NORSK MODEL VIL VÆRE EN HÆMSKO FOR DANSK POLITI

Transkript

1 NOTAT NORSK MODEL VIL VÆRE EN HÆMSKO FOR DANSK POLITI Kontakt: Forskningschef, Catharina Sørensen RESUME Euroskeptiske politikere fremhæver ofte Norge som et forbillede for Danmark. Norge er ikke medlem af EU, men deltager ikke desto mindre i det europæiske politisamarbejde, Europol, om bekæmpelse af terrorisme og organise- ret kriminalitet. I stedet for at erstatte det danske retsforbehold med en tilvalgs- ordning, som et flertal på Christiansborg ønsker, argumenterer skeptikerne for en samarbejdsordning med Europol efter norsk forbillede. Men hvis Danmark bevarer retsforbeholdet, eller kun tilslutter sig Europol, vil det være et skridt ud i ukendt territorium. Som EU- land vil Danmark ikke være i samme situation som Norge. Dette notat viser, at Norge er gået med i langt flere EU- tiltag end blot Europol for at kunne give politiet de fornødne arbejdsredskaber. Dertil kommer dele af EU s asyl- og udlændingepolitik. Desuden søger Norge generelt at styrke sin EU- deltagelse på det retspolitiske område. Parallelaftaler efter norsk forbillede giver heller ikke de samme fordele som fuldt medlemskab. I forhold til Europol vil en aftale som Norges f.eks. ikke give dansk politi adgang til at søge direkte i EIS- databasen. Det kunne udgøre en alvorlig hæmsko for dansk politi. Beholder vi retsforbeholdet, kan det betyde, at Norge fremover vil deltage i mere af EU s retspolitik end Danmark. Der eksisterer med andre ord ingen model for, hvad det vil sige at stå uden for, som Danmark kan læne sig op ad. Tænketanken EUROPA 2015 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk

2 HOVEDKONKLUSIONER: Danmark havner i en situation uden fortilfælde, hvis retsforbeholdet bevares, eller vi kun tilslutter os Europol. Det er ikke korrekt, at Dan- marks situation i så fald vil minde om Norges. Norge er ikke medlem af EU, men deltager i langt mere af det EU- retlige samarbejde end Europol, herunder hele Schengen- samarbejdet, dele af asylpolitikken, det udvidede politisamarbejde og Eurojust. De forskellige dele af EU s retspolitik er tæt forbundne. Hvis Danmark kun går med i Europol, risikerer det at skade politiets og myndighedernes mu- ligheder for at sætte effektivt ind mod grænseoverskridende kriminalitet og terror. Som EU- land vil Danmark næppe kunne få samarbejdsaftaler på alle de områder, hvor Norge i dag deltager. Det skyldes bl.a., at det juridiske grundlag for dansk deltagelse efter Lissabon- traktaten er den danske pro- tokol om en tilvalgsordning. Under alle omstændigheder vil en parallelaftale om Europol efter norsk forbillede stille Danmark dårligere end fuldt medlemskab. Norge har f.eks. ikke direkte adgang til Europols søgesystem EIS, som dansk politi er blandt de mest flittige brugere af. Norge slutter sig jævnligt til nye dele af EU s retspolitik, senest asylstøtte- kontoret EASO i Stod det til Norge, deltog de i endnu flere dele af samarbejdet. Men EU har bl.a. afvist et norsk ønske om at tilslutte sig afta- len om overførsel af fængslede udenlandske kriminelle til domsafsoning i deres hjemland. Hvis Danmark bevarer retsforbeholdet, eller kun tilslutter sig Europol, kan det betyde, at Norge fremover vil deltage i mere af det EU- retlige samarbejde end Danmark. 2

3 Hos Enhedslisten, Liberal Alliance og Dansk Folkeparti er Norge, der ikke er medlem af EU, somme tider blevet fremhævet som eksempel på, at Danmark trygt kan bevare retsforbeholdet. Norge- modellen viser lyder argumentet at Danmark godt kan fastholde sin suverænitet, uden at det har negative konse- kvenser for danskerne og Danmarks muligheder for at bekæmpe f.eks. organise- ret kriminalitet. Blandt de tre partier er man dog tilsyneladende enige med resten af Christians- borg om, at Danmark skal deltage i EU s politisamarbejde, Europol, som også Norge har en samarbejdsaftale med EU om. Forslagene går på at indgå en såkaldt parallelaftale eller at søge en yderst begrænset tilvalgsordning, der alene omfatter Europol. Danmark skal altså, lige som Norge, på den ene eller den anden måde være tilknyttet Europol men ellers bevare retsforbeholdet. Men holder sammenligningen med Norge? Er der hold i argumentet om, at vi kan få en lignende model og dermed bevare vores handlefrihed på det retlige område, hvis vi bevarer forbeholdet eller blot vælger en snæver tilvalgsordning? Et nærmere eftersyn viser, at de norske erfaringer næppe kan overføres direkte til Danmark. Det er der flere grunde til. Tænketanken EUROPA har set Norge over skulderen. Norge tilvælger EU's retspolitik i stor stil En norsk EU- udredning fra 2012 viser, at selv om Norge ikke er medlem af EU, har Norge tilpasset sig omtrent tre fjerdedele af EU- samarbejdets regelsæt. Det er vel at mærke i forhold til de EU- lande, der deltager fuldt ud. I forhold til Danmark vil andelen være endnu højere på grund af de danske EU- forbehold, og der kan altså være områder inden for EU- samarbejdet, hvor Norge deltager, og hvor Danmark står uden for. 1 Norges EU- deltagelse er altså milevidt fra at være begrænset til Europol. Retspolitikken er et af de områder, hvor Norge har været allermest aktiv i forhold til at tilslutte sig EU s samarbejde og regler. I EU- udredningens kapitel 22 står der: Justitspolitikken er et af de områder, hvor skiftende norske regeringer har haft en klart udtalt ambition om at føre en aktiv europapolitik over for EU. ( ) generelt fremstår Norge som en klar tilhænger af øget europæisk samarbej- de både om politisager, grænsekontrol og indvandring. 1 NOU 2012:2 Utenfor og innenfor Norges avtaler med EU. Vurderingen af Norges tilpasningsgrad beskrives i kapitel

4 Norge deltager derfor i store dele af dette samarbejde, og det ellers så EU- skeptiske land tilvælger jævnligt nye samarbejdsområder inden for retspolitik- ken. Senest på asylområdet, hvor Norge sidste år fik en parallelaftale om det europæiske asylstøttekontor, EASO. Danmark står på grund af retsforbeholdet formelt uden for dette samarbejde om informationsudveksling og hjælp til lande, der oplever et særligt pres på deres asylsystem. Ud over Europol og asylstøttekontoret deltager Norge f.eks. i hele Schengen- samarbejdet, Eurojust, Politiakademiet Cepol, Dublin- aftalen om asylansøgere, Lugano- konventionen om gensidig anerkendelse og EU s center for narkotika- overvågning. Det sker enten i kraft af Schengen- rammeaftalen fra 1999 eller gennem forskellige parallel- og samarbejdsaftaler. Dertil kommer en række direktiver under EU- retten om eksempelvis forbrugerbeskyttelse og immateriel- ret, hvor Norge deltager på baggrund af EØS- aftalen. 2 Svært at afgrænse sig til Europol Nordmændene er bevidste om, at der er en rivende udvikling i gang i EU på det retspolitiske område, og debatten går på, hvordan man bedst kan sikre den norske deltagelse i samarbejdet. Der er blandt andet en tendens til, at retspoli- tikken i EU i stigende grad koordineres med andre samarbejdsområder. F.eks. er flere grænseflader mellem EU s retlige og indre anliggender og reglerne om det indre marked blevet udvisket. Det gælder blandt andet i forhold til initiativer om datalagring og i forhold til hvor let, det skal være at få adgang til kemikalier, gødning og andre stoffer, der kan anvendes til at fremstille bomber. I lyset af terrorhandlingerne i Norge den 22. juli 2011 mod regeringsbygninger i Oslo og på Utøya, er dette noget, der har stor bevågenhed. Men Norges mulighed for at deltage afhænger helt og holdent af, om nye EU- love lovgivning vedtages som en del af det indre marked eller som en del af retspolitikken. Hvis lovgivnin- gen foregår inden for rammerne af det indre marked, gælder Norges EØS- aftale nemlig, og her deltager Norge fuldt ud, om end man ikke har adgang til at påvirke den politiske proces på lige fod med EU s medlemslande, og heller ikke har stemmeret. Men så snart der er tale om et retspolitisk tiltag, står Norge uden for samarbejdet og må derfor bede EU om parallelaftaler. Det har Norge gjort i en 2 Norges EØS-aftale (aftale om det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde) fra 1992 gør det blandt andet muligt for Norge at deltage i EU s indre marked. Det er en såkaldt rammeaftale, som udvikles dynamisk. Norge søger gennem flittigt embedsmandsarbejde at påvirke den politiske proces på alle niveauer, men den norske EU-udredning fra 2002 slår fast, at den reelle indflydelse, man formår at udøve, er begrænset. 4

5 lang række tilfælde. Flere gange er nordmændene gået tomhændet fra forhand- lingerne, fordi EU har ikke imødekom deres ønske om parallelaftaler. 3 Norge modvilligt uden for EU-samarbejde om hjemsendelse De fleste forespørgsler om parallelaftaler starter uformelt, så man kan sondere terrænet og chancerne for succes, inden det formelle skridt tages. Men et eksempel på et norsk ønske om en parallelaftale, der er resulteret i et nej fra EU, er loven fra 2008 om overførsel af domfældte. Den giver mulighed for at kunne sende kriminelle EU-borgere tilbage til deres hjemland for at afsone en fængselsdom. I 2009 rapporterede norske medier om en eksplosion i antallet af udenlandske fanger i norske fængsler, herunder fra EU-lande som Rumænien, Litauen og Polen. Daværende justitsminister, Knut Storberget, responderede, at man netop havde søgt om at få en parallelaftale med EU om den nye tilbagesendingsaftale, som ville sikre lettere og hurtigere overførsler (se f.eks. I Bruxelles mente man dog ikke, at norsk deltagelse var i EU s interesse, og Storbergets ansøgning blev afvist. Danmark nåede i øvrigt akkurat at blive omfattet af denne aftale om overførelse af udenlandske domfældte, da den blev indgået i Det var nemlig ét år før Lissabon-traktaten trådte i kraft. Var præcis samme aftale blevet lidt forsinket, var den blevet omfattet af det danske retsforbehold, der automatisk holder Danmark fra at deltage i al retspolitik, der vedtages på baggrund af Lissabon-traktaten. Selv når det lykkedes at forhandle en parallelaftale på plads, stiller aftalen Norge uden for politisk indflydelse og med generelt ringere vilkår end EU s medlems- lande. I forhold til Europol har Norge f.eks. ikke direkte adgang til søgesystemet EIS (Europol Information System), som giver adgang til oplysninger om kriminelle og grænseoverskridende forbrydelser. Dansk politi er med over søgninger i EIS i løbet af 2014 blandt dem, der bruger databasen allermest. 4 Så med en Europol- parallelaftale som Norges vil de dårligere søgemuligheder formentlig tydeligt kunne mærkes af dansk politi. Hvis Danmark indgår en parallelaftale efter norsk forbillede, kan det altså have den konsekvens, at dansk politi ikke direkte og umiddelbart kan lave søgninger i den vigtige EIS- database. Adgangen til dette søgesystem har i en række tilfælde været afgørende for opklaringen af sager med grænseoverskridende kriminalitet. 5 Med en parallelaftale er man heller ikke med til at træffe de politiske beslutnin- ger i Bruxelles, som er afgørende for Europols strategi og operationelle virke. En parallelaftale om Europol er med andre ord mindre omfattende og mindre indflydelsesgivende end et egentligt medlemskab. 3 Dette afsnit bygger på kapitel i NOU 2012:2 rapporten. 4 Regeringens analyserapport, Samarbejdet om retlige og indre anliggender. En analyse af EUlovgivning omfattet af retsforbeholdet, marts Se bl.a. s Ibid. 5

6 Konklusionen af den norske EU- udredning er klar: EU s retlige og indre anliggender er et område, hvor et flertal af udredningens medlemmer anbefaler, at Norge bør indgå en endnu mere omfattende aftale med EU. De henviser bl.a. til vanskelighederne med at opnå parallelaftaler, de betydelige ressourcer, der må lægges i dette arbejde fra norsk side, og til problemerne med ikke at have fuld indflydelse gennem parallelaftalerne. Man forslår, at Norge søger at udvide EØS- aftalen eller arbejder for at få en selvstændig rammeaftale på det retlige område, der minder om den, man allerede har i forhold til Schengen- samarbejdet. Det vil i så fald medføre en endnu mere omfattende og mere konsistent norsk deltagelse i EU s retspolitik. 6 Store overlap mellem EU s retsakter Det mere holistiske syn på retspolitikken i EU gælder ikke kun i forhold til det indre marked. EU søger også i stigende grad at samordne retlige tiltag, f.eks. mod internetkriminalitet og hvidvaskning af penge, med den europæiske udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder aftaler med tredjelande, militæroperationer og sanktioner. Denne udvikling hen mod en større samtænkning af politikområder vil med al sandsynlighed fortsætte, og retspolitikken vil formentlig i en rum tid blive ved med at være et af de hastigst voksende politikområder i EU. Udviklingen har stor betydning for Danmark. Når EU- retlige tiltag trækker tråde til andre politikområder, vokser omfanget og konsekvenserne af det danske retsforbehold. Retsforbeholdet, der blev formuleret for 23 år siden, da EU s retspolitik var i sin vorden, går nemlig på formen, og ikke på substansen af samarbejdet. Danmark kan derfor ikke deltage, når samarbejdet er såkaldt overstatsligt. Og med Lissabon- traktaten fra 2009 er hele retsområdet blevet gjort overstatsligt. Så når eksisterende retsakter, der i sin tid blev vedtaget på mellemstatsligt grundlag, skal opdateres, som nu er tilfældet i forhold til både Europol og Eurojust, bliver de automatisk overstatslige, hvilket sender Danmark ud af samarbejdet. Endeligt er der inden for retspolitikken en tæt sammenhæng mellem de forskellige tiltag. Det kan gøre det meget svært at føre en sammenhængende politik, hvis deltagelsen isoleres til en parallelaftale om en enkelt retsakt. En række af politiets konkrete arbejdsredskaber i bekæmpelsen af den grænseover- skridende kriminalitet er defineret i andre EU- retsakter end selve Europol- forordningen. De forskellige retsakter og instanser på området er altså ofte forbundne. En sag om opklaring af grænseoverskridende kriminalitet kan f.eks. 6 NOU 2012:2, kapitel

7 starte i Europol, men derefter overgå til Eurojust, som er et samarbejde mellem EU- landenes anklagemyndigheder, akkurat som politi og anklagemyndighed i Danmark er del af et sammenhængende system og gensidigt afhængige af hinanden. Hvis Danmark kun bruger tilvalgsordningen til at forblive en del af Europol, risikerer vi på sigt en situation, hvor vi godt nok kan være med til at fange kriminelle (Europol), men hvor vi ikke kan samarbejde om at stille dem til ansvar for deres gerninger (Eurojust), sikre udlevering af personer, der har begået kriminalitet i Danmark med henblik på retsforfølgelse i Danmark (den fælles arrestordre) og muligheden for at tilbagesende fængslede EU- borgere til afsoning i deres eget land (udlevering af domfældte). Schweiz, der ikke er medlem af EU, men har en parallelaftale om Europol, valgte faktisk i marts 2015 at udstationere sin første anklager til Eurojust, som led i en stigende anerkendel- se af vigtigheden af også at være tilstede her. Hvis Danmark bevarer retsforbeholdet, eller kun tilslutter sig Europol, vil vi komme i den paradoksale situation, at ikke- EU- landet Norge fremover deltager i mere af det EU- retlige samarbejde end Danmark. Der eksisterer således ingen model for, hvad det vil sige at stå uden for. Uden en bred og fleksibel tilvalgsord- ning vil Danmark i de kommende år gradvist ryge ud af flere og flere dele af retspolitikken i takt med, at de politikområder, hvor Danmark i dag deltager, revideres som følge af Lissabon- traktatens regler. Det vil være et skridt ud i ukendt territorium, der rummer betydelig usikkerhed og som i værste fald risikerer at stække politiets muligheder for at bekæmpe organiseret kriminalitet. Vi kan kun gisne om, hvad det vil betyde, for der er ingen lande, vi kan sammen- ligne os med her. Når et ikke- medlemsland som Norge i en sådan grad ønsker at tilslutte sig EU s retspolitik, er det svært at forestille sig, at det kan være i dansk interesse helt at stå uden for samarbejdet og/eller kun tilslutte sig Europol, som fortalerne for at bevare retsforbeholdet ellers slår til lyd for. Danmark kan ikke få en norsk løsning Kan Danmark så vælge at beholde retsforbeholdet og få præcis de samme samarbejdsaftaler som Norge? Der tegner sig meget store udfordringer i horisonten og vanskelige forhandlinger udestår, hvis Danmark bevarer forbe- holdet og anmoder EU om parallelaftaler på alle de områder, hvor Norge i dag 7

8 deltager. Rent formelt kan vi næppe få den samme status som Norge, da Danmark er et EU- land. Siden Lissabon- traktaten er der ikke indgået en dansk parallelaftale, og det er sandsynligt, at EU i stigende grad vil søge at begrænse medlemslandes brug af parallelaftaler. Det skyldes bl.a. den stigende usikkerhed, der eksisterer om Storbritanniens fremtidige status i EU- samarbejdet. En sammenblanding af status som medlemsland og som tredjeland kan være uheldigt. Under alle omstændigheder vil danske ønsker om parallelaftaler fremover være forbundet med mange års svære og omkostningstunge forhandlinger. 7 At det heller ikke er let for Norge at få parallelaftaler, er den europæiske arrestordre et godt eksempel på. Her fik Norge en aftale igennem tilbage i Men i dag, syv år senere, blokerer en lille håndfuld EU- lande fortsat for, at aftalen kan træde i kraft. De har simpelthen endnu ikke ratificeret den. Måske fordi det i disse lande ikke er populært at give Norge mulighed for at kræve en af deres borgere udleveret. Norges Europol- aftale fra 2001 havde EU- landene tilsyneladende større interesse i. Den tog i hvert fald blot halvandet år at forhandle på plads med de dengang 15 EU- lande. Det betyder dog ikke, at Danmark vil kunne forvente kort proces i dagens udvidede EU. Med 28 EU- lande er det mere sandsynligt, at der vil være mindst ét land, der har særinteresser i en given sag, og det vanskeliggør forhandlingen af en parallelaftale. Som følge af Lissabon- traktaten skal parallel- aftaler nu også godkendes af Europa- Parlamentet, hvilket komplicerer spillet yderligere. Norges Europol- aftale var i øvrigt den første samarbejdsaftale, politisamarbejdet indgik med et tredjeland. I dag er tallet oppe på 17, og det tæller lande som Rusland, Tyrkiet, Australien, Canada og Serbien. Med så forskelligartede samarbejdspartnere er det at være tredjeland i Europol næppe det samme i dag, som det var den gang, da Norge var det første og eneste samarbejdsland. Tilvalgsordning giver valgfrihed Med den tilvalgsordning, som Danmark har fået mulighed for at anvende, kan Danmark undgå de forhindringer, som Norge er stødt på med deres parallelafta- ler. Danmark har som EU- medlemsland og på linje med Storbritannien og 7 Se også notatet: Parallelaftale er en dårlig løsning for Danmark, Tænketanken EUROPA, 2015 ( 8

9 Irland fået lov til at tilvælge lige præcis de områder, vi ønsker at deltage i. Danmark kan endda få fuld indflydelse modsat Norge, der på alle ikke- Schengen- områder står uden indflydelse og i visse tilfælde mindre gode vilkår. Et stort flertal af danskerne lader foreløbigt til at mene, at en tilvalgsordning er en god ide. I en meningsmåling foretaget af YouGov for Tænketanken EUROPA i juni 2015 gav 53 pct. tilkende, at de støttede en tilvalgsordning, mens 24 pct. ønskede at bevare forbeholdet i dets nuværende form. Aftalen om retsforbeholdet, som Socialdemokratiet, De Radikale, SF, Venstre og Konservative indgik i midten af marts, betyder, at det i første omgang er et tilvalg af 22 EU- retsakter, som befolkningen skal tage stilling til med folkeafstemningen den 3. december. Den politiske aftale forholder sig til de eksisterende tiltag på retsområdet og rummer ikke mange spekulationer om, hvilken slags EU- sager, man forventer at vælge til fremover. Her vil det være vigtigt at holde sig den hastige udvikling af EU s retspolitik for øje. Hvis rammerne for den danske tilvalgsordning lægges for snævert, vil EU- samarbejdet formentlig igen hurtigt løbe fra de danske interesser. 9