Afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition i Danmark

Transkript

1 Afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition i Danmark Udredning nr. 6 Institut for Menneskerettigheder 2009

2 Nationale kontrolorganer 2

3 Afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsposition i Danmark INSTITUT FOR MENNESKERETTIGHEDER Udredning nr. 6 Institut for Menneskerettigheder

4 Kolofon Kolofon Afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition i Danmark Udredning nr.6/2009 Institut for Menneskerettigheder 2009 Mekanisk, fotografisk eller anden form for gengivelse af Udredning om afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition i Danmark eller dele heraf skal ske med fuldstændig kildeangivelse. Redaktion: Lisbeth Garly Andersen (Cand.Scient.Anth.), Anette Faye Jacobsen (Cand.Phil., Ph.d.), Birgitte Kofod Olsen (Cand.Jur., Ph.d., Ansv.) Følgende fra Institut for Menneskerettigheder har bidraget til udredningen udover ovennævnte: Fra Institut for Menneskerettigheder: Jonas Christoffersen, (Dr.Jur.) Martine Zeuthen Hansen (Stud.Scient.Anth.) Kim U. Kjær (Cand.Jur., Ph.d.) Stephaníe Lagoutte (Cand.Jur., Ph.d.) Frej Klem Thomsen (Cand.Mag., Ph.d.-studerende) Huriye Aydemir Varisli (Cand.Jur.) Forlagsredaktør: Klaus Slavensky Layout: Carsten Schiøler Produktion: Handy-Print A/S, Skive Trykt i Danmark 2009 Tak til alle de, der har villet fortælle om deres liv som afviste asylansøgere i Danmark og dele deres erfaringer med os. ISBN

5 Indholdsfortegnelse Resumé Indhold Kapitel 1. Introduktion Baggrund Formål Perspektiv Indsamling af materiale Hvem er omfattet af udredningen? Afviste asylansøgere Udlændinge udvist administrativt eller ved dom Tålt ophold Retlig ramme Opholdspligt Fysiske indkvarteringsforhold Økonomiske og andre ydelser Arbejde Uddannelse Sundhedsbehandling Oversigt over udredningen Kapitel 2. Udlændinge i udsendelsesposition Hindringer i forbindelse med udsendelse Irak Iran Somalia Kosovo Statsløse palæstinensere Udsendelsesværn Frivillig udrejse af Danmark Udsendelsesfremmende foranstaltninger Opsummering Menneskeretlige betragtninger Tvangsmæssig udsendelse Frivillig udrejse på trods af udsendelsesværn Effektiv beskyttelse og respekt for værdighed

6 Indhold Kapitel 3. Opholdspligt og meldepligt på udrejsecentre Opholdspligt på udrejsecentre Meldepligt Konsekvenser af opholdspligten Personer med udvisningsdom Afviste asylansøgere med ønske om privat bopæl Overholdelse af meldepligt Opsummering Menneskeretlige betragtninger Opholdspligt og meldepligt Opholdspligt Meldepligt Kapitel 4. Privatliv og famililiv Center Sandholm, Center Kongelunden og Kvindecenteret Center Sandholm Center Kongelunden Kvindecenteret / Center Fasan Fysiske indkvarteringsforhold Køkken- og toiletforhold Kantine Atmosfære Centerliv og privatliv Relationer og parforhold Privatsfære At være underlagt andres beslutninger Konsekvenser af frihedsberøvelse Frihedsberøvelse i praksis Opsummering Menneskeretlige betragtninger Boforhold og placering af asylcentrene Centerliv og privatliv Frihedsberøvelse Kapitel 5. Levestandard Økonomiske ydelser og andre ydelser Selvhushold Kantineordning Uddeling af tøj Indtægter og udgifter Selvhushold og ernæring

7 Oplevelse af selvhushold og økonomi Supplement til økonomiske ydelser Opsummering Menneskeretlige betragtninger Indhold Kapitel 6. Arbejde Arbejdets betydning Selvværd At have et normalt liv Opsummering Menneskeretlige betragtninger Kapitel 7. Uddannelse Interne kurser Dansk som andetsprog Ungeundervisning Omsorgsundervisning Begrænsninger i forhold til de interne kurser Et vanskeligt læringsmiljø Ekstern uddannelse Ekstern praktik Eksterne kurser Anden kompetencegivende undervisning Frisørskole Begrænsninger i praksis Opsummering Menneskeretlige betragtninger Kapitel 8. Sundhed Sundhedsbehandling Adgang til sundhedsydelser Tandpleje Anonymitet Oplevelse af sundhedssystemet Psykiske sundhedsforhold Typer af psykiske og psykosomatiske lidelser Vurderinger fra Røde Kors Forværret sundhedstilstand At miste mening med livet Pres fra myndighederne en stressfremkaldende faktor Betydning af oplevelser i hjemlandet

8 Indhold 8.3. Danske og udenlandske undersøgelser Rapport fra Udlændingeservice om udvikling af sundhedsudgifter Undersøgelse af opholdslængde og mental sundhed Undersøgelse af livsvilkår Undersøgelse fra Holland af irakiske asylansøgere Opsummering Selvopretholdelsesstrategier Positive faktorer Menneskeretlige betragtninger Kapitel 9. Effekt af de udsendelsesfremmende foranstaltninger Kapitel 10. Sammenfattende bemærkninger Udsendelse af afviste asylansøgere Effektiv beskyttelse og respekt for værdighed Forslag til overvejelser om forbedring af forholdene Opholdspligt og meldepligt Retten til bevægelsesfrihed og til familieliv Forslag til overvejelser om forbedring af forholdene Privatliv og familieliv Retten til familieliv og retten til en tilstrækkelig levestandard Forslag til overvejelser om forbedring af forholdene Levestandard Retten til en tilstrækkelig levestandard Forslag til overvejelser om forbedring af forholdene Arbejde og uddannelse Retten til arbejde Retten til uddannelse Forslag til overvejelser om forbedring af forholdene Sundhed Retten til sundhed Forslag til overvejelser om forbedring af forholdene English summary Litteraturliste

9 Bilag 1 Indstilling til omsorgspladser Bilag 2 Rapport: Delundersøgelse af afviste asylansøgeres levevilkår 150 Indhold 9

10 Resumé Resumé Gennem de seneste år har der været stigende fokus på asylansøgeres forhold i Danmark, herunder længden af asylansøgeres ophold i asylcentre og asylansøgeres psykiske og fysiske helbred. Særligt situationen for de afviste asylansøgere, herunder den politik, der sigter på at motivere dem til udrejse, har været genstand for megen diskussion. Formålet med Institut for Menneskerettigheders (IMR s) udredning er dels at belyse forholdene for afviste asylansøgere i Danmark og andre udlændinge i udsendelsesposition, dels at skabe et bedre vidensgrundlag for at afhjælpe nogle af de mulige uhensigtsmæssige konsekvenser, lovgivningen har for afviste asylansøgere i dag. Udredningen er baseret på en kombination af datakilder, først og fremmest 60 kvalitative interviews med afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition, gennemført i perioden oktober 2007 til februar 2008, samt interviews med Dansk Røde Kors personale, Rigspolitiet, frivillige organisationer og myndigheder. Herudover har IMR gennemgået udvalgte sagsakter, vagtbøger på asylcentrene, statistisk materiale samt relevante undersøgelser. Analysen af interviews og udarbejdelsen af de empiriske kapitler blev afsluttet i efteråret Herefter er de menneskelige betragtninger blevet udarbejdet. Udredningen fokuserer på forhold vedrørende bolig, privat- og familieliv, økonomiske, uddannelses- og arbejdsmæssige forhold samt sundhedsmæssige forhold. Udredningen indeholder herudover analyser af de menneskeretlige forpligtelser, der er indeholdt i FN s konventioner om civile, politiske, økonomiske og sociale rettigheder samt i den Europæiske Menneskerettighedskonvention og andre bindende dokumenter fra Europarådet. Udredningen indeholder en række konkrete forslag til ændringer af den danske retlige regulering og iværksættelse af andre initiativer til forandring af de faktiske forhold. Disse forslag er samlet i udredningens afsluttende kapitel. 10

11 Undersøgelsens hovedresultater Pr. 30. august 2008 er der 653 afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition, hvoraf de største grupper består af irakere, iranere, somaliere, statsløse palæstinensere og personer fra Kosovo. Langt størstedelen frygter en tilbagevenden til hjemlandet og ønsker ikke frivilligt at medvirke til en sådan. Mange af de afviste asylsøgere m.fl. kan af forskellige årsager ikke tilbagesendes med tvang, eller deres udsendelse er kompliceret af andre årsager. Udredningen viser også, at ikke alle afviste asylansøgere m.fl, der opholder sig i Danmark, kan rejse hjem, selvom de måtte ønske det. Ovennævnte forhold er bl.a. medvirkende til den relativt lange opholdsperiode, der ved udgangen af 2006 gennemsnitligt udgjorde tre år og to måneder. Resumé For at fremskynde udsendelsen af de afviste asylansøgere m.fl., er der iværksat en række udsendelsesfremmende foranstaltninger, herunder reduktion af økonomiske ydelser, påbud om ophold på udrejsecentre, meldepligt hos politiet og risiko for frihedsberøvelse. Udredningen viser, at de udsendelsesfremmende foranstaltninger griber ind i privat-, familie- og uddannelsesliv og medfører et stort psykisk pres for mange. De udsendelsesfremmende foranstaltninger har ingen dokumenteret effekt i forhold til at motivere dem, der ikke kan tilbagesendes med tvang, til at udrejse. Dette er i særlig grad betænkeligt overfor de personer, der er beskyttet af udsendelsesværnet, fordi det skønnes, at de ved eventuel tilbagevenden vil være i risiko for forfølgelse, tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Undersøgelsen viser endvidere, at specielt frihedsberøvelse er en belastning for det psykiske helbred. Frihedsberøvelse har store konsekvenser med bl.a. psykiske sammenbrud, selvmordsforsøg og mistrivsel blandt børnene til følge. Atmosfæren på asylcentrene er præget af frustrationer og konflikter mellem beboere indbyrdes og mellem beboere og personale. Boforholdene er trange og, især for de enlige, præget af mangel på privatliv. I forhold til opholdspligt på udrejsecentre viser undersøgelsen, at denne er belastende, især for personer med relationer udenfor asylcenteret, herunder familiemæssig tilknytning. En del personer opholder sig i praksis udenfor asylcenteret i længere eller kortere perioder. 11

12 Resumé I udredningen bliver de økonomiske ydelser til selvhushold gennemgået. Her fremgår det, at de afviste asylansøgere opfatter de tildelte beløb som vanskelige at klare sig for. For dem, der ikke er på selvhushold, men spiser i kantinen, er de økonomiske ydelser endnu mere begrænsede, hvilket opleves som en klar belastning. Mange vælger derfor at supplere de økonomiske ydelser med indtægter fra sort arbejde, ofte under dårlige forhold til meget lav løn. Med hensyn til uddannelse viser undersøgelsen, at den interne undervisning i Røde Kors-regi har en række begrænsninger i forhold til udbudsmængde, kvalitet og læringsmiljø. Udover Røde Kors interne kurser har afviste asylansøgere m.fl. mulighed for at få kompetencegivende undervisning. Selvom lovgrundlaget i et vist omfang tillader ekstern kompetencegivende undervisning af afviste asylansøgere m.fl., er der en række begrænsninger af bl.a. administrativ, organisatorisk og budgetmæssig art, som gør, at det er de færreste, der reelt kan benytte sig af undervisningstilbuddene. Over halvdelen af de afviste asylansøgere m.fl., som IMR har interviewet, lider af psykiske og psykosomatiske sygdomme, og mange oplever, at deres sundhedstilstand er blevet dårligere. At sundhedstilstanden forværres gradvist, og at der sker en akkumulering af sundhedsproblemer over tid, bekræftes også af Røde Kors vurderinger samt af nationale og internationale undersøgelser. Herudover viser tal fra Udlændingeservice øgede udgifter til sundhedsbehandling for de enkelte asylansøgere i takt med, at opholdsperioden forlænges. Statistikken viser, at antallet af selvmord ikke er markant anderledes i forhold til den øvrige befolkning, men at antallet af selvmordsforsøg er en del større. Udredningen viser samtidigt, at en række personer klarer sig relativt godt. Det drejer sig bl.a. om dem, der er beskæftiget med arbejde eller uddannelse. Muligheden for i praksis at opholde sig privat, selvom dette i de fleste tilfælde ikke er tilladt, er også en faktor, der bidrager til trivsel og oplevelse af livskvalitet. Materialet viser generelt, at de afviste asylansøger m.fl., der klarer sig bedst sundheds- og trivselsmæssigt, er dem, der er aktive og ikke reagerer passivt på de foranstaltninger, de er underlagt, men selv finder en række pragmatiske løsninger og udveje, der ikke altid er indenfor lovens rammer. 12

13 Kapitel 1. Introduktion 1.1. Baggrund Gennem de seneste år har der været stigende fokus på asylansøgeres forhold i Danmark. Nogle af de problemstillinger, der har været fokus på i den internationale kritik, i de danske medier og i den generelle debat er længden af asylansøgeres ophold på asylcentre, asylansøgeres psykiske og fysiske helbred, børnenes forhold og situationen for afviste asylansøgere. Særligt situationen for de afviste asylansøgere, herunder myndighedernes tiltag, der sigter på at motivere dem til udrejse, har været genstand for megen opmærksomhed. Introduktion Opholdsperioden i asylcentrene er steget i løbet af de senere år. Ifølge Udlændingeservice er den gennemsnitlige opholdstid for en asylansøger i Danmark steget fra ti måneder i 2001 til tre år og to måneder ved udgangen af Den lange opholdstid skyldes primært, at en del afviste asylansøgere, der har fået endeligt afslag på asyl, ikke kan sendes hjem med tvang og ikke frivilligt medvirker til at tage tilbage. I august 2008 befandt der sig 1640 asylansøgere i Danmark, hvoraf 653 var i udsendelsesposition. I denne gruppe indgår personer på tålt ophold og personer med udvisningsdom (se afsnit 2.1. for en definition af de enkelte grupper). Efter dansk lovgivning er der ikke nogen øvre grænse for, hvor længe en person kan befinde sig i udsendelsesposition. Flere undersøgelser, internationale såvel som danske, peger på, at et længere ophold i et asylcenter er belastende bl.a. for den mentale sundhed, og at asylansøgernes sundhedstilstand forringes i takt med tiden i asylsystemet 2. At tidsaspektet er en cen- 1) Udlændingestyrelsen 2005, Opdateret analyse af udviklingen i udgifterne til asylansøgernes sundhedsbehandling i perioden 2001 til 1. halvår Udlændingeservice 2007, Analyse af udgifterne til asylansøgernes godkendelseskrævende sundhedsbehandlinger i perioden 2003 til 1. halvår ) Se fx Laban et al Problematikken omkring opholdstid er herudover blevet rejst af forskellige internationale organer. Her kan bl.a. nævnes: Commissioner for Human Rights, Memorandum to the Danish Government, Assessment of the progress made in implementing the 2004 recommendations of the Council of Europe Commissioner for Human Rights, CommDH (2007) 11, Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention, August 2006, CERD/C/DEN/CO/17, Committee Against Torture, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 19 of the Convention, Conclusions and recommendations of the Committee against Torture, Denmark, 16 May 2007, CAT/C/DNK/CO/5, Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, Draft Report of the Committee on Civil liberties, Justice and Home Affairs on the delegation to Denmark, Rapporteur: Mrs Martine Roure. 13

14 Introduktion tral faktor påpeges også i en undersøgelse af asylcentre i Danmark gennemført af SFI Det Nationale Forskningscenter for Velfærd i 2007 (SFI). SFI giver bl.a. eksempler på familier, der ved ankomsten til Danmark var relativt velfungerende, og hvor forældrene på trods af deres svære vilkår var i stand til at tage vare på børnene, efter to, tre, fire, fem års ophold i asylsystemet bryder sammen Formål Formålet med denne udredning er at undersøge forholdene for afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition i Danmark, herunder udlændinge med udvisningsdom og udlændinge på tålt ophold. I den forbindelse vil udredningen se på en række af de konsekvenser, som lovgivningen, herunder de udsendelsesfremmende foranstaltninger, har i praksis. I undersøgelsen fokuseres på forhold vedrørende bolig, privat- og familieliv, økonomiske, uddannelses- og arbejdsmæssige forhold samt sundhedsmæssige forhold. Der er særligt fokus på den gruppe af afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition, der ikke ønsker at udrejse frivilligt, og som ikke kan tilbagesendes med tvang. Institut for Menneskerettigheder (IMR) vil med denne udredning bidrage til at give et mere detaljeret og nuanceret billede af en gruppe, der ofte figurerer i medier og debat, men som der alligevel er begrænset viden om. Foruden at beskrive forholdene for de afviste asylansøgere m.fl. i Danmark og i den forbindelse også de menneskeretlige forpligtelser, der knytter sig til opholdet, er målet med undersøgelsen også at skabe et bedre vidensgrundlag for konkrete forslag til, hvad der kan og eventuelt skal gøres for at afhjælpe nogle af de mulige uhensigtsmæssige konsekvenser, lovgivningen har for afviste asylansøgere m.fl. i dag. Udredningen fokuserer på oplevelsen hos afviste asylansøgeres m.fl. af, hvordan dansk lovgivning og praksis påvirker dem i det daglige. IMR har således valgt et perspektiv, der sætter individet i centrum, for dermed at belyse og anskueliggøre, hvordan den enkelte person i udsendelsesposition oplever sit liv med de basale rettigheder, der skal sikres også for denne gruppe, samt hvordan begrænsningerne i disse rettigheder påvirker hans eller hendes dagligdag og liv. 3) Se Christensen og Andersen,

15 I det følgende anvendes for enkelhedens skyld, og fordi de afviste asylansøgere udgør den største gruppe af interviewpersoner, fællesbetegnelsen afviste asylansøgere som dækkende for hele gruppen af udlændinge i udsendelsesposition. Hvis formålet er at beskrive et særligt forhold, der kun gør sig gældende for en af grupperne, vil dette blive præciseret 4 (se i øvrigt afsnit 1.5. for en nærmere gennemgang af de forskellige grupper). Introduktion 1.3. Perspektiv Selv om IMR i udredningen fokuserer på individets forhold, må det tages i betragtning, at afviste asylansøgere på grund af deres særlige opholdsstatus ikke nyder samme beskyttelse af deres menneskerettigheder som statsborgere og andre personer, der opholder sig i Danmark. Der følger således nogle begrænsninger i deres rettigheder, som er en naturlig konsekvens af, at de har modtaget afslag på deres ansøgning om asyl eller af anden grund ikke har opholdstilladelse i Danmark. På trods af dette har de dog en række grundlæggende menneskerettigheder, der skal sikres, ligesom de indgreb, der gøres i deres personlige integritet og frihed, må ske med respekt for de menneskeretlige krav til nødvendighed og proportionalitet. Menneskerettighederne anvendes på denne måde som standard for den enkelte afviste asylansøgers liv og udfoldelsesmuligheder, for de fysiske rammer, som de afviste asylansøgere lever indenfor, samt de øvrige vilkår, som er afgørende for deres trivsel og dagligdag. Vurderingen af forholdene for de afviste asylansøgere hviler dermed på menneskerettighederne med det indhold, de er givet i internationale konventioner og i den praksis, der er udviklet først og fremmest af den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD), men der tages også hensyn til praksis fra andre internationale kontrolorganer, der har til opgave at overvåge staternes overholdelse af deres internationale forpligtelser, herunder FN-komitéer og Europarådsorganer Indsamling af materiale Metode og datagrundlag Udredningens datagrundlag udgøres i første række af en empirisk undersøgelse, der er udført med udgangspunkt i kvalitative metoder. De kvalita- 4) Se tilsvarende valg af terminologi hos Rigspolitiet. 15

16 Introduktion tive metoder, der er benyttet, er især semi-strukturerede interviews, men også uformelle ophold i centrene samt besøg de forskellige steder, hvor de afviste asylansøgere har en del af deres hverdag. 5 Undersøgelsen er foretaget med tilladelse fra Dansk Røde Kors og med fri adgang til alle centre. I en periode på ca. fem måneder (oktober 2007 februar 2008) blev der udført 60 interviews, primært med afviste asylansøgere, men også med udlændinge med udvisningsdom og udlændinge på tålt ophold. Der er udelukkende foretaget interviews med voksne. Udover disse interviews er der foretaget ca. 20 interviews med Røde Kors-personale, Rigspolitiet og forskellige frivillige organisationer og uddannelsesinstitutioner. Interviewene er blevet foretaget på Center Sandholm (30 interviews), på Center Fasan (syv interviews), Center Kongelunden (seks interviews), på Røde Kors-huset (syv interviews), på en frisørskole i København (ni interviews) og på en videregående uddannelsesinstitution (et interview). Datamaterialet omfatter desuden data fremkommet ved gennemgang af Røde Kors-journaler og udtalelser, statistik fra Rigspolitiet, sagsakter fra Flygtningenævnet og Udlændingeservice, vagtbøger på Center Sandholm og forskellige oplysninger fra Udlændingeservice mv. Herudover indgår såvel andre danske som internationale undersøgelser på området i udredningen. Interviewpersoner / informanter Udvælgelsen af interviewpersoner/informanter afspejler undersøgelsens fokus på de personer i udsendelsesposition, der ikke medvirker frivilligt til at udrejse og ikke kan tilbagesendes tvangsmæssigt eller på anden måde er forhindret i at blive udsendt. Sammensætningen af den udvalgte informantgruppe er ydermere karakteriseret af et ønske om at sikre så meget bredde og variation i gruppen som muligt. I det følgende beskrives gruppen af informanter nærmere. Landespredning De personer, som IMR har talt med, kommer fra 22 lande. Størstedelen af de interviewede er fra Irak. Iranere, somaliere og statsløse palæstinensere er 5) To antropologer fra IMR har udført den kvalitative undersøgelse. Den semi-strukturerede interviewform er valgt fordi den er velegnet til at indsamle informationer om personers oplevelser, synspunkter og selvforståelse. Der er udarbejdet en interviewguide med grundspørgsmål, for at kunne identificere hvor udbredte de forskellige mønstre er og for hvem. 16

17 derudover stærkt repræsenteret i mængden af interviewpersoner. Disse afviste asylansøgere er samtidig dem, der har opholdt sig længst i Danmark. 6 Begge køn 40 mænd og 27 kvinder er blevet interviewet. Sammensætningen af informanter afspejler fordelingen i den samlede gruppe af afviste asylansøgere, hvor mænd er i overtal. Introduktion Alder over 18 år Yngre såvel som ældre er blevet interviewet, primært yngre afviste asylansøgere. Yngre afviste asylansøgere (mellem 20 og 40 år) er i overtal i den samlede gruppe af afviste asylansøgere. Familier såvel som enlige Der er interviewet enlige såvel som familier, med en overvægt af interviews med enlige. Enlige er også stærkest repræsenteret i den samlede gruppe af afviste. 7 Opholdstid i Danmark Informanternes opholdstid varierer fra ét til syv år. To tredjedele af informanterne har opholdt sig i Danmark i mere end fire år. Den gennemsnitlige opholdsperiode for alle asylansøgere er tre år og to måneder, for afviste er den længere, men der er ingen opgørelser over dette. Juridisk status Langt hovedparten af interviewene er med afviste asylansøgere (53 personer). Herudover er syv personer med udvisningsdom blevet interviewet og én person på tålt ophold. Seks ikke-afviste asylansøgere er ydermere blevet interviewet. Flere personer har fået ændret juridisk status i løbet af undersøgelsen. 8 6) Interview oversigt i personer: Afghanistan (1), Algeriet (2) Congo (1), Eritrea (1), Etiopien (1), Iran (7), Irak (29), Kina (1), Kosovo (1), Libanon (5), Liberia (1), Libyen (1), Marokko (1), Montenegro (1), Rusland (1), Serbien (1), Somalia (5), Sri Lanka (2), Statsløsepalæstinensere, Libanon (1), Statsløse palæstinensere, Syrien (1), Syrien (2), Tjetjenien (1). 7) Der er blevet interviewet 12 familier, 35 enlige, 10 personer, der er kommet til Danmark sammen med familien, men nu er over 18 år og syv personer, der har familie- eller kæreste relationer i Danmark udenfor asylcenteret. 8) Interviewerne har kendskab til to familier, der i interviewperioden har fået opholdstilladelse og en enkelt, der har fået genoptaget sin sag. Efter interviewperiodens afslutning har interviewerne kendskab til, at fire af familierne og tre enlige har fået opholdstilladelse. Interviewerne har ikke fulgt alle interviewpersoner i hele perioden og nogle har interviewerne kun mødt en enkelt gang. Flere kan derfor have ændret status end IMR har kendskab til. 17

18 Introduktion Igangværende aktiviteter Der er forskel på informanternes aktivitetsniveau. Hovedparten af de interviewede er i gang med enten Røde Kors-kurser, praktik, uddannelse eller sort arbejde. Andre opholder sig primært på asylcentrene i løbet af dagen og har et lavere aktivitetsniveau. Helbred Informanternes mentale såvel som fysiske helbred varierer. Der er ikke specifikt fokus på syge afviste asylansøgere. Center Kongelunden, der er et center for bl.a. omsorgskrævende asylansøgere, er det sted, hvor færrest interviews er blevet gennemført (seks ud af 60 interviews). Der er ikke gennemført interviews med frihedsberøvede afviste asylansøgere i Ellebæk, men derimod enkelte interviews med tidligere indsatte og deres pårørende. 9 Kontakt til interviewpersoner IMR har i hovedparten af tilfældene selv skabt kontakten med interviewpersonerne, og interviewerne har i perioden næsten dagligt opholdt sig i de forskellige asylcentre, særligt Center Sandholm. Røde Kors har været behjælpelig med at skabe kontakt til enkelte informanter, f.eks. identificeret afviste asylansøgere under uddannelse, eller hjulpet med at skabe kontakt til informantgrupper, som interviewerne ikke selv havde kunnet få kontakt med, eller som ikke var stærkt nok repræsenteret i gruppen af informanter. 10 Ved at foretage interviews på en række steder og deltage i forskellige aktiviteter har interviewerne mødt afviste asylansøgere i forskellige situationer, hvor de har været mere eller mindre aktive, hvilket afspejler sig i bredden af informanternes udsagn. 11 Selve adgangen til informanterne har været betinget af deres lyst til at tale med interviewerne, nogle har selv kontaktet os, andre har IMR selv opsøgt. 9) Ellebæk er en institution for asylansøgere, der er frihedsberøvet i henhold til Udlændingeloven. Ellebæk ligger ved siden af Center Sandholm. Interviews med frihedsberøvede asylansøgere blev fravalgt dels af tidsmæssige årsager, dels fordi forholdene under Kriminalforsorgen ikke er i fokus i udredningen. 10) Røde Kors hjalp f.eks. med at skabe kontakt med en familie, som opholdt sig på Center Sandholm på tålt ophold (udelukket fra asyl pga. krigsforbrydelse, jf. 10 i Udlændingeloven). På Center Fasan, hvor der var få afviste, hjalp Røde Kors også med den indledende kontakt til enkelte informanter. 11) Interviewerne har mødt de afviste asylansøgere og skabt kontakt med dem på en række steder. På centrene: Til meldepligten, i kantinen, i systuen, til fodboldkamp og i forbindelse med lommepengeudbetaling. Udenfor centrene: På uddannelsesstederne, i Røde Kors-huset, til demonstration på Christiansborg, i forbindelse med private besøg osv. 18

19 Ved således at være til stede i asylcentrene og på bl.a. uddannelsesstederne over tid er det lykkedes dels at skabe tillid, dels at opklare eventuelle tvivlsspørgsmål om interviewernes rolle. De afviste asylansøgere er blevet grundigt informeret om, hvad IMR er, og i den forbindelse også gjort opmærksom på, at IMR ikke kan være direkte behjælpelig med deres sag. Interviewerne har generelt oplevet stor imødekommenhed og har ikke haft problemer med at skabe kontakt til informanterne. I de tilfælde, hvor Røde Kors har skabt kontakten for IMR, har de afviste asylansøgere også altid været villige til at tale med interviewerne. Introduktion Interviewene er typisk af to timers varighed og har som regel fundet sted på de afviste asylansøgeres værelser eller i lokaler, IMR har fået stillet til rådighed. Flere personer er blevet interviewet to-tre gange, men disse interviews tæller kun med som ét interview. I enkelte tilfælde er familier blevet interviewet sammen, eller to personer, der bor sammen, hvorfor antallet af interviewpersoner er større end det samlede antal interviews. Interviewene er ikke båndede, men fremgår af noter skrevet under interviewet. Der har typisk været to personer til stede fra IMR under hvert interview, en interviewer og en, der har skrevet noter. Enkelte interviews er blevet gennemført via tolk, i de tilfælde hvor informanterne hverken kunne udtrykke sig på engelsk eller dansk. 12 Alle interviews er efterfølgende blevet anonymiseret. Centerledere og Røde Kors-medarbejdere er for at sikre anonymitet alle betegnet som Røde Kors-medarbejdere. Ingen interviews er foretaget under tilstedeværelse af børn. Observationer De afviste asylansøgeres beskrivelser af deres forhold virkede til tider ensidige, og det var en særlig udfordring at komme om bag denne fremstilling for at sikre et nuanceret billede. 13 Det har i den forbindelse været vigtigt, at interviewene har været forholdsvis lange, typisk to timer, med mulighed for at spørge ganske detaljeret, ligesom flere informanter er blevet interviewet mere end én gang. 12) Mange afviste asylansøgere, specielt de, der har et længerevarende ophold bag sig i Danmark, taler enten engelsk eller dansk, og det sproglige har således ikke udgjort en væsentlig begrænsning i forhold til kommunikationen. 13) Selvom alle interviewede blev informeret om, at IMR ikke har indflydelse på behandlingen af deres sag, kan det ikke udelukkes, at informanterne alligevel håber, at IMR kan gøre en forskel og derfor primært præsenterer deres situation ud fra dette perspektiv. Herudover ved informanterne, at IMR laver en udredning, der vil blive præsenteret for Folketinget, og har derfor en interesse i først og fremmest at fremhæve de forhold, som de mener, bør ændres. 19

20 Introduktion Interviewerne har herudover mødt de afviste asylansøgere i en række uformelle sammenhænge, ikke kun i interviewsituationen, og har derved fået en række informationer og gjort en række observationer, som yderligere kan bidrage til at nuancere billedet. Informationerne, som IMR har modtaget i de mere uformelle sammenhænge, og de observationer interviewerne har gjort i hele perioden, er vigtige supplementer til de interviews, der er foretaget. Herudover bidrager adgangen til sagsakter og samtaler med andre informanter end de afviste asylansøgere til dataenes validitet. Cases I analysen indgår flere cases, i form af eksempler på interviewpersoners forhold og livssituation. Cases skal således ikke læses som gennemsnitlige sager, men som enkelte eksempler på, hvordan det daglige liv i det danske asylsystem kan tage sig ud Hvem er omfattet af udredningen? IMR s undersøgelse omfatter afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition, herunder udlændinge med udvisningsdom og udlændinge på tålt ophold. I det følgende vil de enkelte grupper blive defineret nærmere: Afviste asylansøgere Med afvist asylansøger menes en udlænding, der har fået endeligt afslag på asyl i henhold til 7 i udlændingeloven. Afviste asylansøgere vil som hovedregel skulle tage ophold i et udrejsecenter, enten Center Avnstrup eller Center Sandholm. Asylbehandlingen kan naturligt opdeles i tre faser. Afviste asylansøgere befinder sig i fase tre. De tre faser beskrives i det følgende: Fase et: Fase et er den fase, hvor Udlændingeservice på baggrund af politiets undersøgelser om rejserute mv. tager stilling til, om en asylansøger enten skal overføres/tilbageføres til et andet EU-land efter Dublin-forordningens regler eller afvises til et sikkert tredjeland (udenfor EU). Den første fase handler således udelukkende om at fastslå, hvilket land der skal realitetsbehandle ansøgningen om asyl og ikke om, hvorvidt ansøgeren kan anerkendes som flygtning eller ej. Fase to: Er der ikke grundlag for at overføre/tilbageføre eller afvise asylansøgeren, bliver sagen realitetsbehandlet i Danmark, og udlændingemyndighederne 20

21 (Udlændingeservice, Integrationsministeriet og Flygtningenævnet) skal nu tage stilling til, om ansøgeren er berettiget til opholdstilladelse i Danmark som flygtning i henhold til udlændingelovens 7. I henhold til 7, stk. 1, gives der opholdstilladelse til en udlænding, som er omfattet af FN s Flygtningekonvention (de såkaldte konventionsflygtninge), og efter 7, stk. 2, gives der opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen ved en tilbagevenden til sit hjemland risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (normalt kaldet beskyttelsesflygtninge eller B-flygtninge). Introduktion Fase tre: Hvis myndighederne vurderer, at asylansøgeren ikke er berettiget til asyl, vil vedkommende få afslag på opholdstilladelse og blive pålagt udrejse. Hermed er asylansøgeren overgået til fase tre. Det er som nævnt personer i denne fase, udredningen fokuserer på. Når der er grund til at fokusere på afviste asylansøgere, der er pålagt at udrejse, skyldes det, at en række afviste asylansøgere ikke kan udsendes tvangsmæssigt af forskellige årsager (se nærmere afsnit 2.1.) Udover de almindelige, afviste asylansøgere omfatter udredningen også udlændinge, som er udvist på grund af kriminalitet el.lign. efter dom eller administrativ beslutning: Udlændinge udvist administrativt eller ved dom Udlændinge, der er udvist ved dom som følge af kriminalitet begået i Danmark, jf. udlændingelovens 22-24, eller udvist administrativt, jf. udlændingelovens c, mister i forbindelse med deres dom/ administrative udvisning deres lovlige opholdsgrundlag i Danmark og pålægges at udrejse af landet. Udviste ved dom/administrativt udviste skal, indtil de udrejser, opholde sig på Center Sandholm. Nogle udviste er frihedsberøvet op til udsendelsen. Af fremstillingstekniske årsager vil begrebet udlænding med udvisningsdom i det følgende også dække over administrativt udviste. Disse udlændinge vil ofte kunne udsendes uden videre, men i nogle tilfælde kompliceres udsendelsen af praktiske årsager, og i andre tilfælde kan udsendelse ikke finde sted på grund af risikoen for forfølgelse m.v. i modtagerlandet. Se nærmere herom i det følgende. 21

22 Introduktion Tålt ophold Nogle udlændinge har ikke opholdstilladelse og kan ikke udsendes tvangsmæssigt på grund af risikoen for forfølgelse m.v. i modtagerlandet (beskyttelsesværnet). Det gælder personer, der er udelukket fra asyl på grund af udlændingelovens 10, for eksempel fordi vedkommende har begået en krigsforbrydelse, men som samtidig er beskyttet mod udsendelse, fordi udsendelsesværnet, 31 i udlændingeloven, forhindrer en sådan. Dette kan skyldes, at udlændingen risikerer at blive forfulgt i sit hjemland eller vil risikere dødsstraf, eller blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Udlændinge på tålt ophold pålægges som hovedregel at opholde sig på Center Sandholm. Tilsvarende kan beskyttelsesværnet hindre udsendelse af udviste udlændinge, herunder udviste ved dom eller administrativt udviste. For enkelhedens skyld vil vi som nævnt i afsnit 1.2. i udredningen bruge terminologien afviste asylansøgere for alle ovenstående grupper, med mindre vi vil beskrive et særligt forhold, der gør sig gældende for en af grupperne, hvilket så vil blive præciseret Retlig ramme I det følgende beskrives den retlige ramme for henholdsvis afviste asylansøgere, udvisningsdømte og personer på tålt ophold Opholdspligt Afviste asylansøgere har påbud om ophold i et udrejsecenter, pt. enten Center Avnstrup eller Center Sandholm ( 42 a, stk. 8, i udlændingeloven). Dette er en del af de udsendelsesfremmende foranstaltninger. Hvis de har særlige behov, kan de få tilladelse til at bo i f.eks. Center Kongelunden. Der er enkelte situationer, hvor en afvist asylansøger kan få lov til at bo privat. Det gælder bl.a., hvis vedkommende allerede boede privat i fase to (inden meddelelse af endeligt afslag) og f.eks. har et lille barn med den person, vedkommende er privat indkvarteret hos. I disse tilfælde kan udlændingen fortsætte med at bo privat på trods af, at den pågældende er i udsendelsesposition. Anmodninger om privat ophold afgøres af Udlændingeservice. 14) 1.6. er en kort opsummering af den retlige ramme på de forskellige områder, der uddybes nærmere i de forskellige kapitler. 22

23 I 2008 besluttede regeringen, at op til 50 familier, der havde opholdt sig mere end tre år i asylcentre efter endeligt afslag, kunne få tilbud om at bo i en særlig bolig udenfor asylcentrene. 15 For udvisningsdømte gælder det, at de ifølge udlændingeloven har pligt til at bo på Center Sandholm. For de udvisningsdømte er der ifølge Udlændingeservice ingen undtagelser fra denne pligt. Se nærmere om opholdspligt i kapitel tre. Introduktion For personer på tålt ophold gælder det, at de skal opholde sig på Center Sandholm. Hvis de har særlige behov, kan de få tilladelse til at bo i f.eks. Center Kongelunden. Dette blev vedtaget som led i en ændring af udlændingeloven i I særlige tilfælde kan personer på tålt ophold få tilladelse til privat indkvartering, f.eks. hvis de har en ægtefælle med opholdstilladelse i Danmark, som de kan bo hos. Der er i april 2008 en til to personer, der har opnået en sådan tilladelse. 17 De pågældende personer boede allerede privat inden lovens skærpelse i Se nærmere herom i kapitel Fysiske indkvarteringsforhold Indkvarteringsforholdene varierer fra center til center, ligesom der på hvert center er forskellige rumstørrelser. I Center Sandholm indkvarteres familier i enten et værelse, der varierer fra 11 m 2 op til 20 m 2 (sidstnævnte bruges til familier på op til fire medlemmer), eller to værelser (42 m 2 ) og nogle få treværelses lejligheder (53 m 2 ). 18 I løbet af 2007 blev der bygget nye boliger til familier på Sandholm med to sammenhængende værelser. Indkvarteringsforholdene afhænger ikke af, om der er tale om en afvist asylansøger, en person på tålt ophold eller en person med en udvisningsdom. Se nærmere om indkvarteringsforholdene i kapitel fire Økonomiske og andre ydelser De fleste afviste asylansøgere er på selvhushold, hvilket vil sige, at de får udbetalt penge til mad og daglige fornødenheder og selv skal lave mad. Der er en gruppe af afviste asylansøgere, der midlertidigt ikke er på selvhushold, fordi de på grund af forskellige typer regelbrud er blevet overflyttet til Sandholm. 19 Ydelserne til afviste asylansøgere på selvhushold består i en 15) Se herved Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, notat 16. januar ) Lov nr. 365 af 6. juni ) Oplyst af Udlændinge Service i telefonsamtale april ) Røde Kors hjemmeside. 19) Udlændingeservice, Mad fra eget køkken, august

24 Introduktion grundydelse på ca. 45 kr. pr. dag pr. voksen og ca. det samme beløb pr. barn. Hertil kommer en mindre tillægsydelse på knap otte kr. pr. dag, der udbetales, såfremt den afviste asylansøger overholder sin kontrakt med asylcenteret, herunder forskellige rengøringsforpligtelser. 20 Udviste ved dom og personer på tålt ophold er ikke omfattet af selvhusholdsordningen, men har mulighed for at spise i kantinen i Center Sandholm. De modtager ingen kontante ydelser bortset fra en ydelse på ca. 8 kr. pr. dag pr. person, hvis den enkelte er berettiget hertil via overholdelse af kontrakt med asylcenteret. Det er Udlændingeservice, der træffer afgørelsen om, hvilke beboere der skal på selvhushold. Afgørelser herom kan påklages til Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. Udviste ved dom, personer på tålt ophold og de enkelte afviste asylansøgere, der ikke er på selvhushold, modtager hver fjortende dag en hygiejnepakke og en børnepakke, hvis de har mindreårige børn. Afviste asylansøgere, udviste ved dom og personer på tålt ophold er berettiget til udlevering af tøj og sko to gange årligt, uafhængigt af om de er på selvhushold eller ej. Udleveringen er baseret på et pointsystem. Med udgangspunkt i et fastsat antal point kan asylansøgerne vælge mellem forskellige produkter. Se nærmere om husholdsform og sociale ydelser i kapitel fem Arbejde Afviste asylansøgere, udviste ved dom og personer på tålt ophold må ikke arbejde i Danmark. Se nærmere om arbejde i kapitel seks Uddannelse Afviste asylansøgere og personer på tålt ophold har i et begrænset omfang ret til at modtage forskellige former for undervisning. Udviste ved dom har kun ret til at modtage undervisning, såfremt de samarbejder om deres udsendelse. Se nærmere herom i kapitel syv Sundhedsbehandling Afviste asylansøgere, udviste ved dom og personer på tålt ophold i Danmark er ikke omfattet af det danske sygesikringssystem og har derfor ikke adgang til samme sundhedsydelser som andre borgere i Danmark. Sundhedsbehandlingen varetages af Røde Kors indenfor retningslinjer udstukket af Ud- 20) BEK nr. 1402, 2007, 3 stk.5, 6 og 7. 24

25 lændingeservice. Betingelserne for behandling er, at den skal være nødvendig, uopsættelig eller smertelindrende for at kunne blive bevilget. 21 Se nærmere herom i kapitel otte Oversigt over udredningen I kapitel to gives et overblik over antallet af afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition, herunder udviste ved dom og udlændinge på tålt ophold. Kapitlet redegør bl.a. for de specifikke hindringer, der gør sig gældende i forhold til hjemsendelse til nogle af de lande, hvor hovedparten kommer fra. Herudover beskrives udsendelsesværnet og forholdene for udlændinge på tålt ophold. Kapitlet gennemgår endelig de udsendelsesfremmende foranstaltninger. Kapitlet beskriver forholdene inden der blev indgået hjemsendelsesaftale med de irakiske myndigheder. Introduktion I kapitel tre redegøres for udlændingelovens bestemmelser vedrørende opholdspligt på udrejsecentre for afviste asylansøgere og deres anvendelse i praksis, samt den meldepligt som afviste asylansøgere er pålagt. Konsekvenserne af opholdspligten på asylcentre for personer med familie udenfor centeret belyses via en række eksempler. Herudover redegøres for overholdelsen af opholdspligten og meldepligten i praksis. I kapitel fire beskrives de asylcentre, hvor interviewene er blevet gennemført, herunder de fysiske indkvarteringsforhold. Herudover gennemgås centrale aspekter vedrørende privat- og familieliv. I kapitlet gennemgås endvidere den lovmæssige ramme for brugen af frihedsberøvelse og nogle af de konsekvenser, som frihedsberøvelsen har i praksis. Kapitlet indeholder endelig en diskussion af muligheden for privatliv på et asylcenter. I kapitel fem redegøres for de økonomiske og andre ydelser, som afviste asylansøgere modtager. Disse ydelser sammenholdes med en opgørelse af de udgifter, afviste asylansøgere må antages at have for bl.a. at sikre en tilstrækkelig kost. Kapitlet belyser endvidere, hvordan afviste asylansøgere søger at supplere de statslige ydelser. I kapitel seks beskrives reglerne omkring afviste asylansøgernes forbud mod at tage arbejde. Kapitlet behandler de arbejdsforhold, som afviste asylansøgere trods forbuddet er involveret i, og giver en beskrivelse af de vil- 21) Udlændingeservice, Retningslinier for sundhedsbehandling af voksne asylansøgere mv., 20. december

26 Introduktion kår, dette arbejde foregår under. I kapitlet behandles endvidere den betydning, det har at have et arbejde. I kapitel syv gennemgås den lovmæssige ramme for undervisning og uddannelse af afviste asylansøgere. Endvidere belyses nogle af de begrænsninger, der er for uddannelse i praksis. I kapitlet behandles herudover de enkeltes oplevelse af at være i gang med en uddannelse. I kapitel otte gennemgås sundhedsbehandling og nogle af de sundhedsmæssige problematikker, der gør sig gældende og de tendenser, der viser sig sundhedsmæssigt. Herudover refereres undersøgelser af bl.a. ventetidsbelastninger, der er foretaget i dansk såvel som international kontekst. Kapitel ni indeholder en samlende oversigt over de menneskeretlige konsekvenser af regulering og praksis i forhold til afviste asylansøgere samt forslag til overvejelser om forbedring af forholdene. 26

27 Kapitel 2. Udlændinge i udsendelsesposition I august 2008 befandt der sig asylansøgere i Danmark på centre drevet af Dansk Røde Kors. Heraf var 653 afviste asylansøgere i udsendelsesposition. De største grupper af afviste asylansøgere er irakere (317), iranere (67), somaliere (49), statsløse palæstinensere (22) og personer fra Kosovo (18). 22 IMR har i denne udredning valgt særligt at fokusere på den del af udlændinge i udsendelsesposition, der ikke frivilligt medvirker til udrejse og ikke kan udsendes tvangsmæssigt, samt de grupper, hvor udsendelse er kompliceret af andre årsager. Tilsammen udgør disse udlændinge langt flertallet af de personer, der er i aktuel udsendelsesposition. Disse udlændinge er samtidig blandt dem, der har opholdt sig længst i det danske asylsystem, og for manges vedkommende gælder, at der ikke umiddelbart er udsigt til, at de udrejser af Danmark frivilligt eller ved tvang. De personer, der udrejser frivilligt eller kan tvangshjemsendes af myndighederne, og som følge heraf kun opholder sig kort tid i Danmark som afviste, er ikke i samme omfang genstand for undersøgelsen. Udlændinge i udsendelsesposition 2.1. Hindringer i forbindelse med udsendelse I det følgende vil de specifikke hindringer, der gør sig gældende i forhold til tvangshjemsendelse til Irak, Iran, Somalia og Kosovo, blive beskrevet, da det er disse lande, hovedparten af de afviste asylansøgere kommer fra. Andre udsendelseskomplikationer, især i forhold til statsløse palæstinensere, vil herudover kort blive beskrevet. Endelig vil det generelle udsendelsesværn, der beskytter mod udsendelse i særlige tilfælde, kort blive gennemgået Irak De irakiske myndigheder i Bagdad har siden magtovertagelsen i 2004 med henvisning til levevilkårene og sikkerhedssituationen i Irak indtil for nyligt afvist at modtage irakiske statsborgere, der er blevet hjemsendt med tvang. Det betyder, at det kun er de irakere, der frivilligt medvirker til udrejse, der 22) Rapport fra Rigspolitiets Udlændingeafdeling august Siden august 2008, altså efter undersøgelsestidspunktet, er tallene faldet. De seneste tal per april 2009 er følgende: irakere (282), iranere (69), somaliere (47), statsløse palæstinensere (15) og personer fra Kosovo (12). Ifølge en orientering fra Rigspolitiet om udsendelse af afviste asylansøgere til Irak er antallet af afviste irakere i aktuel udsendelsesposition per 23. maj 2009 faldet yderligere til 244 personer (Rigspolitiets Udlændinge Afdeling, Orientering om udsendelse af afviste asylansøgere til Irak 28. maj 2009). 27