Finansieringen af den aktive beskæftigelsesindsats

Transkript

1 Finansieringen af den aktive beskæftigelsesindsats Styring, regulering eller retssikkerhed? John Klausen adjunkt, cand. jur., ph.d. 2010

2 John Klausen Finansieringen af den aktive beskæftigelsesindsats - Styring, regulering eller retssikkerhed? Copyright: John Klausen og Socialrådgiveruddannelsen i Århus Social skriftserie Socialrådgiveruddannelsen i Århus, nr. 17 ISBN Omslagsillustration: Udsnit af Hippolytos en skæbnefortælling, udsmykning i Nobelparken, Århus af Evan Rasmussen. Tryk: Socialrådgiveruddannelsen i Århus, VIA University College Udgivet af: Socialrådgiveruddannelsen i Århus, VIA University College Jens Chr. Skous Vej Århus C Århus, 2010 Kan bestilles pr. telefon eller [email protected] Denne udgave kan også downloades på ner.aspx Pris kr evt. forsendelse.

3 Forord Finansieringen af sociale ydelser er et væsentligt styringsmiddel overfor kommunerne og mulig påvirkning af det sociale arbejde. Denne artikel behandler den retlige styring i form af statslige refusioner til kommunerne. De statslige refusioner har udviklet sig til et langt mere direkte styringsmiddel, hvor det traditionelle forhold mellem retlig regulering og retlig styring er blevet påvirket, hvilket giver anledning til retssikkerhedsmæssige overvejelser. Med henblik på vurdering af styringselementerne i den nuværende refusionsordning ses i det følgende på udviklingen af refusionen for de enkelte ydelser og de intentioner, der har været bag ændringerne. Dette med henblik på at afklare, hvilke muligheder for påvirkning, der kan være af en given finansiering, herunder også påvirkning, der vil være usaglig og udtryk for finansiel magtfordrejning. Den potentielle mulighed for påvirkning har i sig selv retssikkerhedsmæssig interesse og kan bl.a. påvirke borgerens oplevelse af retssikkerhed (den subjektive retssikkerhed). Århus, august 2010 John Klausen

4

5 Indholdsfortegnelse 1. Finansiering af sociale ydelser Sygedagpenge Kontanthjælp og aktivering Visitationstilsyn Sygeopfølgning for kontant og starthjælpsmodtagere Hjælp i særlige tilfælde Aktivering af kontanthjælpsmodtagere Revalidering Fleksjob - ledighedsydelse Førtidspension Det enstrengede system Aktivering af forsikrede ledige Arbejdsløshedsdagpenge Udgifter til anden aktør Styring regulering eller retssikkerhed... 34

6

7 1. Finansiering af sociale ydelser Den aktive beskæftigelsesindsats og sociale udgifter i øvrigt fordeles endeligt på forskellige finansieringskilder, stat, kommuner, arbejdsgivere og forsikrede. I denne artikel vil det kun være fordelingen mellem stat og kommune, der vil være genstand for nærmere analyse. Fordelingen af udgifter mellem stat og kommune sker dels gennem et tilskuds- og udligningssystem og dels gennem statslige refusioner til en række sociale ydelser. Refusionsprocenternes højde afspejler et styrings-/ansvarshensyn, hvor udligningshensynet har et byrdefordelingsmæssigt sigte. Det kommunale tilskuds- og udligningssystem vil også så vidt muligt skulle afbøde utilsigtede byrdefordelingsmæssige virkninger af ændrede refusionssatser. Finansieringsreglerne er en blandt flere styringsfaktorer. Finansieringsreglerne er normalt indirekte i den forstand, at de skal påvirke grundlaget for beslutninger om fremtidig kapacitet, ressourceanvendelse og metoder m.v. Virkningerne af finansieringsreglerne vil derfor typisk være relativt langsigtede, fordi de skal gøre sig gældende gennem planlægning og ikke direkte indgå i de enkelte beslutninger om visitation, anvendelse og tildeling af givne foranstaltninger. Statslig budgetstyring af kommunalforvaltningen har historisk spillet en stor rolle. Mange af de tjenesteydelser, som kommunalforvaltningen stiller til rådighed, er oprindeligt blevet fremmet og styret ved procentrefusioner. Gennem forhøjelse af refusionssatserne har man fremkaldt en særlig indsats på de områder, som fra centralt hold er blevet tillagt høj prioritet. Siden begyndelsen af 1970 erne er denne form for refusion i vidt omfang blevet erstattet af bloktilskud opgjort på grundlag af objektive kriterier. På det sociale område og primært for forsørgelsesydelserne og den aktive beskæftigelsesindsats spiller procentrefusionerne stadig en central rolle. Bistandsloven erstattede i 1976 en række sociallove med forskellige refusionsordninger og indførte i stedet en generel statsrefusion på 50 pct., der byggede på et neutralitetsprincip. Socialreformkommissionen havde påpeget, at der ved tilrettelæggelsen af finansieringen bør tages hensyn til sammenhængen mellem for- 7

8 skellige sociale og sundhedsmæssige ydelser og til sammenhængen mellem disse ydelser og andre foranstaltninger. Kommissionen formulerede herudfra bl.a. princippet om finansieringssystemets neutralitet. 1 Den ensartede finansiering af kontanthjælp, sygedagpenge og førtidspension blev dog først gennemført med en lovændring i 1991 samtidig med udlægningen af kompetencen til kommunerne til at tilkende de almindelige førtidspensioner, se nedenfor. Regulering er retsmidler, der retter sig mod borgerne. Styring er retsmidler, der retter sig mod forvaltningsorganer/stillinger. En sådan sondring er en udmærket opdeling som angivelse af en formel afgrænsning mellem de økonomiske styringsmidler og de materielle regler for de sociale ydelser. Et retssikkerhedsperspektiv har normalt den borgerrettede regulering som sit udgangspunkt og styringsregler som noget mindre væsentligt. De statslige refusioner har dog udviklet sig til et langt mere direkte styringsmiddel, hvor det traditionelle forhold mellem retlig regulering og retlig styring er blevet påvirket, hvilket giver anledning til retssikkerhedsmæssige overvejelser. De statslige refusioner er bl.a. også blevet brugt med det direkte formål at fremme retssikkerheden. 1 Socialreformkommissionens 1. betænkning, Det sociale tryghedssystem, Struktur og dagpenge, betænkning nr. 543/1969, s

9 Oversigt over statsrefusion til de kommunale udgifter til forsørgelsesydelser Sygedagpenge første 4 uger 100 pct. Kontanthjælp/Starthjælp Revalidering Fleksjob Ledighedsydelse (og kontanthjælp og starthjælp til personer, der er visiteret til fleksjob) Førtidspension Arbejdsløshedsdagpenge (udbetales ikke af kommunen, der betales i stedet et bidrag) uge uge efter 52 uger mere end 18 måneder inden for 24 måneder første 4 uger efter 4 uger (kommunerne bidrager ikke til finansieringen af dagpenge for de sammenlagt første 18 uger i 2010, 12 uger i 2011 og 8 uger i 2012) 50 pct. 65/35 pct. (aktiv/passiv) 0 pct. 65/35 pct. (aktiv/passiv) 65 pct. 65 pct. 65/35 pct. (aktiv/passiv) 0 pct. 35 pct. ingen bidrag 25/50 pct. (aktiv/passiv) Kommunen afholder endeligt udgifterne til vejledning, sagsbehandling, opfølgning og til administration i øvrigt, herunder lægeerklæringer m.v. 2. Sygedagpenge 2 Arbejdsgiveren afholder som hovedregel udgifterne til sygedagpenge i de første 21 kalenderdage af en fraværsperiode under 2 Reglerne om den statslige refusion af sygedagpenge findes i sygedagpengelovens kap

10 sygdom, dog afholder kommunen for bl.a. nyansatte udgifterne til sygedagpenge fra 1. fraværsdag. Staten refunderer 100 pct. af kommunens udgifter til sygedagpenge i de første 4 uger af en fraværsperiode under sygdom og 50 pct. af kommunens udgifter til sygedagpenge fra og med 5. uge og til og med 8. uge regnet fra 1. sygedag i det aktuelle sygefravær og ansættelsesforhold. Fra og med 9. uge og til og med 52. uge afholder staten 35 pct. af kommunens udgifter til sygedagpenge. Er den sygemeldte i perioden vendt gradvis tilbage i arbejde eller i tilbud efter beskæftigelsesindsatsloven, afholder staten dog 65 pct. af kommunens udgifter fra det tidspunkt, hvor den sygemeldte påbegynder arbejde eller tilbud. Kommunen afholder 100 pct. af udgifterne til sygedagpenge efter 52. uge. Endvidere indeholder sygedagpengeloven en regel om, at der ikke kan ydes refusion, så længe kommunen ikke opfylder sin pligt til, at følge op (reglen er dog midlertidigt suspenderet se nedenfor). Sygedagpenge blev efter udlægningen fra sygekasserne til kommunerne i 1973 refunderet med 75 pct. af staten. 3 I bemærkningerne til lovforslaget 4 var anført: Kommunerne vil få en væsentlig indflydelse på størrelsen af den dagpengehjælp, der ydes. Kommunerne kan endvidere i visse tilfælde vælge mellem dagpengeydelsen og andre sociale ydelser, hvortil kommunerne yder bidrag. Efter forslaget skal kommunerne derfor selv bære 25 pct. af den samlede udgift til dagpenge. Refusionen blev med virkning fra 1. januar 1992 nedsat til 50 pct. 5 Kommunens udgifter til sygedagpenge i de første 13 uger og udgifterne til barseldagpenge skulle derimod afholdes fuldt ud af staten. Den differentierede refusion var udtryk for sammenhængen mellem økonomisk ansvar og handlemuligheder. I bemærkningerne til lovforslaget kom det direkte til udtryk ved, at hensynet til at fremme de aktiverende og forebyggende foranstaltninger ikke har særlig betydning i forbindelse med udbetaling af 3 Lov nr / FT , tillæg A, sp Lov nr /

11 dagpenge ved kortere sygeperioder og under barsel. 6 Den ændrede refusion for dagpenge skete i sammenhæng med, at kommunerne også blev medfinansierende for førtidspension, se nedenfor. Grundlaget for denne finansieringsordning var en fælles refusionsprocent på 50 for de sociale ydelser, der i et vist omfang kan erstatte hinanden. Udgifter til sygedagpenge og førtidspension blev derefter refunderet med samme procent som kontanthjælp. Hensigten med dette neutralitetsprincip var også at give en bedre tilskyndelse til at vælge aktive ydelser frem for passive, 7 udgiften til førtidspension blev tidligere refunderet fuldt ud. Dagpengeloven stiller krav om opfølgning med henblik på at bevare den sikredes tilknytning til arbejdsmarkedet, dette skulle tidligere ske senest efter 13 uger og derefter mindst hver 13. uge. Dette blev med virkning fra 1. april 1997 ændret til 8 uger 8 og kravene til selve opfølgningen blev skærpet, bl.a. med krav om personlige samtaler og opfølgningsplaner. Finansieringen blev tilsvarende ændret, således at den statslige refusion blev nedsat til 50 pct. fra 8. til 13. uge, der var dermed direkte sammenhæng mellem det økonomiske ansvar og minimumsreglen for opfølgning. Fra 1. januar 2000 har kommunerne fuldt ud afholdt udgiften til de sygedagpenge, der udbetales i en sammenhængende periode efter den 52. uge i det aktuelle sygefravær. 9 Ændringen var i lovforslaget begrundet med, at en afskaffelse af den statslige medfinansiering af sygedagpengeudgifterne efter den 52. uge vil medvirke til at fremme kommunernes tilskyndelse til så hurtigt som muligt at iværksætte en indsats med henblik på den enkelte sygedagpengemodtagers tilbagevenden til arbejdsmarkedet. 10 Sygedagpenge ophører efter 52 uger med mindre kommunen vurderer, at betingelserne i en af lovens forlængelsesregler er opfyldt. 6 Lovforslag nr , bem. til 8. 7 Lovforslag nr , alm. bem. 8 Lov nr / Lov nr / Lovforslag nr , alm. bem. 11

12 Fra 2001 blev regelsættet vedrørende den obligatoriske opfølgning efter 8 uger smidiggjort, og den statslige refusion fra 5. til 8. uge blev nedsat til 50 pct. 11 Ændringen af finansieringen skulle ifølge bemærkningerne til lovforslaget 12 ses i sammenhæng med forslaget om smidigere regler om 8-ugers opfølgningen er begrundet i et ønske om, at kommunerne foretager sygedagpengeopfølgningen på så tidligt et tidspunkt som muligt. Bestemmelsen skal ses som et instrument til at sikre en tidlig kommunal opfølgning. Friheden for kommunen til i højere grad at kunne prioritere og differentiere opfølgningsindsatsen blev forbundet med et øget økonomisk ansvar. Sygedagpengeperioden kan forlænges ud over 52 uger bl.a., når det anses for nødvendigt at gennemføre arbejdsprøvning eller andre afklarende foranstaltninger med henblik på at klarlægge den sygemeldtes arbejdsevne. 13 Denne forlængelsesmulighed var i forarbejderne 14 begrundet med, at dette vil give kommunerne en betydelig tilskyndelse til at iværksætte den fornødne afklarende indsats, mens personen modtager sygedagpenge, idet udgifter til dagpenge efter den 52. uge fuldt ud finansieres af kommunerne. Der vil herved ske en begrænsning i antallet af tilfælde, hvor en person ved ophør af dagpengeudbetalingen skulle overgå til kontanthjælpssystemet. I 2005 blev der indført en styrket sygefraværsindsats med ny visitation og opfølgning i sygedagpengesager. 15 Der blev indført visitation til 3 kategorier, med samtale med alle sygemeldte inden udgangen af 8. uge, herefter opfølgning mindst hver 4. uge i risikosager og som hidtil mindst hver 8. uge i øvrige sager, endvidere skal kommunen udarbejde opfølgningsplan senest efter 2. opfølgning. Med det formål at sikre, at sygemeldte får den opfølgning, som de efter loven har krav på, 16 blev der indført en regel 11 Lov nr / Lovforslag nr , bem. til 1, nr Lov nr / Lovforslag nr , alm. bem. 15 Lov nr / Lovforslag nr , alm. bem., pkt

13 om, at manglende kommunal opfølgning medfører, at der ikke udbetales refusion for den periode, hvor kommunen ikke har opfyldt sin pligt til at følge op. Denne ændring af refusionsreglerne var direkte begrundet i den sygemeldtes retssikkerhed (kravet på opfølgning). I 2009 blev der vedtaget en styrket beskæftigelsesrettet indsats over for sygemeldte m.fl. 17 Beskæftigelsesindsatsloven blev ændret, således at kommunerne kan give aktive tilbud til alle sygedagpengemodtagere, tidligere kunne der kun gives tilbud til sygedagpengemodtagere, der deltog i forrevalidering. I tilknytning hertil blev statens refusion fra 4. januar 2010 lagt om og staten afholder 35 pct. af kommunens udgifter til sygedagpenge fra 9. uge og til 52. uge regnet fra 1. sygedag i det aktuelle sygefravær og ansættelsesforhold. Er den sygemeldte i perioden vendt gradvist tilbage i arbejde eller i tilbud efter beskæftigelsesindsatsloven, afholder staten 65 pct. af udgifterne fra det tidspunkt, hvor den sygemeldte påbegynder arbejde eller tilbud. I bekendtgørelse om kommunernes ret til refusion 18 er der fastsat nærmere regler for, hvornår kommunen kan få 65 pct. refusion af udgifterne til sygedagpenge. Tilbuddet skal være på minimum 10 timer om ugen. Timetallet kan dog være mindre, hvis kommunen i den enkelte sag redegør for, at det efter en konkret vurdering af den sygemeldtes situation, ressourcer, helbredstilstand, behandlingstilbud m.v. kun er muligt for den sygemeldte at deltage med et lavere timetal. Ifølge bemærkningerne til lovforslaget blev refusionen lagt om så jobcenteret får større incitament til at give aktive tilbud. 19 Kommunerne får et økonomisk incitament til at fremme, at flere sygemeldte vender gradvist tilbage i arbejde eller får tilbud om at være aktive, som kan lette vejen tilbage til arbejde. Den tidligere regel om, at der ikke kan ydes statsrefusion, så længe kommunen ikke opfylder sin pligt til at følge op på en sygedagpengesag afbureaukratiseres. Det sker ved at suspendere reglen i en 2-årig periode fra den 1. januar 2010 til den Lov nr / Bekendtgørelse nr. 449 af 28/ Lovforslag nr , alm. bem., pkt

14 december Formålet er at afprøve kommunernes indsats uden reglen 20 Reglen, der havde som formål at sikre, at sygemeldte får den opfølgning, som de efter loven har krav på, jf. ovenfor, er således blevet afbureaukratiseret/afskaffet. Kommunerne havde i forbindelse med afbureaukratiseringsrapporten 21 peget på, at bestemmelsen havde medført, at fokus i opfølgningen har været hæftet mere på rettidighed end på fastholdelse af sygemeldte. Finansieringen af sygedagpenge medfører, at kommuner i almindelighed har en interesse i at gøre sygedagpengeperioden så kort som mulig og i særdeleshed undgå, at perioden strækker sig ud over 52 uger. Administration finansieres af kommunen, se nedenfor. En opprioritering af opfølgningen i sygedagpengesager og øget administrativt ressourceforbrug vil i højere grad være økonomisk fordelagtigt i sygedagpengesager (over 52 uger) end i eksempelvis langvarige kontanthjælpssager, der kan udspringe af samme sociale begivenhed som sygedagpengesager, bortset fra manglende opfyldelse af sygedagpengelovens beskæftigelseskrav. Der er tilsvarende også et større incitament til at visitere sygedagpengemodtagere end kontanthjælpsmodtagere til fleksjob. En ens refusion af henholdsvis langvarig kontanthjælp og sygedagpenge (efter 52 uger) ville kunne mindske dette problem. Øget aktivering af sygedagpengemodtagere vil være en måde at reducere den kommunale udgift til sygedagpenge og dermed en besparelse. Nogle kommuner har stillet krav om aktivering af alvorligt syge i et sådant omfang, at beskæftigelsesministeren via arbejdsmarkedsstyrelsen har orienteret om, at svært syge ikke skal tvinges i aktivering. 22 I skrivelsen anfører Arbejdsmarkedsstyrelsen: 23 Da det er afgørende, at alvorligt syge personer be- 20 Lovforslag nr , alm. bem., pkt Arbejdsmarkedsstyrelsen: Forenkling af sygeopfølgning i jobcentrene. Afbureaukratisering på beskæftigelsesområdet, 30. november 2007, s Åbent samråd med beskæftigelsesministeren om langtidssyges samtaler i jobcentrene, 27/ ( 23 Arbejdsmarkedsstyrelsens skrivelse af 11. maj 2010 om sygedagpengeopfølgning over for alvorligt syge borgere ( 14

15 handles med respekt og anstændighed og får al den hjælp, de har krav på og brug for, skal Arbejdsmarkedsstyrelsen i denne skrivelse kort præcisere de hensyn, der efter reglerne skal tages ved opfølgning over for alvorligt syge borgere. Arbejdsmarkedsstyrelsen præciserer videre i skrivelsen, at kommunen kan hjemtage 65 pct. i statsrefusion på sygedagpenge, selv når tilbuddet er af meget begrænset omfang i princippet helt ned til 1 time om ugen. Om et sådant tilbud af meget begrænset omfang også har et andet formål, end opnåelse af 65 pct. refusion, fremstår noget uklart. Det fremgår i øvrigt direkte af sygedagpengelovens 16, stk. 6, at indsatsen skal tilpasses den sygemeldtes forudsætninger og behov samt den sygemeldtes helbredstilstand og ressourcer. I bemærkningerne til lovforslaget 24 var dette præciseret: Hvis kommunen er i tvivl om indsatsen er foreneligt med sygdommen, skal sagsbehandleren kontakte den syges egen læge eller sygehuslægen, for at drøfte indsatsen. Kommunen skal endvidere kontakte sygemeldtes læge, hvis den sygemeldte mener, at et foreslået tilbud er uforeneligt med sygemeldtes helbredstilstand og et evt. behandlingsforløb i sundhedssystemet. I øvrigt skal et tilbud, som det fremgik af forarbejderne, kunne fremme, at den sygemeldte hurtigt kan vende tilbage til arbejdspladsen eller bevare tilknytningen til arbejdsmarkedet. Den faglige vurdering af, om et tilbud i den konkrete situation opfylder formålet synes i visse kommuner at være påvirket af den retlige styring. 3. Kontanthjælp 25 og aktivering 26 Kommunernes udgifter til kontanthjælp har siden bistandslovens indførelse været refunderet med 50 pct. fra staten. Dette blev 24 Lovforslag nr , bem. til 1, nr Reglerne om den statslige refusion til kontant- og starthjælp findes i aktivlovens 100 og 100a. 26 Reglerne om den statslige refusion til kommunens udgifter til aktivering af kontanthjælpsmodtagere findes i beskæftigelsesindsatslovens

16 ændret i 2006, 27 så der i stedet for 50 procents refusion ydes 65 pct. statsrefusion, hvis personen er i et aktivt tilbud og 35 pct., hvis personen modtager passiv hjælp. Af bemærkningerne til lovforslaget 28 fremgik, at kommunerne skal belønnes for en aktiv indsats. Derfor bliver refusionssatserne for forsørgelsesudgifter ændret, så udgifter i aktive perioder kontanthjælp og starthjælp under aktivering, revalideringsydelse og løntilskud under løntilskudsjob refunderes med 65 pct., og udgifter i passive perioder refunderes med 35 pct. Sigtet var, at der skal gøres en ekstraordinær indsats for, at alle, der har stået uden for arbejdsmarkedet i længere tid, kommer i beskæftigelse. Alt for mange kontant- og starthjælpsmodtagere, herunder indvandrere, går i lang tid passivt på offentlig forsørgelse uden at deltage i aktivering. I dag er der stor forskel på, hvor gode kommunerne er til at få indvandrere og deres efterkommere i arbejde. Hvis alle kommuner fremover gør som de bedste kommuner, er integrationen godt på vej. Derfor skal gode kommuner belønnes, mens andre kommuner skal have stærkere incitamenter til at gå i de gode kommuners fodspor. Der blev endvidere i aktivlovens 100 indsat en bemyndigelse, hvorefter beskæftigelsesministeren kan fastsætte nærmere regler for, hvornår kommunen opfylder betingelserne for at få 65 pct. refusion, herunder hvilken dokumentation kommunen skal fremlægge. Denne bemyndigelse var begrundet med, 29 at der er behov for at fastsætte regler om, hvilke krav kommunen skal opfylde for at få 65 pct. i refusion af forsørgelsesydelsen under aktivering, for at sikre, at aktiveringen har den nødvendige kvalitet. Kravene for, at kommunerne kan få ret til 65 pct. refusion, er ændret i flere omgange, senest pr. 1. januar Det er et krav 27 Lov nr / Lovforslag nr , alm. bem. ad Betænkning til lovforslag nr , bem. til 1, nr Bekendtgørelse nr. 680 af , bekendtgørelse nr. 677 af (kun krav om minimum 10 timer om ugen for 65 pct. refusion) og bekendtgørelse nr af Reglerne er nu i bekendtgørelse nr. 449 af om kommunernes ret til refusion af udgifterne til kontant- og 16

17 for at få 65 pct. refusion af udgifterne til hjælp, at betingelserne for tilbud i beskæftigelsesindsatsloven er opfyldt og tilbuddet i gennemsnit er på minimum 25 timer om ugen. Et tilbud kan dog være på mindre end gennemsnitlig 25 timer om ugen, hvis kommunen dokumenterer, at det kun er muligt for personen at deltage på et lavere timetal. Hvis kravene ikke er opfyldt, får kommunen 35 pct. i refusion. Kommunen modtager ingen refusion fra det tidspunkt, hvor personen har ret og pligt til tilbud efter beskæftigelsesindsatsloven, og indtil tilbud påbegyndes. Kommunen mister således refusionen for de perioder, hvor reglerne om tilbuddets længde og tidspunktet for, hvornår den ledige skal være påbegyndt tilbud, ikke er opfyldt. Denne brug af refusion som retshåndhævelsesmiddel ses tilsvarende i forbindelse med visitationstilsynet og sygeopfølgning, se nedenfor. Den højere refusion, hvis personen er i aktivt tilbud, har i mange kommuner medført ihærdige bestræbelser på at give tilbud til så mange som muligt. Af en skrivelse fra Arbejdsmarkedsstyrelsen til samtlige jobcentre fremgår, at styrelsen er blevet opmærksom på, at en kommune gennemfører et projekt for borgere på kontanthjælp, der ikke har ressourcer til at indgå i aktiveringstilbud uden for hjemmet. De pågældende aktiveres derfor i deres hjem 25 timer om ugen. Styrelsen har over for kommunen præciseret, at aktiviteter i et særligt tilrettelagt forløb forudsætter, at der er kontrol med, at den ledige møder frem og er aktiv i tilbuddet i de fastsatte timer. Denne kontrol er endvidere en forudsætning for, at det er muligt at påse, om den ledige overholder sine forpligtelser, eller om der er grundlag for en sanktion. Arbejdsmarkedsstyrelsen har derfor over for kommunen oplyst, at det er styrelsens vurdering, at kontanthjælpen til disse personer ikke kan refunderes med 65 %. 31 starthjælp, sygedagpenge samt ledigheds- og særlig ydelse til personer, der deltager i tilbud efter kapitel i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats eller gradvist vender tilbage i arbejde. 31 Arbejdsmarkedsstyrelsens skrivelse nr af 25/ om særligt tilrettelagte forløb i form af hjemmeaktivering. 17

18 3.1. Visitationstilsyn I 2004 blev der indført tilsyn med kommunale rådighedsvurderinger og visitation for kontant- og starthjælpsmodtagere. 32 Tilsynet omfatter kommunernes afgørelser om rådighed og kommunernes afgørelser om konsekvenser og sanktioner. Samtidig blev beskæftigelsesministeren bemyndiget til at fastsætte regler om, at kommuner, der ikke foretager de foreskrevne sagsbehandlingsskridt mister retten til refusion af udbetalt kontant- eller starthjælp til den pågældende ledige. 33 Baggrunden for tilsynet var, at kommunernes visitationspraksis er meget forskellig. Andelen af kontanthjælpsmodtagere, der tilmeldes AF, svinger i et omfang, der ikke alene kan forklares med forskelle i kommunernes befolkningssammensætning. Sigtet med tilsynet er at virke fremadrettet og præventivt. Målet er at sikre, at sagsbehandlingen er professionel og har en høj kvalitet, således at borgerens rettigheder sikres. 34 Det følger af bekendtgørelsen, 35 at arbejdsdirektoratet fører tilsyn med, om kommunen foretager de sagsbehandlingsskridt, som den skal foretage ved kontaktsamtaler. Hvis direktoratet konstaterer, at kommunen ikke har foretaget de foreskrevne sagsbehandlingsskridt på det korrekte tidspunkt, mister den retten til refusion af udbetalt kontant- eller starthjælp fra den dato, hvor sagsbehandlingsskridtet skulle være foretaget, og frem til dagen før den har foretaget sagsbehandlingsskridtet. 32 Lov nr / Bemyndigelsen er nu i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats 4a, stk. 2, jf. lov / Lovforslag nr , alm. bem., pkt. 2a. 35 Bekendtgørelse nr af 21/ om tilsyn med kommunernes overholdelse af reglerne om de sagsbehandlingsskridt, som kommunerne skal foretage ved samtaler i det individuelle kontaktforløb (visitationstilsyn). 18

19 3.2. Sygeopfølgning for kontant og starthjælpsmodtagere I blev der også indført særlige krav til kommunens opfølgning for kontant- og starthjælpsmodtagere, der er sygemeldte, (aktivlovens 12 b). Kommunen har pligt til at vurdere, om der for en sygemeldt, der har ansøgt om eller modtager hjælp, er behov for at udarbejde en plan for sygdomsafklaring, behandling, optræning og andre beskæftigelsesfremmende foranstaltninger for at sikre, at personen får den nødvendige hjælp til at opnå eller genvinde tilknytning til arbejdsmarkedet. Vurderingen skal foretages umiddelbart efter, at kommunen er blevet bekendt med, at personen er syg. Herefter skal kommunen løbende under sygeforløbet, og mindst hver gang der gennemføres en samtale som led i det individuelle kontaktforløb, foretage en sådan vurdering. Samtidig blev det fastsat, at der ikke kan ydes refusion af kommunens udgifter til løbende kontant- eller starthjælp for sygemeldte, hvor kommunen ikke har foretaget en vurdering af behovet for en plan for sygeopfølgning, udarbejdet en sådan plan eller foretaget opfølgning af planen. Fratagelsen af retten til refusion sker fra det tidspunkt, hvor vurderingen, udarbejdelse af planen eller opfølgningen skulle have været foretaget, og indtil kommunen har foretaget vurderingen, udarbejdet planen eller foretaget opfølgningen. Målet var ifølge bemærkningerne til lovforslaget, 37 at det skal sikres, at kommunerne lever op til kravene om systematisk opfølgning, og at det har konsekvenser for kommunernes refusion fra staten, hvis kommunerne ikke administrerer reglerne korrekt. Det var også direkte anført, at kommunen skal kunne dokumentere, at den har foretaget en vurdering af behovet for en sygeopfølgningsplan og fulgt op på en eventuel plan. Det skal således være anført i den enkelte kontant- eller starthjælpsmodtagers sag, at der er foretaget en vurdering. Refusionen er afhængig af dokumentationen i den enkelte sag. 36 Lov nr / Lovforslag nr , alm. bem., pkt

20 3.3. Hjælp i særlige tilfælde Udgifter til ydelser efter aktivlovens kapitel 10 om hjælp i særlige tilfælde (rimeligt begrundede enkeltudgifter, sygebehandling, samværsudgifter m.m.) refunderes med 50 pct. Til personer, der modtager starthjælp, ydes der dog ikke statsrefusion. I blev den lavere starthjælp indført, starthjælpen udbetales til personer, der ikke har haft lovligt ophold her i riget i mindst 7 år af de sidste 8 år. Refusionen for starthjælp er den samme som for kontanthjælp dog ikke for hjælp i særlige tilfælde. Dette var i bemærkningerne til lovforslaget 39 begrundet med, at de lavere satser for starthjælp kan utilsigtet medføre øget anvendelse af dækning af udgifter i særlige tilfælde... For at imødegå en sådan udvikling foreslås det, at statsrefusionen på 50 pct. af disse kommunale udgifter falder bort, for så vidt angår hjælp til starthjælpsmodtagere. Således vil hjælp i særlige tilfælde fremover være en ren kommunal udgift, når der er tale om personer med starthjælp. Den økonomiske trangsvurdering for hjælp i særlige tilfælde synes dermed påvirkelig af kommunaløkonomiske hensyn, dette savner dog hjemmel i aktivlovens kapitel Aktivering af kontanthjælpsmodtagere Aktiveringsindsatsen var indtil 1995 kommunalt finansieret med forskellige pulje- og tilskudsordninger. 40 Fra 1. januar har staten inden for et rådighedsbeløb refunderet 50 pct. af en kommunes driftsudgifter i forbindelse med aktiveringstilbud. Den kommunale udgift til forskellige aktiveringsforanstaltninger vil dog være meget forskellig. Der vi være udgifter til drift/deltagerbetaling ved tilbud om vejledning og opkvalificering, mens dette ikke vil være tilfældet ved virksomhedspraktik. 38 Lov nr / Lovforslag nr , bem. til 1, nr Jf. bl.a. kap. 10 i lov / om kommunal aktivering. 41 Lov nr /

21 Rådighedsbeløbet opgøres pr. år til kr. i 2010, kr. i 2011 og kr. i 2012 og de efterfølgende år (2010- niveau) gange antallet af kontant- og starthjælpsmodtagere og revalidender, herunder personer, der er i ansættelse med løntilskud. 42 Kommunen afholder endvidere, efter lov om betaling for visse uddannelsesaktiviteter i forbindelse med lov om en aktiv beskæftigelsesindsats m.m., 43 udgifter til uddannelse af personer på uddannelsesinstitutioner m.fl., der i henhold til Undervisningsministeriets lovgivning er berettigede til at modtage tilskud eller bevilling fra Undervisningsministeriet. Taksten beregnes som udgangspunkt på grundlag af antal årselever og studenterårsværk efter de takster, der er fastsat i finansloven for de pågældende uddannelser i de pågældende år for de pågældende institutioner. Hensigten med loven var, at skabe parallelitet mellem aktiveringsansvar og finansieringsansvar, således at det afgørende ved valget af aktiveringsform ikke bliver, om aktiveringsmyndigheden selv eller andre finansierer aktiveringsforanstaltningen, men relevansen af den konkrete aktivering for den ledige. 44 For så vidt angår udgifter til administration, herunder vejledning og udarbejdelse af skriftlige planer for aktiveringen, gælder, at disse udgifter ikke kan anmeldes til refusion. Der vil være visse afgrænsningsproblemer, idet der i forbindelse med et aktiveringsprojekt foregår vejledning m.m. Der vil være en kommunal interesse i at lade så mange opgaver som muligt udføre som en del af aktiveringen og kun den absolut nødvendige administration og opfølgning som en administrativ udgift. Denne problemstilling er tilsvarende for forrevalideringsprojekter m.m., se nedenfor. Kommunen har en betydelig frihed til at prioritere aktiveringsindsatsen. Der kan derfor være en risiko for, at kontanthjælpsmodtagere med omfattende problemer ud over ledighed bliver nedprioriteret frem for kontanthjælpsmodtagere, der modtager 42 Reglerne om finansieringen af aktivering til kontanthjælpsmodtagere, herunder rådighedsbeløbet, findes i beskæftigelsesindsatslovens Lovbekendtgørelse nr. 606 af 14/ Lovforslag nr , alm. bem. pkt

22 kontanthjælp alene på grund af ledighed. En indsats i form af aktivering (og revalidering/fleksjob) vil typisk være meget ressourcekrævende og have en ringe chance for succes. Endvidere er der ikke umiddelbart en tilskyndelse til at afklare en eventuel berettigelse til førtidspension (35 pct. refusion). Mange kommuner har samlet aktiveringsudgifter tæt på rådighedsbeløbet. Den højere refusion til forsørgelsesydelserne ved aktive tilbud giver et incitament til at aktivere flere og dermed et pres på rådighedsbeløbet, det vil sige et pres mod billigere aktivering til flere (typisk virksomhedspraktik i stedet for vejledning og opkvalificering). 4. Revalidering 45 Med bistandsloven blev udgifterne til revalidering hovedsageligt afholdt af kommunerne, hvor staten refunderede 50 pct. af udgifterne, dette har også været udgangspunktet efter aktivloven. Fra 1. januar blev refusionen ændret til 65 pct. til revalideringsydelse og løntilskud i forbindelse med virksomhedsrevalidering. Af bemærkningerne til lovforslaget fremgik: 47 Med henblik på at styrke den virksomhedsrettede revalideringsindsats foreslås det at hæve refusionen til kommunernes udgifter til revalideringsydelse og løntilskud i forbindelse med virksomhedsrevalidering til 65 pct. En styrkelse af den virksomhedsrettede revalidering kan være såvel en generel styrkelse af revalideringsindsatsen som en forskydning mellem uddannelse og virksomhedsrevalidering, der i denne sammenhæng er den alternerende ydelse. En forskydning mod virksomhedsrevalidering kan både dække over en øget indsats for at finde nye og bedre muligheder som alternativ til traditionelle uddannelsesaktiviteter, men kan også 45 Reglerne om statens refusion af kommunernes udgifter til revalidering findes dels i aktivlovens og dels i beskæftigelsesindsatslovens Lov nr / Lovforslag nr , bem. til 1, nr

23 dække over, at retsfølgen (valget af revalidering) påvirkes af det kommunaløkonomiske hensyn. Netop retsfølgen for revalidering er meget upræcis og giver dermed lettere mulighed for påvirkning. I blev refusionssatsen for kommunernes udgifter til revalidering ændret til 65 pct. i alle tilfælde samtidig med, at refusionssatsen for bl.a. kontanthjælp blev differentieret, jf. ovenfor. Udgifter i aktive perioder kontanthjælp og starthjælp under aktivering, revalideringsydelse og løntilskud under løntilskudsjob refunderes herefter med 65 pct., og udgifter i passive perioder refunderes generelt med 35 pct. Staten refunderer inden for rådighedsbeløbet, se ovenfor, 50 pct. af en kommunes driftsudgifter, herunder deltagerbetaling, til vejledning og opkvalificering af revalidender. Staten refunderer 65 pct. af en kommunes udgifter til revalidender, der ansættes med løntilskud. Kommunen skal også for revalidender afholde betalingen for visse uddannelsesaktiviteter. 5. Fleksjob 49 - ledighedsydelse 50 Før 1998 var beskyttede enkeltpladser, de såkaldte 50/50 ordninger efter bistandslovens 91 finansieret af amtskommunen og kommunen med 50 pct. hver. I blev ansvaret flyttet fra amtskommunen til kommunen, og amtskommunens finansieringsandel flyttet til staten. 51 Baggrunden for ændringen var et ønske om at flytte ansvaret og finansieringen til de myndigheder, der har den største økonomiske interesse i stillingernes oprettelse Lov nr / Reglerne om statens refusion af kommunens udgifter til fleksjob findes i beskæftigelsesindsatslovens Reglerne om statens refusion af kommunens udgifter til ledighedsydelse findes i aktivlovens 104 og 104a. 51 Lov nr af 18/ Lovforslag nr , alm. bem. 23

24 Med reglerne om fleksjob fik kommunerne fra pct. refusion af udgifterne til løntilskud. Formålet med ændringerne var at begrænse tilgangen til førtidspension gennem bedre forebyggelse og styrkelse af de aktive tilbud til personer, der ikke modtager social pension. Der var et stort økonomisk incitament til at fremskaffe og tilbyde fleksjob (100 pct. refusion) i forhold til sygedagpenge (efter 52 uger ingen refusion) og kontanthjælp (50 pct. refusion). Den høje refusion til fleksjob påvirkede (lempede) formentlig også nogle kommuners fortolkning af tildelingsbetingelserne. 54 For fleksjob, der etableres efter den 1. januar 2002, blev statens refusion reduceret til 65 pct. 55 Dette var begrundet med, at den manglende kommunale medfinansiering af fleksjob kan indebære, at kommunerne ikke i tilstrækkeligt omfang foretager den nødvendige forebyggende indsats i form af aktivering og revalidering. Forslaget kan ses i sammenhæng med præciseringen af kravene til visitation til fleksjob, da der skabes et økonomisk incitament for kommunerne til at foretage den nødvendige forebyggende indsats ved at indføre kommunal medfinansiering. 56 Denne ændring skulle medvirke til overholdelse af allerede gældende regler. Betingelsen om, at aktiverings- og revalideringsmulighederne skal være udtømte, var også gældende før præciseringen. Finansieringen af fleksjob må ses i sammenhæng med finansieringen af ledighedsydelsen. Samtidig med indførelse af fleksjobordningen blev der indført mulighed for ledighedsydelse til personer, der har været ansat i fleksjob og som uforskyldt er blevet ledige. Kommunens udgifter til ledighedsydelsen blev refunderet med 50 pct. af staten. 57 Fra 1. januar 2000 blev der også mulighed 53 Lov nr / Ankestyrelsens principafgørelse A kan ses som eksempel herpå. Ankestyrelsen fandt, at kommunen ikke var berettiget til at henvise ansøger til et fleksjob, da der ikke var forsøgt revalidering eller lignende med henblik på genplacering på det ordinære arbejdsmarked. 55 Lov nr / Lovforslag nr , bem. til 1, nr Lov nr /

25 for, at personer, der er visiteret til et fleksjob, får udbetalt ledighedsydelse, mens de venter på et fleksjob. 58 I bemærkningerne til dette lovforslag 59 var anført, at kommunen afholder udgiften til ledighedsydelsen, hvor der ventes på fleksjob, og at der ikke gives refusion til kommunen af udgifterne hertil. Dette skyldes et ønske om også økonomisk at tilskynde kommunerne til at tilvejebringe et fleksjob. Den manglende refusion skal også ses i lyset af, at der ikke gives kommunerne refusion for sygedagpenge, der udbetales ud over 52 uger. Endvidere blev finansieringen af ledighedsydelse i forbindelse med uforskyldt ledighed også ændret med bemærkningerne: 60 For at tilskynde kommunerne til at oprette fleksjob foreslås det, at kommunerne afholder samtlige udgifter til ledighedsydelse ved ledighed. Med den ændrede finansiering af fleksjob fra 2002, jf. ovenfor, ændres også finansieringen af ledighedsydelsen, således at staten refunderer 35 pct. af en kommunes udgifter. Ændringen er i forarbejderne 61 begrundet med, at indførelse af refusion af kommunernes udgifter til ledighedsydelse vil mindske incitamentet for kommunerne til at indlede sag om førtidspension, hvor der er en statslig refusion på 35 pct., frem for at undersøge mulighederne for, at den pågældende kan beholde eller opnå en tilknytning til arbejdsmarkedet gennem fleksjob. I 2006 blev fleksjobreglerne justeret, 62 hvor formålet med ændringerne var at sikre, at fleksjobordningen anvendes i overensstemmelse med dens formål, og at ledigheden for visiterede til fleksjob nedbringes. 63 En praksisundersøgelse fra Ankestyrelsen om fleksjob fra januar havde vist, at i næsten halvdelen af sagerne havde kommunerne tilkendt fleksjob på et utilstrækkeligt grundlag. Der var derfor, i følge bemærkningerne til lovforsla- 58 Lov nr / Lovforslag nr , bem. til 1, nr Betænkning til lovforslag nr. 4, , bem. til nr Lovforslag nr , bem. til 1, nr Lov nr / Skriftlig fremsættelse af lovforslag nr Ankestyrelsens praksisundersøgelser: Fleksjob, januar 2006 ( 25

26 get, 65 behov for at sikre et bedre dokumentationsgrundlag i afgørelserne. Det sker nu ved at præcisere kravene til dokumentationsgrundlaget i loven og ved at give kommunerne et øget økonomisk incitament til at tilvejebringe et tilstrækkeligt grundlag for at træffe afgørelsen. Hvis kommunen ikke tilvejebringer det krævede grundlag for at træffe en afgørelse i en sag eller ikke opfylder sin pligt til at foretage revurdering af en sag om fleksjob, får kommunen ikke refusion fra staten i tre år, når den udbetaler løntilskud til arbejdsgiveren eller ledighedsydelse til den ledige, der venter på fleksjob. Det blev også fastsat, at den kommunale revision skal have særlig fokus på området i fem år efter reglernes vedtagelse. Det sker ved, at revisionen skal gennemgå halvdelen af alle nye tilkendelser og revurderinger af, om personen fortsat opfylder betingelserne for et fleksjob. Mangler der dokumentation i mere end 20 pct. af sagerne, skal kommunen betale for, at de øvrige sager også bliver gennemgået. Endvidere blev reglerne for refusion til ledighedsydelse m.m. ændret. Når en person, der er visiteret til fleksjob, har været ledig i 18 måneder inden for 24 måneder, kan kommunen ikke længere få refusion af ledighedsydelse, kontanthjælp, starthjælp og særlig ydelse fra staten. Med kommunens øgede medfinansiering får kommunen større incitamenter til at finde et fleksjob til den ledige. 66 Med den styrkede beskæftigelsesrettede indsats over for sygemeldte m.fl., 67 jf. ovenfor om sygedagpenge, blev der også skabt hjemmel til generelt at give aktive tilbud til personer på ledighedsydelse. Statens refusion til ledighedsydelse og særlig ydelse blev lagt om, så jobcenteret får større incitament til at give aktive tilbud. 68 Staten refunderer fortsat som udgangspunkt 35 pct. af en kommunes udgifter til ledighedsydelse og særlig ydelse. Under tilbud om vejledning og opkvalificering eller virksomhedspraktik refunderer staten 65 pct. af kommunens udgifter til 65 Lovforslag nr , alm. bem. II, Lovforslag nr , alm. bem. pkt Lov nr / Lovforslag nr , alm. bem. pkt

27 ledighedsydelse og særlig ydelse, hvis tilbuddet i gennemsnit er på minimum 10 timer om ugen. Det sammenlagte gennemsnitlige ugentlige timetal i tilbuddet kan være mindre end 10 timer, hvis kommunen i den enkelte sag redegør for, at det efter en konkret vurdering af de helbredsmæssige og personlige forhold hos modtageren af ledighedsydelse eller særlig ydelse kun er muligt for personen at deltage på et lavere timetal Førtidspension 70 Med virkning fra 1. januar 1992 overtog kommunerne kompetencen til tilkendelse af almindelig og almindelig forhøjet førtidspension. Samtidig blev finansieringen ændret således, at kommunernes udgifter blev refunderet af staten med 50 pct. mod tidligere 100 pct. 71 Finansieringsomlægningen skete ud fra 72 ønske om at få en ensartet finansiering af de sociale overførselsindkomster, der i et vist omfang kan erstatte hinanden, og at få kommunerne inddraget i finansieringen af disse udgifter. Med ensartet refusionsprocent ønskes de faktiske omkostninger ved en given ydelse afspejlet, således at den måde, hvorefter finansieringen deles mellem forskellige offentlige myndighedsniveauer, ikke er afgørende for, hvilken ydelse der vælges. Hensynet til ansøgeren/modtageren får en øget vægt. Dermed gennemførtes det neutralitetsprincip, som allerede blev overvejet i forbindelse med 70 ernes socialreform, jf. ovenfor. Intentionerne om den aktive socialpolitik fremgik også af forarbejderne: Den kommunale medfinansiering af de sociale ydelser set i forhold til finansieringen af de aktiverende foranstaltninger skal samtidig øge interessen for at prioritere de forebyggende, arbejdsmarkedsrettede 69 Bekendtgørelse nr. 449 af 28/4 2010, 9 og Reglerne om statens refusion af kommunens udgifter til førtidspension findes i pensionslovens Lov nr / Lovforslag nr , alm. bem. 27

28 aktiviteter højt, således at ydelsesperioden begrænses mest muligt. Igen med henblik på at øge kommunernes tilskyndelse til i højere grad at vælge aktivrettede ydelser frem for passive ydelser 73 blev den statslige refusionsprocent for kommunernes udgifter til førtidspension, med virkning fra 1. januar 1999, nedsat fra 50 pct. til 35 pct. 74 I forarbejderne var yderligere anført: For kommunerne er tilkendelse af førtidspension på kort sigt ofte et billigere alternativ end tilkendelse af ydelser, der sigter mod forebyggelse og fastholdelse af tilknytningen til arbejdsmarkedet. Det skyldes dels ydelsesniveauerne, dels at de aktivrettede ydelser typisk er forbundet med driftsudgifter for kommunerne. Det kan give kommunerne en utilsigtet tilskyndelse til i mindre omfang at tilbyde forebyggende og aktivrettede foranstaltninger. Med ændring i refusionsprocenten rettes der op herpå. Denne ændring af refusionen kan ses som en fortsættelse af neutralitetsprincippet, hvor refusionen skal gøre finansieringen samlet set neutral, når der tages hensyn til udgifter til aktiverende foranstaltninger og øgede udgifter til administration/opfølgning. Neutraliteten i nedsættelsen af refusionen til førtidspension forudsætter, at den alternerende ydelse faktisk er kombineret med en særlig intensiv opfølgning og iværksættelse af aktiverende og beskæftigelsesfremmende foranstaltninger. For langvarige kontanthjælpsmodtagere har denne neutralitet ikke nødvendigvis været til stede, hvis kommunen ikke iværksætter en særligt forebyggende og aktiverende indsats. Først med ændring af beskæftigelsesindsatsloven i blev der ret og pligt til gentagne tilbud til kontanthjælpsmodtagere over 30 år med problemer ud over ledighed. 73 Lovforslag nr , alm. bem. 74 Lov nr / Lov nr /

29 7. Det enstrengede system Det enstrengede kommunale beskæftigelsessystem fra 2009 indebærer, at kommunerne overtager finansieringen af udgifterne til arbejdsløshedsdagpenge og til aktivering af forsikrede ledige. 76 Kommunerne kompenseres for finansieringsomlægningen dels gennem statslig refusion af udgifterne og dels gennem en særlig tilskudsordning på beskæftigelsesområdet. Tilskudsordningen består af et grundtilskud og et merudgiftsbehov, som tilsammen udgør et beskæftigelsestilskud til kommunerne, som fastsættes i året før tilskudsåret og udbetales til kommunerne i tilskudsåret. Beskæftigelsestilskuddet midtvejreguleres i tilskudsåret og efterreguleres året efter tilskudsåret. Finansieringsomlægningen har virkning fra Samlet set er ændringerne økonomisk neutrale for staten og kommunerne under ét. Efter de tidligere regler finansierede staten fuldt ud udgifterne til indsatsen for de forsikrede ledige. De kommunale merudgifter ved at overtage administrationen af den statslige del af jobcenteret kompenseres via det almindelige tilskuds- og udligningssystem (Det Udvidede Totalbalanceprincip) Aktivering af forsikrede ledige 77 I forbindelse med overgangen til det enstrengede kommunale beskæftigelsessystem overgår udgifterne efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats til forsikrede ledige til kommunerne. Udgifterne til vejledning, sagsbehandling og det individuelle kontaktforløb, til udarbejdelse af jobplaner og til administration i øvrigt afholdes fuldt ud af kommunen - som for ikke-forsikrede. Til øvrige udgifter refunderer staten som udgangspunkt 50 pct. af udgifterne. For visse kommunale udgifter til forsikrede ledige ydes dog en højere refusion. Staten refunderer 75 pct. af kommu- 76 Lov nr. 482 og nr / Reglerne om statens refusion af kommunens udgifter til aktivering af forsikrede ledige findes i beskæftigelsesindsatslovens b. 29

30 nens udgifter til løntilskud, herunder til forsikrede nyuddannede handicappede, der er omfattet af isbryderordningen. Staten refunderer 100 pct. af kommunens udgifter til løntilskud til voksenlærlinge og til jobrotationsydelse Kommunernes udgifter til ikke-forsikrede ledige refunderes som hovedregel inden for et rådighedsbeløb. Udgifter, der overstiger rådighedsbeløbet, er ikke refusionsberettigende. Tilsvarende for forsikrede ledige, hvor rådighedsbeløbet beregnes pr. dagpengeberettiget helårsperson i målgruppen i regnskabsåret. Udgifter til hjælpemidler (bortset fra undervisningsmateriale), mentorordning, løntilskud, voksenlærlinge samt jobrotationsydelse refunderes dog uden for rådighedsbeløbet. Beskæftigelsesministeren har i forbindelse med behandlingen af lovforslaget redegjort for, hvordan rådighedsbeløbet er fremkommet. 78 Der er ved fastlæggelsen af niveauet for rådighedsbeløbet for kommunernes driftsudgifter til aktivering af forsikrede ledige taget udgangspunkt i de faktisk afholdte udgifter i 2007 sammenholdt med de skønnede udgifter i 2008 og de på finansloven for 2009 afsatte bevillinger til aktiveringsindsatsen. Disse faktiske og skønnede udgiftsniveauer blev herefter sammenholdt med den faktiske og forventede opgørelse af ledigheden og aktiveringsomfanget i de pågældende tre år. Med det økonomiske incitament til at give aktive tilbud, se nedenfor om finansieringen af arbejdsløshedsdagpenge, vil mange kommuner forsøge at give aktive tilbud i højere omfang end tidligere og dermed nå rådighedsloftet. Dette kan presse kommuner til i højere grad at anvende billigere aktivering. 78 Lovforslag nr , spørgsmål

31 7.1. Arbejdsløshedsdagpenge 79 Arbejdsløshedskasserne udbetaler dagpenge til de forsikrede ledige, og kasserne har krav på fuld refusion fra staten af udgifterne til disse ydelser, når de er udbetalt med rette. Fra 1. januar 2010 skal kommunen bidrage til finansieringen af statens udgifter til dagpenge for personer, der har ophold i kommunen. 80 Bidraget udgør 50 pct. af udgifterne til dagpenge. Under tilbud med vejledning og opkvalificering eller virksomhedspraktik udgør bidraget 25 pct. Hvis tilbud efter reglerne beskæftigelsesindsatsloven ikke påbegyndes rettidigt eller ikke har det foreskrevne omfang, udgør bidraget 100 pct. af udgifterne til dagpenge for de timer, som ikke er omfattet af tilbuddet. Det er fundet mest rimeligt, at reglen om 100 pct. kommunal finansiering af udgifterne til dagpenge i de situationer, hvor tilbud omfattet af kap. 16 i lov om en aktivbeskæftigelsesindsats ikke påbegyndes rettidigt, først får konsekvenser fra den 3. januar Efter denne overgangsperiode har kommunerne haft ansvaret for aktiveringsindsatsen i knap 1½ år og får derfor også det økonomiske ansvar, hvis reglerne om aktivering ikke overholdes. 81 Kommunen bidrager ikke til finansieringen af dagpenge, der er udbetalt for de sammenlagt første 4 uger efter indplaceringen i en dagpengeperiode. Som overgangsregel bidrager kommunerne ikke til finansieringen af dagpenge for de sammenlagt første 18 uger i 2010, 12 uger i 2011 og 8 uger i Det er ifølge lovforslaget et centralt element i det enstrengede kommunale beskæftigelsessystem, at kommunerne opnår økonomiske fordele ved en aktiv beskæftigelsesindsats, der er målrettet mod at få de forsikrede ledige i beskæftigelse hurtigst muligt. Ved at give kommunerne ansvaret både for den aktive beskæftigelsesindsats og udgifterne hertil samt til de lediges forsørgelse, 79 Reglerne om kommunens bidrag til finansiering af statens udgifter til dagpenge, findes i arbejdsløshedsforsikringslovens 82 a. 80 Lov nr / Lovforslag nr , spørgsmål

32 også ved passiv ledighed, sikres, at kommunen belønnes for indsatsen for at bringe ledige i arbejde, både på kort og langt sigt. 82 Den kommunale finansiering af udgifter til arbejdsløshedsdagpenge indebærer således, at kommunerne har et incitament til at få forsikrede ledige i job. Der er også et incitament til at give aktive tilbud, hvilket næsten kan halvere bidraget, dette vil til gengæld medfører et øget pres på rådighedsloftet, se ovenfor Udgifter til anden aktør Efter de tidligere regler (før det enstrengede kommunale beskæftigelsessystem) kunne staten indgå aftale med anden aktør om at varetage den samlede beskæftigelsesindsats, som omfatter såvel tilbudsgivning og etablering af andre aktiviteter, afholdelse af samtaler, bevilling af mentorer m.v. Udgifterne til anden aktør blev af staten afholdt af de midler, der var afsat til at give tilbud til dagpengeberettigede ledige. Som en konsekvens af, at kommunerne overtager ansvaret for beskæftigelsesindsatsen for de forsikrede ledige, var der, ifølge bemærkningerne til lovforslaget, 83 behov for en ensretning af reglerne for statens refusion af kommunernes udgift til andre aktører. Kommunen afholder endeligt udgifterne til vejledning, sagsbehandling og det individuelle kontaktforløb, til udarbejdelse af jobplaner og til administration i øvrigt, herunder lægeerklæringer m.v. Fra 1. januar 2010 refunderes kommunens udgifter til vederlag til en anden aktør, der varetager indsatsen, med 50 pct. 84 Dette gælder også udgifterne til vejledning, sagsbehandling og det individuelle kontaktforløb, til udarbejdelse af jobplaner og til administration i øvrigt. Dækker vederlaget til anden aktør udgifter, der 82 Lovforslag nr , alm. bem., pkt Lovforslag nr , alm. bem., pkt Gælder kun for målgrupperne omfattet af 2, nr. 1-4, 6-8 og 10 i beskæftigelsesindsatsloven, jf. 117 a, dvs. der er ikke mulighed for at opnå refusion for administrative opgaver efter sygedagpengeloven. 32

33 berettiger til højere refusion, kan udgifterne refunderes efter disse bestemmelser. Der vil for kommunen være et incitament til at udlicitere opgaver til anden aktør for at få 50 pct. i refusion fra staten. Kommunerne vil dog kun kunne få refusion op til rådighedsloftet. Har kommunen udgifter til aktive tilbud og andre aktører, der ligger over rådighedsloftet, betales denne del af udgifterne 100 pct. af kommunen. Dette gælder både for kommunernes egen aktivering, og når kommunerne benytter andre aktører. På kontanthjælpsområdet ligger mange kommuner tæt på rådighedsloftet allerede. For dagpengemodtagere blev det også vurderet, at nogle kommuner kommer tæt på eller over beløbsgrænsen, når kommunerne overtager indsatsen. Det er derfor Beskæftigelsesministeriets vurdering, at der er en begrænset risiko for, at kommunerne som følge af denne ændring vil bruge andre aktører på en utilsigtet måde. 85 Brugen af andre aktører og dermed muligheden for at få 50 pct. i refusion fra staten af udgifter, der ellers betales 100 pct. af kommunen, vil medføre et øget pres på rådighedsloftet. Med det økonomiske incitament til at give aktive tilbud, jf. ovenfor om finansieringen af kontant- og starthjælp og om arbejdsløshedsdagpenge, forsøger mange kommuner at give aktive tilbud til så mange som muligt indenfor rådighedsloftet. Dermed vil brugen af anden aktør øge det økonomiske incitament til at anvende billigere aktivering yderligere på grund af det øgede pres på rådighedsloftet for såvel ikke-forsikrede som forsikrede ledige. Af betænkningen over lovforslaget 86 fremgår, at partierne bag aftalen har noteret sig, at refusionsordningen har rejst bekymring hos nogle, og har derfor aftalt, at kommunernes brug af andre aktører skal overvåges meget nøje gennem kvartalsvise undersøgelser. 85 Lovforslag nr , spørgsmål nr Betænkning til lovforslag nr , pkt

34 8. Styring regulering eller retssikkerhed Ændringerne af refusionssatserne har været præget af forskellige tendenser. Efter 70 ernes socialreform var tendensen et neutralitetsprincip, hvor hovedprincippet var, at forsørgelsesydelser, der kunne substituere hinanden, blev refunderet med 50 pct. Det var dog først i 1992, at dette også kom til at gælde for både sygedagpenge og førtidspension. Tendensen fra 1990 erne og frem har været en højere refusion (65 pct.) for aktive ydelser og en lavere (35 pct.) for passive ydelser. I 2009 fik den differentierede refusion mere generel karakter, hvor princippet også blev gældende for sygedagpenge og ledighedsydelse. Tilsvarende har tendensen været, at refusionen falder/bortfalder i langvarige sager (sygedagpengesager efter 52 uger og ledighedsydelse m.m. for visiterede til fleksjob efter 18 mdr.) Dette gælder dog ikke for bl.a. langvarige kontanthjælpsmodtagere. Det økonomiske incitamentet til at afklare en langvarig sag er dermed forskellig, selvom den sociale situation principielt kan være den samme. Endvidere har bortfald af refusion været anvendt som retshåndhævelsesmiddel, hvis kommunen ikke overholder visse regler. Dette medfører en retssikkerhedsmæssig forskydning, hvor visse krav og regler eksempelvis til et aktiveringstilbud (tidspunkt, varighed m.m.) sanktioneres økonomisk ved manglende overholdelse mens andre regler, der eventuelt har en større retssikkerhedsmæssig betydning for borgeren, ikke er omfattet af tilsvarende sanktioner, hvis de ikke overholdes. De økonomiske incitamenter i den statslige refusion har fået en mere direkte styrende karakter, dette giver anledning til retssikkerhedsmæssige betænkeligheder. En række afgørelser på det sociale område bygger på vage elastiske lovbestemmelser, der i vidt omfang udfyldes af komplekse faglige vurderinger. Prøvelsen af sådanne afgørelser ved administrativ rekurs og ved domstolene vil ofte være præget af en vis tilbageholdenhed. At økonomiske hensyn (usagligt) kan have påvirket disse afgørelser taler for en særlig intensiveret prøvelse, hvis borgeren skal sikres objektiv retssikkerhed. De økonomiske incitamenter har utvivlsom påvir- 34

35 ket borgerens subjektive retssikkerhed med mistillid til, at afgørelser og de underliggende faglige vurderinger er påvirket af kommunaløkonomiske hensyn. Det synes ikke at indgå i Ankestyrelsens prøvelse, hvorvidt en kommune i en sammenhæng anser en aktivitet som et tilbud (for at opnå revision) og i en anden sammenhæng anser den samme aktivitet som ikke værende et tilbud for dermed at undgå de krav beskæftigelsesindsatsloven stiller til tilbud, herunder bl.a. borgerens mulighed for at kræve en jobplan (retssikkerhedsgaranti). 87 Ud over refusionens størrelse til forsørgelsesydelserne har også refusionen af driftsudgifterne til den aktive beskæftigelsesindsats stor betydning. Der er et incitament til at minimere administrationsudgifterne, der som udgangspunkt ikke er refusionsberettigende, og i videst muligt omfang at lade dette være en driftsudgift. Arbejdsmarkedsstyrelsen har udformet en omfattende vejledning om kommunernes opgørelse af administrations- og driftsudgifter ved aktivering. Formålet med vejledningen er at præcisere lovgivningens bestemmelser om statsrefusion til kommunernes drifts- og administrationsudgifter ved aktivering af de målgrupper, der er omfattet af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats og sygedagpengeloven. Vejledningen klarlægger hvilke udgifter, der ikke berettiger til statsrefusion, til hvilke udgifter der gives statsrefusion, og hvordan udgifterne afgrænses og dokumenteres. 88 De refusionsberettigende udgifter er opdelt i 2 kategorier. Driftsudgifter, der er omfattet af et rådighedsbeløb/driftsloft og driftsudgifter, der ikke er omfattet af et rådighedsbeløb/driftsloft. 87 Ankestyrelsen principafgørelse 10-10: Et tilbud om 2 ugers kursus i jobsøgning kunne gives efter beskæftigelsesindsatslovens bestemmelse om det individuelle kontaktforløb. Der var ikke en pligt for kommunen til at give et sådant kursusforløb som et egentlig tilbud efter beskæftigelsesindsatslovens regler herom. Det ligger inden for beskæftigelsesindsatslovens formålsbestemmelse om at bistå ledige til hurtigt og effektivt at komme i beskæftigelse og blive selvforsørgende, at der er adgang til at give et sådant kursusforløb efter bestemmelsen om det individuelle kontaktforløb. 88 Vejledning nr af 11/ om kommunernes opgørelse af administrations- og driftsudgifter ved aktivering. 35

36 Refusionsberettigede udgifter indenfor rådighedsbeløbet omfatter bl.a. driftsudgifter, herunder deltagerbetaling til vejledning og opkvalificering for bl.a. kontanthjælps- og starthjælpsmodtagere og revalidender. Modsat omfatter refusionsberettigede udgifter udenfor rådighedsbeløbet bl.a. driftsudgifter til sygedagpengemodtagere og udgifter til mentorordninger for alle målgrupper. Incitamentet til ikke at overskride rådighedsbeløbet kan have en styrende/begrænsende effekt for tilbud og aktiviteter til de målgrupper, der er omfattet af rådighedsbeløbet mens et tilsvarende effekt ikke gør sig gældende for de målgrupper og aktiviteter, der ikke er omfattet af rådighedsbeløbet. Allerede i forbindelse med vedtagelsen af bistandsloven var der opmærksomhed på, at forskellige refusionssatser på tilgrænsende områder kunne indebære en vis risiko for, at kommunernes almindelige hensyntagen til deres økonomi kan påvirke det sociale udvalgs afgørelser i valget af hjælpemidler i tilfælde, hvor denne afgørelse indeholder et vist skønsmæssigt element. 89 Denne risiko for, at afgørelser i den enkelte sag bliver påvirket af kommunaløkonomiske hensyn er større end nogensinde, hvilket ikke er uden betænkeligheder. I en række kommuner får medarbejdere månedsvis resultattal i form aktiveringsprocent (hvor stor en del af sagerne, der oppebærer høj refusion) og tal for manglende rettidighed (sager, hvor refusionen bortfalder), eventuelt med en liste, der i kroner og øre viser, hvor mange penge hver enkelt er ansvarlig for i tabt refusion fra staten FT , 2. saml., tillæg B, sp Se bl.a. Dansk Socialrådgiverforening, : Socialrådgivere skylder jobcentret kr. 36