Porten til Europa Spaniens muligheder for styring af illegal indvandring i en global, nationalstatslig og europæisk regional kontekst

Transkript

1 Porten til Europa Spaniens muligheder for styring af illegal indvandring i en global, nationalstatslig og europæisk regional kontekst Speciale maj 2006 af Anne Mette Brondbjerg og Rikke Barnholdt Hansen Vejleder: Merete Watt Boolsen Institut for Statskundskab Københavns Universitet 1

2 Indholdsfortegnelse Abstract... 4 Kapitel 1. Indledning Problembaggrund Problemformulering Opgavens struktur Kapitel 2. Metodologi Problemet styring af illegal indvandring i Spanien og den anvendte teori Afgrænsning Planlægning og undersøgelsesdesign Dataindsamling Analysen Analysens begrænsninger Generel motivation Kapitel 3. Casen Spanien fakta og tal Baggrunden for ændring af migration til Spanien Legal indvandring til Spanien Illegal indvandring til Spanien Demografiske tendenser i Spanien og EU Politik og udfordringer i Spanien Kapitel 4. Teori - Indvandring og statens suverænitet Migrationsstudier Migration som udfordring for nationalstaten En global migrationskrise? Nationalstatens rolle Suverænitetsbegrebet Suverænitet og indvandring Globalt begrænset suverænitet Kritiske overvejelser om globalt begrænset suverænitet Internt begrænset suverænitet Klientpolitik Kritiske overvejelser om klientpolitisk tilgang Forfatningspolitik Kritiske overvejelser om forfatningspolitisk tilgang EU-samarbejdets begrænsning af suverænitet Kritiske overvejelser om EU-samarbejdet og suverænitet Analyseapparat Suverænitet og globale faktorer Suverænitet og interne faktorer Suverænitet og EU-samarbejdet Kapitel 5. Eksterne begrænsninger og Spaniens suverænitet Internationale menneskerettighedsregimer Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol FN

3 Internationale Ngo er Spaniens forhold til transit- og oprindelseslande Tilbagetagelsesaftaler Den spansk-marokkanske relation Global migration og udviklingsspørgsmål Spaniens udviklingsbistand Remitter Delkonklusion Kapitel 6. Interne faktorer og Spaniens suverænitet Klientpolitik i Spanien Omkostninger og fordele ved indvandring Indvandrings spredte omkostninger Indvandrings koncentrerede fordele Sammenfatning Forfatningspolitik i Spanien Forfatningen Udviklingen af udlændingelovgivning i Spanien Sammenfatning Delkonklusion Kapitel 7. EU-samarbejdet og Spaniens suverænitet Baggrund for fælles politik Migrationsregimer i EU Udvikling i migration og presset mod Europa Økonomiske behov i et aldrende Europa Østudvidelse af EU U Sammenfatning EU s fælles asyl- og indvandringspolitik Udvikling af samarbejdet Udfordringer for samarbejdet Begrænsning af suverænitet Alternativet: Eksternalisering af kontrol Fremtidsperspektiver for en fælles politik Delkonklusion Kapitel 8. Konklusion Litteraturliste Bilag Bilag Bilag Bilag

4 Abstract This dissertation discusses a number of issues surrounding the complex and sometimes ambiguous situation of managing illegal migration in the case of Spain. Today, Spain is the highest receiver of immigrants in the European Union and the Spanish government seems to have great difficulties in managing illegal migration. Normally, analyses of immigration policies focus on either domestic or global factors influencing immigration policies. Immigration studies in a European context usually consider European integration in relation to the EU s common asylum and immigration policy. The present study includes a focus on the influence of global, domestic and regional factors on Spain s sovereignty in relation to immigration policy. The aim has been to obtain an understanding of the pressure the Spanish government might experience trying to manage the inflow of illegal migration. In order to get to such an understanding, three theories treating the challenges to the state s sovereignty in respect to immigration policy have been applied as a background to the analysis. The analysis shows that the Spanish government is influenced by many structural factors, primarily the labour market although there seems to be interplay between domestic, global and regional factors. High economic growth, a considerable underground economy and the following demand for cheap unskilled labour play an important role in connection with Spain s possibilities of managing illegal immigration. Global economic push factors influence the possible management of illegal migration to Spain. A common European policy may be crucial for a genuine solution to the problem of illegal immigration, but as it is, it seems that the interests of the Member States are too different to reach a common solution. This dynamic of these intertwined pressures determines the viable instruments for managing illegal immigration. Spain may try to manipulate these factors by pushing for a common European immigration policy (if it meets Spanish demands and interests), entering into agreements with countries of transit and origin and influencing the overall development of these countries. An important challenge to the successful management of illegal immigration is the fundamental pull factors in Spanish society. A realistic policy for the recruitment and management of legal migration seems to be a key factor in trying to find a solution to the Spanish problem. 4

5 Kapitel 1. Indledning 1.1. Problembaggrund I 2005 kom illegal indvandring højt på mediernes dagsorden i Europa, da hundreder af afrikanere i oktober stormede de høje dobbelte pigtrådshegn omkring de marokkansk-spanske grænser ved de små spanske enklaver Ceuta og Melilla. Mauretanien meddelte i marts 2006, at landet ikke længere kan magte den store tilstrømning af illegale indvandrere, som kommer til landet for at søge videre til De Kanariske Øer. I de første 10 uger af 2006 lykkedes det næsten indvandrere at komme til De Kanariske Øer, mens mindst mennesker menes at have lidt druknedøden på vejen. 1 En række medlemslande i den Europæiske Union (EU), inklusive Spanien selv, har i forlængelse af krisen opfordret til en fælles indsats for øget grænsebevogtning i Middelhavsområdet. Krisen er dog ikke ny. Hver dag dør mennesker på vej mod de spanske grænser de skyller op på Spaniens sydkyster i deres desperate forsøg på at komme til Europa i jagten på et bedre liv. Ifølge estimater omkommer omkring mennesker årligt i forsøget på at krydse Middelhavet fra Afrika til Europa. 2 Illegal indvandring udgør en af de største udfordringer for europæiske stater. Ifølge EU-kilder ankommer omkring en halv million illegale indvandrere til EU hvert år, 3 og ifølge estimater lever og arbejder i hvert fald tre millioner og måske helt op imod fem millioner illegale indvandrere i Europa. Samtidig kan indvandring være med til at afhjælpe mangel på arbejdskraft som følge af lave fødselsrater og stagnerende befolkningstal. Størstedelen af international migration består i dag af indvandring til Vesten fra andre dele af verden. Denne migration er forårsaget af forskellige kombinationer af fattigdom, vold, uretfærdighed og forfølgelse, og muliggjort af global kommunikation og transportsystemer. Muligheder 1 Schmidt, Christen. (2006). Tusindvis af afrikanere banker på døren til Europa og dør af det Politiken 19.marts 2006 ( 17. april 2006). 2 Global Commission on International Migration (2005) Migration in an Interconnected World: New Directions for Action Report of the Global Commission on International Migration ( 24. februar 2006), s Illegal immigration, asylum and border control EurActive.com ( 26. april 2006). 5

6 for legal migration til Vesten er meget begrænsede set i forhold til efterspørgslen efter indvandrere i de vestlige lande. At legale adgange til Europa er meget begrænsede samtidig med, at mennesker, som i deres hjemlande bliver udsat for vold, uretfærdighed eller fattigdom, vælger eller tvinges til at migrere, betyder, at mange migranter forsøger at komme til Europa på illegal vis. En stor debat og bekymring i vestlige lande er da også, at i mellem en tredjedel til halvdelen af alle bevægelser af personer over grænser til vesten er irregulære, og tendensen er for opadgående. 4 I den forbindelse er Spanien et centralt land i Europa både geografisk og i kraft af den økonomiske vækst og den lave befolkningstilvækst, der er i Spanien og det deraf følgende behov for arbejdskraft. De illegale indvandrere, som kommer til de spanske kyster, er ikke kun fra Spaniens nabolande. Migrationsstrømmene er globale, og migranter fra store dele af Afrika (og for den sags skyld fra mange steder i verden) bevæger sig op igennem det afrikanske kontinent mod Europa for manges vedkommende tager det flere år. Nogle er nødt til at tilbagelægge de lange distancer til fods, andre bruger organiserede menneskesmuglere til at bringe dem op til de nordlige afrikanske lande. Her må migranterne ofte vente længe på, at de på den ene eller den anden måde får chancen for at komme til Europa. Derfor findes der bl.a. i Marokko lejre af migranter, som venter på at komme videre til Spanien og Europa. Indtil for ganske få år siden fungerede Spanien i høj grad som transitland for migranter, som ønskede at komme videre op igennem Europa til Tyskland og resten af Nordeuropa for at søge job. I løbet af de sidste ca. 10 år er der sket en temmelig dramatisk udvikling i den spanske økonomi, som har betydet, at der i høj grad er brug for migrantarbejdere i Spanien. Spanien er ikke længere kun transitland, men også destinationsland, hvilket markant ændrer situationen for Spanien i forhold til, hvordan den spanske regering skal forholde sig til indvandringen specielt den illegale indvandring. Det er nu Marokko, som i forhold til afrikanske migranter i høj grad fungerer som transitland, og den spanske regering har da også indgået aftaler med Marokko om forskellige tiltag i forhold til at kontrollere migrationsstrømmene. 4 Taylor, Savitri. (2005). From Border Control to Migration Management: The Case for a Paradigm Change in the Western Response to Transborder Population Movement i Social Policy & Administration Vol. 39 (nr. 6), s

7 Set i lyset af migration på globalt plan er Spanien et relativt nyt indvandringsland. Indtil for ca. 10 år siden var der flere spaniere, der emigrerede fra Spanien, end der var migranter, som indvandrede til Spanien. En afgørende årsag til, at et stort antal mennesker forlod Spanien i perioden frem til 1975, var selvfølgelig Francos diktatur. Desuden kunne det spanske samfunds behov for arbejdskraft i vidt omfang fortsat opfyldes ved hjælp af intern migration fra fattigere regioner, øget udnyttelse af tidligere ubenyttet arbejdskraft og ved hjælp af mekanisering og rationalisering af produktionen. Der var således ikke behov for indvandrere på det spanske arbejdsmarked. Indvandring til Spanien nåede først i begyndelsen af 1980 erne, efter Francos død og diktaturets fald, et betragteligt antal. Før den tid udvandrede spaniere i stort antal fortrinsvist til andre europæiske lande og Latinamerika. Først i midten af 1980 erne var fremmedarbejdere blevet den største gruppe af udlændinge i Spanien, hvor det indtil da var solskinssøgende nordeuropæere, der indtog denne plads. 5 Udviklingen tog for alvor fart i , og Spanien er i dag et af de ledende indvandringslande i EU. 6 I løbet af 1990 erne dukkede indvandring frem som et centralt emne i politiske debatter i Europa, og i mange moderne demokratier blev spørgsmål om styring af indvandring en del af den politiske dagsorden. På EU-plan kom spørgsmålet ligeledes på dagsordenen. Også i den videnskabelige og teoretiske litteratur blev spørgsmål om kontrol eller styring af migration et omdiskuteret emne. At indvandring er en udfordring for nationalstaten synes indlysende, og det er også her de teoretiske debatter tager deres udgangspunkt. Overordnet kan man opdele debatten i på den ene side globalisterne (f.eks. Saskia Sassen 7 ), som i hovedtræk finder, 5 Cornelius, Wayne A. og Takyuki Tsuda. (2004). Controlling Immigration: The Limits of Government Intervention i Wayne A. Cornelius, Takyuki Tsuda, Philip L. Martin og James F. Hollifield (eds.) Controlling Immigration: A Global Perspective, Second Edition, Stanford: Stanford University Press, s Serra, Albert with Pau Mas, Alicia Xalabarder og Gemma Pinyol (2005) Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue Spain Niessen, Jan; Yongmi Schibel and Cressida Thompson (eds.), Migration Policy Group, ( 9. november 2005), s Sassen, Saskia. (1998). The de facto Transnationalizing of Immigration Policy i Christian Joppke (ed.) Challenge to the Nation-State: Immigration in Western Europe and the United States New York: Oxford University Press. 7

8 at global migration er en væsentlig udfordring for nationalstaten, hvis kapacitet og mulighed for kontrol er for nedadgående og på den anden side teoretikere (f.eks. Christian Joppke 8 og Gary Freeman 9 ), som finder, at nationalstaten ikke har udspillet sin rolle, men derimod taler om bringing the nation state back in i forhold til migration. Paradokset mellem en stærk retorik om restriktiv indvandringspolitik og et, i forhold til nul-indvandringspolitik, stort reelt antal indvandrere i mange vestlige lande er omdrejningspunktet for en del af den teoretiske debat. 10 Illegal indvandring, et stort antal asylansøgere og et stigende antal legale familiesammenføringer på trods af nul-indvandringspolitikker indikerer en krise i forhold til kontrol af indvandring i den vestlige verden. 11 Dette forstærkes på den anden side af et stigende behov for udenlandsk arbejdskraft i mange vestlige lande. Arbejdskraft-importerende landes indvandringspolitikker er sjældent helt implementerede og resulterer ofte i utilsigtede konsekvenser. Denne kløft mellem på den ene side nul-indvandringsretotik og på den anden side en virkelighed med stadig mere indvandring kan betragtes som et tegn på udfordringer for landenes suverænitet. Forstået i forhold til migration og den nuværende krise, i hvilken vestlige lande tilsyneladende ikke har reel styring over indvandring, er der to forskellige forklaringer på, hvordan stater udfordres. Én der vægter de eksterne og en anden, der vægter interne begrænsninger på statssuverænitet. 12 Det er ud fra denne teoretiske debat og den kort beskrevne situation vedrørende migration i Europa og Spanien, at vores problemstilling har udviklet sig Problemformulering Vi har ønsket at undersøge, hvilke muligheder Spanien har for at styre illegal indvandring. Inden for hvilke rammer må den spanske regering handle, når den vil forsøge at styre indvandringen til landet? I hvilket omfang spiller f.eks. globalisering og samarbejde på europæisk plan en rolle for 8 Joppke, Christian. (1998b). Immigration Challenges the Nation-State i Christian Joppke (ed.) Challenge to the Nation-State: Immigration in Western Europe and the United States New York: Oxford University Press. 9 Freeman, Gary P. (1995). Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic States i The International Migration Review Vol. 29 (nr. 4), s Cornelius og Tsuda (2004) s Cornelius og Tsuda (2004) s Joppke (1998b) s

9 den spanske regerings muligheder for at agere i forhold til den illegale indvandring, og hvordan påvirker f.eks. arbejdsmarked, forfatning og civilsamfund regeringens handlemuligheder i forhold til styringen? Her indtager debatten mellem post-nationalisme og kritikken af denne en væsentlig position. Det er i denne debat, vi har taget vores udgangspunkt i vores søgen efter svar på, hvilke dilemmaer Spanien udsættes for i forbindelse med styring af især illegal indvandring til landet. Hvilke muligheder har Spanien for at styre den illegale indvandring til landet? Formålet med opgaven har været at få en større forståelse af illegal indvandring til Spanien og indvandringspolitik i en global, spansk og europæisk kontekst, hvilket er væsentligt for at forstå, hvilke muligheder Spanien har for at styre illegal indvandring til landet. Analysen giver et billede af de udfordringer og muligheder, Spanien står over for i relation til illegal indvandring. Analysen er foretaget gennem besvarelsen af tre arbejdsspørgsmål: Hvordan påvirkes Spaniens suverænitet på det indvandringspolitiske område af eksterne faktorer? Hvordan påvirkes Spaniens suverænitet på det indvandringspolitiske område af interne faktorer? Hvordan påvirkes Spaniens suverænitet på det indvandringspolitiske område af EUsamarbejdet? EU-samarbejdet udgør en særlig kontekst, som omfatter faktorer, som ikke udelukkende kan betragtes som eksterne. Det europæiske samarbejde betragtes således som en særlig kontekst, hvori Spanien befinder sig og behandles derfor særskilt i analysen. På baggrund af analysen og besvarelsen af arbejdsspørgsmålene besvares selve problemformuleringen om, hvilke muligheder Spanien har for at styre illegal indvandring til landet. 9

10 1.3. Opgavens struktur Specialet er inddelt i 8 kapitler. Kapitel 2 omhandler metodologi, det vil sige, hvordan problemformuleringen besvares, videnskabsteoretiske overvejelser samt overvejelser omkring undersøgelsesdesign. Kapitel 3 indeholder præsentation af casen Spanien. En kort historik omkring indvandring til Spanien og den nuværende situation i landet præsenteres. Formålet er at skabe et billede af den udfordring, den spanske regering står over for i forbindelse med styring af illegal indvandring. Kapitel 4 omhandler teorivalg og en redegørelse for teoriernes centrale antagelser, baseret på Saskia Sassen og Christian Joppkes to forskellige teorier om, hvordan staters suverænitet påvirkes på det indvandringspolitiske område. Desuden præsenteres Rey Koslowskis teori om, hvordan staters suverænitet på det indvandringspolitiske område påvirkes via EU-samarbejdet. Endvidere diskuteres enkelte væsentlige kritikpunkter ved teorien og et analyseapparat bliver opstillet. Kapitel 5, 6 og 7 er opgavens analyse, som har til formål at besvare problemformuleringen: Hvilke muligheder har Spanien for at styre den illegale indvandring til landet? Kapitel 5 omhandler eksterne faktorer, kapitel 6 omhandler interne faktorer, mens kapitel 7 omhandler EUsamarbejdet. Kapitlerne indeholder præsentation af selve analysen samt kritiske overvejelser vedrørende analysen og derved opgavens validitet og reliabilitet. I kapitel 8 præsenteres specialets konklusioner. På baggrund af den gennemførte analyse besvares problemformuleringen om, hvilke muligheder Spanien har for at styre illegal indvandring. 10

11 Kapitel 2. Metodologi Det følgende kapitel vedrører opgavens metodologi og dermed metodiske overvejelser og strategi. Specialets videnskabsteoretiske udgangspunkt og den overordnede metodiske tilgang til problem og teori præsenteres i afsnit 2.1. I afsnit præsenteres en afgrænsning ud fra problemformulering. Herefter gennemgås undersøgelsens planlægning og design i afsnit 2.2. Undersøgelsens design er et case studie, og overvejelser om case studiet Spanien præsenteres i afsnittet. I afsnit 2.3. redegøres for valg af metode til dataindsamling og implikationerne af den valgte strategi. Afslutningsvis diskuteres det, hvordan data anvendes i forbindelse med analysen Problemet styring af illegal indvandring i Spanien og den anvendte teori Epistemologien i specialet er en hermeneutisk forstående tilgang. 13 Problemet konfronteres overordnet med tre mulige besvarelser, som undersøges ud fra forskellige data. Der er i specialet lagt vægt på at forstå den spanske regerings handlemuligheder i forhold til styring af illegal indvandring. Analysen af regeringens mulige handlinger foretages på et overordnet niveau, samtidig med at mere forklarende tilgange ligeledes anvendes i analysen. Indledningsvist har vi taget udgangspunkt i tre forskellige teorier om, hvordan politik påvirkes. Den første omhandler eksterne faktorers påvirkning af staters suverænitet på det indvandringspolitiske område, den anden omhandler interne faktorers påvirkning af staters suverænitet på det indvandringspolitiske område, mens den sidste omhandler EU-samarbejdets påvirkning af staters suverænitet på det indvandringspolitiske område. De tre forskellige teoriers centrale antagelser og forklaringer præsenteres i kapitel 4. De tre teorier har været udgangspunkt for undersøgelse af data. På baggrund af den foreløbige analyse har vi løbende indsamlet yderligere data til belysning af teoriernes antagelser og ligele- 13 Bryman, Alan. (2001). Social Research Methods. New York: Oxford University Press, s

12 des løbende revideret antagelserne, som i princippet kontinuerligt er blevet anset som foreløbige. Denne proces har så igen foranlediget yderligere dataindsamling. Denne proces kunne have fortsat uendeligt, men vi måtte naturligvis anerkende et mætningspunkt for at kunne afslutte analysen. Dataindsamlingen er således foregået løbende og først ophørt i forbindelse med afslutningen af analysen. Vi har ud fra teorikomplekset valgt faktorer, som anvendes i et analyseapparat for selve analysen. Undersøgelsesområderne er eksterne faktorer, der kan påvirke Spaniens suverænitet i relation til styring af illegal indvandring (internationale menneskerettighedsregimer, transnationale netværk samt global migration og udvikling); interne faktorer, der kan påvirke Spaniens suverænitet i relation til styring af illegal indvandring (civilsamfund, arbejdsmarked, interessenter på indvandringsområdet, den spanske forfatning og udlændingelovgivningen) og EU-samarbejdets påvirkning af Spaniens suverænitet. Faktorerne er udvalgt ud fra kriterier om validitet og relevans i forhold til problemformuleringen. Derudover har et kriterium været, at vi mener at kunne drage konklusioner om muligheder for styring af illegal indvandring på baggrund af en inddragelse af den pågældende faktor i vores analyse. Disse faktorer er derefter undersøgt empirisk i et forsøg på at forstå, hvordan de påvirker Spaniens suverænitet på det indvandringspolitiske område og dermed den spanske regerings muligheder for at styre illegal indvandring. I forhold til undersøgelsens reliabilitet er det problematisk, at analysen foretages på baggrund af tre teorier, der tager udgangspunkt i forskellige faktorer. Vi forsøger at tage højde for den svage reliabilitet ved at forsøge at falsificere konklusioner. De udvalgte faktorer diskuteres i øvrigt kritisk og analyseres efterfølgende enkeltvis i forhold til påvirkningen af Spaniens muligheder for at styre illegal indvandring Afgrænsning I dette afsnit præsenteres afgrænsninger af, hvad der ud fra den stillede problemformulering behandles i specialet. De forskellige begreber i problemformuleringen præciseres og helt overordnet skildrer vi, hvordan vi besvarer problemformuleringen. 12

13 Spanien Vi har valgt at fokusere på den spanske regerings muligheder for at handle i forhold til styring af den illegale indvandring. Den spanske forfatning af 1978 fastsætter, at Spanien er et parlamentarisk monarki. Parlamentet (Cortes) består af to kamre: Kongressen (Congreso de los Deputados) og senatet (Senado). Begge kamre vælges for fire år. Kongressen har fortrinsret i lovgivningen, har flere kompetencer end senatet og kan i princippet nedlægge veto mod senatets. Det er kongressen, som udpeger den ny regeringsleder og kan stille mistillidsvotum mod den siddende. Efter det seneste valg den 14. marts 2004 er Socialistpartiet (Partido Socialista Obrero Español), PSOE, det parti, som har flest pladser i kongressen og har regeringsmagten. Det næststørste parti i kongressen er det konservative parti Folkepartiet (Partido Popular) PP. 14 PSOE-regeringen er en mindretalsregering, som fra sag til sag må ud og samle flertal i kongressen. Omstændighederne ved parlamentsvalget den 14. marts 2004 var i høj grad præget af de alvorlige terrorattentater i Madrid den 11. marts 2004, som kostede 192 mennesker livet og sårede ca. 1500, og resultatet blev et uventet regeringsskifte. Dels på grund af forløbet lige før valget og dels på grund af store politiske uenigheder mellem de to største partier i Spanien har de sidste to års politiske debatter vist, at det store oppositionsparti PP generelt ikke er villige til at samarbejde med regeringen. PSOE-regeringen har parlamentarisk støtte, primært fra De Forenede Venstrepartier (IU) og Det Katalanske Republikanske Parti (ERC), som i forhold til mange gennemførte sociale reformer og reformen af indvandringsloven fra december 2004 har vist sig at stå bag regeringen tilsammen har de tre partier flertal i kongressen Landefakta: Spanien kort fortalt i ord og tal Udenrigsministeriet, Danmarks Ambassade Madrid ( 17. marts 2006) Socialistpartiet (PSOE) har 164 pladser, Folkepartiet (PP - konservativt) 148, Det Katalanske Nationalistparti (CiU) 10, Det Katalanske Republikanske Parti (ERC) 8, Det Baskiske Nationalistparti (PNV) 7, De forenede Venstrepartier (IU) 5, Det Kanariske Regionalparti (CC) 3, Det Galiciske Nationalistparti (BNG) 2, Den Andorranske Junta (CHA) 1, Det baskiske nationalistparti (EA) 1, Navarro Bai (NA-BAI) 1, Det Andalusiske Parti (PA) 1. I alt 350 pladser. 15 Landefakta: Spanien kort fortalt i ord og tal 13

14 Den politiske situation i Spanien lige nu er derfor betydeligt domineret af PSOE. Spanske politikker på indvandringsområdet vil i hvert fald indtil næste valg sandsynligvis ikke være præget af brede forlig imellem de to store partier. Specialets omfang tillader ikke en undersøgelse af interne politiske forhandlinger i det spanske parlament. Beslutningsprocesser og magtforhold i kongressen og senatet behandles derfor ikke i dette speciale. Spanien er opdelt i 17 autonome regioner, som har ganske betydelige kompetencer. 16 Dertil kommer to autonome bystater Ceuta og Melilla på Afrikas nordkyst. Regionernes grad af selvstyre er differentieret. Regioner som Baskerlandet og Katalonien har høj grad af autonomi, mens andre regioner, som f.eks. Andalusien har mindre selvstyre. Denne differentieringsmulighed er indskrevet i den spanske forfatning. 17 Der er stor forskel på hvor mange legale og illegale indvandrere, de forskellige regioner har. Der er derfor stor variation mellem regionerne, både hvad angår de udfordringer, de står overfor, og hvad angår den grad af selvstyre, de har. Autonomierne har i høj grad ansvaret for integration af indvandrere, mens den øvrige udlændingepolitik foregår centralt. Vi har valgt at betragte den spanske regering som repræsentant for hele det parlamentariske, politiske og administrative system. Denne analytiske afgrænsning betyder, at vi ikke tager hensyn til de interne politiske og administrative dynamikker. Afgrænsningen gør det på den anden side muligt at gennemføre en analyse af det, der kan betragtes som ydre rammer for den spanske regerings handlemuligheder Styring Begrebet styring er et centralt begreb i vores problemformulering. Vi har valgt ordet styring i betydningen management (det vil sige: håndtering eller administration) i modsætning til begrebet kontrol. Savitri Taylor 18 bruger denne sondring i hans argumentation for, at det ikke er muligt at 16 De 17 autonomier vælger hvert fjerde år eget parlament, som udpeger en lokalregering. De 17 autonomier er opdelt i 50 provinser. Dertil kommer to autonome byområder på Afrikas nordkyst: Ceuta og Melilla. Landefakta: Spanien kort fortalt i ord og tal 17 Spanish Constitution (1978). Den Spanske Ambassade i USA s hjemmeside ( 26. januar 2006), Title VIII, art Taylor (2005) s

15 kontrollere illegal indvandring, men at man er nødt til at tage andre styringsredskaber i brug disse midler defineres bredt som styring. Denne styring består f.eks. af samarbejde med oprindelses- og transitlande og et samarbejde mellem modtagerlande. Dette samarbejde kan inkludere alt fra aftaler om tilbagetagelse af afviste asylsøgere til udviklingsbistand til afsender- eller transitlande. The main argument advanced in this article is that Western countries need not, should not and cannot control transborder movement in the manner attempted up till now. Rather they can and should cooperate with countries of origin, countries of transit and other receiving countries to manage migration in a manner which benefits all stakeholders, including would-be migrants. 19 Via en sådan brug af begrebet inddrages også en anerkendelse af, at stater i en global økonomi præget af transnationale udvekslinger af varer, kapital og information ikke kan kontrollere migration. Johanne van Selm argumenterer på samme måde for en analytisk skelnen mellem kontrol og styring: Control implies that the state can determine whether or not individuals arrive at its borders, and the fact that they are present therefore makes the state seem lacking somehow. Management implies rather that the state acknowledges that there is a situation with which it must deal to the generally mutual satisfaction of the various actors that depend on it to do so. 20 Begrebet styring af indvandring er mere inkluderende end begrebet kontrol af indvandring. Begrebet styring indbefatter således kontrol som én type af styring, mens sidstnævnte også inkluderer andre måder at styre på. International Organisation for Migration (IOM) definerer migration management som: 19 Taylor (2005) s Van Selm, Johanne. (2003). Refuge protection policies and security issues i E. Newman og J. van Selm (eds.), Refugees and Forced Displacement: International Security, Human Vulnerability, and the State, New York og Paris: United Nations University Press, s

16 A term used to encompass numerous governmental functions and a national system of orderly and humane management for cross-border migration, particularly managing the entry and presence of foreigners within the borders of the state and the protection of refugees and others in need of protection. 21 I dette speciale arbejder vi ud fra begrebet styring og ikke kun med begrebet kontrol, mens sidstnævnte kan være en del af statens styringsredskaber. Begrebet styring inkluderer mange og forskelligartede former for redskaber, som den spanske regering kan benytte sig af i dens forsøg på at gøre noget ved illegal indvandring til Spanien. Vi hævder ikke at inddrage alle muligheder og begrænsninger for styring i analysen af Spaniens mulighed for at styre illegal indvandring, men vi vil med ovenstående overvejelser fremhæve, at styring af illegal indvandring er langt mere end blot fysisk grænsekontrol Illegal indvandring Vi beskæftiger os i specialet med den spanske regerings mulighed for at styre den illegale indvandring til Spanien. Det er ikke helt enkelt at definere, hvad illegal indvandring er. For det første, er der måske nuancer mellem begreberne illegal indvandring, skjult indvandring, udokumenteret indvandring og irregulær indvandring. Dog mener vi, at begreberne i høj grad bruges løst og synonymt. International Organisation for Migration (IOM) definerer irregulær migration som en bevægelse af mennesker, der finder sted udenfor de regulerende normer i afsender-, transit- og modtagerlande: Movement that takes place outside the regulatory norms of the sending, transit and receiving countries. There is no clear or universally accepted definition of irregular migration. From the perspective of destination countries it is illegal entry, stay or work in a country, meaning that the migrant does not have the necessary authorization or documents required under immigration regulations to enter, reside or work in a given country. From the perspective of the sending country, the irregularity is for exam- 21 International Organisation for Migration (2004) Glossary on Migration ( Glossary.pdf, 7. april 2006), s

17 ple seen in cases in which a person crosses an international border without a valid passport or travel document or does not fulfil the administrative requirements for leaving the country. 22 Hermed er alle de mennesker, der krydser grænser illegalt, inkluderet, men også de mennesker, som opholder sig eller arbejder uden de nødvendige dokumenter, er defineret som illegale indvandrere. De fleste af de illegale indvandrere, der opholder sig i Spanien, er kommet til landet på legal vis, men er blevet længere, end deres visum eller opholdstilladelse tillader og får dermed illegal status. Man behøver således ikke at have krydset en grænse illegalt for at være illegal indvandrer. Som IOM skriver om skjult migration, der ikke lever op til lovkrav: It can occur when a non-national breaches the entry regulations of a country; or having entered a country legally overstays in breach of immigration regulations. 23 Begrebet illegal indvandring inkluderer i dette speciale både dem, der krydser grænsen illegalt, og dem, der er kommet til Spanien på legal vis, men siden hen bliver illegale. Begreberne asyl, flygtning og indvandring anvendes ofte, som om der ikke er nogen forskel. Undersøgelsesfeltet i dette speciale er styring af indvandring, og i gennemgangen af Spaniens politikker og EU s fælles politikker er specialets fokus på indvandringspolitik og ikke flygtninge- og asylpolitik. Vi definerer forskellen mellem asyl og indvandring som den defineres i forbindelse med en skelnen mellem EU s fælles asylpolitik og EU s fælles indvandringspolitik: En flygtning er en person, som har søgt og opnået asyl. EU s fælles asylpolitik fastlægger reglerne for, hvordan en person får asyl, og hvilken asylstatus personen får. Hvert enkelt EU-land er i øvrigt individuelt forpligtet af Genève-konventionen af 28. juli 1951 om flygtninges retsstilling, der udgør den overordnede ramme for EU-landenes og dermed for EU s asylpolitik. EU s fælles indvandringspolitik drejer sig overordnet om, hvilke regler der gælder for statsborgere fra tredjelande, der ønsker 22 Glossary on Migration s Glossary on Migration s

18 at opholde sig i EU på mere permanent basis, herunder ved familiesammenføring, opnåelse af fast opholdstilladelse, studieophold mm. 24 Definitionen af denne forskel er selvsagt kunstig, idet en afvist asylsøger kan betragtes som illegal indvandrer, hvis hun/han bliver i det land, der har afvist dennes asylansøgning. For analysens skyld opretholder vi dog denne analytiske skelnen og inddrager kun asylpolitik, når denne har betydning for indvandringspolitikken og dermed styring af illegal indvandring. Der skelnes imellem asyl, flygtninge og indvandrere, og indvandrere forstås som statsborgere fra tredjelande, der ønsker at opholde sig i EU på mere permanent basis. I dette speciale arbejder vi ud fra en forståelse af illegal indvandring defineret ved personer, der krydser grænser illegalt og dem, der er kommet til Spanien på legal vis, men siden hen har fået illegal status Planlægning og undersøgelsesdesign Specialets undersøgelsesdesign er et case studie. Case studiet er en metode til at opnå viden om en sammensat og kompleks situation, hvilket passer godt til specialets formål om at skabe en forståelse for den spanske regerings handlemuligheder i forhold til styring af illegal indvandring. Specialet befinder sig dermed i det hermeneutiske felt. Ray C. Rist skelner mellem forskellige typer case undersøgelser: Det illustrative case studie; det eksplorative case studie; det særlige (afvigende) tilfælde; indførelse af særlige programmer eller politikker; virkninger af særlige programmer eller politikker og det kumulative case studie. 25 Hvilken type case, der er relevant for en undersøgelse, afhænger af det spørgsmål, der skal besvares. Casen Spanien anvendes i en vis grad som teoritestende case, idet der foretages analyser på baggrund af tre forskellige teoretiske tilgange til staters suverænitet på det indvandringspolitiske 24 EU-oplysningen (2004) Rets- og udlændingepolitikken i EU Fakta om EU i Småtryk nr. 5/juli 2004 (København: Folketinget, 2004), s Boolsen, Merete Watt. (2004/2005). Kvalitative analyser i praksis København: Forlaget Politiske Studier, s

19 område. Det undersøges, i hvilket omfang nogle formulerede teorier har forklaringskraft i forhold til Spaniens suverænitet på det indvandringspolitiske område. Formålet er dog ikke at bekræfte eller afkræfte de tre teorier, men at bruge teorierne som indgangsvinkler til at skabe en fuldstændig forståelse af casen. Undersøgelsens design er et illustrativ case studie, idet den består af en deskriptiv undersøgelse af det indvandringspolitiske område i Spanien. Der er dog eksplorative elementer i undersøgelsen, idet teoriernes antagelser er anvendt som foreløbige og er blevet revideret på baggrund af undersøgelse af data.. Der er som tidligere nævnt flere grunde til, at vi har valgt Spanien som case. Spanien indtager en nøgleposition i forbindelse med europæisk indvandringspolitik på grund af landets geografiske placering som ydre grænse for Schengen-landene og som nabo til Marokko og andre nordafrikanske lande, der ligger i en region, som er langt fattigere end EU. Derudover er vi interesserede i Spanien som et forholdsvis nyt indvandringsland, hvis befolkning indtil for nylig selv udvandrede til Latinamerika og andre lande i Europa. Målet er at forstå, hvilke udfordringer Spanien står over for i forhold til at kontrollere indvandring til landet. Begrebet case studie referer til et særligt forskningsdesign, der omfatter en tilbundsgående undersøgelse af det enkelte tilfælde. Det indebærer en bestemt måde at indsamle, organisere og analysere data. Formålet er i specialet at samle omfattende, systematisk og dybdegående information om den enkelte case altså her Spanien for at skabe en fuldstændig, tilbundsgående forståelse af casen. Studiet bliver aktørorienteret i kraft af, at vi undersøger mulighederne for den spanske regerings handling i forhold til styring af indvandring. Dette kobles med en strukturelhistorisk ramme, idet vi skitserer nogle økonomiske, retslige og politiske forhold, indenfor hvilke aktøren, den spanske regering, kan handle og må forholde sig til. Forhåbentlig opnår vi derved fordelene ved begge metoder. Som Bent Flyvbjerg udtrykker det: Kombinationen er nødvendig, fordi rendyrkede aktøranalyser har en tendens til at ende i utilstrækkelige subjektiv-idealistiske forklaringer, 19

20 mens rendyrkede strukturelt-historiske analyser tenderer mod overgeneraliseringer og forklaringer med deterministiske træk. 26 Vores valg af case studiet som undersøgelsesdesign kan have nogle svagheder. Vi behandler bl.a. den handlende aktør i specialet, den spanske regering, som en repræsentant for hele det parlamentariske, politiske og administrative system, der betragtes som en enhed. Man kan kritisere os for at ignorere væsentlige forhold omkring regeringens muligheder på det indvandringspolitiske område, som er indlejret i dette system. Formålet er som nævnt at se på de ydre rammer for den spanske regerings handlemuligheder på det indvandringspolitiske område, og vi mener derfor, at det giver god mening, at betragte den spanske regering som repræsentant for det parlamentariske, politiske og administrative system i Spanien. I øvrigt er den spanske regering aktør på alle de tre niveauer, som behandles i specialet det globale, det nationalstatslige og det europæiske niveau. Et væsentligt parameter i en samfundsvidenskabelig undersøgelse er generaliserbarhed eller ekstern validitet. 27 Det er klart, at et case studie er begrænset generaliserbart. Muligheden for at generalisere til indvandringspolitik i andre stater er naturligvis begrænset, idet specifikke strukturel-historiske og politiske forhold gør sig gældende i en spansk kontekst. Et case studie kan således svække især den eksterne validitet. For at imødegå denne kritik, argumenterer vi for, at en generalisering af konklusionerne ikke er formålet med analysen. Vi påstår ikke at kunne komme med konklusioner på baggrund af analysen, som gælder uafhængigt af tid og sted, og undersøgelsesfeltet er en afgrænset case Spanien og den spanske regerings muligheder for at styre illegal indvandring som er interessant i sig selv. Vi forsøger i øvrigt at imødegå den svækkede validitet ved en kritisk tilgang til den anvendte metode både før og efter analysen. 26 Flyvbjerg, Bent. (1988) Case Studiet som Forskningsmetode (Aalborg Universitetscenter: Institut for Samfundsudvikling og Planlægning), s Bryman (2001) s