BERIGTIGELSE: Annullerer og erstatter SEK(2011) 1239 endelig af 19. oktober 2011 Vedrører alle sprogudgaver (titelblad)

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den SEK(2011) 1239 endelig/2 BERIGTIGELSE: Annullerer og erstatter SEK(2011) 1239 endelig af 19. oktober 2011 Vedrører alle sprogudgaver (titelblad) ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET En pilotfase for Europa 2020-initiativet med projektobligationer Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om ændring af afgørelse nr. 1639/2006/EF om et rammeprogram for konkurrenceevne og innovation ( ) og forordning (EF) nr. 680/2007 om generelle regler for Fællesskabets finansielle støtte inden for de transeuropæiske transport- og energinet {KOM(2011) 659 endelig} {SEK(2011) 1237 endelig} DA DA

2 1. INDLEDNING Dette dokument indeholder resumeet af konsekvensanalysen af pilotfasen for Europa initiativet med projektobligationer. Hensigten er at indføre en støttemekanisme, som giver infrastrukturprojekter mulighed for at få adgang til kapitalmarkedsfinansiering som supplement til de mere traditionelle banklån. På grund af de finansieringsproblemer, som projekter i øjeblikket står over for, og behovet for at afprøve udformningen og sikre markedets accept af et nyt initiativ foreslås det at iværksætte en pilotfase for transport-, energi- og IKT-sektorerne allerede i Pilotfasen vil blive finansieret ved omfordeling af i alt 230 mio. EUR fra budgetposterne for TEN-T, TEN-E og CIP. Pilotfasen skal tjene til at forbedre instrumentets effektivitet inden for rammerne af Connecting Europe-faciliteten (CEF), som vil give EU's infrastrukturfinansiering et mere sammenhængende grundlag i perioden Denne konsekvensanalyse dækker primært pilotfasen. For at opfylde de ambitiøse mål for Europa 2020-strategien kræves der store investeringer. Til trods for den finansielle støtte fra Fællesskabets budget gennem tilskud fra TENbudgetposten, strukturfondene og samhørighedsfonden, programmet for konkurrenceevne og innovation samt lån fra Den Europæiske Investeringsbank er mange TEN og andre infrastrukturprojekter stadig ufuldstændige af forskellige årsager. Kommissionen har udpeget manglende investeringer som en væsentlig hindring for gennemførelsen af målene 1. Dette initiativ er et led i Europa 2020-strategien, som blev godkendt af Det Europæiske Råd den 17. juni 2010 og tager sigte på at gøre Europa til en intelligent, bæredygtig og inklusiv økonomi, der giver høj beskæftigelse, produktivitet og social samhørighed på en bæredygtig måde. For at sætte gang i vækst og beskæftigelse har EU udpeget syv flagskibsinitiativer, hvoraf de to er "Den digitale dagsorden" og "Et ressourceeffektivt Europa". De angår transeuropæiske net (TEN) på områderne transport, energi og telekommunikation. I perioden vil instrumentet ikke nødvendigvis skulle begrænses til de områder, der er omfattet af CEF; projekter i andre infrastruktursektorer kunne blive berettigede, forudsat at de opfylder de økonomiske og finansielle betingelser. Instrumentet skal således frit kunne anvendes i andre politiksammenhænge, herunder struktur- og samhørighedsfonde samt eksterne politikker. Formuleringen af CEF-forslaget må ikke udelukke dette. 2. PROBLEMSTILLING 1 Se f.eks. hvidbogen om transport (SEK(2011) 359), meddelelserne "Prioriteringer på energiinfrastrukturområdet for 2020 og derefter en plan for et integreret europæisk energinet" (KOM(2010) 677), "En digital dagsorden for Europa" (KOM(2010) 245) og "Bredbånd i Europa: Investering i digitalt drevet vækst" (KOM(2010) 472). DA 2 DA

3 Europa står over for infrastrukturinvesteringsbehov inden for transport, energi og IKT-net, som anslås at ligge mellem 1,5 og 2 bio. EUR, for at opfylde de politiske mål i Europa strategien. Der er selvfølgelig også store investeringsbehov på andre infrastrukturområder, men disse vil ikke blive overvejet yderligere på dette stadium. De samlede tal kunne med andre ord let omregnes til årlige finansieringsvolumener på 200 mia. EUR eller mere. De manglende investeringer er en væsentlig hindring for gennemførelsen af de mål, der præsenteres ovenfor, og er årsagen til, at TEN-projekterne forsinkes eller opgives. Det eksisterende problem defineres derfor hovedsagelig ved arten og omfanget af finansieringsgabet på infrastrukturområdet. I øjeblikket udgør infrastrukturinvesteringer i den offentlige sektor i EU i gennemsnit 1 % af BNP eller 120 mia. EUR om året, hvoraf ca. 80 % er investeringer i transport, og størstedelen af de resterende 20 % er investeringer i social infrastruktur såsom skoler og hospitaler. Regeringerne har i stigende grad tilskyndet den private sektor til at finansiere infrastrukturinvesteringer, enten på rent privat grundlag gennem privatisering, gennem koncessioner eller på det seneste ved hjælp af modellen med offentlig-private partnerskaber (OPP). Sådanne privat finansierede projekter finansieres typisk med egenkapital fra sponsorer eller andre investorer og banklån. Den voldsomme ændring i investeringsbehovet for at nå Europa 2020-målene ligger imidlertid langt ud over den normale situation og kræver en genovervejelse af finansieringsmulighederne og EU's deltagelse. Uden initiativet (grundscenariet) ville EU fortsætte med det nuværende system med tilskudsfinansiering til individuelle projekter uden nogen brug af såkaldte finansielle instrumenter i energi- og IKT-sektorerne. I transportsektoren vil de to eksisterende finansielle instrumenter, lånegarantifaciliteten for TEN-Transport (LGTT), som støtter banklån til visse typer transportprojekter, og Margueritfonden, som foretager egenkapitalinvesteringer i transport-, energi- og klimarelaterede projekter, fortsætte, indtil de udløber. Den manglende infrastrukturfinansiering vil dernæst påvirke alle lande i EU, enten fordi de er transitlande, eller fordi de ligger i yderområderne. De påvirkede grupper omfatter borgerne i alle medlemsstater, som har gavn af infrastrukturen og i sidste ende finansierer den, enten som forbrugere eller skatteborgere, udbudsmyndighederne, som måske ikke får mange konkurrerende finansieringstilbud, og de projektansvarlige, som risikerer ikke at være i stand til at skaffe finansiering til deres projekter, hvilket har en direkte indvirkning på beskæftigelsen. Dette vil også påvirke deres underkontrahenter, herunder potentielt SMV'er. 3. ANALYSE AF SUBSIDIARITETSPRINCIPPET EU's ret til at handle med hensyn til infrastrukturfinansiering er fastsat i artikel 172 og 173, hvori det hedder, at med henblik på virkeliggørelsen af de relevante mål kan Unionen støtte projekter af fælles interesse, der støttes af medlemsstater. DA 3 DA

4 Europa 2020-initiativet med projektobligationer overholder subsidiaritetsprincippet, idet valget af EU-forordning ved finansiering af TEN-projekter med projektobligationer er bedst egnet til at sikre et effektivt og billigt middel til at tiltrække store mængder finansiering i den private sektor. Det vil være det første finansielle instrument i EU, som er til gavn for infrastrukturprojekter i flere forskellige sektorer med omtrent de samme finansieringsbehov, og vil som sådan resultere i større fordele med hensyn til markedsvirkning, sammenhæng, administrativ effektivitet og ressourceudnyttelse. Ved at fokusere på optimering af brugen af EU-midler vil initiativet tage sigte på at forbedre effektiviteten af både EU's og medlemsstaternes aktioner på dette kompetenceområde. Kapitalmarkederne overskrider de nationale grænser, og ud fra et effektivitetshensyn bør en finansieringsordning gøre det samme. Herved undgås det også, at finansmarkederne fordrejes. Lande uden for EU har deres egne politikker for støtte til infrastrukturfinansiering. Et europæisk initiativ vil således kunne sikre ensartede internationale spilleregler for europæiske projekter, der søger finansiering. EU har kort sagt mulighed for på en bedre og mere fuldstændig måde end medlemsstaterne at nå den dobbelte målsætning om at øge infrastrukturfinansieringerne og skabe et obligationsmarked til finansiering af infrastrukturer. 4. MÅLENE MED EU-INITIATIVET Den generelle dobbelte målsætning for initiativet er at stimulere investeringer i infrastrukturer og at etablere gældskapitalmarkeder som en ny finansieringskilde. De specifikke mål for initiativets pilotfase består i at fremme 3-6 TEN-T projekter, 1 TEN-E projekt og 1-3 bredbåndsprojekter for at sætte dem i stand til at udstede obligationer. Antallet af projekter vil afhænge af omfanget af den nødvendige finansiering for hvert projekt, dvs. jo større omfang, jo flere EU-budgetbevillinger er der behov for til en enkelt transaktion. EU's budgetbidrag forventes at tiltrække gange i yderligere investeringer. Da pilotfasen nødvendigvis er begrænset med hensyn til omfang, budget og tid, kan dette kun være et første skridt hen imod skabelse af et obligationsmarked for infrastrukturer i EU ved at fungere som en katalysator for obligationer fra den private sektor. Disse målsætninger passer ind i de eksisterende EU-politikker og strategier, såsom Europa 2020, samt de ambitiøse energi- og klimapolitiske mål - " "-målene. Sammen med andre finansielle instrumenter er initiativet et vigtigt fundament for Connecting Europefaciliteten (CEF), der foreslås for transport-, energi- og IKT-sektorerne i den flerårige finansielle ramme (MFF) for LØSNINGSMODELLER På baggrund af de foranstaltninger, der anvendes til at tackle det bestående finansieringsgab og nå de identificerede mål på infrastrukturområdet, er der undersøgt tre løsningsmodeller: DA 4 DA

5 Model 1: Tilskudsfinansiering, intet nyt finansielt instrument (grundscenario). Dette vil indebære, at der udelukkende anvendes tilskud fra det offentlige, herunder EU, med banklån som den vigtigste kilde til finansiering fra den private sektor. På transportområdet vil de to bestående finansielle instrumenter fortsætte under pilotfasen. Model 2: Regulerende incitamenter til infrastrukturfinansiering. EU som helhed har ikke et ægte marked for projektobligationer. I Europa har finansiering traditionelt været domineret af banker, og et virkelig integreret og likvidt obligationsmarked begyndte først at udvikle sig efter indførelsen af den fælles valuta. Som følge af bankernes bedre kendskab til deres kunder og deres evne til at analysere infrastrukturfinansieringsforslag, er de i stand til at acceptere mere risikobetonede finansieringsstrukturer end obligationsinvestorer. En af måderne til at tackle problemet med infrastrukturfinansiering vil således være at kræve bedre sikkerhed fra sponsorerne eller at gøre investeringerne mere attraktive for investorerne. Model 3: Brug af et finansielt instrument. Det finansielle instrument kunne tage form af en EIB-garanti eller et EIB-lån. Det har den fordel, at det ikke er pålagt, men er styret af efterspørgslen på markedet. Hvis det udformes korrekt, vil det være særdeles fleksibelt og i stand til rettidigt at reagere på markedets behov. Initiativet vil dække forud fastlagte prioriterede transport-, energi- og IKT-infrastrukturer og supplere de bestående kilder til projektfinansiering via banklån. Initiativet opdeler projektets gæld i en foranstående tranche og en efterstående tranche, som til gengæld er foranstillet egenkapitalen. Den efterstående tranche kan enten tage form af et efterstående lån, der ydes til virksomheden lige fra begyndelsen, dvs. den er finansieret, eller den kan tage form af en beredskabsfacilitet, som virksomheden om nødvendigt kan trække på, dvs. den er ufinansieret. Der kunne også tænkes en blanding af en finansieret og ufinansieret tranche, afhængig af projektets karakteristika. Tilstedeværelsen af en efterstående tranche forbedrer risikoprofilen for den foranstående gæld, som dermed bliver mere attraktiv for investorerne og kan udstedes som en obligation. Den ønskede kreditkvalitet kan generelt beskrives som en rating på BBB+ eller derover, hvilket formentlig vil kræve en efterstående tranche på op til 20 % af den foranstående gæld ved projektet. Målet er at udvide investorgrundlaget for privat gældsfinansiering af projekter til obligationsinvestorer. Initiativets mekanisme vil være afhængig af risikodelingen mellem EIB og EU. Andre alternativer er overvejet, men de er blevet forkastet på et tidligt stadium og ikke underkastet en nærmere vurdering. Det drejer sig bl.a. om direkte foranstående långivning fra EU eller EIB, en fuldstændig garanti for betjening af gælden, en reservefond for tab og oprettelse af en europæisk infrastrukturbank eller et europæisk garantiagentur, som hverken fremmer kapitalmarkedsfinansiering eller fordrejer incitamenterne for de forskellige aktører. 6. VURDERING AF VIRKNINGERNE DA 5 DA

6 Model 1: Tilskudsfinansiering vil betyde, at man accepterer en vedvarende mangel på infrastrukturinvesteringer og private finansieringskilder til skade for den langsigtede bæredygtige vækst i Europa. Den økonomiske og sociale virkning af færdigbyggede projekter påvirkes i øvrigt ikke. Den infrastruktur, der skal gennemføres, vil sandsynligvis blive bygget med unødigt høje omkostninger for samfundet. Der er en risiko for, at centrale EUinfrastrukturer vil blive ofret til fordel for nationale prioriteter. Model 2: Regulerende incitamenter kan give mulighed for mere obligationsfinansiering. Den økonomiske og sociale virkning af færdigbyggede projekter påvirkes i øvrigt ikke. De endelige omkostninger for skatteborgeren kan imidlertid tænkes at blive højere, fordi omkostningerne ved den supplerende kapital videregives. Endvidere kan overholdelsesomkostningerne i de udvalgte sektorer også være høje og føre til markedsfordrejninger, men dette er vanskeligt at vurdere. Under alle omstændigheder er det usandsynligt, at denne løsningsmodel vil blive gennemført hurtigt. Model 3: Det finansielle instrument vil tage form af en beredskabsfacilitet eller et efterstående lån. Det gælder igen, at den økonomiske og sociale virkning af færdigbyggede projekter i øvrigt ikke påvirkes, men omkostningerne for skatteborgerne forventes at være lavere. Nedenstående tabel viser en oversigt over de forskellige virkninger af de overvejede løsningsmodeller med hensyn til andre økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger. DA 6 DA

7 Løsningsmodel Kriterier Model 1: Tilskudsfinansiering Model 2: Regulerende incitament Model 3: Finansielt instrument + muligvis regulering af kapitalmarkederne Nåede mål TEN Delvis Delvis Ja Kapitalmarkeder Nej Måske Ja Virkningerne af de forskellige løsningsmodeller Økonomiske virkninger Sociale virkninger - Kun mulighed for små effektivitetsgevinster - Fortsat mangel på finansiering - Relativt fald i EU's langsigtede vækstpotentiale og konkurrenceevne - Unødigt høje infrastrukturomkostninger for samfundet - Tilskudsfinansiering af projekter, som kunne finansieres på markedet - Potentiel mangel på finansiering til svagere projekter - Central EU-infrastruktur er underordnet nationale prioriteter - Disproportionaliteten i grænseoverskridende projekter mindsker samhørigheden i EU - Ingen omkostninger på budgettet - Fordrejning af beslutningstagningen fører til fejlallokering af midler 2 - Mere bekostelig for sponsorerne, udbudsmyndighederne og skatteborgerne, hvorved der bygges mindre infrastruktur - Mindre potentiale for udvidelse pga. barrierer i forbindelse med den forskellige regulering - Uforholdsmæssigt store overholdelsesomkostninger for SMV'er - Sponsorer søger projekter med de største afkast pga. højere omkostninger - Manglende gennemførelse af svagere projekter - Stigende disproportionalitet ved grænseoverskridende projekter og mindre samhørighed i EU - Størstedelen af den endelige finansiering tiltrækkes med lavere omkostninger - Styrket gennemførelse af store infrastrukturprojekter med nationale og grænseoverskridende fordele - Bedre adgang til infrastrukturen til en rimelig pris - Skabelse af mere differentierede finansieringsmuligheder - Positiv indvirkning på vækst og konkurrenceevne i EU - Markedsstyret - Pensions- og forsikringsfonde garanterer de forsikrede, dvs. borgerne, et højere afkast - Større markedsintegritet medfører bedre tjenester, højere investortillid og større deltagelse i de finansielle markeder - Der skabes flere arbejdspladser gennem stimulering af ny infrastruktur og økonomisk vækst 2 Som følge af øgede finansieringsomkostninger vil sponsorerne sandsynligvis undtagelsesvis søge projekter med det højeste afkast, hvilket kunne resultere i manglende gennemførelse af svagere, men stadig rentable projekter i bestemte sektorer, mens investorerne måske investerer i infrastrukturprojekter på grund af lovgivningsmæssige fordele snarere end kvaliteten af de underliggende projekter, hvilket vil resultere i fejlallokering af midler. DA 7 DA

8 Miljøvirkninger - Ingen særlige miljøvirkninger - Højere omkostninger medfører, at der bygges mindre infrastruktur med deraf følgende reducerede potentielle (positive og negative) virkninger - Fremskyndelse eller skabelse af finansieringsmuligheder for projekter med miljøvirkninger, som ellers ikke ville blive gennemført - Gennemførelse af Europa 2020-strategien med positive miljøvirkninger Af ovenstående tabel fremgår følgende: Ud fra et økonomisk synspunkt synes model 3 generelt at være at foretrække. Den gør det nemlig muligt at nå begge de identificerede mål med lavere samlede omkostninger, og såfremt priserne fastsættes korrekt, skaber den ingen markedsfordrejninger og begrænser den administrative byrde. Ud fra et socialt synspunkt kan både model 2 og 3 gøre det lettere for de økonomiske enheder at rejse kapital, tilvejebringe den nødvendige infrastruktur, stimulere vækst og skabe flere arbejdspladser. Model 3 er imidlertid mere hensigtsmæssig, da den vil være til gavn for institutionelle investorer såsom pensions- og forsikringsfonde, som investerer i finansielle instrumenter for at sikre de forsikrede, dvs. borgerne, et højere afkast. Ud fra et miljømæssigt synspunkt vedrører de generelle mål i EU-initiativet kun finansieringen af projekter. Det er selve projekterne, der eventuelt kan have miljøvirkninger. Nedenstående sammenfattende tabel viser fordele og ulemper ved de forskellige løsningsmodeller målt i forhold til kriterierne for deres effektivitet med hensyn til at nå de tilsvarende mål og deres virkningsgrad med hensyn til at realisere disse løsningsmodeller med en given mængde ressourcer eller med mindst mulige omkostninger. Hvert scenario vurderes mellem "---" (meget negativt), 0 (neutralt) og "+++" (meget positivt). DA 8 DA

9 Kriterier Indvirkning på interessenter Effektivitet Virkningsgrad Løsningsmodel Mål 1: Stimulere investeringer i infrastrukturer, især TEN-relaterede Model 1: Tilskud Model 2: Regulerende incitamenter Model 3: Finansielt instrument Model 1: Tilskud Model 2: Regulerende incitamenter Model 3: Finansielt instrument (--) en vis administrativ byrde for både virksomheder og investorer, men (0) uændret for medlemsstaterne, såfremt der ikke er behov for nogen yderligere overvågning (-) Lavere administrativ byrde for virksomheder og medlemsstater, men (---) højere for investorer (--) kræver uddannelse af investorer (+) muliggør delvis gennemførelse af nogle TEN (--) kunne skabe konflikter mellem reguleringen i hver sektor og behovet for mere kapital (++) letter gennemførelsen af TEN (++) fremmer det indre marked (+++) stimulerer konkurrencen mellem bank- og obligationsmarkederne (---) afhænger af andre betingelser såsom markedsaccept, indkøbspraksis, regulerende rammer og investorernes opfattelse af usikkerhed Mål 2: Etablere gældskapitalmarkeder som en ny finansieringskilde (---) intet (---) (---) incitament for investorer og projekter (0) skaber ikke noget nyt investeringsredskab (+) der kunne opstå visse private initiativer som en nicheaktivitet (++) større udvalg af (+) kan etablere gældskapitalmarkeder som finansieringskilde (+) kan tiltrække en vis finansiering (+++) stimulerer nye finansieringskilder og (0) øger ikke budgetomkostningerne (---) øger omkostningerne for næsten alle typer interessenter (--) ville påvirke alle projekter og finansfolk, ikke blot dem, der gør brug af obligationer (+) der vil blive lagt et stramt loft over budgetbidrag (+++) der forventes lavere investeringsomkostninger til infrastruktur i projektets levetid (---) højere finansieringsomkostninger (---) uklart, om der vil blive tiltrukket yderligere finansiering, således at de yderligere omkostninger ville have været unødvendige (++) der forventes lavere finansieringsomkostninger DA 9 DA

10 finansieringsinstru menter (--) et nyt EUinstrument kræver oplysende foranstaltninger og uddannelse (++) skaber muligvis ny aktivklasse (+++) tiltrækker det meste af finansieringen (--) sådanne faktorer som kontrol og overvågning af kreditorer kræver en flerstrenget tilgang (-) fortsat usikkerhed mht. yderligere omkostninger såsom rating eller børsnotering Model 2 er den mindst bekostelige ud fra Kommissionens synspunkt, men den medfører omkostninger for alle projektsponsorer, såvel små som store, uden en klar fordel. Da der ikke er noget incitament for banker og investorer til at ændre adfærd, udvikler kapitalmarkederne sig måske ikke som ønsket. Den forventes at have en forholdsvis negativ indvirkning på interessenterne og at opvise et dårligt resultat med hensyn til effektivitet og virkningsgrad i forhold til andre modeller. Dette er derfor den mindst foretrukne løsning. Model 1 medfører ikke i sig selv omkostninger for nogen interessenter, men den genererer heller ikke yderligere finansiering fra låne- eller kapitalmarkederne. Den vil desuden ikke have nogen indflydelse på effektivitet og virkningsgrad med hensyn til at nå de identificerede mål. Dette er derfor den næstmest/-mindst foretrukne løsning. Den foretrukne løsning er brugen af et finansielt instrument Model 3, fordi den giver markedsdeltagerne økonomiske incitamenter til at tilpasse deres adfærd uden at medføre generelle reguleringsomkostninger. Den anses for at være den mest effektive løsning med den mest positive indvirkning på interessenterne og den mest konkrete forbedring af finansieringen af infrastrukturer. 7. OVERVÅGNING OG EVALUERING Kommissionen kan arbejde gennem en eller flere finansielle institutioner med en offentlig opgave, som normalt vil modtage og vurdere ansøgningerne om støtte, projektets finansielle struktur, dets økonomiske rentabilitet osv. i henhold til deres interne regler og procedurer. Pilotfasen vil især blive gennemført sammen med EIB. EIB's finansieringstransaktioner vil blive forvaltet af EIB i overensstemmelse med EIB's egne regler og procedurer, herunder passende godkendelses-, revisions-, kontrol- og overvågningsforanstaltninger, hvorom der regelmæssigt skal aflægges rapport til Kommissionen. Kommissionen indsamler allerede data om EU's obligationsmarked og kan desuden anmode om informationer fra de banker, der placerer projektobligationerne. Disse kilder og specifikke resultatindikatorer vil hjælpe Kommissionen til at revidere pilotfasen inden udgangen af 2013 med henblik på at drage konklusioner om den fremtidige udformning. Ved midtvejsrevisionen DA 10 DA

11 af CEF-faciliteten vil det blive vurderet, om den indførte ordning (stadig) giver merværdi og bør bibeholdes. DA 11 DA