MEMO/04/44 Bruxelles, den 4. marts 2004 Spørgsmål & svar vedrørende emissionshandel og nationale tildelingsplaner (ajourført version pr. 6. januar 2005) 1) Hvad er sigtet med emissionshandel? Emissionshandelsordningen 1 er en hjørnesten i bekæmpelsen af klimaændringer. Det er den første internationale handelsordning for CO 2 -emissioner i verden. Den omfatter ca. 12 000 anlæg, som tegner sig for tæt ved halvdelen af Europas CO 2 - emissioner. Formålet er at gøre det lettere for EU-landene at opfylde deres forpligtelser under Kyoto-protokollen. Emissionshandel medfører ikke nye miljømål, men betyder, at de nuværende mål under Kyoto-protokollen kan opfyldes billigere. Når de deltagende virksomheder kan købe eller sælge emissionskvoter, betyder det, at målene kan nås med de lavest mulige omkostninger. Uden en sådan emissionshandelsordning havde det været nødvendigt at gennemføre andre og dyrere foranstaltninger. 2) Hvad bliver prisen på kvoter? Kommissionen tager ikke stilling til, hvad prisen bør være. Den vil blive bestemt af udbud og efterspørgsel som på ethvert andet frit marked. Mellemhandlerne angiver allerede priser på kvoter, der udbydes til salg eller som der gives bud på. Kommissionen vil ikke gribe ind på kvotemarkedet. Sker der konkurrenceforvridninger, vil konkurrencelovgivningen blive anvendt som for ethvert andet marked. 3) Hvad er formålet med nationale tildelingsplaner? De nationale tildelingsplaner fastlægger den samlede mængde CO 2 emissioner, som medlemsstaterne vil give deres virksomheder, og som dernæst kan sælges eller købes af disse virksomheder. I dette øjemed skal hver medlemsstat i forvejen afgøre, hvor mange kvoter den vil tildele for den første handelsperiode 2005-2007, og hvor mange kvoter hvert af de anlæg, der er omfattet af emissionshandelsordningen, vil modtage. Idéen er, at medlemsstaterne begrænser CO 2 -emissionerne fra energi- og industrisektoren ved at tildele disse sektorer et vist antal kvoter. Herved skabes der knaphed på kvoter, og på dette grundlag kan der opstå et velfungerende marked, som kan føre til en reel reduktion i den samlede emissionsmængde. Hver medlemsstat skulle udarbejde og offentliggøre en national tildelingsplan inden den 31. marts 2004 (1. maj 2004 for de 10 nye medlemsstater). 1 Direktiv 2003/87/EF.
4) Ud fra hvilke kriterier vurderer Kommissionen tildelingsplanerne, og hvor lang tid har den til det? Tildelingsplanerne vurderes ud fra de 11 fælles kriterier i emissionshandelsdirektivets bilag III. Det første kriterium går ud på, at den foreslåede samlede kvotemængde skal være i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats Kyoto-mål. Dette betyder, at medlemsstaterne skal sikre sig, at de vil kunne opfylde deres Kyoto-mål med de kvoter, de tildeler deres anlæg. Medlemsstaterne kan og bør naturligvis også træffe andre foranstaltninger. Også andre sektorer udleder drivhusgasser: i EU tegner transport sig for 21 % af drivhusgasemissionerne i EU, husholdninger og mindre virksomheder for 17 % og landbrug for 10 %. Medlemsstaterne kan og bør derfor også træffe foranstaltninger til at reducere emissionerne i disse sektorer. Herudover kan medlemsstaterne planlægge at købe emissionskreditter gennem Kyoto's fleksible projekt-baserede instrumenter Clean Development Mechanism (CDM) og Joint Implementation (JI) og international emissionshandel under Kyoto-protokollen. Med CDM og JI kan regeringerne gennemføre emissionsreducerende projekter i udlandet og få godskrevet de hermed opnåede reduktioner i deres eget Kyoto-regnskab. JIprojekter kan gennemføres i andre industrialiserede lande, som har Kyoto-mål, mens CDM-projekter kan gennemføres i udviklingslande, som ikke har Kyoto-mål. Alle disse foranstaltninger og de forventede resultater heraf skal nævnes i tildelingsplanerne. Kommissionen vurderer ud fra kriterium 1, om den pågældende medlemsstat under hensyntagen til emissionsniveauet for de kvotebelagte virksomheder og de andre nævnte foranstaltninger - vil kunne opfylde sine Kyotomål. Da medlemsstaterne kun vil kunne opfylde deres mål ved at kombinere forskellige politikker og foranstaltninger, taler direktivet om deres bestræbelser hen imod Kyoto-målet. Ifølge nogle af kriterierne skal medlemsstaterne endvidere vurdere udviklingen i emissionerne og reduktionspotentialet for samtlige sektorers vedkommende. Herudover går nogle af kriterierne ud på, at der ikke må diskrimineres mellem virksomhederne og mellem de forskellige sektorer, og at EU's bestemmelser om konkurrence og statsstøtte skal overholdes. Andre kriterier drejer sig om planernes dispositioner for nytilkomne virksomheder, tilgodeseelse af tidlig reduktionsindsats og renere teknologi. Kommissionen offentliggjorde en vejledning om gennemførelsen af disse tildelingskriterier i begyndelsen af januar 2004. Finder Kommissionen, at en plan ikke opfylder kriterierne og traktatens bestemmelser, kan den afvise planen helt eller delvis. Hvis Kommissionen godkender alle aspekter af en plan, kan den pågældende medlemsstat træffe endelig afgørelse om tildelingen. Kommissionen skal træffe sin beslutning senest tre måneder efter at medlemsstaten har forelagt den sin nationale tildelingsplan. 5) Betyder dette, at en medlemsstat ikke kan udstede så mange kvoter, den ønsker? Ja. De 11 kriterier er bestemmende for, hvor stor en kvotemængde en medlemsstat må udstede. Direktivet fastsætter ikke konkrete kvotemængder. Medlemsstaterne skal henholde sig til kriterierne. 2
Dette betyder i praksis, at deres råderum er begrænset. Hvis en medlemsstat er for gavmild med tildelingen af kvoter, vil planen ikke blot stride mod nogle af tildelingskriterierne, men medlemsstaten vil også gå glip af muligheden for at anvende emissionshandelsordningen som hjælp til at indfri Kyoto-forpligtelserne. Og tildeles der for mange kvoter, vil der ikke opstå nogen mangel på kvoter og derfor heller ikke noget kvotemarked. 6) Hvor mange planer har Kommissionen vurderet indtil nu? Kommissionen afsluttede vurderingen af den første række på 8 planer den 7. juli 2004. Fem planer kunne den godkende uden forbehold (Danmark, Irland, Nederlandene, Slovenien og Sverige), mens de andre tre (Østrig, Tyskland og Det Forenede Kongerige) blev afvist delvist. Kommissionen afsluttede vurderingen af den anden række på 8 planer den 20. oktober 2004. Den godkendte 6 planer uden forbehold (Belgien, Estland, Letland, Luxembourg, Den Slovakiske Republik og Portugal), og godkendte med visse forbehold endnu 2 - Finland og Frankrig. I slutningen af december 2004 afsluttede Kommissionen vurderingen af den tredje række på 5 planer. Den godkendte fire planer uden forbehold (Cypern, Ungarn, Litauen og Malta) og godkendte den spanske plan med visse forbehold. - Dette bringer antallet af vurderede planer op på 21. Hvor der var tale om godkendelse med forbehold, angav Kommissionen, hvilke skridt den pågældende medlemsstat skulle tage, for at planen kunne godkendes i sin helhed. 7) Hvorfor krævede Kommissionen ændringer i nogle planer? Der var tale om tre generelle problemer: - medlemsstatens tildeling for handelsperioden 2005-2007 forringer dens muligheder for at opfylde sit Kyoto-mål (for stor tildeling) - kvotemængden for handelsperioden 2005-2007 er uforenelig med den forventede udvikling hen imod Kyoto-målet, dvs. tildelingen er større end de forventede emissioner - medlemsstaten har til hensigt at foretage såkaldte efterfølgende tilpasninger af tildelingerne. Dette betyder, at medlemsstaten agter at gribe ind på markedet, efter at tildelingen har fundet sted, og omfordele de udstedte kvoter mellem de deltagende virksomheder i løbet af handelsperioden 2005-2007. For stor tildeling kan skyldes flere årsager: For det første: medlemsstaten har ikke taget stilling til, hvordan Kyoto-målet i 2008-2012 skal overholdes, men har efterladt et hul, som skal lukkes med foranstaltninger, der skal opstilles senere. For det andet: medlemsstaten angiver, at den har til hensigt at købe Kyoto-kreditter, men kan ikke underbygge dette med troværdige tiltag til at foretage disse køb. For det tredje: medlemsstaten baserer sin plan på fremskrivninger (herunder vækstrater for økonomien og for emissionerne), som er overdrevne i forhold til de officielle vækstprognoser fra medlemsstaten selv eller fra andre uvildige kilder. 3
Efterfølgende tilpasninger er uforenelige med de gældende retsforskrifter og er ensbetydende med indgreb, som forstyrrer markedet og skaber usikkerhed for virksomhederne. Hvis en virksomhed f.eks. risikerer, at regeringen fratager den kvoter, efter at den har reduceret sine emissioner, vil den tøve med at gøre denne indsats. Og tror virksomhederne, at de kan få tildelt yderligere kvoter gratis fra deres regering, vil de snarere følge denne kurs end købe kvoter på markedet. 8) Hvad sker der, hvis Kommissionen afviser en national tildelingsplan? Afvises en national tildelingsplan, betyder det, at den pågældende medlemsstat ikke kan gennemføre planen som forudset, dvs. tildele det foreslåede antal kvoter. Kommissionen skal anføre grundene hertil i sin beslutning om afvisning, De kan tjene som rettesnor for, hvordan medlemsstaten kan bringe planen i overensstemmelse med tildelingskriterierne. Hvis de medlemsstater, som fik deres planer delvist afvist, gennemfører de foreslåede ændringer, skal de ikke forelægge Kommissionen deres planer på ny, men har automatisk adgang til at deltage i emissionshandel. 9) Kan en medlemsstat ændre planen efter Kommissionens godkendelse? Efter Kommissionens godkendelse skal medlemsstaten træffe en endelig beslutning om tildeling på nationalt plan. Før den gør det, kan den ændre på antallet af tildelinger til individuelle anlæg som følge af forbedrede data, f.eks. hvis der anvendes historiske emissionsdata til en tildelingsformel på anlægsplan. En medlemsstat kan dog under ingen omstændigheder øge det samlede antal tildelinger, den påtænker at sætte i omløb. Når den endelige beslutning om den nationale tildelingsplan er blevet truffet, og denne endelige plan er offentliggjort, kan der ikke foretages nogen som helst ændring i antallet af kvotetildelinger i alt eller pr. anlæg. Den endelige tildelingsbeslutning afslutter tildelingsforløbet og åbner formelt kvotemarkedet i medlemsstaten. 10) Har medlemsstaterne indseende med de andres planer? Kommissionen har alene ansvaret for at vurdere planerne, men ifølge direktivet skal Udvalget for Klimaændringer, der består af repræsentanter for medlemsstaterne, gennemgå hver enkelt plan. Dette udvalg er et forum, hvor hver enkelt plan diskuteres. Kommissionen følger denne debat i sin egenskab af formand for udvalget og tager hensyn til konklusionerne heraf ved sin vurdering af planerne. Udvalget for Klimaændringer har som et generelt punkt understreget, at de nationale tildelingsplaner spiller en vigtig rolle for, at EU s emissionshandelsordning kan fungere effektivt, og at EU's internationale lederskab og troværdighed i klimaspørgsmål kan bevares og befæstes. 11) Hvad med de resterende planer? Vurderingen af planerne fra Grækenland, Italien, Polen og Den Tjekkiske Republik er i gang og vil blive afsluttet så hurtigt som muligt i 2005. De hidtil trufne beslutninger har skabt et stabilt og forudseligt klima, eftersom Kommissionen vil anvende samme fremgangsmåde og principper ved vurderingen af efterfølgende planer. 4
Det er i alle medlemsstaternes interesse at have en godkendt plan. Uden en national tildelingsplan, som er godkendt af Kommissionen, vil industrien i den pågældende medlemsstat først efter nogen tid få adgang til det EU-dækkende kvotemarked, men den skal alligevel opfylde Kyoto-målene og byrdefordelingsaftalen. Endvidere skal de virksomheder, der er omfattet af emissionshandelsordningen, registrere og indberette deres CO 2 -emissioner fra og med januar 2005. I april 2006 skal de endvidere for første gang returnere et tilstrækkeligt antal kvoter til at dække deres emissioner i 2005. Hvis en virksomhed ikke returnerer sine kvoter eller kun en del heraf, idømmer medlemsstaten den en sanktion på 40 pr. ikke-returneret kvote. 12) Hvor mange anlæg er omfattet af ordningen? Emissionshandelsordningen vil omfatte mere end 12 000 anlæg i EU-25 (fyringsanlæg, olieraffinaderier, koksværker, jern- og stålværker, produktionsanlæg for cement, glas, kalk, mursten, keramiske produkter, papirmasse og papir). I de større medlemsstater er ca. 1 000 til 2 500 anlæg omfattet af ordningen, mens antallet i de fleste andre medlemsstater typisk ligger på mellem 50 og 400. Antallet af virksomheder, der berøres af direktivet, er naturligvis mindre, da hver af de store virksomheder har mange anlæg, der omfattes af handelsordningen. 13) Hvad er de deltagende virksomheders, medlemsstaternes og Kommissionens rolle, når ordningen er startet? Fra den 1. januar 2005 vil virksomhederne skulle holde regnskab med deres emissioner og ved årets udgang fremlægge en rapport om de årlige emissioner, som vil blive gennemgået af en tredjepart (i stil med en revisor, der gennemgår en virksomheds regnskaber). Samtidig skal de sikre sig, at de er i besiddelse af et tilstrækkeligt antal kvoter hvert år (første returneringsdag er udgangen af april 2006), således de ikke kommer til at betale bøder. Medlemsstaterne udsteder hvert år kvoter ved udgangen af februar i overensstemmelse med de endelige tildelingsbeslutninger, fører det nationale register, indsamler kontrollerede emissionsdata og sørger for, at hver virksomhed returnerer et tilstrækkeligt antal kvoter. Hver medlemsstat skal ligeledes udarbejde en årsrapport til Kommissionen. Kommissionen vil tage sig af det europæiske center for registreringsordningen og udarbejde en årsrapport på grundlag af medlemsstaternes rapporter. Den følger nøje med i resultaterne og gennemgår erfaringerne med EU's emissionshandelssystem. I henhold til direktivet skal Kommissionen forelægge Rådet og Parlamentet en rapport inden den 30. juni 2006. Til udarbejdelse heraf konsulterer Kommissionen de involverede parter. 5
14) Hvor meget koster det at opfylde Kyoto-målene? Vil emissionshandelsordningen sætte EU s konkurrenceevne på spil? Det vil afhænge af, hvilke foranstaltninger der vælges. Et af de grundlæggende principper for det europæiske klimaprogram har været at finde frem til de mest omkostningseffektive foranstaltninger til at opfylde Kyoto-forpligtelserne til de lavest mulige omkostninger. I en række nylige undersøgelser foretaget af Kommissionen konkluderes det, at målene kan opfyldes med en årlig omkostning på 2,9 til 3,7 mia., hvilket er under 0,1 % af BNP i EU. I en af disse undersøgelser konkluderes det, at omkostningerne uden en sådan emissionshandelsordning kunne komme op på 6,8 mia.. Så emissionshandel er et middel til at reducere omkostningerne ved Kyoto. Hvordan disse omkostninger fordeles, afhænger af, hvilke afgørelser der træffes i tildelingsplanerne og hvilke yderligere foranstaltninger der træffes for at mindske emissionerne i sektorer, som ikke er omfattet af emissionshandelsordningen. Ordningen vil ikke sætte EU-økonomiens konkurrenceevne på spil, men tværtimod beskytte den, da enhver form for alternative foranstaltninger ville indebære unødigt høje omkostninger for EU s erhvervsliv. Gennemførelsen af Kyoto vil imidlertid ikke blot betyde nye økonomiske muligheder, men vil også medføre omkostninger for EU s virksomheder. Dette er uundgåeligt vi får ikke noget (dvs. opfyldelse af Kyotoforpligtelserne) uden at betale for det. Med emissionshandelsordningen vil EU imidlertid få mest for pengene. Anvender regeringerne ikke handelsordningen til at fremme opfyldelsen af forpligtelserne, vil det indebære, at andre sektorer får pålagt mere omkostningskrævende foranstaltninger. Omkostningerne må ses i sammenhæng med de muligheder, der opstår for leverandører af renere, CO 2 -fattige teknologier både i og uden for Europa, og med de fordele på mellemlang sigt som ordningen indebærer for den europæiske industri i overgangen til en global CO 2 -ren økonomi. Det nyligt vedtagne såkaldte "koblingsdirektiv" 2 vil føre til en yderligere mindskelse af omkostningerne og beskytte EU-erhvervslivets konkurrenceevne. Som navnet antyder, vil dette koblingsdirektiv skabe en forbindelse mellem Kyoto-protokollens fleksible mekanismer fælles gennemførelse (Joint Implementation - JI) og mekanismen for bæredygtig udvikling (Clean Development Mechanism - CDM) og EU s emissionshandelsordning. Virksomheder, som gennemfører emissionsreduktionsprojekter uden for EU via JI eller CDM, vil i princippet kunne konvertere de kreditter, de indtjener med disse projekter, til kvoter som kan bruges til at opfylde forpligtelserne under EU-emissionshandelsordningen. Koblingsdirektivet vil derfor yderligere sænke omkostningerne for EU-industrien, i og med at der hermed gives flere muligheder for at opfylde kravene i emissionshandelsordningen. 2 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/101/EF af 27. oktober 2004 om ændring af direktiv 2003/87/EF 6
15) Vil emissionshandelen føre til højere elpriser? Det er vigtigt at skelne mellem mål og middel i denne debat. Ændringer i elpriserne skal ikke tilskrives emissionshandel, men gennemførelsen af Kyoto-protokollen. Kyoto-protokollen sætter et loft for tilladte drivhusgasemissioner, hvilket betyder, at EU-økonomien i fremtiden vil være underkastet krav om lavere CO 2 -emissioner. Disse krav om kulstofbegrænsning giver kvoterne værdi og fører til ændringer i de relative priser i EU-økonomien. Mere kulstofholdige produkter vil blive relativt dyrere end mindre kulstofholdige produkter. Da handelsordningen er den billigste måde til at gennemføre Kyoto på, betyder det, at eventuelle prisændringer vil blive så små som muligt. Der er fremlagt mange undersøgelser af den sandsynlige udvikling i elpriserne, og der foreligger en lang række beregninger. Prisdannelsen på det liberaliserede elmarked bliver stadig mere kompleks og vanskelig at forudse. Der er mange forhold, som påvirker elpriserne direkte emissionshandel er kun ét af dem. Der kan nævnes strukturelle aspekter, som f.eks. liberalisering af energimarkedet og svingninger på det indre energimarked, der kan have vidtrækkende konsekvenser. Kommissionen vil nøje overvåge udviklingen i elpriserne og alle andre aspekter i tilknytning til emissionshandelsordningen. 16) Hvordan vil virksomhederne få gavn af emissionshandel? Lad os forestille os, at virksomhederne A og B begge udleder 100 000 tons CO 2 pr. år. Regeringen giver hver af dem 95 000 emissionskvoter. Én kvote giver ret til udledning af 1 ton CO 2. Så ingen af virksomhederne har fuld kvotedækning for deres emissioner. Ved udgangen af hvert år skal virksomhederne returnere det antal kvoter, der svarer til deres emissioner i årets løb, uanset de enkelte virksomheders emissionsmængde. Virksomhed A og B skal begge skaffe dækning for 5 000 tons CO 2, hvilket de kan gøre på to måder. De kan enten reducere deres emissioner med 5 000 tons eller købe 5 000 kvoter på markedet. For at kunne afgøre, hvilken løsning der er bedst, vil de sammenligne udgifterne ved en emissionsreduktion på 5 000 tons med markedsprisen på kvoter. Som et eksempel kan vi sige, at kvotemarkedsprisen er 10 pr. ton CO 2. A s reduktionsomkostninger er 5 (dvs. lavere end markedsprisen). A vil reducere sine emissioner, fordi det er billigere end at købe kvoter. A kan endog reducere sine emissioner med mere end 5 000 tons, f.eks. med 10 000 tons. For B er situationen måske omvendt: dens reduktionsomkostninger er 15 (dvs. højere end markedsprisen), så B vil foretrække at købe kvoter frem for at reducere sine emissioner. A bruger 50 000 til en reduktion på 10 000 tons à 5 pr. ton og modtager 50 000 ved salg af 5 000 tons til en pris af 10. Således udligner A fuldt ud sine emissionsreduktionsomkostninger ved at sælge kvoter, mens den uden en sådan emissionshandelsordning ville have haft en nettoomkostning på 25 000. Virksomhed B bruger 50 000 til køb af 5 000 tons à 10. Uden den fleksibilitet, som emissionshandelsordningen giver, skulle B have brugt 75 000. Da kun virksomheder, der har lave reduktionsomkostninger, og som derfor har valgt at reducere deres emissioner, som f.eks. virksomhed A, er i stand til at sælge, svarer de kvoter, som virksomhed B køber, til en emissionsreduktion, selv om B ikke selv har reduceret sine emissioner. 7
Dette er det vigtigt at huske på. Hermed sikres det, at de billigste reduktioner vælges først. Da ordningen dækker hele EU, vil virksomhederne opsøge de billigste løsninger i hele EU og sikre, at de vælges først. Det er denne fleksibilitet i ordningen, der gør, at emissionshandel er den mest omkostningseffektive metode til at nå et givet miljømål. De samlede omkostninger for industrien ville have været større, hvis virksomhed B skulle have reduceret sine emissioner til højere omkostninger. 17) Hvordan vil kvotehandel fungere i praksis? Bestemmelserne om emissionshandelsordningen regulerer ikke, hvordan og hvor kvotemarkedet foregår. Kvotebelagte virksomheder kan handle med kvoter direkte med hinanden, eller de kan købe og sælge gennem mellemhandlere, banker eller andre mellemled. Det kan også hænde, at en virksomhed, der køber fossilt brændsel (kul eller gas), vil få tilbudt kvoter sammen med brændslet. Endelig kan der opstå organiserede markeder (kvotebørser). Der vil også blive indført et elektronisk registersystem. Registersystemet er adskilt fra handelsaktiviteterne ikke al handel resulterer i ændringer i ejerskabet til kvoter, men hvor en handel ender med ejerskifte, sker der en overførsel af kvoter mellem konti i registersystemet. På denne måde kan registersystemet sammenlignes med et banksystem, som registrerer ejerskabet til penge på konti, men som ikke registrerer de transaktioner, der finder sted på markederne for varer og tjenesteydelser, og som er årsag til, at pengene skifter hænder. Registersystemet er således ikke en markedsplads; hvordan kvoterne handles, afgøres af deltagerne på markedet. Systemet er helt og holdent elektronisk. Kvoterne findes derfor ikke på papir, men kun på en on line-registerkonto. Alle virksomheder, der er underkastet forpligtelser, og alle personer, der ønsker at købe eller sælge kvoter, skal have en konto. Systemet kommer til at bestå af en national komponent i de enkelte medlemsstater, hvor kvoterne er registreret, og et center på europæisk plan, som vil foretage automatisk kontrol med hver enkelt kvoteoverdragelse for at sikre, at direktivets bestemmelser overholdes. I overensstemmelse med FN-reglerne og en kommende forordning vil nogle af de data, der opbevares i registret, blive offentliggjort regelmæssigt. Man vil søge at finde den rette ligevægt mellem åbenhed i miljøspørgsmål og hensynet til forretningshemmeligheden. Se også: http://europa.eu.int/comm/environment/climat/emission.htm http://europa.eu.int/comm/environment/climat/emission_plans.htm 8