vil give en besparelse i forbruget på 2,5 %. Metoden har dog en fordelingsmæssig uheldig effekt, da den relative belastning er størst for personer med de laveste indkomster, hvilket vil kræve et politisk indgreb, fx ved en progressiv afgift eller statsstøtte. Afgifter er alt i alt et godt og samfundsøkonomisk effektivt system. Umiddelbart er det dog urealistisk at forestille sig, at energiprisen kan udgøres af meget mere end de nuværende godt 50 % uden at medføre befolkningsmæssig modvilje, hvorfor systemet vurderes udnyttet til fulde. 24 Ø&E 2008 Side 15 af 73

2.2.2 Energiselskabernes aktiviteter Energiselskaberne har ved hjælp af tilskud fra staten 25 markant udvidet deres energirådgivning og iværksat en række energispareaktiviteter. Dette har medført en konkurrencesituation, hvor de selskaber, som kan fremvise de mest positive resultater, har en konkurrencefordel. En opgørelse af 25 selskabers største besparelser viste i 2008, at en investering på 0,71 kr./kwh (svarende til en tilbagebetalingstid under to år) gav en første års besparelse på samlet 163.645 MWh 26 (svarende til det årlige forbrug for 9.000 parcelhusvillaer) 27. Disse projekter er dog alle udført på erhvervssiden og indebar projekter som udskiftning af gardiner i drivhus, konverteringer fra el/gas/olie til naturgas eller nedlæggelse af kraft-varme-værk og omlæggelse til fjernvarme. De foreløbige effekter på privatsiden er dog stadig begrænsede, trods energiselskaberne er forpligtede til at opnå besparelser i alle sektorer. Som nævnt ovenfor og konkluderet af EA Energianalyse er den additionelle effekt heraf 50 %, således at halvdelen af de godt 163.000 MWh kan tilskrives elselskabernes aktiviteter, og den resterende halvdel er besparelser, der ville have været blevet udført også uden energiselskabernes indblanding. Samlet set er de 300 millioner kroner, staten bidrager med årligt til projektet, at se som en positiv samfundsmæssig investering, der hentes ind alene på øget skatteprovenu fra de øgede investeringer. Hvorvidt krav via lovgivning frem for den frivillige og statsstøttede ordning vil kunne skabe de samme resultater uden statens økonomiske indblanding, er svært at vurdere. Energiselskaberne kunne dog, set fra et klimaøkonomisk synspunkt, have mere fokus på privatsidens besparelser, hvor den additionelle effekt umiddelbart er nær 100 % 28. EU s ETS-kvotesystem synes allerede at have stor succes for besparelser på virksomhedssiden, hvilket gradvis vil gøre additionellitetseffekten lavere (da selskaberne ville have været nødsaget til at udføre investeringerne, grundet i kvotesystemet og ikke energiselskabernes rådgivning og aktiviteter i øvrigt), hvorfor energiselskaberne kunne (tvinges) til at fokusere mere på områder uden for kvotesystemet, herunder private boligejeres energispareaktiviteter. Diskussioner om at udvide kvotehandelsordningen til også at omfatte eksempelvis boligers emission synes at have lange udsigter. 25 Fjernvarmeselskaber og monopolselskaber er pålagt forpligtelser til besparelser. 26 EA (2008a). 27 Jf. Energistyrelsen. 28 jf. senere analyse Side 16 af 73

2.2.3 Energiattester Energimærkning af bygninger i Danmark udspringer af EU-direktiv af 16. december 2002 om bygningers energimæssige ydeevne 29. Direktivet indeholder 4 dele: Energikrav til nye bygninger Energikrav ved omfattende renovering af eksisterende bygninger Energiattest af bygninger (energimærkning) Eftersyn af kedler, varmeanlæg og ventilationsanlæg. Energikrav til nye bygninger og eftersyn af anlæg er implementeret i dansk lovgivning i Byggelovskomplekset 30, mens energikrav ved renovering og attester er implementeret i Lov om fremme af energibesparelser i bygninger 31 med senere ændringer, senest i 2011 32. Kun de to sidstnævnte vil blive behandlet i det følgende. Attestkravet er i Danmark udmøntet i Energimærkeordningen, der tilsiger, at alle bygninger skal mærkes med et energimærke løbende fra A til G (A værende de mest energirigtige bygninger). Bygningsreglementet sætter krav om, at nye bygninger skal overholde kravene til energimærke B, svarende til at tilført energi til opvarmning, ventilation, køling og varmt brugsvand pr. m² opvarmet etageareal højst må være 52,5 kwh/m² pr. år tillagt 1.650 kwh pr. år divideret med det opvarmede etageareal, mens A-mærkningen svarer til 35 kwh/m 2 per år tillagt 1.100 kwh per år divideret med det opvarmede areal 33. Dertil findes der 0- energi eller passivhuse og Plus-energi-huse, der henholdsvis er neutral i forhold til husets udledning af CO 2 og for Plus-huset producerer mere energi, end der forbruges, målt over tid 34. Disse to angivelser er endnu ikke eksplicit implementeret i miljømærkeordningen og vil derfor opnå energimærke A 35. Sammen med selve beregningen indeholder mærket en beskrivelse af energibesparelser, som kan realiseres på hhv. kort og lang sigt (læs: ifb. med anden renovering). De 250 millioner kroner, der indskydes som virkemiddel i dette projekt, 29 Direktiv 2002/91/EF. 30 Senest med LBK nr. 1185 af 14/10/2010. 31 Lov nr. 585 af 24. juni 2005 om fremme af energibesparelser i bygninger. 32 Fx LOV nr. 541 af 26/05/2010 og Bekendtgørelse nr. 61 af 27. januar 2011 om energimærkning af bygninger. 33 Jf. Bygningsreglementet 2010, BR10 7.2.2. stk. 1. 34 Energi produceret, men ikke forbrugt sælges til energinettet via en feed-in tariff. Over tid vil denne type bygning sælge mere energi, end den køber. 35 http://www.huseftersyninfo.dk. Mærkningen indeholder i dag et A1 og A2 dog har meget få bygninger fået denne nye mærkning. A1 er et passivhus. Side 17 af 73