Nedskæringer i Udenrigsministeriet svækker Danmarks indflydelse

Transkript

1 nr.7_side_18-22.qxd :42 Side 18 EU Nedskæringer i Udenrigsministeriet svækker Danmarks indflydelse Grønthøster. Finansministeriet kræver, at Udenrigsministeriet skærer hver syvende stilling næste år - Kravet kommer midt i et dramatisk opbrud i vilkårene for dansk udenrigspolitik - EUs udvidelse øger betydningen af uformelle alliancer og behovet for aktiv diplomatisk indsats - Danmark kan tabe milliarder BRUXELLES - Et 90 millioner kr. stort sparekrav til Udenrigsministeriet truer med at svække Danmarks udenrigspolitiske position markant. Netop på et tidspunkt, hvor Danmarks vigtigste kanaler for international indflydelse - EU, NATO og FN - gennemgår de mest dramatiske forandringer siden Berlinmurens fald, lægger Finansministeriet op til, at det udenrigspolitiske arbejde skal neddrosles markant. I et brev til Asiatisk Plads har Finansministeriet opstillet et ønske om en reduktion i personaleudgifterne blandt de ansatte i Udenrigsministeriet på knap 90 millioner kr. Hvis kravet gennemføres, betyder det, at ministeriet skal skille sig af med over 200 af i alt godt årsværk. Det vil gøre det danske Udenrigsministerium til Nordens absolut mindste. Allerede i 2000 havde ministeriet omkring 300 millioner kr. mindre end Norges udenrigsministerium. Danmark er også det land i Skandinavien med det mindste antal repræsentationer i udlandet. Samtidig er Udenrigsministeriet det ministerium i Skandinavien, der skal varetage flest opgaver med mindst personale. Finansministeriets sparekrav, der er et oplæg til forhandlingerne om finansloven for 2004, skaber store frustrationer på Asiatisk Plads. Især fordi det kommer på et tidspunkt, hvor dramatiske opbrud i både EU, NATO og FN er ved at forandre ministeriets arbejdsbetingelser radikalt: Når antallet af lande om EUs forhandlingsbord i midten af april udvides fra 15 til 25, forventes det at forandre beslutningsmønsteret, så mere indflydelse i fremtiden skal sikres uden for mødelokalerne gennem mere uformel alliancedannelse. Med en forestående udvidelse af NATO og den dramatiske splittelse på grund af Irak står NATO-samarbejdet i en situation, hvor alliancen helt kan miste sin relevans. Sker det, vil Danmark helt miste indflydelse på den europæiske sikkerhedspolitik, da Danmark ikke kan deltage i EUs forsvarssamarbejde på grund af de danske forbehold. Også FN-samarbejdet er præget af alvorlige splittelser på grund af Irak-spørgsmålet. Det sker på et tidspunkt, hvor Danmark arbejder på at blive medlem af Sikkerhedsrådet fra Finansministeriets krav om besparelser er et led i regeringens løbende uprioriterede sparerunde, hvor alle ministerier årligt skal spare en vis procentdel. Da VKregeringen tiltrådte i 2001, måtte Udenrigsministeriet skære 120 årsværk. Også i 2002 skulle Udenrigsministeriet skære ned, men på grund af det danske EU-formandskab blev ministeriet skånet for at reducere personalet. Også under de igangværende forhandlinger Danmark i Europa Efter formandskabet er Danmark ikke længere i Europas centrum. Situationen er den gamle, hvor andre faktorer bestemmer den danske indflydelse i EU. Hvad er Danmarks visioner for fremtidens europæiske samarbejde? Hvordan skal den danske europapolitik se ud i den udvidede Union? De spørgsmål er uafklarede i dag. Ugebrevet Mandag Morgen bidrager til denne vigtige diskussion med en artikelserie om Danmarks rolle i fremtidens Europa. Denne artikel er den fjerde i serien. 18 Nr februar 2003

2 nr.7_side_18-22.qxd :42 Side 19 med Finansministeriet har man fra Asiatisk Plads lagt op til at klare sparekravene gennem strukturelle nedskæringer. Men hidtil har Finansministeriet nægtet en sådan løsning og står fast på, at besparelser skal udmøntes i færre ansatte. I Udenrigsministeriet betragtes situationen som alvorlig. Ministeriets ledelse mødes i dag - hele dagen - for at drøfte, hvordan den skal tackles. EU ændres dramatisk om to måneder Udenrigsministeriet arbejder i øjeblikket på højtryk for at danne sig et overblik over, hvordan det vil forandre ministeriets arbejdsbetingelser, når EU-kredsen vokser fra 15 til 25. Analysen haster, da de første ændringer gør sig gældende allerede om et par måneder. Den 14. april forventes statsministrene fra de 25 lande at mødes i Athen for at underskrive den såkaldte tiltrædelsestraktat. Fra og med næste dag udvides alle møder i Ministerrådet og de hundredevis af arbejdsgrupper med repræsentanter fra de 10 nye medlemslande. De nye lande har først stemmeret i Rådet, når de er blevet fuldgyldige medlemmer, hvilket tidligst sker 1. maj Men allerede fra om to måneder vil forhandlingerne om fremtidig EU-lovgivning, EU-støtte osv. reelt foregå med deltagelse af alle 25 lande. Præcis hvor aktive de nye medlemmer vil være fra starten, er uklart. Men en række af de nye medlemslande som Polen, Tjekkiet og Estland er præget af, at de ledes af politikere og embedsmænd med, hvad en EU-diplomat kalder en udpræget overvægt af selvtillid. Det skaber forventninger om, at disse medlemslande vil være aktive i forhandlingerne. Omvendt er det en udbredt frygt, at de nye medlemslande kan blive handlingslammet, fordi EUsystemet vil dræne dem for deres dygtigste embedsmænd. Dels fordi lønniveauet i EU er meget højere end det, der tilbydes i Central- og Østeuropas nationale forvaltningssystemer. Dels fordi job i internationale organisationer altid er en stor udfordring for topdiplomater. Det ser ud til, at Ministerrådet, Europa-Kommissionen, Europa-Parlamentet, EF-Domstolen m.fl. kan vælge og vrage. Europa-Kommissionen, der i første omgang har søgt efter 500 central- og østeuropæiske embedsmænd, har modtaget ansøgninger. De nye medlemslande er opmærksomme på problemet og er i fuld gang med at udpege relevante personer til at dække alle de mange EU-møder, hvor der kan hentes indflydelse. I en række EU-lande udnyttes denne mulighed til at skabe kontakter med diplomaterne fra de nye medlemslande. Især i de kommende 18 måneder vil der være god mulighed for at få indflydelse på de nye medlemslandes EU-politikker og skabe alliancer, der senere kan blive vigtige. Finland er et konkret eksempel på et land, der allerede har analyseret mulighederne for at påvirke og skabe alliancer. Det finske udenrigsministerium har blandt andet tilbudt specialuddannelse til diplomater fra de nye medlemslande, og nøglepersoner i ministeriet tilbringer for øjeblikket meget tid i landene. Indflydelse er penge værd Et konkret nøgleområde er arbejdet i den såkaldte 133- komité, som har afgørende betydning for hele den danske økonomi. Danmark har afgivet stort set hele den udenrigshandelspolitiske kompetence til EU. Det betyder i praksis, at EU optræder med én stemme i verdenshandelsorganisationen WTO, der udstikker spillereglerne for handel på tværs af alle landegrænser. For en eksportnation som Danmark, hvor hjemmemarkedet er meget småt, er det afgørende at fastholde de opnåede frihandelsregler og skabe yderligere frihandel. Som led i dette arbejde deltager danske embedsmænd uformelt i en gruppe af lande, der er tilhængere af yderligere frihandel. De koordinerer i et vist omfang deres holdninger og handlinger for at forhindre tiltag til protektionisme fra EU-lande med den type nationale interesser - eksempelvis Frankrig og Østrig. Når EU udvides fra 15 til 25 lande, og stemmereglerne i Ministerrådet samtidig ændres, flyttes magtbalancerne. Derfor fører den uformelle gruppe diskussioner om, hvilke af de nye lande der skal overtales til at slå følge med frihandelsgruppen. Nogle lande, eksempelvis Estland, behøver ikke overtalelse. Men andre vigtige lande, eksempelvis Polen, kunne tænkes at lægge deres lod i den anden vægtskål. I dag betragtes det nuværende niveau af frihandel som en selvfølge, men det er kun ti år siden, EU og USA var i et alvorligt opgør om frihandel. Situationen er mere kompleks i dag, hvor blandt andet stærkt profilerede og medieeksponerede NGOer har gjort hele emnet til politisk sprængstof. På samme måde ændrer de 10 nye medlemslande klart balancen i EU, når det gælder Unionens støtteordninger til landbruget og til EUs dårligst udviklede regioner. Især indretningen af landbrugspolitikken har betydning for, hvor mange af de penge, der indbe- Nr februar

3 nr.7_side_18-22.qxd :42 Side 20 tales fra den danske statskasse, som kommer tilbage til Danmark igen. Også på dette område kan evnen til at bygge nye alliancer betyde milliarder. Det er endnu uklart, hvor hovedindsatsen skal lægges, hvis Danmark bedst muligt skal forsvare danske interesser i det udvidede EU. Erfarne EU-diplomater i Bruxelles og København er delvist uenige om, hvordan samarbejdet og alliancerne vil udvikle sig efter udvidelsen. Men i en række EU-lande er analysearbejdet af det fremtidige EU-samarbejde godt i gang. Men i Danmark har ressourcerne hidtil været rettet mod EU-formandskabet, og Danmark ligger efter de øvrige EUlande, når det gælder arbejdet med at analysere, hvor og hvordan dansk indflydelse skal sikres bedst i det nye EU. Et område, som forventes at få øget betydning i fremtiden, er de bilaterale kontakter ude i medlemslandene. I dag indsamler embedsmænd fra Udenrigsministeriet oplysninger om de øvrige EU-landes holdninger ude i hovedstæderne forud for alle møder i Ministerrådet. Men hoveddelen af arbejdet med at påvirke de andre EU-landes holdninger i dansk retning foregår i arbejdsgrupperne i Bruxelles. På dette område ser det ud til, at arbejdsmetoderne i Bruxelles kan ændre sig. Det forventes, at der forud for møderne i arbejdsgrupperne vil foregå en mere intens indsats for at skabe alliancer og koordinere holdninger - alene fordi det ikke er muligt for alle 25 lande at udtale sig om hvert enkelt emne ved et møde i en arbejdsgruppe i Bruxelles. Holder den forventning stik, bliver det afgørende for Danmark at øge indsatsen på de bilaterale danske ambassader i de 24 andre EU-lande. Udgifterne til den indsats vil ikke kunne hentes ved at spare på personalet i Bruxelles, da det er utænkeligt, at der ikke er danske repræsentanter ved møder i alle arbejdsgrupper. Svækket fransk-tysk akse I forhold til det overordnede spørgsmål om udviklingen i det europæiske samarbejde ser det ud til, at Danmark må gøre op med årtiers EU-politik. Siden slutningen af 80 erne har Danmark kun i begrænset omfang selv forsøgt at sætte dagsordenen på dette område. Med undtagelse af forhandlingsforløbet omkring Amsterdam-traktaten, hvor Poul Nyrup Rasmussen kørte en mere aktiv dansk linie, har Danmark ført en politik, som statsminister Anders Fogh Rasmussen har karakteriseret som Frankrig og Tyskland minus 10 procent. I et interview i Berlingske Tidende lagde statsminister Anders Fogh Rasmussen op til et opgør med denne politik. Men et sådant opgør vil kræve langt flere ressourcer, end den danske regering hidtil har været i stand til at levere, og desuden forudsætte en politisk enighed, som endnu ikke er tilvejebragt. Og når Danmark får en samlet politik i spørgsmålene om EUs fremtid, kan det blive væsentligt vanskeligere at drive danske særstandpunkter igennem end tidligere. Traditionelt har EU-samarbejdet været præget af den såkaldte fransk-tyske motor. Den tyske forbundskansler og den franske præsident har i fællesskab opstillet målsætninger for det fremtidige EUsamarbejde, som traditionelt har fået stor opbakning fra de øvrige lande. Men den tendens kan ændre sig allerede under det igangværende arbejde med at udarbejde en europæisk forfatning. Denne gang er det fransk-tyske forslag i langt højere grad end tidligere beregnet på at varetage deres egne interesser som store lande. Tidligere har især Tyskland været villig til at ofre nationale interesser til fordel for fælles interesser - der ofte har været sammenfaldende med Danmarks. Men i dag er især den tyske vilje til at ofre sig for fællesskabet mindsket betydeligt. Hvis den tendens fortsætter, bliver der i fremtiden behov for at mobilisere væsentligt flere kræfter for at kæmpe for de danske interesser. Udvidelsen med 10 nye medlemslande omfatter primært små EU-lande, men tendensen i dagens EU er klart, at de små lande er splittede og ude af stand til at organisere en samlet modvægt mod de store. Hidtil har statsminister Anders Fogh Rasmussen kun bekendt kulør i sin europatale til Institut for Internationale Studier, hvor han lagde sig tættere på Frankrig og Tyskland end på andre små lande som Belgien, Finland og Portugal, der aktivt forsøger at bekæmpe negative effekter af forslagene fra Frankrig og Tyskland. Altså en fortsættelse af den klassiske danske politik, dog kombineret med Venstre-mærkesager omkring kompetencefordeling og nærhedsprincippet. Det åbne spørgsmål er, hvordan de 10 nye medlemslande agerer i forhandlingerne om den kommende forfatning. Stadig flere store lande med Italien i spidsen er fortalere for en hurtig regeringskonference. Formelt er argumentet symbolsk: Rom-traktaten skal erstattes af en Rom-forfatning. Men reelt er der også et andet argument. Når de nye medlemslande, hvoraf ni ud af ti må kaldes små, inddrages i EU-samarbejdet, forventes de at udvikle klare og stærke holdninger til, hvordan den fremtidige forfatning skal ind- 20 Nr februar 2003

4 nr.7_side_18-22.qxd :42 Side 21 rettes. Med andre ord: De store lande ser en fordel i en hurtig regeringskonference, fordi de små lande vil stå mindre samlet. Også på dette område er der behov for en ekstra indsats i forhold til de nye medlemslande, hvis dansk indflydelse skal bevares og øges. Omfattende støtte til USA 18 lande som støtter USA i Irak-sagen Underskrivere af brevet d. 30. januar Underskrivere af brevet d. 5. februar Figur 1: Frankrig, Tyskland og Belgien står ganske alene med sine holdninger til Irak. Store dele af de nuværende og kommende EUmedlemmer støtter USA. Kilde: Ugebrevet Mandag Morgen. Europæisk splittelse At Frankrig og Tysklands evne til at sætte dagsordenen er endnu mindre på det udenrigspolitiske område, er det hidtidige forløb omkring Irak-sagen et tydeligt eksempel på. Især Storbritannien, men også Spanien har været frustreret over de historiske fransk-tyske forsøg på at sætte EUs udenrigspolitiske dagsorden. Derfor stod disse to lande bag det fælles brev, som yderligere seks statsministre underskrev, Danmark, Portugal, Polen, Tjekkiet, Ungarn og Italien. Holland tilhører også EUs atlantiske fløj, men havde ikke nogen regering, da brevet blev offentliggjort 30. januar. Godt en uge senere erklærede yderligere 10 lande deres støtte til USA. Underskriverne var den såkaldte Vilnius-gruppe, som blev dannet i 2000 af en række østeuropæiske kandidater til NATO-medlemskab. Fem af dem - Estland, Letland, Litauen, Slovenien og Slovakiet - bliver EU-medlemmer næste år, mens Bulgarien og Rumænien forventes at blive EU-medlemmer omkring De resterende er Kroatien, Makedonien og Albanien. De to breve fra i alt 18 lande tegner et interessant billede af det nye Europa efter udvidelsen af EU og NATO: Frankrig, Tyskland og Belgien omkranses af en række meget pro-amerikanske lande. Se figur 1. Oprindelig havde det græske EU-formandskab inviteret de 10 nye medlemslande til at deltage i det ekstraordinære EU-topmøde om Irak-krisen, der afholdes i dag. Men det er lykkedes Frankrig og Belgien at blokere for invitationen til de nye medlemmer for at undgå, at USA-kritikerne bliver udstillet som endnu mere isolerede ved topmødet. Vurderingen er ligefrem, at det polske EU-medlemskab betyder, at der på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område kommer et mini-usa ind i EU. Den franske avis Le Monde bemærkede for nylig, hvordan Polen få uger efter topmødet i København besluttede at købe amerikanske F16-fly i stedet for at finde udstyr i Europa. Og da den polske præsident, Aleksander Kwasniewski, besøgte Washington i januar, citerede avisen George W. Bush for at præsentere ham som min bedste ven i Europa. Det har også hidtil været den amerikanske tanke, at Kwasniewski skulle overtage posten som generalsekretær i NATO, når den nuværende generalsekretær, George Robertson, forlader posten ved årets udgang. Irak-krise rammer Danmark hårdt De forskellige EU-medlemmers sololøb i Irak-spørgsmålet står i skarp kontrast til den udenrigspolitiske målsætning, der blev skrevet ind i EU-grundlaget med Amsterdam-traktaten. Se tekstboks. Og for Danmark kan EUs splittelse få ekstra alvorlige konsekvenser. Danmark har hidtil kunnet tage afslappet på den manglende EU-udenrigspolitik, fordi Danmark siden det danske nej til Maastricht-traktaten 1992 har gjort en stor indsats for at være fuldgyldigt og aktivt medlem af NATO. Danmark ligger i NATO tæt på den amerikanske linie. Men hvis den igangværende splittelse i alliancen fortsætter, og amerikanerne skulle miste interesse i at anvende NATO som et centralt organ i udenrigs- og sikkerhedspolitikken, svækkes Danmarks indflydelse. Nr februar

5 nr.7_side_18-22.qxd :42 Side 22 EUs udenrigspolitik Medlemsstaterne støtter aktivt og uforbeholdent Unionens udenrigs- og sikkerhedspolitik i en ånd af loyalitet og gensidig solidaritet. Medlemsstaterne samarbejder for at styrke og udvikle deres gensidige politiske solidaritet. De afstår fra enhver handling, som strider imod Unionens interesser, eller som kan skade dens effektivitet som en sammenhængende faktor i internationale forbindelser. Rådet påser, at disse principper overholdes. Kilde: EU-traktatens artikel 11, stk. 2 NATO har under ledelse af George Robertson haft en del problemer. Ifølge Financial Times udpeger flere NATO-ambassadører Robertson som ansvarlig for den nuværende krise. Robertson var blevet advaret om det ukloge i at stille Frankrig og Tyskland over for et ultimatum. At han gjorde det alligevel, gjorde splittelsen i alliancen langt mere tydelig, end hvis han havde holdt en lavere profil. Spørgsmålet er, hvad splittelsen betyder for det fremtidige amerikanske engagement i alliancen. Der er ingen udsigt til, at USA vil forlade Europa. Det vil ikke være i amerikansk interesse. Men hvis NATO mister interesse som politisk platform, vil Danmark på grund af EU-forbeholdet være afskåret fra at agere sikkerhedspolitisk på den europæiske scene. Også de danske ambitioner om en plads i FNs Sikkerhedsråd fra 2005 vil kræve en ekstra diplomatisk indsats. En plads i rådet vil i første omgang kræve, at Danmark tager langt mere aktivt udenrigspolitisk stilling i en række spørgsmål, som regeringen i dag viger uden om. Det aktuelle Irak-spørgsmål er ét eksempel. Samtidig viser erfaringerne, at det kan være dyrt at tage fejl - eller havne i situationer, hvor der lægges pres på regeringen for at agere på en bestemt måde i Sikkerhedsrådet. Kort efter at Yemen i 1990 stemte imod resolution 678, der gav autorisation til den amerikanske operation Ørkenstorm, der skulle befri Kuwait fra Irak, stoppede USA således sin årlige hjælp til Yemen på 70 millioner dollar. Danmark er i sagens natur mindre sårbar end Yemen. Men eksemplet illustrerer, hvordan de permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet ikke står tilbage for at anvende ganske brutale midler i deres forsøg på at overtale andre medlemmer til at støtte deres linie. Danmark skal med andre ord være godt klædt på for ikke at få problemer i forhold til f.eks. Kina eller Rusland. Ellers kan det få mindst lige så alvorlige konsekvenser for danske virksomheder og dansk økonomi som en tjetjensk verdenskongres eller et Dalai Lama-besøg i København. Ole Vigant Ryborg or@mm.dk 22 Nr februar 2003