ARBEJDSDOKUMENT. DA Forenet i mangfoldighed DA om et program for registrerede rejsende

Transkript

1 EUROPA-PARLAMENTET Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender ARBEJDSDOKUMENT om et program for registrerede rejsende Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender Ordfører: Ioan Enciu DT\ doc PE v01-00 Forenet i mangfoldighed

2 Indledning Forslaget til et program for registrerede rejsende er en del af den foreslåede pakke om intelligente grænser, der også omfatter forslaget til et ind- og udrejsesystem og et forslag om at ændre Schengengrænsekodeksen, og tager højde for de to foreslåede systemer ved grænsen. Dette arbejdsdokument indeholder et kort resumé af forslaget og præsenterer nogle politiske spørgsmål til drøftelse. Baggrund for forslaget Programmet for registrerede rejsende foreslås på grundlag af en skønnet stigning i strømmen af rejsende og dermed forventede problemer ved EU's ydre grænser. I dette scenarie vil medlemsstaterne, såfremt der ikke foretages ændringer til den nuværende rammelovgivning, kun have mulighed for at anvende flere medarbejdere for at undgå længere ventetider. 1 Automatisering ses som et redskab til at lette presset. Ved travle grænseovergange som store lufthavne er medlemsstaterne allerede begyndt at bruge automatiseret grænsekontrol af EUborgere. Dette er juridiske muligt, da personer, der er omfattet af retten til fri bevægelighed, dvs. primært unionsborgere og deres familiemedlemmer, i henhold til Schengengrænsekodeksen kun skal underkastes en minimumskontrol, der gør det muligt at fastslå deres identitet (artikel 7, stk. 2, i Schengengrænsekodeksen). Medlemsstaterne har imidlertid ingen juridiske midler til at indføre sådanne systemer for tredjelandsstatsborgere, eftersom alle tredjelandsstatsborgere i henhold til reglerne i Schengengrænsekodeksen skal underkastes en indgående ind- og udrejsekontrol (artikel 7, stk. 3, i Schengengrænsekodeksen). Det foreslåede program for registrerede rejsende Formålet med programmet for registrerede rejsende vil grundlæggende være at gøre det lettere for rejsende fra tredjelande, som ofte rejser til EU, og som er blevet forhåndsgodkendt, inden de ankommer til grænsen, at passere EU's ydre grænser. I stedet for at alle rejsende fra tredjelande skal underkastes samme kontrol, uanset om det er deres første rejse til EU, eller om de har rejst til EU mange gange tidligere, vil der blive skelnet mellem de rejsende. En tredjelandsstatsborger, uanset om denne er visumpligtig eller ej, som er fyldt 12 år, kan indgive ansøgning om adgang til programmet for registrerede rejsende ved enhver medlemsstats konsulat, ethvert fælles ansøgningscenter eller ethvert overgangssted ved EU's ydre grænser (artikel 5). Denne person skal indgive et ansøgningsskema (artikel 6), fremlægge et maskinlæsbart rejsedokument (artikel 7), give biometriske oplysninger i form af fire fingeraftryk (artikel 8) og en række støttedokumenter, som i høj grad svarer til de dokumenter, som kræves i henhold til visumkodeksen (forordning 810/2009), når der ansøges om visum (artikel 9) samt betale et gebyr på 20 EUR (artikel 10, bilag III). Ansøgningen behandles derefter af visum- eller grænsemyndighederne. Kriterierne for denne behandling (artikel 12) har stor lighed med kriterierne for behandling af en visumansøgning som fastlagt i artikel 21 i visumkodeksen. Derudover er der kriterier vedrørende selve 1 En detaljeret beskrivelse af dette scenarie findes i konsekvensanalysen, som ledsager forslaget (SWD(2013)50, s. 21). PE v /5 DT\ doc

3 programmet for registrerede rejsende som f.eks. at ansøgeren skal bevise sit behov for at rejse hyppigt og/eller regelmæssigt samt sin integritet og troværdighed. Disse kriterier svarer til de kriterier, som skal opfyldes i forbindelse med udstedelse af visa til flere indrejser (artikel 24 i visumkodeksen). Inden 25 dage skal de kompetente myndigheder derefter træffe afgørelse om, hvorvidt de vil bevilge adgang til programmet for registrerede rejsende eller afslå dette (artikel 13). Den eventuelle første adgang bevilges for et år (artikel 14) og kan forlænges to gange for to år (1+2+2). Såfremt der bevilges adgang, indlæses oplysningerne om den pågældende person i det centrale register, og personen får udleveret en grænsebizz med et identifikationsnummer. Ved ankomst til grænsen og såfremt der findes en automatiseret kontrolpost, skal den rejsende under programmet for registrerede rejsende identificere sig ved at scanne sit e-pas, visummærkaten (for visumindehavere), den personlige grænsebizz og fingeraftryk. Den automatiserede adgang overvåges af en grænsevagt. Hvis der ikke findes automatiserede kontrolposter, eller hvis der opstår problemer, kontrolleres den rejsende manuelt i en forenkles procedure af grænsevagten. I tilfælde, hvor kontrollen afslører, at den rejsende ikke er registreret i programmet for registrerede rejsende, underkastet han/hun en indgående kontrol (ny artikel 7A i Schengengrænsekodeksen). Forslaget til programmet for registrerede rejsende indeholder desuden bestemmelser med relation til lagringen af oplysninger i programmet for registrerede rejsendes database. Den foreslåede lagringsperiode er fem år (artikel 34), og der må ikke overføres data til tredjelande (artikel 42). Forslaget omhandler også bestemmelser om datasikkerhed (artikel 43), ansvar (artikel 44), egenkontrol (artikel 46), sanktioner (artikel 47) samt om den registreredes rettigheder og tilsyn (kapitel X). Disse bestemmelser har stor lighed med dem, der findes i SIS II og VIS. I forslaget beskrives også den tekniske opbygning (kapitel VI), og det forventes, at den tekniske udvikling når lovgivningsprocessen er afsluttet vil blive varetaget af it-agenturet eu-lisa (artikel 38). Spørgsmål til drøftelse Ordføreren foreslår en række spørgsmål til drøftelse. Disse omhandler primært systemets generelle hensigtsmæssighed og (endnu) ikke de foreslåede detaljer i dets funktionsmåde. Har vi brug for et program for registrerede rejsende, eller findes der også alternative løsninger? I sin beslutning af 10. marts 2009 om de kommende faser af grænseforvaltningen i Den Europæiske Union og tilsvarende erfaringer i tredjelande støttede Parlamentet "i princippet konceptet for et RTP for tredjelandsstatsborgere, uanset om der er visumpligt eller ej, der kan ekspedere strømmen af rejsende hurtigere og forebygge kødannelse ved ind- og udrejsesteder". Ordføreren støtter i princippet også idéen om et program for registrerede rejsende, men vil gerne opfordre medlemmerne til at overveje, om der ikke også findes andre løsninger, som på hensigtsmæssig vis kan imødekomme behovet for mere effektiv grænsekontrol. DT\ doc 3/5 PE v01-00

4 Det er beklageligt, at den europæiske politiske beslutningsproces ikke synes at tillade en reel struktureret debat med fokus først og fremmest på en tydelig definition af problemet og dernæst en åben drøftelse om mulige løsninger. Alle Kommissionens dokumenter om forslagene til intelligente grænser, herunder konsekvensanalysen, er udarbejdet med henblik på at støtte oprettelsen af nye systemer og ikke med henblik på at vurdere, om de er nødvendige på grundlag af faktiske oplysninger. Endvidere kan der sættes spørgsmålstegn ved visse forudsætninger som f.eks. den forventede betydelige stigning i grænsepassage. Der er f.eks. ikke set nogen betydelig stigning i grænsepassage inden for de seneste år (669 mio. i 2009, 675 mio. i 2010, 700 mio. i 2011). Derudover synes forslaget at være baseret på den forudsætning, at der er et konstant pres i hele Schengenområdet, selv om det reelt kun er et mindre antal grænseovergange navnlig i lufthavne som oplever et betydeligt pres (30 % af den samlede grænsepassage ses ved EU's 20 travleste lufthavne). Det kan derfor synes rimeligt at spørge, om der ikke er andre foranstaltninger, som kan opfylde samme mål. Kunne det f.eks. være en mulighed at fokusere mere på at gøre det lettere for EU-borgere og personer, som er omfattet af retten til fri bevægelighed, at passere grænserne? Statistikken viser, at 73,5 % af alle rejsende, der passerer grænserne, hører under denne kategori. Med indførelsen af biometriske pas for EU-borgere ville det i princippet være muligt at udføre automatiseret grænsekontrol for at fastslå deres identitet og dermed fremme både grænsepassage og fri bevægelighed for EU-borgere og bidrage til fjerne presset fra de ydre grænser. Endvidere kan man også, eftersom kriterierne for at udstede visa til flere indrejser er stort set de samme som for programmet for registrerede rejsende, overveje at gøre det lettere at passere grænsen for denne allerede etablerede kategori af personer. Kunne det f.eks. være en mulighed at ændre Schengengrænsekodeksen, så indehavere af visa til flere indrejser skal igennem en "lettere" kontrol (i 2011 blev 39 % af alle korttidsvisa udstedt som visa til flere indrejser)? Den almindelige praksis giver grænsevagterne skønsbeføjelser med hensyn til, hvor grundigt en tredjelandsstatsborger skal udspørges ved grænsen, så dette praktiseres allerede. Ud over "lettere" grundige kontroller kunne det da være en mulighed at lade indehavere af visa til flere indrejser anvende halvautomatiseret grænsekontrol (automatiserede kontrolposter og/eller selvbetjeningskiosker) baseret på deres tidligere registrering i VIS? I stedet for at oprette en ny, dyr database kunne det således være en mulighed at tilskynde til frivillig anvendelse af (halv)automatiserede grænsekontrolmetoder (automatiserede kontrolposter og/eller selvbetjeningskiosker), som stilles til rådighed for EU-borgere og andre kategorier af rejsende som f.eks. indehavere af visa til flere indrejser eller indehavere af tilladelser til lokal grænsetrafik. En simpel udregning viser, at beløbet på 1,1 mia. EUR, som er afsat til intelligente grænser, f.eks. kan anvendes til at opstille over automatiserede kontrolposter ved EU's grænser, og navnlig i lufthavnene, sammenlignet med det nuværende antal på under 500. Ved at forøge antallet af automatiserede kontrolposter og/eller 1 Baseret på gennemsnitlige skønnede omkostninger på omkring EUR pr. kontrolpost. PE v /5 DT\ doc

5 selvbetjeningskiosker og gøre dem tilgængelige for EU-borgere og indehavere af visa til flere indrejser som sammen udgør over 80 % af den samlede grænsepassage kan strømmen af rejsende ekspederes langt hurtigere, og ventetiden ved grænserne kan mindskes. Er et program for registrerede rejsende den rigtige løsning nu? I lyset af den økonomiske situation i mange medlemsstater, hvor selv grundlæggende offentlige tjenester er i risikozonen, er det nødvendigt at spørge, om et program for registrerede rejsende er den rigtige løsning nu. Beslutningen om at tildele 1,1 mia. EUR til udvikling af intelligente grænser bør derfor ikke træffes uden en omhyggelig vurdering. Der bør ligeledes tages højde for, at der altid er en risiko for at øge omkostningerne, som sagen med SIS II har vist, selv om det må forventes, at omkostningerne ikke i samme grad fejlbedømmes denne gang. Endelig kan de indtægter, som programmet for registrerede rejsende skønnes at generere baseret på antallet af personer, der søger om det og betaler gebyret, også være unøjagtige. Kommissionen skønner, at der hvert år vil blive foretaget omkring 5 mio. registreringer under programmet for registrerede rejsende. Dette er imidlertid meget tvivlsomt i betragtning af, at det samlede antal deltagere i et lignende system i lande med travle lufthavne aktuelt er betydeligt lavere end Kommissionens skøn ( i PRIVIUM, Nederlandene, i ABG, Tyskland, i IRIS, Det Forenede Kongerige, i Global Entry, USA). Er ind- og udrejsesystemet en forudsætning for programmet for registrerede rejsende? Kommissionen foreslår programmet for registrerede rejsende og ind- og udrejsesystemet som en del af en pakke. De to hænger sammen på den måde, at der kun kan anvendes et fuldt automatiseret program for registrerede rejsende, hvis der findes et ind- og udrejsesystem, eftersom stempling af pas fjernes med ind- og udrejsesystemet og erstattes af en registrering i ind- og udrejsesystemet. Et program for registrerede rejsende kan dog lanceres uden ind- og udrejsesystemet. Ulempen er, at der stadig vil være behov for grænsevagter til at kontrollere den periode, en person må opholde sig, og til at stemple passet. Konklusioner Baseret på det aktuelle arbejdsdokument opfordrer ordføreren medlemmerne til at overveje de vigtigste aspekter af det foreslåede program for registrerede rejsende og til at fremsætte deres synspunkter, før udkastet til betænkning udarbejdes. DT\ doc 5/5 PE v01-00