Evaluering af Energistyrelsens kvoteadministration. 1. Kvoteperiode (indtil ultimo 2006)

Transkript

1 Evaluering af Energistyrelsens kvoteadministration 1. Kvoteperiode (indtil ultimo 2006) Marts 2007

2 Indholdsoversigt Forord 4 Sammenfatning af evalueringens resultater 6 Indledning 6 Evalueringens resultater 7 Sammenfatning af initiativer til justering af kvoteadministrationen 8 Kapitel 1: Kvoteadministrations omfang, opbygning og regelgrundlag Indledning De omfattede Kvotevirksomheder Administrationens opbygning Regelgrundlaget for administrationen 19 Kapitel 2: Erfaringer fra sagsbehandling af kvotesager Indledning Virksomhedernes vurdering af Energistyrelsens sagsbehandling Energistyrelsens sagsbehandleres evaluering af den interne kvoteadministration Sagsbehandling af ændringer hos CO 2 -kvotevirksomheder Overvågningsplaner Kvotetildeling Den årlige rapportering og returnering Resumé af initiativer 33

3 Kapitel 3: Verifikation Indledning Erfaringer med verifikationen Verifikation i EU Resumé af initiativer 38 Kapitel 4: Information og Kommunikation Indledning Information og kommunikation overfor virksomheder Kommunikation mellem Energistyrelsen og Miljøstyrelsen Information og kommunikation i Energistyrelsen Resumé af initiativer 43 BILAG Bilag 1: Virksomhedernes evaluering af Energistyrelsen Bilag 2: Energistyrelsens sagsbehandleres evaluering af kvoteadministrationen www ISBN:

4 Forord Den danske CO 2 -kvotelov blev vedtaget af Folketinget i juni Kvoteloven implementerer EU s kvotedirektiv for ordningens 1. periode den såkaldte demonstrationsperiode der omfatter årene EU-kvoteregistersystemet, og dermed også Danmarks kvotesystem, bliver fra medio 2007 koblet op på et FN-system, som følge af implementeringen af Kyoto-protokollen. Kvotesystemet er et vigtigt redskab i bestræbelserne på at reducere Danmarks CO 2 - udledning i forhold til vores forpligtelser under Kyoto-protokollen. Danmark er i 2. kvoteperiode fra 1. januar 2008 til 31. december 2012 forpligtet til at reducere udledningen af CO 2 med 21 % i forhold til udledningen i For at samle op på gode erfaringer og lære af de mindre gode er Energistyrelsens administration af kvoteordningen blevet evalueret i løbet af Evalueringen er gennemført på baggrund af de første års erfaringer for at nå at indarbejde erfaringer fra 1. periode i den 2. kvoteperiode. Evalueringen indgår i Energistyrelsens resultatkontrakt for Formålet med evalueringen er at sikre en effektiv gennemførelse af administrationen af CO 2 -kvoteordningen. Ordningen skal løbende udvikles og effektiviseres ved blandt andet at fjerne omgåelsesmuligheder i eksisterende regler, forbedre arbejdsredskaber og kommunikation, optimere arbejdsgange, øge anvendelsen af informationsteknologi og digitalisering. Resultatet af en mere effektiv administration skal både kunne mærkes af vores interessenter og ses i Energistyrelsens egen administration. Evalueringen er formuleret i følgende delmål: Evaluere ordningens implementering Integrere eventuelle tilpasninger i lovgivningen, som opfølgning på evalueringen Indarbejde resultater fra evalueringen i den administrative tilrettelæggelse. Som led i evalueringen er der blandt andet gennemført følgende: En interviewundersøgelse af virksomhedernes holdning til administration (over 1/3 af kvote virksomhederne har deltaget i undersøgelsen) Spørgeskemaundersøgelse af Energistyrelsens sagsbehandleres erfaringer med administrationen Opsamling på erfaringer fra Energistyrelsens daglige administration Møder med øvrige interessenter: Verifikatorer, akkrediteringsorganer og Miljøstyrelsen. Evalueringen er afgrænset til alene at dække Energistyrelsens administration af Kvoteloven. Miljøstyrelsens administration af Kvoteregisteret, udarbejdelse af allo- 4

5 keringsplan, kvotemarkedet og effekten af ordningen er ikke omfattet af evalueringen. Denne evalueringsrapport er udarbejdet af en projektgruppe i Energistyrelsen, der bestod af: Fuldmægtig Anita C. Jakobsen (projektleder, Forsyningsområdet), civilingeniør Dorte Maimann (Forsyningsområdet), civilingeniør Kamilla Kristensen Rai (Forsyningsområdet) og civilingeniør Hans Henrik Svensson (Generel energipolitik og besparelser). Kontorchef Michel Schilling var været projektejer under projektforløbet. Projektgruppen afsluttede sit arbejde ultimo december Rapportens offentliggørelse har afventet fremsættelse af Forslag til Lov om ændring af lov om CO 2 - kvoter. Der er foretaget enkelte ændringer i rapporten i marts 2007 som følge af fremsættelse af lovforslaget. 5

6 Sammenfatning af evalueringens resultater Indledning Formålet med EU s CO 2 -kvoteordning er at fremme en omkostningseffektiv reduktion af CO 2 -udledning gennem et system med omsættelige kvoter. Kvoteordningen er bygget op omkring et administrativt system, som EU s medlemslande skal implementere i deres lovgivning. EU-lovgivningen definerer hvilke virksomheder, der er omfattet af ordningen og indeholder følgende hovedelementer: De kompetente myndigheder i EU-landene udsteder tilladelser til virksomheder til at udlede CO 2 De kompetente myndigheder tildeler gratiskvoter til virksomheder Virksomhederne skal overvåge og rapportere deres CO 2 udledning til de kompetente myndigheder Uvildige selskaber verificerer CO 2 -udledningen Virksomheder returnerer kvoter i Kvoteregisteret svarende til deres CO 2 - udledning. Der er inden for disse rammer enkelte frihedsgrader for medlemslandene til at bestemme opbygningen af administrationen. For at være omfattet af ordningen skal energiproduktion på virksomhedens produktionsenhed (herefter p-enhed) have en indfyret effekt på 20 MW eller derover, eller virksomheden skal have særlige proces aktiviteter 1. I Danmark er i alt 380 produktionsenheder (herefter p-enhed) fordelt på 245 virksomheder omfattet. Ca. 2/3 af p- enhederne (244) er fra el- og varmesektoren, 1/3 (127) fra industrisektoren, og 7 er fra offshore sektoren. Energistyrelsens målsætning er at opbygge og udvikle en administration, der kan administreres effektivt. Samtidig skal der være tillid til kontrollen (verifikationen) af CO 2 -udledningen, og det skal sikres, at der ikke udledes CO 2 uden tilladelse. Energistyrelsen har derfor opbygget en administration, hvor bl.a.: Overvågningen og rapporteringen for bestemte kategorier af virksomheder er systematiseret efter standardløsninger (Hovedparten af de omfattede virksomheder i Danmark har mulighed for at benytte disse standardløsninger. Danmark er et af de eneste lande, der har forenklet administrationen med standardløsninger) Uvildige verifikatorer foretager verifikationen af CO 2 -udledningen Godkendelsen (akkrediteringen) af verifikationselskaber foretages af Danmarks nationale akkrediteringsorgan DANAK eller et tilsvarende anerkendt akkrediteringsorgan. 1 Se lovens 5-8 for en udførlig beskrivelse af hvilke virksomheder, der er omfattet. 6

7 For at undgå, at der ulovligt udledes CO 2 er de omfattede virksomheder i ordningen sammenholdt med Energistyrelsens database over energiproducenter. Dette er senest sket i Rapportens kapitel 1 giver en uddybende beskrivelse af administrationen. Den daglige sagsbehandling af henvendelser fra virksomheder er fordelt på 12 sagsbehandlere i Energistyrelsen. Herudover er der en række øvrige medarbejdere (bl.a. kontorpersonale, Energidata medarbejdere og jurister), som er involveret i sagsbehandlingen. I alt anvendes ca. 8 årsværk i Energistyrelsen på den daglige administration af kvoteordningen. Herudover anvendes årsværk på at fastlægge kvoteallokeringen, ændringer til kvoteloven og salg af statslige kvoter. Endelig deltager Energistyrelsen i arbejdsgrupper i EU-Kommissionen under Kvotedirektivet. Evalueringens resultater Energistyrelsen har i 2006 gennemført en første evaluering af Energistyrelsens administration af CO 2 -kvoteordningen. Evalueringen er gennemført fremadrettet, der er derfor fokuseret på evaluering af de elementer i administrationen, som vil være årligt tilbagevendende. Der er gennemført følgende: Analyseinstituttet TNS Gallup har for Energistyrelsen gennemført en interviewundersøgelse af virksomhedernes holdning til administration (Ca. 105 ud af 224 mulige kontaktpersoner er omfattet af interview undersøgelsen. 82 kontaktpersoner har afgivet svar) Intern spørgeskemaundersøgelse af Energistyrelsens sagsbehandleres erfaringer med administrationen Opsamling på erfaringer fra Energistyrelsens daglige administration Møder med øvrige interessenter: Verifikatorer, akkrediteringsorganer og Miljøstyrelsen. TNS Gallups undersøgelse viser, at der generelt er tilfredshed med Energistyrelsens administration af ordningen. Ca. 85 pct. af de adspurgte virksomheder er tilfredse med den hjælp og vejledning, som de har fået af Energistyrelsen. Virksomhederne har haft mulighed for generelt at komme med forslag til forbedringer og kommentarer til Energistyrelsens administration. Ca. halvdelen af virksomhederne har haft kommentarer. Nogle virksomheder har bemærket, at ordningen er administrativ tung, og andre har udtrykt tilfredshed med Energistyrelsens sagsbehandling. TNS Gallups rapport findes i bilag 1 til evalueringsrapporten. Energistyrelsens interne undersøgelse viste, at sagsbehandlerne har en positiv holdning til organiseringen af administrationen og generelt var tilfredse med deres arbejdsområde. Bilag 2 gengiver resultaterne fra Energistyrelsens interne undersøgelse. Erfaringer fra undersøgelserne samt Energistyrelsens løbende sagsbehandling har givet anledning til justeringer af den daglige administration og til en række tilpas- 7

8 ninger, som er blevet integreret i det lovforslag om ændring af kvoteloven, som er fremsat den 14. marts Herudover har Energistyrelsen i 2006 haft to møder med verifikatorerne og akkrediteringsorganer om deres erfaringer med ordningen. De tilbagemeldinger, Energistyrelsen har fået på disse møder, har bl.a. givet anledning til revision af standardløsningerne og af Retningslinier for verifikation og akkreditering (RL 7). Resultaterne fra evalueringen behandles mere udførligt i kapitel 2-4 i evalueringsrapporten. Sammenfatning af initiativer til justering af kvoteadministrationen Energistyrelsens evaluering af kvoteordningen har som ovenfor nævnt resulteret i en række initiativer. Initiativerne er rettet mod: Virksomheders og verifikators administration Energistyrelsens interne administration, herunder styrelsens samarbejde med Miljøstyrelsen. Størstedelen af evalueringens initiativer er implementeret i Andre bliver implementeret i Endelig er der initiativer, der forventes implementeret i 2008, herunder initiativer, der er en del af det kommende forslag til ændring af kvoteloven. Initiativerne er opdelt i følgende hovedkategorier: Forslag til ændringer af regler i kvoteloven Informationsteknologi og digitalisering Bedre ekstern vejledning Bedre hjælpemidler Kommunikation og information Optimering af arbejdsgange Forslag til ændringer af regler i kvoteloven Ved den daglige administration af ordningen er der fremkommet enkelte forhold omkring den årlige tildeling af kvoter og tildeling til nye virksomheder, der kan udnyttes til at opnå kvoter, uden at der er tilsvarende CO 2 -udledning, og som ikke fremmer formålet med at reducere CO 2 -udledningen. Disse omgåelsesmuligheder foreslås ændret ved en lovændring. Herudover er der enkelte forslag til forenklinger af administrationen. Forslag til lovændringer, der berører virksomheder: Justering af kvotetildeling til nye p-enheder, der er idriftsat eller omfattet efter den 31. marts 2004 (datoen for fremsættelse af den oprindelige kvoteloven) Forslag om at nye elproducerende anlæg får tildelt kvoter afhængig af benyttelsestiden. Dvs. anlæg med lav benyttelsestid får tildelt færre eller ingen kvoter. Baggrunden for forslaget er, at kvotelovens nøgletal for kvotetildelingen til nye anlæg er baseret på en benyttelsestid på timer årligt. Det findes ikke rimeligt at tildele kvoter til anlæg med en driftstid væsentligt under den driftstid, der indgår i nøgletallet. 8

9 Forslag om at reducere kvoter til varmeproducerende anlæg væsentligt. Baggrunden er at sådanne anlæg ofte etableres med henblik på spids- og reservelastydelser, og dermed ikke har normal produktion. Forslag om at anlæg, der tidligere har været en del af en p-enhed, der fortsat er omfattet af kvotedirektivet, ikke skal kunne tildeles kvoter som nye anlæg. Baggrunden for forslaget er, at kvoter tildeles på baggrund af historisk produktion. Hvis en virksomhed får tildelt kvoter til et anlæg, der har været en del af en p- enhed, der fortsat er omfattet af kvotedirektivet, vil samme anlæg udløse kvoter to gange, hvilket ikke er rimeligt. Forslag om at kvoter til nye p-enheder fremover tildeles forholdsmæssigt hver år. Baggrunden er, at den eksisterende regel om, at nye p-enheder tildeles kvoter på en gang, kan give problemer med tilbagelevering af kvoter, hvis p-enheden f.eks. skal lukkes. Justering af kvotetildelingen ved ophør af produktion Forslag om at den årlige kvotetildeling er betinget af, at p-enheden har en reel produktion ved starten af det år, kvoten tildeles for. Formålet er at undgå, at driftsleder i årevis kan modtage kvoter til en produktion, der reelt er ophørt og derfor ikke har haft nogen produktionsbaseret CO 2 -udledning, som virksomheden skal returnere kvoter for. Forenkling af reguleringen af p-enheder med små andele af fossilt brændsel Reguleringen af p-enheder med under 1 pct. af den samlede CO 2 -udledning foreslås ændret, så nye p-enheder med fossil brændsel skal have overvågningsplan og omfattes af reglerne for verifikation, rapportering og returnering. Forenklingen skyldes, at der er administrative problemer med de nuværende regler, da virksomhederne har haft mulighed for at gå ind og ud af ordningen, uden at CO 2 - udledningen er behørigt kontrolleret. Forslag til lovændringer, der forbedrer Energistyrelsens administration Justering af tidsfristen for Energistyrelsens sagsbehandling af virksomhedernes rapportering Energistyrelsen har som følge af tidsfristerne i loven en meget kort tidsperiode på i alt arbejdsdage til at gennemgå udledningsrapporteringer fra samtlige ca. 380 P-enheder. I det kommende lovforslag foreslås, at fristen for Energistyrelsens gennemgang af rapporteringen til Kvoteregisteret den 20. april hvert år - fjernes. Virksomhederne kan så returnere kvoter svarende til den udledning, som de indrapporterer, og eventuelle ændringer som findes ved Energistyrelsens gennemgang, kan blive justeret efterfølgende. 9

10 Informationsteknologi- og Digitalisering Som led i Regeringens visioner om digital forvaltning arbejder Energistyrelsen på at gøre CO 2 -kvoteadministrationen mest muligt digital. Dels for at lette arbejdet med kvoteordningen for virksomheden, dels for at effektivisere administrationen i Energistyrelsen. Energistyrelsen har udviklet en indberetningsløsning, EnergiData Online, som virksomhederne har adgang til via virksomhedsportalen Virk.dk. Energi- Data Online er under løbende udvikling. Udover at være en indberetningsløsning er formålet med EnergiData Online at stille relevante kvotedata til rådighed. Der er følgende initiativer vedrørende digitaliseringen af Energistyrelsens kvoteadministration. Byrdelettelser for virksomheder og verifikator Flere muligheder for digital indberetning. Hidtil har alene virksomheder med standardovervågningsplan kunne rapportere den årlige CO 2 -udledning digitalt. For at gøre indberetningen lettere for virksomheder og verifikatorer arbejder Energistyrelsens EnergiData-enhed der med følgende tiltag: Verifikatorer får fra februar 2007 mulighed for at indberette verifikationsrapport og verifikationserklæring via virksomhedsportalen Virk.dk. Der arbejdes for at give driftsledere med individuelle overvågningsplaner mulighed for digital rapportering via Virk.dk senest i 2. kvotetildelingsperiode Der arbejdes for digital indberetning af visse ændringer til tilladelser mv. formentlig i løbet af Den digitale indberetning vil blive koordineret med Kvoteregisteret. Bedre service ved kvitterings Ved validering af kvotedata i 2006 fik virksomhederne automatisk en kvitterings e- mail og modtog umiddelbart efter en dokumentation for indberettede data og en kvittering. Denne service er blevet modtaget positivt af virksomhederne. Ved den digitale rapportering for 2006 bliver servicen med automatisk kvitterings tilknyttet alle kvoterapporteringer. Reducere dobbeltindberetning af data Virksomheder skal både indberette data til Kvoteregisteret og Energistyrelsen. Rapportering af CO 2 -udledning til begge myndigheder er en følge af EU-lovgivningen, og kan derfor ikke undgås. Energistyrelsen og Kvoteregisteret har dog aftalt, at indsamling af øvrige oplysninger søges koordineret, så virksomhederne ikke skal foretage dobbeltindberetning. Alle energiproducenter skal indrapportere deres produktion og energiforbrug i forbindelse med energiproducenttællingen. Detaljeringsgraden i energiproducenttællingen er højere, men en del af de samme oplysninger skal også indberettes i forbindelse med kvoteordningen. De 2 rapporteringer er særskilte. Energistyrelsen arbejder på at koble rapporteringen til Energiproducenttællingen og den årlige rapportering af CO2-udledningen sammen sådan, at virksomheden kun skal anføre energiforbrugstallene en gang. Udover at være en lettelse for virksomheder vil det forbedre datagrundlaget i Energistyrelsen. 10

11 Adgang til seneste tilladelse og overvågningsplan. Verifikatorerne har givet udtryk for, at det ville lette arbejdet, hvis der var nemmere adgang til virksomhedernes overvågningsmateriale. Seneste udledningstilladelsespakker og overvågningsplaner er lagt ud på virk.dk. Fra 1. februar 2007 etableres mulighed for, at driftsleder kan give verifikator adgang til dokumenterne. Lettelser for Energistyrelsens interne administration Lettere adgang til Energistyrelsens interne administrationsgrundlag for CO 2 - kvoteordningen: Energistyrelsens interne administrationsgrundlag er i 2006 gjort elektronisk tilgængelig for Energistyrelsens sagsbehandlere via en lukket web-løsning. Ændringer kan hurtigere opdateres, og dermed sikres en hurtigere og bedre vidensdeling. Energistyrelsens sagsbehandlere har fået adgang til kvotedata via EnergiData Inline en database indgang til internt brug. Bedre ekstern vejledning De væsentligste redskaber i myndighedernes vejledning af virksomheder og verifikatorer er: Energistyrelsens hjemmeside om CO 2 -kvoter Energistyrelsens vejledning om CO 2 -kvoteordningen DANAKs retningslinier for verifikation og akkreditation (RL7) TNS Gallups undersøgelse viste, at over 80 pct. af de spurgte virksomheder benytter både den eksterne hjemmeside og vejledningen. Vejledningen benyttes desuden internt af Energistyrelsens sagsbehandlere. Statistik fra hjemmesiden viser også, at siderne om CO 2 -kvoter er nogle af de mest benyttede sider på Energistyrelsens hjemmeside. TNS Gallups undersøgelse viser desuden, at 85 pct. i høj grad eller i nogen grad kan finde de oplysninger, som de har haft brug for. 87 pct. af virksomhederne mener, at Energistyrelsens informationsmateriale er skrevet i et forståeligt sprog. DANAKs retningslinier for verifikation og akkreditering, som sikrer en harmonisering af de vilkår, der pålægges de akkrediterede verifikatorer, er i 2006 blevet evalueret på møder med verifikatorerne. Der er i 2. halvår af 2006 foretaget: Forbedringer for virksomheder og verifikatorer Opdatering af Energistyrelsens eksterne vejledning Opdatering af dele af Energistyrelsens vejledning, som følge af ændring af bl.a. standardovervågningsplaner 11

12 Opdatering af Energistyrelsens CO 2 -kvotehjemmeside Reviderede retningslinier ved akkreditation til CO 2 -verifikation. Møder holdt med verifikatorer i maj og november 2006 har bl.a. resulteret i: Revision af retningslinierne for verifikation og akkreditering (RL7). Udført af DANAK i samarbejde med Energistyrelsen Bedre hjælpemidler Energistyrelsen anvender en række hjælpemidler både overfor virksomhederne og internt i Energistyrelsen, som skal lette og effektivisere det administrative arbejde ved CO 2 -kvoteordningen. Der er følgende initiativer til at forbedre de eksterne og interne hjælperedskaber: Byrdelettelser for virksomheder Forenkling og justering af standardløsninger: Nye udgaver af standardovervågningsplan 1 og 2. Standardløsningerne er forbedret for virksomhederne bl.a. ved at flere brændsler er medtaget. Nye udgaver af standard rapporterings skemaer som følge af, at der er medtaget flere brændsler i standardløsningerne Revision af hjælpemidler til individuel overvågning Virksomhederne har i TNS Gallup undersøgelsen påpeget et behov for mere hjælp ved udformning af individuelle overvågningsplaner. Energistyrelser foretager derfor: Revision af checklisten til individuelle overvågningsplaner i 2007 Justering af indberetningsskemaer For at forbedre indberetningen af oplysninger til Energistyrelsen justeres styrelsens indberetningsblanketter: Ny udgave af ansøgningsskema er lagt på Energistyrelsens hjemmeside. Skema til indberetning af ændringer revideres i Forbedringer for Energistyrelsens interne administration Sikre ensartet sagsbehandling og god forvaltningsskik Som følge af erfaringer fra sagsbehandlingen er der i 2006 sket en løbende udvikling af administrationsgrundlaget, herunder eksempler på afgørelser samt udvikling af de interne dokumentationsskemaer. 12

13 Kommunikation og information i øvrigt Energistyrelsen har løbende kontakt til virksomhederne gennem orienterings e- mails og møder. TNS Gallups undersøgelse viser, at 96 pct. af de spurgte virksomheder mener, at Energistyrelsens informations s dækker deres behov for information til at opfylde deres forpligtelser. Endvidere viser TNS Gallups undersøgelse, at størstedelen (84 pct.) af de kvotevirksomheder, der har deltaget i Energistyrelsens informationsmøder, mener at de har fået nyttige informationer på møderne. 26 pct. af virksomhederne, der deltager i Gallup undersøgelsen, mener at der fortsat er behov for informationsmøder f.eks. i forbindelse med den nye kvotetildeling for perioden Udover kontakten til virksomhederne har den interne information i Energistyrelsen også betydning for, at ordningen kan fungere optimalt. Energistyrelsens undersøgelse af den interne administration viser bl.a. et behov for større informationsudveksling om emner, der drøftes og besluttes internt i Energistyrelsens arbejdsgrupper. Der er følgende initiativer til forbedring af kommunikation og information: Byrdelettelser for virksomheder Fremover en direkte indgang til Energistyrelsens kvoteadministration. For at sikre, at henvendelser fra virksomheder når hurtigere frem til relevante sagsbehandlere i Energistyrelsen og medvirke til, at virksomhederne hurtigere kan få svar på deres henvendelser, har: Virksomhederne fået en indgang til kvoteadministration i Energistyrelsen CO2- KvoteService@ens.dk. Generel information til virksomhederne sendes også fra CO2-kvoteService 2. Forbedringer for Energistyrelsens interne administration Skabe større viden om aktuelle emner og arbejdsopgaver Der skabes bedre overblik over hovedarbejdsopgaver for de forskellige interne arbejdsgrupper i Energistyrelsen, og dette videreformidles til sagsbehandler Der arbejdes med at forbedre den løbende information fra Energistyrelsens interne arbejdsgrupper om generelle fortolkninger, beslutninger og tiltag. Der vil løbende blive afholdt flere møder for sagsbehandlere, når der er aktuelle kvoteemner. F.eks. ny lovgivning, kvoteallokering, ændringer i vejledning mv. 2 Administrativ enhed i Energistyrelsen, der organiserer og samler op på administrationen. 13

14 Optimering af arbejdsgange Informationsudveksling og kommunikation om sagsbehandlingen foregår mellem: Virksomheden og Energistyrelsen Sagsbehandlere i Energistyrelsen og CO2-KvoteService CO2-KvoteService og Miljøstyrelsen (der har ansvar for Kvoteregisteret). Optimering af informationsudveksling er væsentlig for, at ordningen fungerer effektivt og tilfredsstillende. Der er følgende initiativer: Forbedringer for Energistyrelsens interne administration Informationsudveksling mellem Miljøstyrelsen og Energistyrelsen er nedskrevet på baggrund af erfaringerne fra 1. kvoteforløb. Kommunikation til Kvoteregisteret vedr. p-enheder foregår via én administrativ enhed i Energistyrelsen (CO2-KvoteService@ens.dk) Kommunikation mellem sagsbehandler og CO2-KvoteService er systematiseret bedre via internt dokumentationsskema. 14

15 Kapitel 1: Kvoteadministrations omfang, opbygning og regelgrundlag 1.1. Indledning Den 1. januar 2005 var startskuddet for det europæiske kvotehandelssystem. Den danske implementering af kvotesystemet fandt sted i 2004, hvor den danske kvotelov blev vedtaget i Folketinget og administrationen blev søsat. Formålet med CO 2 - kvote handelssystemet er at fremme en omkostningseffektiv reduktion af drivhusgassen CO 2 og derigennem bidrage til at opfylde de internationale klimaforpligtelser. Kvoteordningen er bygget op omkring et administrativt system, hvor de omfattede virksomheder får: En tilladelse til at udlede CO 2 Godkendt en plan for virksomhedens overvågning af CO 2 -udledning (overvågningsplan) Tildelt gratis kvoter 3, der sættes ind på en konto i det danske Kvoteregister, der er koblet op til det europæiske register. Hver kvote svarer til retten til at udlede et ton CO 2. Virksomheden skal: I løbet af året følge udviklingen af brændselsforbrug i henhold til godkendt overvågningsplan Efter årsskiftet opgøre årets CO 2 -udledning Have verificeret (godkendt) den årlige udledning af en uvildig part. I det danske system en verifikator, som er akkrediteret af DANAK 4 eller et tilsvarende akkrediteringsorgan Rapportere sin CO 2 -udledning og returnere kvoter i Kvoteregisteret svarende til den opgjorte udledning. Omsætteligheden af kvoterne skal sikre, at det samlede loft for CO 2 -udledningen (den samlede kvotetildeling) gennemføres mest muligt omkostningseffektivt. Hvis virksomheden kender deres omkostninger ved at reducere CO 2 -udledningen og handler økonomisk rationelt, vil virksomheden reducere CO 2 -udledning indtil der, hvor forøgelsen af omkostningerne ved at reducere udledningen med et ton CO 2 overstiger prisen på en kvote. Virksomheden vil foretage en afvejning af, om det kan betale sig at reducere virksomhedens CO 2 -udledning, at anvende gratis kvoter eller købe kvoter til returnering. 3 Kvoterne er fordelt efter en national allokeringsplan, der er godkendt af Europa-Kommissionen. Miljøstyrelsen har ansvar for allokeringsplanen og EU-godkendelsen. 4 DANAK er det nationale akkrediteringsorgan i Danmark. 15

16 1.1. De omfattede Kvotevirksomheder EU s kvoteordning omfatter i alt 25 medlemslande og over produktionsenheder (herefter p-enheder). I Danmark er 380 p-enheder omfattet af ordningen, mens store lande som f.eks. Frankrig og Tyskland har omkring 3 (1075) og 5 (1842) gange som mange p-enheder. Af de 380 p-enheder der er omfattet i Danmark, er 244 p-enheder i el- og varmesektoren, 7 i offshore sektoren og 127 i industrisektoren. Tabel. Antal P-enheder inden for kategorierne el og fjernvarme, industri og offshore fordelt på størrelse efter CO2-udledning i 2005 Kategori < ton CO2 > og < ton CO2 > ton CO2 El og FV Industri Offshore 7 7 Hovedtotal Størstedelen af de omfattede p-enheder er mindre p-enheder med en årlig udledning under ton CO 2, jf. tabellen ovenfor. 3/4 del af alle driftsledere har kun 1 p- enhed, jf. figuren nedenfor. Figur. Antal p-enheder, som driftsledere har ansvar for. I alt 14% 4% 3% 75% 2% 2% 1 p-enh 2 p-enh 3 p-enh 4 p-enh 5 p-enh >5 p-enh Dvs. en stor del af de omfattede virksomheder er mindre virksomheder, som måske ikke i samme omfang som større virksomheder benytter et standardiseret kvalitetsog dokumenthåndteringssystem. 16

17 1.2. Administrationens opbygning I Danmark er hovedparten af administrationen af kvoteordningen underlagt transport- og energiministeren, som har delegeret størstedelen af sin kompetence til Energistyrelsen. Miljøministeren er ansvarlig for Kvoteregisteret, hvor alle kvoter og kreditter er registreret. Ministeren har delegeret sin kompetence til Miljøstyrelsen. Skemaet sidst i dette afsnit viser arbejdsfordelingen mellem Energistyrelsen og Miljøstyrelsen. Den årlige kvoteforløb er som følger: Før rapportering Senest den 28. februar hvert år indsætter Miljøstyrelsen gratis kvoter på p- enhedernes konti i Kvoteregisteret (dog pt. særlige regler for nye virksomheder). I løbet af januar-marts skal virksomhederne have verificeret deres CO 2 - udledning for foregående år af en akkrediteret verifikator Energistyrelsen behandler løbende over året ændringer til tilladelser og overvågningsplaner Rapportering og returnering Senest den 31. marts hvert år skal driftsleder rapportere foregående års CO 2 - udledning til Energistyrelsen og Kvoteregisteret. Driftsleder sender desuden verifikators rapport og verifikationserklæring til Energistyrelsen Energistyrelsen gennemgår de indsendte rapporteringer og giver besked til Miljøstyrelsen senest den 20. april om CO 2 -udledningen for samtlige p- enheder. Herunder behandles evt. negative verifikationserklæringer Senest den 30. april skal virksomheden have returneret kvoter i Kvoteregisteret svarende til den årlige rapporterede CO 2 -udledning. 17

18 Efter rapportering og returnering Energistyrelsen udsteder afgift til virksomheder, der ikke har returneret tilstrækkelige med kvoter Den 15. maj offentliggøres resultatet af produktionsenheders CO 2 -udledning Evt. afgørelser om betaling af afgift offentliggøres også Senest 1. juni sender Energistyrelsen datagrundlag for opkrævning af gebyrer til Miljøstyrelsen. Miljøstyrelsen sender på egne og Energistyrelsens vegne gebyropkrævning til virksomheder. Dette er i korte træk det årlige forløb i administrationen af kvoteordningen. Som det vil fremgå af de efterfølgende kapitler omfatter administrationen: Regler, hjælperedskaber, arbejdsprocesser samt kommunikation og samarbejde mellem Energistyrelsen og virksomheder, verifikatorer, DANAK og Miljøstyrelsen. Dette er evalueret i de følgende kapitler. Skema. Oversigt over arbejdsfordeling (hovedopgaver) mellem Energistyrelsen og Miljøstyrelsen Energistyrelsen Miljøstyrelsen Kvotetildeling - ENS sender kontrolleret datagrundlag til MST (fra ENS database) - Senest hvert år indsætter MST gratiskvoter på driftsleders konti Verifikation - Samarbejdspart med DANAK - Medvirke ved revision af retningslinier for selskaber, som ønsker at blive akkrediteret til at foretage verifikation af CO 2 -udledning (RL7) - Kontaktled til verifikatorer (bl.a. arrangerer kontaktmøder) Ændringer til/nye tilladelser - Behandle akkreditering af verifikatorer. Meddele Kvoteregisteret om akkrediterede verifikatorer. - Optage verifikatorer i Kvoteregisteret. - Behandle ændring af eksisterende tilladelser (udvidelser, lukninger, overdragelser) - Udstede nye tilladelser - Sender nye tilladelser, ændringer om lukninger, overdragelser, kontaktoplysninger til Kvoteregisteret. - Registre ændringer hos driftsleder mv., som følge af ENS sagsbehandling Overvågning - Behandle og godkende ændringer af overvågningsplaner - Revidere standardovervågningsplaner. 18

19 Nye kvotetildelinger Energistyrelsen - Udarbejde nye kvotetildelinger efter ansøgning. Sende nye kvotetildelinger til Kvoteregisteret. Rapportering - Tilrettelægge årlig rapporteringsproces (sende s til virksomheder mv) - Revidere standard rapporteringsformater - Behandle årlig rapportering - Behandle sager med negativ verifikationserklæring eller hvor årlig rapportering mangler. Returnering - Frist til 9. maj for at komme med kommentarer til Kvoteregistret vedr. virksomheder, som ikke har returneret tilstrækkeligt med kvoter - Udstede afgift til virksomheder, der ikke har returneret tilstrækkeligt med kvoter. Gebyr - Sende dataudtræk til MST for ENS- gebyr - Opfølgning. Miljøstyrelsen - Oprette konto til driftsleder mv. Indsætte kvoter på konto. - Den 15. maj offentliggøre alle p-enheders årlig udledning af CO 2 på Kvoteregisterets hjemmeside. - Sende udtræk over returnerede kvoter til ENS - Offentliggøre returnering og afgiftsopkrævning på web. - MST udsender fælles gebyropkrævning - Indbetale til ENS - Oplyse status til ENS Regelgrundlaget for administrationen Grundlaget for Energistyrelsens kvoteadministration kan opdeles i EU s regelgrundlag og det danske regelgrundlag. EU s regler: EU s kvotedirektiv 5 Europa-Kommissionens retningslinjer for overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner 6 Europa-Kommissionens forordning om et standardiseret og sikkert registersystem 7 (Registerforordningen) 5 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (kvotedirektivet). 6 Kommissionens beslutning af 29. januar 2004 om retningslinjer for overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF. Energistyrelsen skal, jf. artikel 14, stk. 2 i kvotedirektivet, sørge for at CO 2 -emissionerne overvåges i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer 19

20 Det bemærkes, at Kommissionens retningslinjer for overvågning og rapportering er revideret og Registerforordningen er ved at blive revideret som følge af de første erfaringer med kvotesystemet. Denne rapport omfatter alene erfaringerne fra Energistyrelsens nuværende administration. I evalueringen er ikke analyseret, om Kommissionens nye retningslinier og forventede ændringer i Registerforordningen vil kræve ændringer i administrationen. Dette vil blive analyseret i De danske CO 2 -kvoteregler omfatter: Lov nr. 493 af 9. juni 2004 med senere ændringer 8 (Kvoteloven), der implementer EU s kvotedirektiv Bekendtgørelse om verifikation og rapportering af CO 2 -udledning fra produktionsenheder m.v. (Verifikationsbekendtgørelsen) (BEK nr. 478 af 15/06/2005) Bekendtgørelse om gebyr for ydelser efter lov om CO 2 -kvoter (BEK nr. 571 af 18/06/2004) Bekendtgørelse om modregning i varmeprisen af CO 2 -kvoter tildelt til varmeproduktion (BEK nr. 950 af 11/10/2005). Herudover der følgende vejledning og retningslinier til virksomheder og verifikatorer: Energistyrelsens vejledning om CO 2 -kvoteordningen Pjecen Kort & Godt DANAKs retningslinjer RL7 (retningslinjer for selskaber, der ønsker at blive/er akkrediteret til CO2-verifikation). I de følgende kapitler vil der blive beskrevet forslag til ændringer af det danske regelgrundlag, der berører den danske implementering af kvotedirektivet. En stor del af administrationen er bundet op af EU s regler, og vil derfor ikke kunne ændres, med mindre reglerne også ændres i EU. 7 Kommissionens forordning (EF) nr. 2216/2004 af 21. december 2004 om et standardiseret og sikkert registersystem i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF og Europa- Parlamentets og Rådets beslutning 280/2004/EF. 8 Ændret ved lov nr. 410 af 1. juni 2005 om ændring af lov om CO2 -kvoter, lov nr. 430 af 6. juni , lov nr. 431 af 6. juni og lov nr. 571 af 9. juni