EFFEKTANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE UDBUDSRÅDET

Transkript

1 Til Udbudsrådet Dokumenttype Rapport Dato November 2009 EFFEKTANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE UDBUDSRÅDET

2 EFFEKTANALYSE AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE UDBUDSRÅDET Rambøll Nørregade 7A DK-1165 København K T F

3 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 3

4 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 4 INDHOLD 1. Resumé af undersøgelsens resultater 6 2. Introduktion Indledning Formål og baggrund Afgrænsning Metode Disposition Konkurrenceudsættelsen og leverandørsituationen i dag Konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver Leverandørsituationen inden for pleje- og omsorgsydelser Valg af kommuner til undersøgelsen Valgte opgaver Fravalgte opgaver Effektanalyser inden for plejecentre Indledning Gribskov Kommune Solrød Kommune Kolding Kommune Vejle Kommune Erfaringer fra Sverige Effektanalyser inden for madservice Indledning Solrød Kommune Ikast-Brande Kommune Centrale og generelle erfaringer Indledning Barrierer for konkurrenceudsættelse Formål med konkurrenceudsættelse Anledning til konkurrenceudsættelse Udbudsprocessen Samlede effekter af konkurrenceudsættelse Ikke-økonomiske parametre 102

5 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 5 BILAG Bilag A Resultat af kortlægning af kommunernes konkurrenceudsættelse inden for pleje og omsorg Bilag B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse inden for pleje- og omsorg Bilag C Casebeskrivelser af effektanalyserne

6 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 6 1. RESUMÉ AF UNDERSØGELSENS RESULTATER Undersøgelsens formål har været at fastlægge effekterne ved konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne. De undersøgte effekter er både af økonomisk og ikke-økonomisk karakter, herunder vidensdeling mellem private leverandører og kommuner vedrørende udførslen af opgaverne. Overordnede økonomiske effekter Undersøgelsens resultater viser, at i de kommuner, hvor en økonomisk effekt har været en del af formålet med konkurrenceudsættelsen, har man opnået besparelser. På baggrund af konkurrenceudsættelse af plejecentre i tre danske kommuner dokumenteres det, at de samlede omkostninger for drift af et konkurrenceudsat plejecenter er omkring procent lavere end for drift af et tilsvarende kommunalt plejecenter, der ikke er blevet konkurrenceudsat. Effekterne ved konkurrenceudsættelse af plejecentre er endvidere dokumenteret i to svenske kommuner, hvor der i begge tilfælde er opnået besparelser på omkring otte procent. De dokumenterede besparelser er i fire ud af fem tilfælde opnået ved 1. generationsudbud af plejecentrene, mens undersøgelsen ikke kan dokumentere, hverken besparelser eller markante prisstigninger i forbindelse med 2. generationsudbud. For madservice er effekterne af konkurrenceudsættelse sværere at fastlægge entydigt, idet der ved konkurrenceudsættelse typisk også fortages en eller flere ændringer i brugen af produktionsapparatet eller andre faktorer, der har indflydelse på opgaveprisen. I Solrød Kommune er den samlede dokumenterede besparelse således næsten 40 procent ved 2. generationsudbud af madservice, mens den reelle effekt af konkurrenceudsættelse er vurderet til at være omkring seks procent. I Ikast-Brande Kommune har konkurrenceudsættelse, nye produktions- og organisationsformer og serviceharmonisering samlet set medført besparelser på omkring 30 procent af de samlede omkostninger. Her er det ikke muligt at isolere effekten af konkurrenceudsættelse. Barrierer og de dokumenterede effekter Udgangspunktet for undersøgelsen har været en kortlægning af kommunernes konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i dag. Resultatet viser, at konkurrenceudsættelse af egentlige pleje- og omsorgopgaver begrænser sig til konkurrenceudsættelse af plejecentre i fire kommuner. I de 83 deltagende kommuner er vikarservice konkurrenceudsat i 11 procent af kommunerne, mens private leverandører inden for personlig pleje på fritvalgsområdet, har en markedsandel på seks procent. For opgaver som praktisk bistand og madservice, der ikke involverer egentlige pleje- og omsorgopgaver, viser undersøgelsen en lidt større udbredelse af konkurrenceudsættelse og anvendelse af private leverandører på fritvalgsområdet. Kommunerne giver selv forklaringen på deres beskedne konkurrenceudsættelse af specielt plejeog omsorgsopgaver. Ud af 83 adspurgte har 77 kommuner angivet en eller flere barrierer for at konkurrenceudsætte deres plejecentre eller andre pleje- og omsorgopgaver. Disse kan grupperes i følgende kategorier:

7 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 7 1) Mangel på leverandører og/eller mangel på interesse fra leverandørerne 2) Bekymring for forsyningssikkerheden og at miste kontrol 3) Pleje- og omsorg løses bedst af kommunen og/eller private leverandører kan ikke gøre det hverken billigere eller bedre 4) Udbudsprocessen og udfærdigelse af udbudsmateriale er for kompliceret 5) Kommunalreformen har lagt beslag på alle ressourcer 6) Politisk, kulturel, ideologisk og administrativ modstand I denne undersøgelse dokumenteres effekterne ved konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver. På denne baggrund vurderes om de nævnte barrierer har været til stede ved disse konkurrenceudsættelser og i givet fald i hvilken udstrækning. Konkret sker dette ved at sammenholde de dokumenterede effekter og erfaringer med de respektive barrierer. Grundlaget for undersøgelsen er dokumentation fra otte konkurrenceudsættelser af pleje- og omsorgsopgaver i danske og svenske kommuner. Barriere 1: Mangel på leverandører og/eller mangel på interesse fra leverandørerne I Danmark driver Aleris Ældrepleje, Attendo Care eller OK-Fonden i dag et eller flere plejecentre i fire danske kommuner på baggrund af konkurrenceudsættelse. Derudover har 16 andre private leverandører afgivet tilbud i forbindelse med konkurrenceudsættelsen af disse plejecentre. Undersøgelsen viser, at med undtagelse af et 2. generationsudbud i Kolding, har Solrød, Gribskov og Kolding kommuner modtaget tilbud fra mellem tre til fem private leverandører ved både 1. og 2. generationsudbuddene. De kommuner, der har konkurrenceudsat deres plejecentre, har således ikke oplevet mangel på private leverandører eller mangel på interesse fra de private leverandører. Det er jo ikke i sig selv ensbetydende med, at andre kommuner ikke kan have oplevet denne situation. Men det er imidlertid vigtigt at understrege, at en stigning i antallet af private leverandører kun kan ske gennem en stigning i markedets størrelse, og at en stigning i markedets størrelse kun kan realiseres ved, at kommunerne fremover konkurrenceudsætter flere af deres pleje- og omsorgsopgaver end i dag. At der trods alt ikke er flere private leverandører end tilfældet er i dag skyldes, at markedet for pleje- og omsorg er karakteriseret af to begrænsende og gensidigt forstærkende forhold givet ved; a) høje etableringsomkostninger, der medfører, at en privat leverandør typisk ikke kan forvente et positivt afkast de første to-tre år og derfor skal have en del start- og/eller egenkapital. b) en begrænset markedsstørrelse, hvor der kun konkurrenceudsættes en mindre andel af de forholdsvis mange mia. kr., der årligt bruges på pleje- og omsorgsopgaver i de danske kommuner. Barriere 2: Bekymring for forsyningssikkerheden og at miste kontrol Hvis konkurrenceudsættelse medfører udlicitering til en privat leverandør, er der en risiko for, at denne leverandør på den ene eller anden måde ikke lever op til kontrakten og måske endda i værste tilfælde går konkurs. Dermed trues forsyningssikkerheden. Kommunerne har derudover en risiko for at miste kontrollen, hvis kravspecifikationen er unøjagtig eller ikke i tilstrækkelig grad tager højde for alle nødvendige forhold. Vedrørende forsyningssikkerheden er det karakteristisk, at de private leverandører, der i dag driver plejecentre i danske kommuner, er relativt store virksomheder med en solid markedserfaring: OK-Fonden beskæftiger ca medarbejdere og driver pt. 14 plejecentre i Danmark. I 2008 havde OK-Fonden en omsætning på 183 mio. kr. og et underskud på godt 15 mio. kr. (i 2007 et overskud 6,5 mio. kr.).

8 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 8 Aleris Ældreservice, der er et datterselskab af Aleris, beskæftiger ca. 250 medarbejdere og driver pt. tre plejecentre i Danmark. I 2008 havde Aleris Ældreservice en omsætning på 122 mio. kr. og et underskud på kr. Overordnet er Aleris aktiv i det meste af Norden og beskæftiger f.eks. i Sverige medarbejdere inden for bl.a. hjemmepleje, hjemmesygepleje, sygehuse og plejecentre. Attendo Care beskæftiger ca medarbejdere og er Nordens største pleje- og omsorgsvirksomhed med en samlet omsætning på 4 mia. kr. I Danmark driver Attendo Care pt. et enkelt plejecenter og havde i 2008 en estimeret omsætning på 30 mio. kr. samt et underskud på godt 2 mio. kr. Trods underskud må risikoen for, at disse virksomheder går konkurs eller svigter deres kontraktlige forpligtelser, vurderes som relativ lav. Virksomhederne er aktive på mange markeder, hvor de har mulighed for at kompensere for og udligne tab på enkeltmarkeder, som f.eks. det danske marked. Derudover må svigt på ét marked formodes at kunne have en skadende virkning på mange af deres aktive markeder, idet levering af pleje- og omsorg er relativt mere følsomt end mange andre serviceydelser. Det er da også en kendsgerning, at der ikke været tilfælde af konkurser eller svigt fra de private leverandører i de fire danske kommuner, hvor man har konkurrenceudsat plejecentre. Undersøgelsen dokumenterer således, at den aftalte kvalitet er blevet leveret. Desuden kan der ikke påvises forskelle i medarbejder- og brugertilfredsheden mellem henholdsvis kommunale og konkurrenceudsatte plejecentre. Risikoen for, at en privat leverandør går konkurs, er dog altid til stede. I den svenske kommune Ängelholm gik en privat leverandør konkurs kort tid efter, at leverandøren var blevet valgt til at drive et af kommunens plejecentre ved konkurrenceudsættelse. Forsyningssikkerheden blev dog aldrig kompromitteret, idet kommunen valgte at gå ind og genovertage driften af plejecentret. Dette var ifølge kommunen forbundet med relativt få omkostninger, idet man blot overtog personale fra den private leverandør. Den private leverandør var en mindre virksomhed med moderat markedserfaring, der havde budt ind med væsentlig lavere priser end de andre private leverandører, der havde afgivet tilbud. I Sverige, hvor konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsydelser er langt mere udbredt end i Danmark, kan det på baggrund af en række undersøgelser af kvalitetseffekter fastslås, at konkurrenceudsættelse har haft en positiv eller neutral effekt på kvaliteten af de leverede plejeydelser. I et fåtal af tilfældene har man dokumenteret kvalitetsforringelser, men her har årsagen i langt de fleste tilfælde skulle findes i ændrede kravspecifikationer i de indgåede kontrakter mellem kommunerne og de private leverandører. Kvalitetsforringelserne var med andre ord en konsekvens af kommunalpolitiske prioriteringer frem for manglende evne til at opfylde kravene fra privat side. Hvad angår effekter på bruger- og medarbejdertilfredshed indikerer undersøgelserne, at udlicitering har medført større eller uændret tilfredshed. I undersøgelserne af medarbejdertilfredshed blev det fremhævet, at medarbejderne hos de private leverandører i højere grad føler, at de har mulighed for at tage initiativ og påvirke egen arbejdssituation. Barriere 3: Pleje- og omsorg løses bedst af kommunen og/eller private leverandører kan ikke gøre det hverken billigere eller bedre I Solrød Kommune ligger plejecentret Christians Have med 78 plejeboliger. I forbindelse med opførelsen af Christians Have i 2003 valgte kommunen at konkurrenceudsætte halvdelen af plejecentret og beholde den anden halvdel af centret i kommunal drift. CarePartner (senere Aleris) vandt udbuddet og retten til at drive den private del i en fem-årig periode. Kommunen havde valgt en konstruktion, hvor den private leverandørs priser også skulle være de priser, man betalte til den kommunale leverandør. Plejecentret Christians Have er et moderne plejecenter med leve-bo-miljøer. Solrød Kommune havde på tidspunktet for opførelsen af Christians Have ingen erfaring med at drive den type plejecentre. Det havde derimod den valgte leverandør CarePartner, som derfor baserede deres prisberegninger på langt mere præcise forudsætninger og praktisk erfaring end kommunen ville have været i stand til. Ved konkurrenceudsættelsen indhentede Solrød Kommune altså information fra

9 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 9 markedet vedrørende prisen på en opgave, som kommunen ikke tidligere havde erfaringer med at løse. Ved denne strategi sparede kommunen årligt 3,6 mio. kr., svarende til 18 procent af de samlede omkostninger, i forhold til, hvis kommunen ikke havde konkurrenceudsat plejecentret og havde baseret driften af plejecentret på deres egne begninger og dermed på et ufuldstændigt informationsgrundlag. Foruden besparelsen medfører den sideløbende private og kommunale drift af plejecentret, ifølge Ældrerådet, at de to centerdele i en vis grad konkurrerer om at være de bedste. Konkurrencen kommer til udtryk gennem en udpræget holdfølelse hos de to medarbejdergrupper. Derudover kommer der små løbende forbedringstiltag eller ændringer, som eksempelvis forbedret indretning af opholdsarealer og indkøb af nye møbler. Ældrerådet ser konkurrence som en naturlig og hensigtsmæssig faktor på plejecenteret, som sikrer, at den høje kvalitet som minimum fastholdes i begge dele af plejecenteret I Gribskov Kommune har man konkurrenceudsat tre af kommunens i alt fem plejecentre til private leverandører. De tre konkurrenceudsatte plejecentre er beliggende i den tidligere Græsted- Gilleleje Kommune, mens de to kommunale plejecentre er beliggende i den tidligere Helsinge Kommune og drives af det kommunale PlejeGribskov. I forbindelse med kommunesammenlægningen i 2007 samledes alle fem plejecentre for første gang under én og samme kommunestruktur. Denne situation åbner muligheden for at sammenligne forskellen mellem et konkurrenceudsat plejecenter og et kommunalt drevet plejecenter i den nye kommune. Konkret foretages denne sammenligning at beregne den pris det kommunale PlejeGribskov skulle have haft for at drive et af de plejecentre, hvor de private leverandører var ansvarlige for driften. Ved denne sammenligning skal samtidig korrigeres for eventuelle forskelle i de fysiske rammer, plejetyngder, kvalitetsniveau, samt medarbejder- og brugertilfredshed. Resultat viser, at de samlede årlige omkostninger til plejecentret ville være steget med knap 4 mio. kr. svarende til 18 procent, hvis PlejeGribskov i 2007 havde overtaget driften af det privatdrevne plejecenter. I Kolding Kommune valgte man i forbindelse med opførslen af plejecentret Dreyershus i 2000, at driften af plejecentret skulle udbydes. Udbuddet var motiveret ud fra et ønske om at etablere et samarbejde en privat servicepartner, hvorigennem der kunne ske vidensdeling omkring drift og udvikling af plejecentre. Dreyershus er det eneste plejecenter i Kolding Kommune, der drives af en privat leverandør. De øvrige 15 plejecentre er drevet af kommunen. I 2004 opførte Kolding Kommune det kommunale plejecenter Kirsebærhaven, der i størrelse og indretning tilsvarer Dreyershus. Dette giver i lighed med Gribskov Kommune mulighed for at sammenligne et konkurrenceudsat og et kommunalt drevet plejecenter. I sammenligningen undersøges, om der er forskel i pris og leveret kvalitet mellem Dreyershus og Kirsebærhaven. Dette sker ved at sammenholde det faktiske omkostningsniveau på Kirsebærhaven med det omkostningsniveau, som Kolding Kommune ville have haft, hvis opgaven var blevet løst med de priser, som er gældende for den private leverandør på Dreyershus. Resulatet viser, at de samlede omkostninger til Kirsebærhaven i denne situation ville have været omkring 12 procent lavere end ved kommunal drift (16 procent lavere, hvis overhead indregnes). Resultatet er baseret på en antagelse om sammenhæng mellem to forskellige visitationsmodeller (benyttes til henholdsvis det offentligt og det privat drevne plejecenter), som er undersøgt separat i forbindelse med analysen og fundet valid. I Helsingborg Kommune besluttede man i august 2007 at sende fem af kommunens 20 plejecentre i udbud. Baggrunden var, at man havde formuleret en målsætning om gennem konkurrenceudsættelse at øge kvaliteten, kreativiteten og omkostningseffektiviteten i kommunens aktiviteter. Et af disse plejecentre var Murteglet med 56 pladser, som Carema vandt retten til at drive i en fem-årig periode. Carema modtager en døgnbetaling pr. belagt plads på Murteglet. Effekterne af at udlicitere plejecentret Murteglet er undersøgt ved at sammenligne de totale årlige driftsomkostninger ved fuld belægning før og efter konkurrenceudsættelse, hvilket svarer til henholdsvis kommunal og privat drift. I beregningen anvendes de kommunale døgnudgifter pr. belagt plads, som Helsingborg Kommune selv estimerede i forbindelse med udbuddet. Resultaterne

10 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 10 viser, at Helsingborg Kommune sparede godt 1,8 mio. SEK pr. år på at udlicitere Murteglet, svarende til 8 procent af de kommunale udgifter. Barriere 4: Udbudsprocessen og udfærdigelse af udbudsmateriale er for kompliceret I Sverige har man siden ældrereformen i starten af 1990 erne set en støt stigning i antallet af udliciteringer indenfor ældrepleje. Denne stigning gælder både andelen af ældre, der modtager pleje fra en privat leverandør, og andelen af kommuner, der har gennemført udliciteringer. Udformningen af de første kontrakter indikerer, at de svenske kommuner i begyndelsen var skeptiske, hvad angik de private leverandørers evne til at levere plejeydelser af samme kvalitet som kommunerne selv. Kontrakterne var meget detaljerede i deres kravspecifikation og rammerne var stramme, idet man givetvis frygtede en kvalitetsforringelse. I dag er kontrakterne mere fleksible og fokuserede på samarbejde mellem kommune og privat leverandør. Eksempelvis modtager man som privat plejecenterleverandør i dag blot en døgnbetaling pr. belagt plads, hvorimod man i Danmark modtager en betaling, der afhænger direkte af de leverede plejeydelser til den enkelte beboer. Denne overgang til et mere simpelt kontraktforhold er nemmere at administrere, ligesom den gør det billigere at formulere og gennemføre et udbud for den enkelte kommune. De svenske erfaringer viser, at udbudsprocessen og udfærdigelse af udbudsmateriale bliver nemmere i takt med, at konkurrenceudsættelsen stiger og dermed ligeledes kendskabet mellem private og kommunale aktører. Undersøgelsen viser, at de danske kommuner, som har konkurrenceudsat enten deres plejecentre eller madservice, gennemsnitligt har brugt omkring kr. på udbudsprocessen. Disse omkostninger varierer dog, idet Kolding Kommune har afholdt omkostninger svarende til 1,5 mio. kr. ved 1. generationsudbuddet og kr. ved 2. generationsudbuddet, mens Solrød Kommune har afholdt kr. og kr. ved henholdsvis 1. og 2. generationsudbuddet. Omkostningerne omfatter typisk personaleforbrug under udbudsprocessen samt omkostninger til ekstern bistand, f.eks. Kommunernes Revision. Omregnet til kommunale årsværk udgør udbudsomkostningerne derved typisk omkring et årsværk plus kr. i ekstern bistand. I forhold til de dokumenterede besparelser ved konkurrenceudsættelse af plejecentre udgør udbudsomkostningerne omkring procent af førsteårs besparelsen. Barriere 5: Kommunalreformen har lagt beslag op alle ressourcer I Vejle Kommune har man konkurrenceudsat et plejecenter med det formål at etablere et sammenligningsgrundlag og udnytte såvel de kommunale som private erfaringer med drift af et plejeboligcenter med henblik på videreudvikling og forbedring af driften. Ifølge kommunen har dette ønske dog foreløbigt ikke udmøntet sig i konkrete resultater, idet kommunen har været travlt optaget af processen i forbindelse med kommunalreformen. Undersøgelsen kan således bekræfte, at kommunalreformen har kostet ressourcer i kommunerne. De undersøgte konkurrenceudsættelser af madservice viser imidlertid også, at kommunalreformen er en god anledning til at konkurrenceudsætte og samtidig indføre nye produktions- og organisationsformer. Dette kan være, hvis hvis flere kommuner med hver deres gamle og utidssvarende køkkener lægges sammen til en kommunal enhed. Ved sammenlægningen af tre kommuner til den nye Ikast-Brande Kommune var dette tilfældet og den nye kommune igangsatte med afsæt i en dyr madserviceproduktion en effektiviseringsproces, der medførte etablering af nye produktions- og organisationsformer, serviceharmonisering og konkurrenceudsættelse af madproduktionen. Den samlede besparelse ved disse aktiviteter er omkring 30 procent af de årlige udgifter til madservicen. Da madserviceordningen er baseret på egenbetaling, kommer en sådan besparelse kommunens borgere direkte til gode.

11 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 11 Barriere 6: Politisk, kulturel, ideologisk og administrativ modstand Denne barriere er tidligere blevet dokumenteret i undersøgelser af drivkræfter og barrierer for konkurrenceudsættelse og udlicitering 1. Der er generelt i de kommuner, som ikke har konkurrenceudsat opgaver, ingen større tillid til, at konkurreceudsættelse på en og samme tid kan give både bedre og billigere løsninger. Nærværende undersøgelse dokumenterer, at der er besparelser ved konkurrenceudsættelse af plejecentre og madservice. Ved fastlæggelsen af disse besparelser har det været vigtigt at undersøge om kvalitets- og serviceniveauet er blevet fastholdt efter konkurrenceudsættelse, og om der kunne dokumenteres forskelle i bruger og medarbejdertilfredsheden mellem den konkurrenceudsatte og kommuale opgavevaretagelse. Undersøgelsen viser, at private leverandører i alle tilfælde har opfyldt de gældende kvalitetskrav, og at der ikke kan dokumenteres forskel i leveret kvalitet i forhold til de kommunale operatører. Dette konkluderes på baggrund af gennemgang af tilsynsrapporter samt interviews med Ældreråd i de respektive kommuner. Gennemgang af tilsynsrapporter og brugertilfredshedsundersøgelser samt interviews med Ældrerådene og faglige organisationer giver heller ikke grundlag for at konkludere, at der skulle være forskelle i enten bruger- eller medarbejdertilfredsheden mellem private leverandører eller kommunale operatører. Sammenfatning Undersøgelsen viser, at man ved konkurrenceudsættelse har opnået besparelser i de kommuner hvor dette har været en del af formålet. Indenfor plejecenterdrift, viser analyser af tre danske kommuner, at man har realiseret besparelser på procent. Indenfor madservice har man også realiseret besparelser i de to kommuner der er analyseret. Størrelsesordenen af disse besparelser er dog sværere at opgøre, idet konkurrenceudsættelsen er blevet ledsaget af ændringer i andre faktorer, der har haft indflydelse på opgaveprisen. Ud 83 adspurgte kommuner angiver 77 en eller flere barrierer i forhold til, at gennemføre konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver. Disse barrierer omhandler bl.a. frygt for mangel på leverandører, forsyningsikkerhed, kvalitet af leveret pleje og kompleksiteten i selve udbudsprocessen. Undersøgelsen peger på, at disse oplevede barrierer ikke ser ud til at være til stede, i de kommuner der analyseres. Samtidig bør undersøgelsens resultater generelt ses i lyset af de, til dato, ret begrænsede kommunale erfaringer på området. 1 Blandt andet "Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne", Udliciteringsrådet, 2005

12 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE INTRODUKTION 2.1 Indledning Udbudsrådet har på sit første møde truffet beslutning om at igangsætte en analyse af effekterne af konkurrenceudsættelse af sociale opgaver med fokus på pleje og omsorg af ældre og handicappede. Det overordnede formål med analysen er at få dokumenteret både økonomiske effekter og ikke-økonomiske effekter af konkurrenceudsættelse af opgaver på det sociale område, hvor den erfaringsbaserede dokumentation er meget begrænset. Udbudsrådet ønsker således at bidrage med at frembringe et sikkert vidensgrundlag, der kan danne basis for konkrete råd og anbefalinger til kommunale politikere, embedsmænd og andre interessenter. Konkurrencestyrelsen skal som sekretariat for Udbudsrådet understøtte rådets initiativer og skal på den baggrund foranledige, at der med bistand fra eksterne konsulenter gennemføres en analyse af, hvilke effekter konkurrenceudsættelse af opgaverne vedrørende pleje og omsorg af ældre og handicappede har i forhold til økonomi, og en række ikke-økonomiske parametre som f.eks. kvalitet, forsyningssikkerhed, brugertilfredshed og medarbejdertilfredshed. Konkurrencestyrelsen har på denne baggrund og i kraft af udbudsbekendtgørelse i Udbudsavisen.dk og den 7. maj 2009 valgt Rambøll til at gennemføre en effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne.

13 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Formål og baggrund Det overordnede formål med analysen er at få dokumenteret både direkte økonomiske effekter og øvrige effekter af konkurrenceudsættelse af opgaver på det sociale område. Herigennem bidrager analysen til at frembringe et sikkert vidensgrundlag, der kan danne basis for konkrete råd og anbefalinger til kommunale politikere, embedsmænd og andre interessenter. Situationen i dag er, at der kun foreligger få danske undersøgelser af effekterne af udlicitering og konkurrenceudsættelse. Blandt disse er Blom-Hansen 2 og Christoffersen og Paldam 3, der estimerer henholdsvis 20 og 30 procent besparelse ved udlicitering til private af vejvedligeholdelse og skolerengøring. Derudover har Rambøll, på baggrund af en kvalitativ kortlægning af samtlige udliciteringer i kommuner og amter tilbage i 1997, skønnet økonomiske besparelser mellem 5-30 procent. 4 Dertil kommer en række udenlandske undersøgelser, der viser lignende besparelser på omkring 30 procent 5. Alle disse undersøgelser er imidlertid fra udliciteringens og konkurrenceudsættelsens begyndelse, hvor der stadig manglede viden og erfaring om dette område, hvilket tilføjer en vis grad af usikkerhed til de skønnede effektivitetsgevinster. Et yderligere fællestræk for disse undersøgelser er endvidere, at de alle beskæftiger sig med effekten af konkurrenceudsættelse og udlicitering på de tekniske områder. Det er imidlertid en kendsgerning, at omkring 70 procent af de kommunale udgifter allokeres til de bløde områder givet ved undervisning og social og sundhed på hovedkonto 3, 4 og 5. Denne mangel på undersøgelser skyldes ikke mindst, som påpeget i Konkurrencestyrelsens rapport, Klar til konkurrence i kommunerne, at der er relativt få konkurrenceudsatte opgaver på disse områder. Dette gælder ikke mindst hovedkonto 5, som udgør en relativt stor andel af kommunernes samlede udgifter. Årsagerne til den beskedne konkurrenceudsættelse på de bløde områder er blandt andet, at der er behov for leverandørskabelse og markedsopbygning gennem konkurrenceudsættelse af større og flere opgaver inden for de bløde områder 6. Dette kan ske ved OPP, aktiv iværksætterpolitik eller afknopning, hvor en eller flere medarbejdere overtager en tidligere kommunal enhed, som omdannes til en privat virksomhed på markedsvilkår. Afknopning er med betydelig succes blevet anvendt af svenske kommuner på en række velfærdsområder 7. Andre årsager til den beskedne konkurrenceudsættelse er politisk uvilje, bekymring for forsyningssikkerhed og at miste kontrol, samt ikke mindst udbudsprocessens kompleksitet, der lader til at afholde mange kommuner fra at konkurrenceudsætte pleje og omsorgsopgaver. Trods få konkurrenceudsatte opgaver inden for de bløde områder har Konkurrencestyrelsen imidlertid kunne notere, at der inden for pleje og omsorg af ældre og handicappede er betydelige forskelle mellem de kommuner, der konkurrenceudsætter mest, og de kommuner, der konkurrenceudsætter mindst. På konto 5.32 var den landsgennemsnitlige Private Leverandør Indikator (PLI) i 2006 således på 17,3 procent, mens Gribskov, Albertslund, Herlev, Solrød og Brøndby har en PLI på mellem 35,5-47,2 procent. På denne baggrund antages derfor, at der er et betydeligt potentiale for at øge konkurrenceudsættelsen i mange kommuner. Nærværende undersøgelse skal på denne baggrund dokumentere de samlede effekter, der har været ved konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i en række kommuner. Desuden skal undersøgelsen opsamle de centrale og generelle erfaringer og komme med en række gode eksempler, der kan være til inspiration i kommunerne i form af casebeskrivelser. 2 Blom-Hansen, Jens (2003): Is private delivery of public services really cheaper? Evidence from public road maintenance in Denmark. Public Choice, 115, pp Christoffersen, H. og Paldam M. (2003): Markets and municipalities: A study of the behaviour of the Danish municipalities. Public Choice 114: Rambøll Management Consulting. (1997): Erfaringer med udlicitering i kommuner og Amter. Kunde: Indenrigsministeriet. 5 F.eks. Domberger, S., and Jensen, P. (1997): Contracting out by the public sector; theory, evidence, prospects. Oxford Review of Economic Policy 13, Finansministeriet m.fl. (2003): Fra få til mange leverandører. 7 Udliciteringsrådet. (2004). Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser i Sverige.

14 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Afgrænsning Effektanalysen afgrænses til Pleje og omsorg mv. af ældre og handicappede på hovedfunktion 5.32 i de kommunale driftsbudgetter. Dette betyder helt specifikt konto og herunder: 001: Kommunens levering af personlig og praktisk hjælp (hjemmehjælp) omfattet af frit valg af leverandør (Serviceloven 83 og 94) 009 Private leverandører af personlig og praktisk hjælp (hjemmehjælp), (Serviceloven 83, jf. 91, 92 og 93) 011 Personlig og praktisk hjælp (hjemmehjælp) undtaget frit valg af leverandør (Serviceloven 83, jf. 92) Hovedfunktion 5.32 udgør langt den største andel af de kommunale opgaver, der kan konkurrenceudsættes. En del af ydelserne på området er omfattet af fritvalgsreglerne, hvor der kan anvendes en godkendelsesmodel eller en udbudsmodel (samt en udbudsmodel inden for godkendelsesmodellens rammer). Under godkendelsesmodellen er der ingen priskonkurrence. Analysen ønskes hovedsageligt at omhandle konkurrenceudsættelse på baggrund af udbud, men med mulighed for at inddrage cases om frit valg inden for godkendelsesmodellen. Det skal understreges, at det er effekterne af konkurrenceudsættelse af pleje og omsorg af ældre og handicappede, der udføres af et plejepersonale, der ønskes undersøgt. Området er opdelt i to dele: Pleje om omsorg til beboere i plejeboliger og modtagere omfattet af fritvalgsreglerne. Undersøgelsen omfatter som udgangspunkt ikke selve driften af plejecentre, som konteres på 5.34.

15 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Metode I effektanalysen anvendes en tre-fase metode. I Fase 1 foretages en udvælgelse af kommuner og opgaver til undersøgelsen. Fastlæggelse af effekterne ved konkurrenceudsættelsen sker i Fase 2 og effektanalyse, casebeskrivelser og opsamling af centrale og generelle erfaringer gennemføres i Fase 3, jf. Figur 2.1 nedenfor. Figur 2.1 Metodeoverblik Effektanalyse af konkurrenceudsættelse Fase 1 Fase 2 Fase 3 Udvælgelse af kommuner og opgaver Direkte økonomiske effekter Analysens resultater Kriterier Udvælgelse af kommuner og cases Interview Kommunale chefer Før-efterstudium (ændringer i prisen på den samme ydelse før og efter konkurrenceudsættelse) Tvillingestudium (ændringer i prisen på den samme ydelse i den samme kommune under samme forudsætninger hos hhv. en privat og offentlig leverandør) Centrale og generelle erfaringer m. konkurrenceudsættelse Opsamling af hidtidige erfaringer Kortlægning fra Fase 1 Barrierer Behov for markedsgørelse og opbygning af leverandører Komplet overblik Konkurrenceudsættelsen af de pågældende opgaver i kommunerne Viden til case og udvælgelse Kontrolberegning/ kontrolbud Borger- og medarbejdertilfredshedsundersøgelser Valg af kommuner og opgaver til cases Øvrige effekter Kvalitet, bruger- og medarbejdertilfredshed, innovation, vidensdeling, mv. Borger- og medarbejdertilfredshedsundersøgelser, tilsynsrapporter, sygefraværsstatistik, etc. Fastlæggelse af forskelle: 1. Før-efter 2. Tvillinger Interview m. faglige organisationer, Ældreråd, Bruger- og pårørenderåd Effektanalyse For hver case: Samlet effekt Økonomiske effekter Øvrige effekter Kontrakt og udbudsmateriale Erfaringsopsamling Gennemgående træk Case-beskrivelser Lettilgængelige beskrivelser Best practice Til inspiration for kommuner Offentliggørelse på Udbudsportalen.dk Fase 1: Udvælgelse af kommuner og opgaver Udvælgelsen af kommuner og opgaver til analysen er helt afgørende for om de endelige resultater giver et repræsentativt billede af effekterne af konkurrenceudsættelse af de pågældende pleje- og omsorgsopgaver. I kraft af den føromtalte store spredning i konkurrenceudsættelsen af disse opgaver, er der således en væsentlig risiko for at komme til at foretage en ubalanceret vægtning af erfaringer eller resultater af en bestemt karakter. Der er i dag efter vores markedskendskab ingen konsulenter, forskningsinstitutioner, ministerier eller styrelser, der besidder det komplette overblik over konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne. For Rambølls eget vedkommende gælder, at trods bred og lang erfaring inden for konkurrenceudsættelse af kommunale opgaver, herunder udbudsrådgivning og kortlægninger af omfanget af konkurrenceudsættelse i kommunerne, har vi ikke noget fyldestgørende overblik. At have et indgående men ufuldstændigt kendskab til konkurrenceudsættelsen er imidlertid ikke tilstrækkeligt, idet delvist kendskab til et marked med stor spredning kun med ringe sandsynlighed vil give et repræsentativt billede af hele markedssituationen. Vi har på denne baggrund vurderet, at en komplet kortlægning af konkurrenceudsættelsen i kommunerne var en nødvendig investering for at kunne opnå en repræsentativ udvælgelse af

16 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 16 opgaver til analysen. Kortlægningen giver, foruden repræsentativitet, en række øvrige fordele i forhold til at udvælge kommuner og cases, hvor der samtidig eksisterer supplerende information, der kan bidrage til at understøtte fastlæggelsen af de direkte økonomiske effekter og de øvrige effekter. Disse informationer kan f.eks. være borger- og medarbejdertilfredshedsundersøgelser, kommunale kontrolberegninger og/eller kontrolbud. Endvidere giver kortlægningen mulighed for at samle op de eksisterende erfaringer med konkurrenceudsættelse, samt identificere eventuelle barrierer. Resultaterne af kortlægningen af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne er præsenteret i afsnit 3.1. Fase 2: Fastlæggelse af effekterne ved konkurrenceudsættelse En analyse af effekterne af konkurrenceudsættelse på pleje- og omsorgsområderne vil enten kunne gennemføres som en før/efter-analyse, eller som en tvillinge-analyse. I en før/efteranalyse sammenlignes prisen for den samme ydelse før og efter konkurrenceudsættelse. I en tvillinge-analyse sammenlignes prisen for den samme ydelse i den samme kommune og under samme forudsætninger ved henholdsvis en kommunal og en konkurrenceudsat opgavevaretagelse. Valg af tilgang afhænger af de konkrete omstændigheder i de konkurrenceudsættende kommuner. Men uanset om før/efter- eller tvillinge-analysen er det mest egnede valg, vil der være en række metodiske og datamæssige udfordringer. Den ideelle sammenligningssituation er, at kommunen har et klart billede af de nuværende omkostninger ved en intern opgavevaretagelse. Denne opgørelse skal videre være direkte sammenlignelig med den pris, kommunen opnår ved en konkurrenceudsættelse, når der korrigeres for udbuds- og følgeomkostninger. Det er endvidere en forudsætning, at den konkurrenceudsatte ydelse efter konkurrenceudsættelsen fortsat skal tilvejebringes på et fuldstændigt uændret kvalitetsniveau. Er disse forudsætninger til stede kan omkostningerne ved henholdsvis kommunal og konkurrenceudsat opgavevaretagelse sammenlignes og den økonomiske effekt fastlægges. Der kan imidlertid i praksis være en række afvigelser fra denne ideelle sammenligningssituation: 1) Der er ikke foretaget de nødvendige beregninger (kontrolberegninger og/eller kontrolbud) i forbindelse med konkurrenceudsættelsen. 2) Der er ikke et klart bud på indirekte omkostninger. 3) Der er ikke et klart bud på følgeomkostninger. 4) Kvalitetsniveauet er ændret i forbindelse med udbuddet. 5) Der er foretaget ændringer undervejs i kontraktperioden. 6) Specifikke udfordringer inden for de forskellige modeller for konkurrenceudsættelse For hver afvigelse eller kombination af afvigelser, er det analysens udfordring at præsentere en række forskellige løsningsmodeller der imødegår disse afvigelser, med henblik på at kunne estimere omkostningerne under henholdsvis kommunal og konkurrenceudsat opgavevaretagelse. Samtidig skal der korrigeres for underliggende forhold som kvalitetsniveau, medarbejder- og brugertilfredshed, mv. Disse effekter er typisk svære at kvantificere, idet de i vid udstrækning baseres på subjektive og oplevede vurderinger, for hvilke det kan være svært at opstille målbare parametre og isolere effekter. I undersøgelsen forsøges de fastlagt på baggrund af kommuners og leverandørers eksisterende bruger- og medarbejdertilfredshedsundersøgelser, tilsynsrapporter og sygefraværsstatistik. Desuden inddrages interviews med kommunernes ældreråd, institutionernes bruger- pårørenderåd og medarbejdernes faglige organisationer. Samlet set betyder det, at effektanalysen skal indeholde en fastlæggelse af såvel de ydelsesafhængige omkostninger som udbuds- og følgeomkostningerne, samt korrigere for service- og kvalitetsniveau og bruger- og medarbejdertilfredshed. Endvidere betyder de nævnte forudsætnings-

17 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 17 brud, at de forventede datakilder til fastlæggelse af disse faktorer vil variere alt afhængig af graden af afvigelse, jf. Tabel 2.1 nedenfor for et overblik over faktorer og datakilder. Tabel 2.1: Effektvurderingens faktorer og forventede datakilder Relevante faktorer Forklaring Datakilder Ydelsesafhængige omkostninger Ydelsesafhængige enhedsomkostninger er de direkte og aktivitetsbestemte omkostninger til pleje- og omsorg. En udspecificering af omkostninger per enhed (fx minutter/ydelse) samt en opdeling på ydelser sikrer, at forskelle i omkostninger ikke er et resultat af forskelle i plejetyngden eller antallet af opgaver (stordriftsfordele). Kontrolbud Kontrolberegninger Udbuds- og kontraktmateriale Information om plejetyngder Priser fra private leverandører Kommunale regnskaber Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Service- og kvalitetsniveau Brugertilfredshed Medarbejdertilfredshed Udbudsomkostninger er omkostninger til udbudsproces, kravspecifikation, ekstern bistand (juridisk, udbudsteknisk osv.). Omkostningerne dækker således også over skøn for det interne ressource forbrug der har været i forbindelse med udbuddet og skal tillægges prisen hos den valgte leverandør efter konkurrenceudsættelse. Følgeomkostninger er de udgifter, kommunen påføres, når en opgave udliciteres. Følgeomkostninger kan fx være udgifter til nyt materiel, leje af lokaler, øgede udgifter til kontrol og tilsyn mv. og skal tillægges prisen hos den valgte leverandør efter konkurrenceudsættelse. Effektvurderingen skal tage højde for en evt. ændring i kvalitetskravene og om nødvendigt korrigere for sådanne forskelle. Tilsvarende bør effektvurderingen søge at vurdere, om der er afvigelser i relation til den realiserede kvalitet. Effektvurderingen skal tage højde for en evt. ændring i brugertilfredsheden og om nødvendigt korrigere for sådanne forskelle. Effektvurderingen skal tage højde for en evt. ændring i medarbejdertilfredsheden og om nødvendigt korrigere for sådanne forskelle. Kommunens vurderinger Rambølls vurdering Kommunale regnskaber Kommunens vurderinger Rambølls vurdering Kommunale regnskaber Udbuds- og kontraktmateriale Kommunale servicehåndbøger Brugertilfredshedsundersøgelser Tilsynsrapporter Interview m. Ældreråd Interview m. Beboer- og pårørenderåd Medarbejdertilfredshedsundersøgelser Interview m. faglige organisationer Statistik på sygefravær Statistik på personaleomsætning Resultaterne af analysen af effekterne ved konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne er præsenteret i kapitel 5 og 6. Fase 3: Effektanalyse, erfaringsopsamling og casebeskrivelser De fastlagte effekter sammenlignes med udgangspunkt i velafprøvede metoder og på baggrund af Rambølls koncepter inden for effektmålinger. Der er i Rambøll således forankret en række vidensenheder, som vedligeholder og udvikler koncepter for vores kerneydelser, herunder evalueringer og effektmålinger I undersøgelsen vil der imidlertid være en række begrænsninger for at kunne følge en stringent tilgang til effektmåling. Dette skyldes ikke mindst at de individuelle effektmålinger af konkurrenceudsættelser af pleje- og omsorgsopgaver vil blive baseret på forskellige indikatorer og målepa-

18 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 18 rametre alt afhængig af tilgængeligheden og karakteren af de relevante oplysninger i kommunerne. Endvidere begrænser formålet med nærværende opgave sig til en delmængde af en fuld effektmåling, der som udgangspunkt ser på de mulige effekter af et givent politiktiltag. Opsamling af centrale og generelle erfaringer med konkurrenceudsættelse inden for pleje- og omsorgsområdet sker på baggrund af kortlægningen af konkurrenceudsættelse under Fase 1 og effektanalysernes resultater. Undersøgelsens indhentede erfaringer og resultater vil blive sammenholdt med den øvrige viden og undersøgelser på området med henblik på mere grundigt og nuanceret at kunne vurdere konsekvensen og betydningen af de identificerede erfaringer og barrierer. På baggrund af effektanalysernes resultater vil der blive præsenteret en række cases til Udbudsportalen.dk. Disse cases vil vise de samlede effekter ved konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver, opsummere de vigtigste positive og negative erfaringer, samt trin-for-trin beskrive, hvilke forhold kommunerne skal være opmærksomme på ved tilsvarende konkurrenceudsættelser.

19 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Disposition I kapitel 2 gives et resumé af undersøgelsens hovedresultater, herunder de fundne effekter ved konkurrenceudsættelse og de centrale og generelle erfaringer i forbindelse med denne konkurrenceudsættelse. I kapitel 3 beskrives konkurrenceudsættelsen af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne i dag, herunder de barrierer, som kommunerne anser som de vigtigste for konkurrenceudsættelsen. En af de vigtigste barrierer, der nævnes og tidligere er blevet nævnt ved flere lejligheder, er manglen på leverandører og/eller interesse fra leverandører, hvorfor det er valgt ligeledes at foretages en markeds- og leverandøranalyse af markedet for pleje- og omsorgsopgaver i Danmark. I kapitel 4 foretages udvælgelsen af opgaver og kommuner til effektanalyserne på baggrund af kortlægningens resultater. Der er ved udvælgelsen anvendt række kriterier, der skal sikre fokus på priskonkurrence, målbar kvalitet, dokumentation af effekter og andre udvalgte forhold, hvilket har resulteret i valg af henholdsvis plejecentre og madservice til undersøgelsen. I kapitel 5 foretages effektanalyser af konkurrenceudsættelse af plejecentre i fire danske kommuner. Da disse fire kommuner udgør samtlige de kommuner, som har konkurrenceudsat plejecentre i Danmark, er det valgt ligeledes at inddrage erfaringer fra Sverige. Konkret i form af effektanalyser af konkurrenceudsættelse af plejecentre i to svenske kommuner samt en generel beskrivelse af konkurrenceudsættelsen af pleje- og omsorgsopgaver i de svenske kommuner i dag. I kapitel 6 foretages effektanalyser af konkurrenceudsættelse af madservice. I alt har 24 kommuner konkurrenceudsat på dette område og på baggrund af de nævnte udvælgelseskriterier samt betragtninger om valg af leverandør og effekten af kommunesammenlægninger, er udvalgt to danske kommuner til belysning af effekterne af konkurrenceudsættelse af madservice. I kapitel 7 sammenfattes de centrale og generelle erfaringer fra de undersøgte konkurrenceudsættelser inden for pleje- og omsorgsopgaver, og der fremdrages en række resultater til konkurrenceudsættelse i fremtiden.

20 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE KONKURRENCEUDSÆTTELSEN OG LEVERANDØRSITUATIONEN I DAG 3.1 Konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver Som nævnt indledningsvist er der inden for pleje- og omsorgsopgaver betydelige forskelle mellem de kommuner, der konkurrenceudsætter mest, og de kommuner, der konkurrenceudsætter mindst. På konto 5.32 var den landsgennemsnitlige Private Leverandør Indikator (PLI) i 2006 således på 17,3 procent, mens f.eks. kommuner som Gribskov, Albertslund, Herlev, Solrød og Brøndby har en PLI på mellem 35,5-47,2 procent. Den beskedne og skævt fordelte konkurrenceudsættelse sætter store krav til udvælgelsen af kommuner og opgaver i forhold til at opnå en repræsentativ stikprøve af cases og dermed repræsentative resultater. I kraft af den store spredning i konkurrenceudsættelsen, er der således en væsentlig risiko for at komme til at foretage en ubalanceret vægtning af erfaringer eller resultater af en bestemt karakter, hvis udvælgelsen foretages på et ikke fuldstændigt grundlag. Rambøll har på denne baggrund vurderet, at en komplet kortlægning af konkurrenceudsættelsen i kommunerne var nødvendig og gennemførte derfor i juni-juli 2009 en telefonisk interviewundersøgelse hos landets kommuner. Emnerne for denne undersøgelse var kommunernes konkurrenceudsættelse inden for konto 5.32 (001, 009 og 011), samt deres oplevede barrierer og erfaringer med konkurrenceudsættelse inden for disse områder, jf. Boks 3.1 nedenfor. Boks 3.1 Kortlægning af kommunernes konkurrenceudsættelse inden for pleje- og omsorg Kortlægningen dækkede konkurrenceudsættelse i form af: Samt: 1) Udbud af plejecentre (dvs. personlig pleje og praktisk bistand) 2) Udbud af praktisk bistand og personlig pleje til hjemmeboende (dvs. udbudsmodellen)* 3) Udbud af madservice til hjemmeboende (dvs. udbudsmodellen)** 4) Andre opgaver a) Hjemmesygeplejen b) Vikarservice c) Etc. 5) Anvendelse af godkendelsesmodellen i relation til hjemmeboende, dvs. a) Praktisk bistand b) Personlig pleje c) Madservice Derudover blev kommunerne spurgt om følgende: 6) Barrierer for konkurrenceudsættelse 7) Centrale erfaringer med konkurrenceudsættelse Note: * Det bemærkes, at udbud af personlig pleje og praktisk bistand er delt op på henholdsvis plejecentre (jf. punkt 1 ovenfor) og til hjemmeboende (dette punkt). Dette er begrundet i, at reglerne om frit valg af leverandør ikke tillader kommunerne at stille som betingelse, at frit valgsleverandøren også skal kunne levere hjælp i plejecentre mv. Dvs. kommunerne kan ikke stille den samlede opgave i udsigt som en samlet kontrakt til én leverandør. ** Madservice udgør formelt set en del af den praktiske hjælp, som kommunerne skal tilbyde efter servicelovens 83. Jf. 10 i Bekendtgørelse om frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp mv. skal kommunen imidlertid fastsætte selvstændige kvalitetskrav for ydelseskategorierne personlig pleje, madservice med udbringning til hjemmet, madservice uden udbringning til hjemmet og øvrig praktisk hjælp. Når madservice indgår selvstændigt i rapporten som genstand for udbud er det således begrundet i, at madservice på den måde betragtes som en egen ydelseskategori, og derfor også udbydes selvstændigt. Områderne 1-4 indebærer således en konkurrenceudsættelse, hvorimod område 5 omfatter de kommuner, som har valgt at bruge godkendelsesmodellen i forhold til at sikre det frie leverandørvalg for de hjemmeboende modtagere af personlig pleje, praktisk bistand og madservice. Ud af landets 97 kommuner valgte 83 kommuner at deltage i undersøgelsen, hvilket gav en svarprocent på ca. 85 procent. Overordnet set viser kortlægningen, at konkurrenceudsættelsen

21 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 21 inden for pleje- og omsorgsopgaver er mest udbredt inden for godkendelsesmodellen på fritvalgsområdet, hvor der ikke er konkurrenceudsættelse på pris, men udelukkende på kvalitet. Under godkendelsesmodellen afregnes de private leverandører til den timepris, som det koster den kommunale leverandør at levere ydelserne. Inden for dette område har 79 kommuner bekræftet at gøre brug af private leverandører til enten praktisk bistand, personlig pleje eller madservice. Derimod har kun 4 kommuner konkurrenceudsat et eller flere af deres plejecentre, mens 10 kommuner har konkurrenceudsat praktisk bistand og pleje. 24 kommuner har konkurrenceudsat deres madservice og 43 kommuner har konkurrenceudsat andre opgaver såsom hjemmesygeplejen, vikarservice, e.l., jf. Tabel 3.1 nedenfor. I langt de fleste tilfælde resulterede konkurrenceudsættelse i en udlicitering af opgaven. I visse kommuner har kommunen foretaget en kontrolberegning eller afgivet et kontrolbud i forbindelse med konkurrenceudsættelse. Indenfor madservice har ni kommuner foretaget en kontrolberegning eller afgivet kontrolbud, mens dette har været tilfældet i fem kommuner inden for andre opgaver. For madservice er der to eksempler på at kommunen vandt konkurrenceudsættelsen, mens der for andre opgaver, nærmere bestemt drift af hjælpemiddeldepot, også er to tilfælde hvor kommunen selv har vundet konkurrenceudsættelsen. Tabel 3.1: Overordnede resultater af kortlægningen af konkurrenceudsættelse Opgave Konkurrenceudsættelse Udbuddet vedrørte hele kommunen Godkendte private leverandørers markedsandel* Udbuddet medførte udlicitering af opgaven Kommunen afgav et kontrolbud eller kontrolberegning (kommuner) (kommuner) (procent) (kommuner) (kommuner) 1. Plejecentre Praktisk bistand + pleje Madservice Andre opgaver Fritvalgsområdet Praktisk bistand Personlig pleje Madservice Note:*Disse markedsandele baserer sig på skøn foretaget af de 83 deltagende kommuner i kortlægningen. Det er vigtigt at understrege, at undersøgelsen har begrænset sig til kommunernes konkurrenceudsættelse inden for de sidste fem år givet ved perioden Dette betyder, at konkurrenceudsættelse inden 2004 ikke er medtaget, herunder bl.a. konkurrenceudsættelsen af plejecentre i Hørsholm og Søllerød kommuner. Årsagen til denne begrænsning er, at der for hver af de efterfølgende effektanalyser skal indhentes detaljeret og omfangsrig dokumentation, der typisk er svært og ressourcekrævende for kommunerne at fremskaffe. For at sikre, at deltagelse i undersøgelsen ikke kræver et urimeligt forbrug af tid og ressourcer i kommunerne samt, at der for hver effektanalyse kan fremskaffes tilstrækkeligt med information til at give robuste resultater, er tidsperioden derfor begrænset til fem år. Bilag A indeholder en detaljeret beskrivelse af kortlægningens resultater Plejecentre De fire kommuner, som i perioden har konkurrenceudsat plejeopgaver på deres plejecentre er 8 : 1) Gribskov Kommune: o Plejecenteret Bakkebo (v. Aleris) o Plejecenteret Udsigten (v. Attendo Care) 8 Da kortlægningen kun omfatter 85 procent af kommunerne, er det blevet undersøgt om, der er udliciteret plejecentre i de kommuner, som ikke deltog i kortlægningen. Dette er gjort ved at rette henvendelse til samtlige de private leverandører af pleje- og omsorgsopgaver i Danmark. På denne baggrund kan det bekræftes, at de nævnte fire kommuner udgør den samlede population af kommuner, som har konkurrenceudsat et eller flere af deres plejecentre.

22 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 22 o Plejecenteret Skovsminde (v. Aleris) 2) Solrød Kommune: o Plejecenteret Christians Have (v. Aleris) 3) Kolding Kommune: o Plejecenter Dreyershus (v. OK Fonden) 4) Vejle Kommune: o Plejecenter Betty Sørensen Parken (v. OK Fonden) I alle fire kommuner har konkurrenceudsættelsen medført udlicitering af opgaven til en privat leverandør, og i alle tilfælde har kommunen foretaget enten en kontrolberegning eller afgivet et kontrolbud. For de øvrige kommuner, som har valgt ikke at konkurrenceudsætte deres plejecentre, har næsten samtlige nævnt en eller flere barrierer som grundlag for deres beslutning. Disse barrierer kan med en vis rimelighed samles under følgende overordnede kategorier: 1) Politisk uvilje: Kulturel, ideologisk og administrativ modstand 2) Beboernes velbefindende: Bange for at forsyningssikkerheden kommer i fare og for at miste kontrol 3) Kompetenceorienteret: Udbudsprocessen og udbudsmateriale, herunder kravspecifikation, kontrolmekanismer, etc. Er for kompliceret 4) Kommunal suverænitet: Opgaven løses bedst i kommunalt regi og private kan ikke gøre det hverken billigere eller bedre 5) Markedssituationen: Mangel på leverandører og/eller ingen interesse fra leverandører 6) Kommunalreformen: Ingen ledige ressourcer til konkurrenceudsættelse I alt har 77 kommuner nævnt en eller flere barrierer for konkurrenceudsættelse af deres plejecentre, jf. bilag B for en fuld beskrivelse af disse oplevede barrierer Praktisk bistand og pleje (under hjemmeplejen) Ud af de 83 deltagende kommuner, har 10 konkurrenceudsat opgaver indenfor praktisk bistand og pleje. De 10 kommuner, som har konkurrenceudsat deres praktiske bistand og pleje er: 1) Dragør: Indkøb 2) Egedal: Indkøb 3) Frederikssund: Tøjvask og indkøb 4) Gladsaxe: Tøjvask 5) Guldborgsund: Indkøb 6) København: Indkøb og tøjvask 7) Rødovre: Indkøb 8) Skanderborg: Indkøb 9) Solrød: Indkøb 10) Tårnby: Tøjvask I ni tilfælde omfattede udbuddet hele kommunen, og i et tilsvarende antal tilfælde medførte konkurrenceudsættelsen, at der blev valgt en privat leverandør. Det er endvidere karakteristisk, at det ikke er personlig pleje, der er sat i udbud, men udelukkende indkøb og tøjvask. Bortset fra mindre plejeopgaver i forbindelse med vikarservice, jf nedenfor, udgør de fire kommuner, der konkurrenceudsat deres plejecentre dermed det samlede udbud af egentlige omsorgs- og plejeydelser i kommunerne.

23 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 23 For de kommuner, der ikke har konkurrenceudsat praktisk bistand og pleje, nævnes stort set tilsvarende barrierer, som for plejecentre. Dog er der følgende specifikke tilføjelser: "Udfordring i forhold til koordinering af samlet indsats" "De interesserede leverandører falder fra på døgnpleje" "Ikke interessant godkendelsesmodellen virker fint" Bilag B indeholder en detaljeret beskrivelse af de oplevede barrierer Madservice (under hjemmeplejen): 24 af de 83 deltagende kommuner har konkurrenceudsat madservice, jf. Bilag A for detaljeret oversigt. I 23 tilfælde omfattede udbuddet hele kommunen, og i 20 tilfælde medførte konkurrenceudsættelsen, at der blev valgt en privat leverandør. Ved 9 af udbuddene havde kommunen afgivet et kontrolbud og i Greve og Ikast-Brande vandt kommunen selv udbuddet. Resultatet af de resterende to konkurrenceudsættelser er ukendt. For de kommuner, der ikke har konkurrenceudsat madservice, nævnes stort set tilsvarende barrierer, som for plejecentre. Dog er der følgende specifikke tilføjelser: "Kommunens køkkener fungerer fint" "Anlægsinvesteringer ikke afskrevet endnu" "Ikke kritisk volume på området til at gøre det interessant for private leverandører" "Private leverandører kan ikke løse opgaven" Bilag B indeholder en detaljeret beskrivelse af de oplevede barrierer Andre opgaver (vikarservice, diverse kørselsopgaver, etc.) Ud af de 83 deltagende kommuner har 43 konkurrenceudsat andre opgaver, jf. Bilag A for detaljeret oversigt. Disse ydelser er givet ved følgende: Vikarservice Flest udbud Diverse kørselsopgaver Hjemmesygeplejersken Drift af hjælpemiddeldepot Varetagelse af nødkaldsopgaver Døgnpasning af respirationsbrugere. Færrest udbud I 36 tilfælde vedrørte konkurrenceudsættelsen hele kommunen og i 33 tilfælde medførte udbuddet udlicitering af opgaven. I kun 5 tilfælde havde kommunen afgivet et kontrolbud eller foretaget en kontrolberegning. Morsø vedr. vikarservice: vi ville gerne lave en aftale med en virksomhed og se, hvor langt vi kunne komme ned i timepriser. Vi fik tre forskellige leverandører ind. De løser vikaropgaver i dag, når vi gør brug af dem. Så lidt som muligt, det er jo dyrere end os selv. Vi har købt os til fleksibilitet. Har også egen, intern vikarløsning. Kommunerne er ikke blevet bedt om at nævne barrierer for konkurrenceudsættelse af andre opgaver.

24 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Godkendelsesmodellen på fritvalgsområdet 79 af de 83 deltagende kommuner har på nuværende tidspunkt godkendte private leverandører inden for fritvalgsområdet: Praktisk hjælp: 66 kommuner (gennemsnitlig markedsandel: ca. 17 procent) Personlig pleje: 46 kommuner (gennemsnitlig markedsandel: ca. 6 procent) Madservice: 26 kommuner (gennemsnitlig markedsandel: ca. 22 procent) Det skal i denne forbindelse nævnes, at Indenrigs- og Socialministeriet i september 2009 har offentliggjort den tredje nationale brugertilfredshedsundersøgelse vedrørende tilfredsheden med praktisk hjælp og personlig pleje i ældreplejen samt om brugernes kendskab til de forskellige fritvalgsordninger 9. Undersøgelsen viser, at langt de fleste hjemmehjælpsmodtagere er tilfredse med den hjælp, de modtager men, at kun 65 procent kender til muligheden for frit valg af leverandør, og at kendskabet til ordningen er faldende i forhold til 2007 og Bilag A indeholder en detaljeret oversigt over disse kommuner og fordelen mellem de enkelte opgaver Den mest centrale erfaring med konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorg Kommunerne er foruden barrierer blevet bedt om at pege på deres mest centrale erfaring med konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver. Mange af disse erfaringer handler også om barrierer, så der er en del sammenfald med de tidligere beskrevne barrierer for konkurrenceudsættelse: Udbudsprocessen og kravspecifikation o "At få defineret ydelserne på det yderste niveau. En udfordring af få "skjulte" ydelser med." o "Vigtigt med god kravspecifikation. Ellers dumper leverandørerne priserne." o "Det er en kæmpe proces. Forklaring af kvalitet og ydelse." o "Besværligt. Stort arbejde. Svært at opfølge. Regler ændrer sig ofte. Holde styr på leverandørernes kvalitet." o "Man skal tænke sig godt om når man udarbejder udbudsmaterialet samt forbedre sagen godt så politikerne er klar over hvad udbuddet omfatter og ikke omfatte" o "Negativt: Kæmpe arbejde, man skal starte fra scratch hver gang man sender en opgave i udbud. Efterspørgsel efter forarbejde fra centralt hold. Hvordan sikrer man kontrol med kvalitetssikring? Positivt: Rigtigt godt med private leverandører." Regler og regulative rammer o "Udbudslængden er for kort (4 år). Er en barriere for velfærdsområdet, da store skift ikke er hensigtsmæssigt for de ældre." o "Udbudsreglerne er for firkantede. Ønsker flere muligheder for samarbejde med private leverandører." o "Den vigtigste årsag til at borgere vælger private leverandører er at de kan få billige tillægsydelser som man ikke må levere fra kommunalt hold. Konkurrenceforvridningen gør at mange borgere vælger private leverandører inden for praktisk bistand. Borgere finder sig i mere fra private leverandører end fra kommunale. Færre klager over private leverandører." 9

25 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 25 o "Udfordringer ligger primært i snitflader mellem sygeplejen, hjemmeplejen, terapeuter og sygehuse." Markedssituation og leverandører: o "Prisen er for høj med det private. Kun rentabelt ved gode logistikforhold. Der skal være god geografi og de private vil ikke arbejde om aftenen/natten (skæve tidspunkter). " o "Geografi viste sig at være årsag til at en tidligere leverandør af praktisk bistand trak sig." o "Markedet er ikke til det." o "De private opfylder i mindre grad uddannelseskravet på personlig pleje. Det gør at de private kan betale lavere løn til medarbejderne." o "Det er nogle tunge processer. Der er de facto ikke så meget konkurrence. Vi får en masse bøvl med udbud, men bevæger os i et monopoliseret marked." o "Kun få aktører på markedet." Sammenfatning Kortlægningen viser en meget beskeden konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver, specielt når denne konkurrenceudsættelse involverer konkurrence på prisen. Kun fire kommuner har konkurrenceudsat deres plejecentre, mens ti kommuner har konkurrenceudsat praktisk bistand og pleje. For praktisk bistand og pleje er det karakteristisk, at det ikke er pleje, der er sat i udbud, men praktisk bistand til indkøb og tøjvask. Bortset fra mindre plejeopgaver i forbindelse med f.eks. vikarservice, udgør de fire kommuner, der har konkurrenceudsat deres plejecentre dermed det samlede udbud af egentlige omsorgs- og plejeydelser i kommunerne, hvor der samtidig er konkurreret om prisen. Inden for fritvalgsområdet er godkendelsesmodellen den mest udbredte. Her vedrører konkunrencen kvalitet, og ikke pris. Der er i 79 kommuner godkendte private leverandører som et alternativ til den kommunale service inden for praktisk bistand, personlig pleje og madservice. Videre gælder, at 24 kommuner har konkurrenceudsat deres madservice, og i 20 tilfælde har dette medført, at en privat leverandør har fået opgaven. Inden for plejecentre har 77 kommuner angivet en eller flere barrierer for, hvorfor de ikke har foretaget en konkurrenceudsættelse. Der er altså en klar indikation på, at størstedelen af kommunerne anser konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver udenfor fritvalgsområdet for at være problemfyldt. Inden for konkurrenceudsættelse af praktisk bistand og pleje samt madservice, angiver størstedelen af de adspurgte kommuner ligeledes en eller flere barrierer for konkurrenceudsættelse. I mange tilfælde er de nævnte barrierer de samme for både plejecentre, praktisk bistand og pleje, samt madservice. Blandt de mest hyppigt nævnte barrierer er politisk modvilje af forskellig karakter, forventninger om at konkurrenceudsættelse er svært, komplekst og risikofyldt, at kommunalreformen har gjort krav på alle ressourcer. For så vidt angår det danske marked for pleje- og omsorgsydelser nævnes, at der er mangel på leverandører, at det er et monopoliseret marked, og at der ikke er interesse er fra leverandørerne. Markedet for pleje- og omsorgsydelser er således ud fra mange kommuners betragtning mangelfuldt, hvilket udgør en barriere for konkurrenceudsættelse. Markeds- og leverandørskabelse er endvidere blevet nævnt i flere undersøgelser 10 som en betingelse for yderligere konkurrenceudsættelse. På denne baggrund er det relevant at se nærmere på markedet i dag og høre, hvorledes de private leverandører af pleje- og omsorgsydelser anskuer situationen, jf. næste afsnit Bl.a. Finansministeriet m.fl. (2003): Fra få til mange leverandører.

26 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 26

27 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Leverandørsituationen inden for pleje- og omsorgsydelser Indledning Med henblik på at få et indblik i leverandørsituationen inden for pleje- og omsorgsydelser har Rambøll interviewet de private leverandører, som i dag driver et eller flere konkurrenceudsatte plejecentre i kommunerne. I disse interviews har leverandørerne givet deres syn på markedet i dag og i fremtiden samt de barrierer, de mener, der eksisterer for etablering på det danske marked for pleje- og omsorgsydelser. Ydermere er leverandørerne blevet bedt om at vurdere om der eksisterer barrierer i kommunerne for yderligere konkurrenceudsættelse af disse ydelser. For at vurdere interessen fra de private leverandører og graden af prisvariation i de afgivne tilbud gives endvidere eksempler på antal modtagne tilbud og prisvariationen i forbindelse med konkurrenceudsættelse af kommunale plejecentre. I afsnittet fokuseres på leverandører til konkurrenceudsatte pleje- og omsorgsydelser og dermed ikke private leverandører, der er godkendt under fritvalgsordningen Private leverandører på markedet i dag Seks af de ca plejecentre og plejehjem der findes i Danmark, svarende til 0,6 %, drives i dag af private leverandører som et resultat af konkurrenceudsættelse. Opgjort i boliger, er 290 ud af ca plejebolig- og plejehjemspladser, svarende til 0,6 %, i dag drevet af private leverandører på baggrund af konkurrenceudsættelse. Disse plejecentre fordeler sig med fire på Sjælland, i Gribskov og Solrød kommuner og to i Jylland, i Vejle og Kolding kommuner. De private leverandører, som driver disse plejecentre er: OK-Fonden Aleris Ældreservice A/S Attendo Care OK-Fonden OK-Fonden leverer pleje på og administration, samt opbygning og renovering af plejecentre. Selskabet er en non-profit fond som arbejder for at forbedre forholdene for ældre, handicappede og andre svage grupper. OK-Fonden beskæftiger ca medarbejdere og driver 14 plejecentre i Danmark, hvoraf 2 af disse er konkurrenceudsatte plejecentre. Virksomheden havde i 2008 en samlet omsætning på 183 mio. kr. og et underskud på godt 15 mio. kr. Produkterne ligger prismæssigt på gennemsnittet i forhold til andre private og kommunale leverandører, ifølge virksomheden selv. Endelig vurderer OK-Fonden, at de bruger relativt få ressourcer på markedsføring overfor borgere og kommuner. Aleris Ældreservice A/S Aleris er en omsorgsvirksomhed, der er repræsenteret i Danmark, Sverige, Norge og Finland. I Danmark har Aleris eksisteret siden 1995 og er leverandør i et stort antal kommuner hvor de tilbyder ydelser i form af drift af plejecentre, hjemmesygepleje, genoptræning og hjemmepleje i henhold til loven om frit valg. Alene i Sverige har Aleris ansatte beskæftiget inden for bl.a. hjemmepleje, hjemmesygepleje, sygehuse og plejecentre. I Danmark har Aleris Ældreservice ca. 250 ansatte og havde i 2008 en omsætning på 122 mio. kr., samt et underskud på kr. Virksomhedens priser på plejecenterdrift ligger i den lavere ende af skalaen hvilket, ifølge Aleris selv, afspejles i et 50/50 fokus på pris og kvalitet. Aleris har, ifølge virksomheden selv, foretaget en vis mængde markedsføring overfor kommunerne. Dette gælder dog kun kommuner på Sjælland.

28 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 28 Attendo Care Attendo Care leverer primært plejeydelser og er repræsenteret både i Danmark, Sverige, Norge og Finland. I Sverige indgår virksomheden ofte i et samarbejde med en privat bygherre om at byde på både etablering, drift og plejeydelser på plejecentre. Attendo Care er Nordens største pleje- og omsorgsvirksomhed med ca ansatte. I Danmark driver Attendo Care bl.a. et enkelt plejecenter og havde i 2008 en estimeret omsætning på godt 30 mio. kr., samt et underskud på godt 2 mio. kr. Attendo Care vurderer, at produkterne ligger prismæssigt på gennemsnittet i forhold til andre private leverandører. Attendo Care markedsfører sine produkter på konferencer og messer, hvor kommunerne er repræsenterede. Her forsøger de at sælge ideen om privatdrevne plejecentre til kommunale politikere og embedsmænd. Foruden OK-Fonden, Aleris Ældreservice og Attendo Care har følgende private leverandører afgivet tilbud i forbindelse med konkurrenceudsættelse af et eller flere af de nævnte plejecentre: Aktiv Senior Care A/S Forenede Care A/S Cura Pleje & Service ApS Kvik (uvist om stadig aktiv) Elite Miljø A/S Patena Care Samvirkende Menighedsplejere Carema Jysk Rengøring Danske Diakonhjem DANA-Care ISS Liccon Bure Vård & Omsorg AB Fonden Mariehjemmene Falck. Afgivelse af tilbud eller interessetilkendegivelse er selvfølgelig ikke ensbetydende med, at en virksomhed er stand til at varetage driften af et plejecenter på tilfredsstillende vis. De følgende afsnit er derfor udelukkende baseret på udtalelser og vurderinger fra de private leverandører, som i dag driver et eller flere konkurrenceudsatte plejecentre i kommunerne. Ifølge såvel Aleris Ældrepleje som Attendo Care og OK-Fonden anser de hele Danmark som deres marked. De opererer altså ikke kun på f.eks. Sjælland og Fyn. Overordnet set vurderer Aleris Ældreservice, at markedets størrelse ikke har ændret sig nævneværdigt i løbet af de seneste år. Dette bekræftes af kortlægningen, der viste, at der siden 2004 ikke er konkurrenceudsat nye plejecentre i Danmark. På baggrund af dokumentation fra de tre aktører, er det samlede marked for udliciterede plejecentre i Danmark estimeret til at udgøre ca. 160 mio. kr. i 2008, jf. Figur 3.1. Omsætningstallene på plejecentre for Aleris og Attendo Care er baseret på skønnede andele af virksomhedernes samlede omsætning. Markedet for plejecentre er vokset med 22 procent fra 2005 til Der er ikke sket væsentlige forskydninger i markedsandele fra 2005 til I hele perioden har Aleris haft en markedsandel på over 50 procent. OK Fonden er den næststørste aktør, mens Attendo Care er den mindste aktør på det danske marked.

29 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 29 Figur 3.1: Markedet for udliciterede plejecentre fordelt på aktørernes omsætning Mio. kr OK-Fonden Attendo Care Aleris Kilde: OK Fonden, Attendo Care og Aleris, samt egne beregninger "Ingen eller manglende interesse fra leverandører" Kortlægningen af kommunernes konkurrenceudsættelse viste, at mange kommuner mener, at der er mangel på leverandører og/eller at der ikke er interesse fra private leverandørers side i forhold til at byde ind ved konkurrenceudsættelse af deres pleje- og omsorgsydelser. Endvidere tilkendegav enkelte kommuner, at de mente markedet var monopoliseret. Hvorvidt dette er i overensstemmelse med de konkrete erfaringer fra konkurrenceudsættelse af plejecentre i kommunerne kan belyses på baggrund af information vedrørende antal modtagne tilbud og prisvariationen i de modtagne tilbud, som er indhentet fra kommunerne i forbindelse med analysen. Som nævnt har Gribskov, Solrød, Vejle og Kolding kommuner konkurrenceudsat et eller flere af deres plejecentre i dag. I Solrød blev den private del af plejecentret Christians Have udbudt første gang i 2003, hvor der indkom fire tilbud fra følgende private leverandører: Activ Senior Care A/S Attendo Care A/S CarePartner Danmark A/S Forenede Care A/S. De private leverandørers tilbudte priser varierede fra 15 procent lavere end vindertilbuddet til 17 procent højere end vindertilbuddet, jf. Figur 3.2 nedenfor. Det bør desuden bemærkes, at kommunens kontrolbud lå 15 procent højere end vinderbuddet.

30 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 30 Figur 3.2: Prisvariation ved 1. generations konkurrenceudsættelse af plejecentre i Solrød Kommune (indeks 100 = vindertilbud) Vinderbud Bud 1 Bud 2 Bud 3 Kontrolbud Kilde: Solrød Kommune Den private del af Christians Have er blevet genudbudt i 2009 og ved denne lejlighed modtog kommunen igen fire tilbud fra private leverandører givet ved: Aleris Ældreservice A/S Forenede Care Cura Pleje & Service ApS Attendo Care A/S. Variationen i de tilbudte priser var i 2. generationsudbuddet en anelser mindre end i 1. generationsudbuddet. Mindre prisvariation er imidlertid forventeligt, idet informationsgrundlaget i forbindelse med et 2. generationsudbud må forventes at være forbedret, og at de private leverandører derfor har en lavere risikopræmie, jf. Figur 3.3 nedenfor. Desuden bemærkes det, at kontrolbuddet kun lå én procent højere end vinderbuddet. Figur 3.3: Prisvariation ved 2. generations konkurrenceudsættelse af plejecentre i Solrød Kommune (indeks 100 = vindertilbud) Vinderbud Bud 1 Bud 2 Bud 3 Kontrolbud Kilde: Solrød Kommune

31 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 31 I Gribskov Kommune modtag man i forbindelse med 2. generationsudbuddet af plejecentret Bakkebo i 2005 tilbud fra fem private leverandører: Activ Senior Care Care Partner (nu Aleris Ældreservice) Attendo Care Forenede Care Kvik De private leverandørers tilbudte priser varierede primært mellem procentpoint fra vindertilbud 1 og for et enkelt tilbuds vedkommende op til 241 procentpoint fra vindertilbud 1, jf. Figur 3.4 nedenfor. Figur 3.4: Prisvariation ved 2. generations konkurrenceudsættelse af plejecentre i Gribskov Kommune (indeks 100 = vindertilbud) Bud 1 Vinderbud 1 Vinderbud 2 Bud 2 Bud 3 Kilde: Gribskov Kommune I Vejle Kommune valgte man at udbyde et plejecenter under specielle omstændigheder, jf. afsnit 5.5, hvilket blandt andet medførte, at der ikke var konkurrence på prisen for de udbudte ydelser. Hvorvidt dette er årsagen til, at kommunen kun modtog ét tilbud er ikke til at hverken be- eller afkræfte på det foreliggende grundlag. Det kan dog ikke anvendes som en indikation på manglende interesse fra private leverandører for at arbejde i Jylland, som nogle kommuner har frygtet. I Kolding Kommune resulterede udbudsprocessen således i stor interesse, hvor 11 virksomheder rekvirerede prækvalifikationsmaterialet og deltog ved fremvisningen for interesserede tilbudsgivere på Dreyershus: Elite Miljø A/S Patena Care Samvirkende Menighedsplejere Carema Jysk Rengøring Danske Diakonhjem DANA-Care Forenede Service A/S ISS Liccon

32 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 32 Bure Vård & Omsorg AB Fonden Mariehjemmene Falck. Af disse anmodede syv om prækvalifikation. Fire blev prækvalificeret tilbud på driften af Dreyershus og af disse afgav følgende tre firmaer tilbud på opgaven: OK Fonden Danske Diakonhjem Forenede Service A/S Figur 3.5: Prisvariation i modtagne tilbud ved 1. generations konkurrenceudsættelse af plejecenter i Kolding (indeks 100 = vindertilbud) Vinderbud Bud 1 Bud 2 Kilde: Kolding Kommune Det skal dog bemærkes, at der ved 2. generationsudbuddet i Kolding Kommune kun blev afgivet tilbud fra én leverandør, og det var den samme leverandør som havde vundet 1. generationsudbuddet. Kolding Kommune havde ved denne lejlighed gerne set tilbud fra flere private leverandører. På nær dette 2. generationsudbud, har Solrød, Gribskov og Kolding kommuner altså modtaget tilbud fra mellem tre til fem private leverandører ved såvel 1. og 2. generationsudbuddene. I de modtagne priser var der som minimum procents variation. Konkurrenceudsættelsen af plejecentre i disse kommuner bekræfter derfor ikke umiddelbart kommunernes nævnte barrierer vedrørende mangel på leverandører, mangel på interesse fra de private leverandører eller monopoliserede markeder Markedet i fremtiden Det forventes, at markedet for privatleverede plejeydelser vil stige i fremtiden. Da antallet af ældre vil fortsætte med at stige, vil dette ifølge flere leverandører betyde, at kommunerne må samarbejde med private leverandører for, at kunne dække plejebehovet. I denne forbindelse mener Aleris, at flere leverandører vil resultere i bedre og mere effektiv opgaveløsning. Attendo Care mener, at der vil blive lagt højere vægt på selvfinansiering således, at velhavende kunder i fremtiden skal betale for ældrepleje selv. Det vurderes desuden, at efterspørgslen efter tilkøbsydelser, såsom ekstra rengøring, vil stige i fremtiden. Da kun private leverandører må tilbyde ekstraydelser, vil dette stille de kommunale plejecentre relativt dårligere i konkurrencen. De private leverandører vurerder ligeledes at kommunalreformen vil påvirke markedet positivt. Reformen medfører for en del kommuner en sammenlægning og/eller omstrukturering af plejecentre. Dette forventes at resultere i flere udbud på området. De større kommunale enheder, som er en af konsekvenserne af reformen, medfører ydermere større budgetter og kompetencer til at gennemføre udbuddene.

33 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 33 Endelig mener Attendo Care at man i højere grad vil kigge på erfaringerne fra Sverige. Her har kommunerne, ifølge Attendo Care, sparet over 30 procent af deres omkostninger til plejecenterdrift ved konkurrenceudsættelse. Attendo Care har dog ikke lagt dokumentation til grund for denne vurdering. Til sammenligning dokumenteres i nærværende undersøgelse besparelser på omkring otte procent ved konkurrenceudsættelse af plejecentre i henholdsvis Helsingborg og Ängelholm kommuner, jf. afsnit og Generelle undersøgelser af det svenske marked viser, at 52 procent af de analyserede udliciteringer havde resulteret i besparelse på plejecenterdriften for kommunen, jf. afsnit Barrierer for etablering på markedet Etablering på markedet for pleje- og omsorgsydelser kræver store investeringer. o Ifølge OK-Fonden kan en privat leverandør ikke forvente et positivt afkast de første to-tre år, og det er derfor nødvendigt med en del startkapital/egenkapital. Helt konkret skal man påregne et driftsunderskud på ca. tre procent af omsætningen i de første år. Korrektion for udvikling i priser og lønninger o Ifølge OK-Fonden sker der konkret det, at kontrakt-priserne i visse kommuner korrigeres med satstakster frem for KL's Pris og Løn-udvikling 11. Dette resulterer i et lønefterslæb hos de private leverandører henover tid fordi kontraktpriserne, og dermed lønningerne, ikke stiger med samme hastighed som det kommunale lønniveau. Konsekvensen kan derfor blive, at de pågældende private plejecentre får sværere ved at tiltrække arbejdskraft medmindre de lader lønningerne stige i samme takt som kommunerne. Uvilje hos kommunerne o Attendo Care oplevede stor modstand fra kommunens medarbejdere, da de vandt det første udbud af et plejecenter i Hørsholm i Virksomheden blev mødt af skepsis og mangel på samarbejdsvilje af deres kommunale samarbejdspartnere, hvilket vanskeliggjorde driften de første år Barrierer for udbud af plejecentre Politisk modvilje og manglende viden om effekterne af konkurrenceudsættelse o De adspurgte private leverandører mener samstemmende, at der i mange kommuner er en indgroet politisk modvilje mod konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver. Attendo Care og OK-Fonden vurderer, at denne modvilje til dels skyldes manglende viden om de positive erfaringer med at konkurrenceudsætte driften af plejecentre. En anden årsag kan være frygt for besvær og høje omkostninger i forbindelse med, at gennemføre selve udbuddet. Begge disse forhold blev også fremhævet som meget fremtrædende barrierer hos kommunerne selv, jf. afsnit 3.1, om kortlægningens resultater. o Det foreslås, at de gode erfaringer med konkurrenceudsættelse videreformidles således, at kommunerne bliver opmærksomme på de gevinster, der kan hentes ved at konkurrenceudsætte plejecenterdrift. OK-Fonden mener desuden, at kriterierne for succes skal defineres allerede inden et udbud igangsættes således, at det senere bliver muligt at vurdere om konkurrenceudsættelsen har været en succes. 11 KL s Pris og Løn-Udvikling er det indeks som kommunerne bruger til at fremskrive de kommunale lønninger. 12 Danske Diakonhjem vandt 2. generationsudbuddet og drev plejehjemmet frem til 2007 hvor Hørsholm Kommune besluttede at hjemtage driftsopgaven.

34 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Private leverandørers selvforståelse De private leverandører mener, at de ofte i stand til at drive plejecentrene billigere end kommunen. Dette begrundes med en organisationsstruktur, hvor der er kortere afstand fra top til bund, hvilket medfører en mere effektiv kommunikation og dermed lavere omkostninger. Socialforvaltningen i en kommune skal, udover at drive fx plejecentrene, i høj grad også betjene det politiske system. Dette vanskeliggør skabelsen af en stram driftsorganisation. Forskellen skal altså ikke henføres til lavere lønomkostninger, da medarbejdernes løn bliver forhandlet centralt og stort set er ens på kommunale og private plejecentre. Ifølge OK-Fonden og Attendo Care er sygefravær en af de afgørende faktorer i forhold til, hvor billigt et plejecenter kan drives. I OK-Fonden vurderes det, at man har været i stand til, at nedbringe omkostningerne til sygefravær i forhold til de kommunale plejecentre Brugere af plejecentre De private leverandører oplever, at brugernes behov har ændret sig i retning af et større plejebehov. Årsagen er, at brugerne i dag modtager pleje i længere tid i eget hjem, og derfor er ældre og mere plejekrævende, når de kommer på plejecenter. Denne udvikling forventes, ifølge de private leverandører, at fortsætte de kommende år. Flere og bedre tilbud inden for træning og genoptræning vil medvirke til, at de ældre kan blive boende hjemme i længere tid. Brugernes gennemsnitsalder og deres plejebehov forventes altså at stige yderligere i fremtiden. Vedrørende hjemmepleje beskriver OK-Fonden en tendens til, at brugerne efterspørger højere servicestandarder i dag end tidligere. Eksempelvis vælger flere brugere, at betale for tilkøbsydelser såsom ekstra rengøring, som private leverandører har mulighed for at tilbyde mod merbetaling Arbejdskraft Tiltrækning af arbejdskraft idag Mens Aleris ikke har problemer på området i dag, ser OK Fonden rekruttering som en udfordring. I Attendo Care har man oplevet, at rekruttering er blevet lettere inden for det sidste halve år. Dette vurderes, at skyldes en markant nedgang i forbruget af vikarer hos både de kommunale og private leverandører. I takt med, at medarbejdere i vikarbureauer ikke har kunnet holde sig beskæftiget, har de i stedet søgt faste stillinger i plejecentrene. Leverandørerne mener, at medarbejdere ser private leverandører som et spændende alternativ til kommunale plejecentre, da det at kunne vælge en privat arbejdsgiver er noget relativt nyt inden for branchen. Både Aleris og OK-Fonden nævner gode muligheder for medarbejderudvikling og efteruddannelse som vigtige parametre for tiltrækning af nye medarbejdere. Attendo Care nævner følelsen af at være en del af et mindre foretagende frem for en stor kommune som en anden tiltrækningsfaktor. Tiltrækning af arbejdskraft i fremtiden De private leverandører anser den fremtidige tiltrækning af medarbejdere for at være en stor udfordring. Store årgange inden for omsorgssektoren går på pension samtidig med, at antallet af ældre vokser. Dette vil resultere i en forøget konkurrence om medarbejderne. En privat leverandør påpeger, at der påhviler det offentlige en opgave i at tiltrække flere unge til omsorgsuddannelserne for, at arbejdskraftudbuddet bliver tilstrækkeligt stort. Alternative løsninger på problemet med at skaffe arbejdskraft kunne være tiltrækning af medarbejdere fra udlandet og en større anvendelse af arbejdskraftbesparende teknologier Sammenfatning Inden for de sidste 10 år har der i forbindelse med konkurrenceudsættelse af plejecentre i kommunerne været mindst syv aktive private leverandører på markedet for pleje- og omsorgsydel-

35 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 35 ser. Ved konkurrenceudsættelse i Solrød og Gribskov kommuner har 4-5 af disse private leverandører afgivet tilbud, hvilket svarer til procent af de samlede aktører på markedet. At der er mangel på leverandører, mangel på interesse fra de private leverandører eller monopoliserede markeder, som nævnt af mange kommuner i forbindelse med kortlægningen, kan således ikke umiddelbart bekræftes i disse tilfælde. Samtidig må det konstateres, at syv private leverandører ikke er et stort antal givet, at de samlede udgifter til pleje- og omsorg m.v. af ældre og handicappede udgjorde omkring 41 mia. kr. i Ganske vist går en del af de 41 mia. kr. til hjemmepleje og andre ydelser, men der er stadig et stort beløb tilbage til pleje og omsorg på plejecentrene. Det begrænsede antal private leverandører kan ifølge de adspurgte ikke mindst skyldes følgende to forhold, der gensidigt forstærker hinanden: 1) Der er høje etableringsomkostninger, hvilket betyder, at en privat leverandør ikke kan forvente et positivt afkast ved at drive plejecentre de første to-tre år. Det er derfor nødvendigt med en del startkapital/egenkapital, og helt konkret skal en privat leverandør påregne et driftsunderskud på ca. tre procent af omsætningen i de første år. 2) Der er et begrænset marked for drift af plejecentre, hvilket ifølge de private leverandører ikke mindst skyldes, at der i mange kommuner er en indgroet politisk modvilje mod konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver. Attendo Care og OK-Fonden vurderer, at denne modvilje til dels skyldes manglende viden om de positive erfaringer med at konkurrenceudsætte driften af plejecentre. En anden årsag kan være frygt for besvær og høje omkostninger i forbindelse med, at gennemføre selve udbuddet. Begge disse forhold blev i forbindelse med kortlægningen også af kommunerne selv fremhævet som meget fremtrædende barrierer. Høje etableringsomkostninger og begrænset markedsstørrelse vil helt naturligt begrænse antallet af private leverandører. Ikke desto mindre forventer de adspurgte private leverandører, at markedet for privatleverede plejeydelser vil stige i fremtiden. De argumenterer, at da antallet af ældre vil fortsætte med at stige, vil kommunerne blive nødsaget til at samarbejde med private leverandører for at kunne dække plejebehovet.

36 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE VALG AF KOMMUNER TIL UNDERSØGELSEN 4.1 Valgte opgaver I undersøgelsen er det valgt at fokusere på effekterne af konkurrenceudsættelse inden for plejecentre og madservice. Konkret er følgende kommuner og opgaver udvalgt til undersøgelsen: 1) Plejecentret Bakkebo i Gribskov Kommune 2) Plejecentret Christians Have i Solrød Kommune 3) Plejecentret Dreyershus i Kolding Komune 4) Plejecentret Betty Sørensen Parken i Vejle Kommune 5) Plejecentret Murteglet i Helsingborg Kommune 6) Plejecentret Willan i Ängelholm Kommune 7) Madservice i Solrød Kommune 8) Madservice i Ikast-Brande Kommune I valget af disse kommuner og opgaver ligger samtidig en række fravalg og prioriteringer, som der redegøres for i dette kapitel Plejecentre Plejecentre repræsenterer klassisk pleje- og omsorg i kommunerne, og når plejecentre konkurrenceudsættes sker det på nær en enkelt undtagelse - typisk både på pris og kvalitet. Derudover monitoreres kvaliteten af en række forskellige instanser givet ved de kommunale tilsyn, embedslægen, brugertilfredshedsundersøgelser, Bruger- og pårørenderådet og Ældrerådet. Disse forhold danner en god analytisk baggrund for effektanalyser af konkurrenceudsættelse af plejeog omsorgsopgaver. Derudover udgør udgifter til pleje- og omsorg på plejecentrene en væsentlig andel af de samlede udgifter til pleje- og omsorg af ældre og handicappede i kommunerne, hvilket giver disse analysers resultater vægt i en vurdering af de samlede effekter af konkurrenceudsættelse. Fra kortlægningen i afsnit 3.1 fremgik det, at samlet set fire kommuner inden for sidste fem år har konkurrenceudsat et eller flere af deres plejecentre. Givet det beskedne antal er det valgt at medtage "samtlige" fire kommuner i undersøgelsen, men derudover ligeledes at supplere med to analyser af konkurrenceudsættelse af plejecentre i svenske kommuner. De svenske kommuner er valgt på baggrund af deres nylige konkurrenceudsættelse og i kraft af, at de er repræsentanter for et marked, hvor erfaringerne og omfanget af konkurrenceudsættelse er meget større end i Danmark. Dermed er i alt seks kommuner udvalgt givet ved Gribskov, Solrød, Kolding og Vejle i Danmark, samt Helsingborg og Ängelholm i Sverige. Tidligere har Hørsholm og Søllerød kommuner ligeledes konkurrenceudsat deres plejecentre. Disse to tilfælde af konkurrenceudsættelse er imidlertid gennemført inden 2004, som er den tidsmæssige afgrænsning af denne undersøgelse, jf. afsnit Madservice Madservice involverer ikke "varme hænder", og er derfor medtaget grundet den beskedne konkurrenceudsættelse af egentlige pleje- og omsorgsopgaver. Da det er madservice under udbudsmodellen, der er udvalgt til at indgå i undersøgelsen, er der dog den fordel, at konkurrenceudsættelse som regel medfører konkurrence på prisen samtidig med, at der er en veldefineret kvalitetsstandard for madservice. En kommune, som udbyder madservice inden for rammerne af det frie leverandørvalg, er således forpligtet til at definere en række kvalitetskrav på baggrund af kommunens kvalitetsstandard for madservice. Disse krav indarbejdes i udbudsmaterialet i form af en kravspecifikation. Kvalitets-

37 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 37 kravene prissættes af markedet ved en konkurrenceudsættelse, og prisen i det vindende tilbud kan efterfølgende sammenlignes med prisen forud for konkurrenceudsættelse. Endvidere gælder for madserviceområdet det interessante forhold, at flere kommuner i forbindelse med konkurrenceudsættelse selv har valgt at byde på opgaven. Dette giver mulighed for at vurdere om der kan identificeres forskelle mellem tilbud fra henholdsvis kommunale og private leverandører. I udvælgelsen af kommuner til undersøgelsen er det derfor vurderet væsentligt, at de udvalgte tilfælde af konkurrenceudsættelse omfattede situationer, hvor såvel en privat som en kommunal leverandør hjemtog opgaven. I forbindelse med vurdering af oplevet kvalitet er det ved udvælgelsen endvidere fundet væsentligt, om kommunen både før og efter konkurrenceudsættelsen havde gennemført brugertilfredshedsundersøgelser af madserviceordningen. På baggrund af disse kriterier er Solrød og Ikast-Brande kommuner udvalgt til undersøgelsen. I Solrød vandt en privat leverandør i konkurrence med den kommunale leverandør, da kommunen udbød madserviceordningen i I Ikast-Brande vandt den kommunale leverandør i konkurrence med en privat leverandør, da kommunen udbød opgaven i Fravalgte opgaver Det er fravalgt at undersøge udbud af: 1. Praktisk bistand og personlig pleje under hjemmeplejen 2. Andre opgaver (hjemmesygeplejen, vikarservice, etc.) 3. Fritvalgsområdet - praktisk bistand, personlig pleje og madservice foretaget af godkendte leverandører under godkendelsesmodellen Praktisk bistand og personlig pleje under hjemmeplejen Dette område kunne have været interessant, idet det, som overskriften antyder, potentielt kan indeholde konkurrenceudsættelse af pleje- omsorgsopgaver, hvor også prisen på opgaven er i konkurrence. Kortlægningen af konkurrenceudsættelsen i afsnit 3.1 viste imidlertid, at der inden for dette område udelukkende er udbudt praktisk bistand givet ved det enten indkøb eller tøjvask. Disse opgaver kan ikke betegnes som deciderede "varme hænder". Det er endvidere uklart, hvor store de indgåede kontrakter er, og dermed hvor meget resultaterne ville vægte i den samlede betragtning. Af disse årsager, er det valgt at ikke at inddrage dette område i undersøgelsen Andre opgaver (hjemmesygeplejen, vikarservice, etc.) Bortset fra et enkelt tilfælde af konkurrenceudsættelse af hjemmesygeplejen, er vikarservice den eneste af opgaverne på dette område, der indeholder egentlige pleje- og omsorgsopgaver. Ved vikarservice forstås, at kommunerne indhenter tilbud på timepriser og sikrer sig et beredskab til brug ved akut fravær og andre spidsbelastninger. Det fremgår fra kortlægningen, at vikarservice er en opgave, som en del kommuner har valgt at konkurrenceudsætte. Udfordringen ved at anvende vikarservice som grundlag for en effektanalyse er, at det er vanskeligt at etablere en før-situation. Det vil kun i yderst sjældne tilfælde ske, at kommunen flytter en opgave fra offentligt drift til udliciteret privat drift således, at det offentliges egen samlede vikarfunktion udliciteres til en privat leverandør. Det er derfor ikke muligt at beregne en pris for kommunens egen løsning af opgaven. Der er tale om, at man køber en tjenesteydelse (timer) gennem udbud, frem for direkte hos en leverandør. Disse omstændigheder er baggrunden for, at det er valgt ikke at inddrage området i undersøgelsen Fritvalgsområdet - praktisk bistand, personlig pleje og madservice foretaget af godkendte leverandører under godkendelsesmodellen Fritvalgsreglerne skelner mellem en godkendelsesmodel og en udbudsmodel (samt en udbudsmodel inden for godkendelsesmodellens rammer). Godkendelsesmodellen foreskriver, at en kommune skal offentliggøre sine pris- og kvalitetskrav, hvorefter private leverandører kan anmode om godkendelse, så borgerne kan vælge at lade dem udføre opgaven for sig. Det betyder, at

38 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 38 når kommunen offentliggør en timepris på 250 kr., så kan alle søge om at måtte levere ydelserne til denne pris. En eventuel difference i forhold til en privat leverandørs listepris eller smertegrænse udgør således en profit for den private leverandør. Dette betyder, at der ikke er en egentlig konkurrence på pris under godkendelsesmodellen. Da økonomisk gevinst er et væsentligt forhold, er det valgt ikke at inddrage praktisk bistand, personlig pleje og madservice foretaget af godkendte leverandører under godkendelsesmodellen i undersøgelsen.

39 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE EFFEKTANALYSER INDEN FOR PLEJECENTRE 5.1 Indledning Fire af landets 98 kommuner havde i 2009 konkurrenceudsat plejen på et eller flere plejecentre. Det drejer sig om Gribskov, Solrød, Kolding og Vejle kommuner. I dette kapitel analyseres effekterne af disse konkurrenceudsættelser, og der redegøres for de erfaringer, som disse kommuner indtil videre har gjort sig med konkurrenceudsættelse. Fire kommuner er uanset, hvordan man anskuer det, et begrænset antal. Dette skal ikke mindst ses i lyset af det store samlede antal plejecentre i Danmark, og de udgifter som årligt anvendes inden for konto (011). I kapitlet inddrages derfor også erfaringer fra Sverige, hvor konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsydelser er relativt langt mere udbredt. Det svenske marked for pleje- og omsorgsydelser derfor tilsvarende rigere på leverandører og karakteriseret ved højere omsætning. Konkret inddrages i undersøgelsen Helsingborg og Ängelholm kommuner, der begge har konkurrenceudsat et eller flere plejecentre inden for de seneste to år. Da der generelt foreligger mindre dokumentation i de svenske kommuner for gennemførslen og opfølgningen af deres konkurrenceudsættelse, er detaljeringsgraden i de to svenske analyser lavere end i de tilsvarende danske analyser. Ifølge de svenske kommuner, der er inddraget i undersøgelsen og en undersøgelse af konkurrenceudsættelse i Sverige foretaget af det tidligere Udliciteringsråd 13, synes den mindre grad af dokumentation at være afledt af den større erfaring med konkurrenceudsættelse. Dette bevirker bl.a., at der er en større tiltro til, at private leverandører er i stand til at levere plejeydelser til en konkurrencedygtig pris og kvalitet, og samtidig opretholde forsyningssikkerheden, jf. afsnit 5.6. For hver af de valgte kommuner foretages en effektanalyse, hvor effekterne af konkurrenceudsættelse af plejecentrene gennemføres ved forskellige kombinationer af før/efter-analyser og tvillingeanalyser. I en før/efter-analyse sammenlignes prisen for den samme ydelse før og efter konkurrenceudsættelse. I en tvillinge-analyse sammenlignes prisen for den samme ydelse i den samme kommune og under samme forudsætninger ved henholdsvis en kommunal og en konkurrenceudsat opgavevaretagelse. For hver analyse opgøres de samlede omkostninger, inklusiv udbuds- og følgeomkostninger, mens der korrigeres for underliggende forhold som kvalitetsniveau og medarbejder- og brugertilfredshed. 13 Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser i Sverige Udliciteringsrådet, 2004.

40 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Gribskov Kommune Indledning Gribskov Kommune er resultatet af en sammenlægning mellem Græsted-Gilleleje Kommune og Helsinge Kommune. Forud for kommunalreformen var der tre plejecentre i Græsted-Gilleleje Kommune, som alle blev drevet af private leverandører, mens der var to plejecentre i Helsinge Kommune, der begge var kommunalt drevne. Samlet set har Gribskov Kommune ca. 320 plejecenterboliger fordelt på disse fem plejecentre. De tre plejecentre, der fortsat drives af private leverandører, er plejecentrene Bakkebo og Skovsminde, der er konkurrenceudsat til Aleris Ældreservice, og plejecentret Udsigten, der er konkurrenceudsat til Attendo Care. De to private leverandører blev valgt i forbindelse med 2. udbudsrunde af alle tre plejecentre i 2005, hvor følgende leverandører afgav tilbud. ActivSeniorCare Care Partner (i dag Aleris Ældreservice) Attendo Care Forenede Care Kvik. Første gang de tre plejecentre blev konkurrenceudsat var i De to kommunale plejecentre, som er beliggende i den tidligere Helsinge Kommune, drives under betegnelsen PlejeGribskov. PlejeGribskov blev dannet ved kommunesammenlægningen i 2007 med henblik på at stå for den del af hjemmeplejen og plejecenterdriften, som den tidligere Helsinge Kommune havde udført. Både de private og den kommunale leverandør modtager betalinger fra kommunen, som er bestemt af mængden af leverede ydelser samt en række kontraktligt aftalte priser på disse ydelser. Den månedlige betaling fra kommunen til leverandøren afhænger dermed af belægningen på plejecentret, samt de leverede ydelser til den enkelte beboer, også kaldet plejetyngden. Der foretages central visitation af ydelser til beboere på plejecentre på baggrund af en individuel og konkret vurdering af behov for hjælp og det politisk fastlagte serviceniveau i Gribskov Kommune. Visitation sker ud fra en gennemført BUM-model (Bestiller-Udfører-Modtager) uanset om plejecenteret er privat eller kommunalt drevet Analysetilgang De konkrete omstændigheder i Gribskov Kommune giver mulighed for at belyse effekterne af konkurrenceudsættelsen ved følgende analyser: Analyse: Tvillinge-analyse, der belyser forskelle ved kommunal og privat drift af plejecentre. Analysen fokuserer på en sammenligning af det privatdrevne plejecenter Bakkebo og det kommunalt drevne plejecenter Trongården. Supplerende betragtning: Vurdering af effekten af konkurrenceudsættelse på udgifterne til kommunal ældrepleje. Der fokuseres på hvordan Gribskov Kommune forsøger at bruge samarbejdet med private leverandører til at udvikle og effektivisere driften af den kommunale ældrepleje. PlejeGribskov indgår således i et udviklingspartnerskab med de øvrige private leverandører om at udvikle ældreplejen i Gribskov Kommune. Det bemærkes, at dette valg af analyser samtidig indebærer en række fravalg: Effekterne af 1. udbudsrunde analyseres ikke, og det er derfor ikke muligt at opgøre de samlede effekter af en konkurrenceudsættelse. Årsagen er, at der ikke findes tilgængeligt omkostningsdata, der muliggør en sammenligning af de kommunale plejeomkostninger på Bakkebo før 1999 med kontrakten, der blev indgået med ActivSeniorCare ved 1. udbudsrunde i 1999.

41 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 41 Effekterne af 2. udbudsrunde analyseres heller ikke. Årsagen er, at den nødvendige dokumentation, i form af detaljeret omkostningsdata for perioden under 1. udbudsrunde, ikke har kunnet fremskaffes, pga. tids- og ressourcebegrænsninger. I tvillinge-analysen sammenlignes det privatdrevne Bakkebo med kun ét af Gribskov Kommunes kommunale plejecentre. Man kunne argumentere for, at omkostningsniveauet på Bakkebo burde sammenlignes med begge de kommunale plejecentre. Det vurderes dog, at en sammenligning med Trongården giver et mere retvisende billede, da Trongården og Bakkebo har samme størrelse. En sammenligning med plejecentre af en anden størrelse kan give anledning til en skævhed i sammenligningen, da omkostningerne pr. plejeydelse kan afhænge af antallet af plejeydelsesmodtagere Data og faktorer i analyserne I tvillinge-analysen, der belyser eventuelle forskelle ved henholdsvis kommunal og privat drift af plejecentre, er anvendt følgende faktorer og indhentet følgende datamateriale, jf. Tabel 5.2 nedenfor. Tabel 5.2: Analysegrundlag tvillinge-analyse af forskelle ved henholdsvis kommunal og privat drift af plejecentre Relevante faktorer Ydelsesafhængigt omkostningsniveau Anvendte data Udbudsmateriale og tilbud fra 1. og 2. udbudsrunde. PlejeGribskovs årsregnskaber. Dataudtræk på plejetyngder på kommunens plejecentre. Udbudsomkostninger Kommunens skøn over udbudsomkostninger 14. Følgeomkostninger Forskelle i service- eller kvalitetsniveau Forskelle i brugertilfredshed Forskelle i medarbejdertilfredshed Kommunens skøn over følgeomkostninger (vurderes med sammenlignelige kommuners skøn over følgeomkostninger) Udbudsmateriale, herunder kvalitetsstandarder, samt kontrakt Interview med Gribskov Kommune Tilsynsrapporter. Interview med ældreråd Tilsynsrapporter Brugertilfredshedsundersøgelser foretaget af Aleris på Bakkebo Interview med Gribskov Kommune. Data på sygefravær og medarbejderomsætning udleveret af Gribskov Kommune og Aleris. Interview med FOA I betragtningen om besparelseseffekten af 2. udbudsrunde er anvendt udbudsmaterialer og tilbud fra 1. og 2. udbudsrunde, samt beregninger foretaget af Gribskov Kommune. Der er desuden suppleret med interviews med nøglepersoner i kommunen. I betragtningen om konkurrenceudsættelsens effekt på den kommunale ældrepleje, er anvendt årsregnskaber fra PlejeGribskov, samt informationer fra interviews med Gribskov Kommune Analyse: En tvillinge-analyse af privat og kommunalt drevne plejecentre Til at belyse effekterne af konkurrenceudsættelsen i Gribskov kommune er udvalgt henholdsvis det privatdrevne plejecenter Bakkebo og det kommunalt drevne plejecenter Trongården. Begge plejecentre har ca beboere og vurderes derfor at være sammenlignelige på de fysiske rammer. Plejecentret Bakkebo ejes af Gribskov Kommune, mens Trongården ejes af Boligselskabet af Kommunens skøn sammenlignes med tilsvarende skøn i andre kommuner for at vurdere niveauet.

42 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 42 Ved at sammenholde priser og plejetyngder på disse to plejecentre er det muligt, at estimere de variable driftsomkostninger ved henholdsvis kommunal og privat drift. Herved kan det belyses om den private eller kommunale leverandør er billigst til at drive et plejecenter, når der samtidig korrigeres for udbuds- og følgeomkostninger, samt eventuelle forskelle i plejetyngder, serviceniveau og bruger- og medarbejdertilfredshed. Validiteten af en sådan sammenligning forudsætter, at leverandørerne ville være i stand til at levere plejeydelser til samme priser på begge plejecentre. PlejeGribskov leverer ydelser til samme priser på deres to plejecentre; det samme gælder for Aleris. Antagelsen virker derfor realistisk. Tvillinge-analysen af Bakkebo og Trongården foretages for 2007, da dette var første år efter kommunesammenlægningen. Det er på dette tidspunkt, at de privat og kommunalt drevne plejecentre for første gang samles under én og samme kommunestruktur og dermed det tidspunkt, hvor de to "kulturer" er mindst påvirket af hinanden. Gribskov Kommune har efter kommunesammenlægningen ført en effektiviseringsstrategi i PlejeGribskov, hvor man gradvist har sænket de priser som PlejeGribskov modtager for sine plejeydelser således, at de har nærmet sig Aleris' prisniveau. Hvis tvillinge-analysen blev foretaget senere end 2007, ville driften af de kommunale plejecentre derfor være blevet påvirket af, hvorledes en privat leverandør opererer. Analysen indledes med en præsentation af de samlede effekter af konkurrenceudsættelsen af Bakkebo sammenlignet med Trongården. Herefter redegøres for de enkelte dele af analysen i detaljer. Resultat af tvillinge-analyse De samlede effekter af tvillinge-analysen estimeres ved at sammenligne omkostninger ved privat drift og omkostninger ved kommunal drift af et plejecenter. Helt konkret sammenholdes enhedspriser på plejeydelser for den private og den kommunale leverandør, og der tages højde for andre forskelle mellem privat og kommunal drift. Overordnet set, viser resultaterne, at Gribskov Kommune årligt sparer 3,9 mio. kr. svarende til 18 procent af de kommunale udgifter ved, at konkurrenceudsætte Bakkebo Plejecenter, jf. Tabel 5.3. Dette resultat er korrigeret for udbudsomkostninger, samt et overskud på den kommunale plejecenterdrift. Der ingen indikationer på, at den leverede kvalitet eller brugernes tilfredshed, er lavere på det privatdrevne Bakkebo end på det kommunale Trongården. Det er derimod usikkert, hvorvidt der er forskel i medarbejdertilfredsheden på de to plejecentre. Tabel 5.3: Indikativ opgørelse over samlede effekter (2007-priser) Faktor Effekter Estimeret omkostningsniveau Besparelse på 5 mio. kr. pr. år (23 %) Service- og kvalitetsniveau Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Brugertilfredshed Medarbejdertilfredshed Øvrige forskelle Ikke tegn på forskel mellem Bakkebo og Trongården kr. svarende til 0,15 mio. kr. pr. år Ingen forskel mellem Bakkebo og Trongården Ikke tegn på forskel mellem Bakkebo og Trongården Uvis pga. modsatrettede konklusioner Driftsoverskud på Trongården Samlet besparelse Besparelse på 3,9 mio. kr. pr. år (18 %) I de følgende afsnit redegøres for resultaterne i detaljer. 2. udbudsrunde af plejecentre i Græsted-Gilleleje i 2005 Ved 2. udbudsrunde af Græsted-Gillelejes tre plejecentre i 2005 indgav fem leverandører tilbud. Såvel pris som kvalitative aspekter indgik ved vurdering af tilbudene. For såvidt angår prisevalueringen indeholdt tilbuddene priser på alle de ydelser, som skulle leveres i forbindelse med driften. Eksempelvis skulle tilbudsgiveren angive priser på ydelser inden for praktisk bistand, samt

43 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 43 forskellige former for personlig pleje. Dette muliggjorde en sammenligning af totalpris for hver leverandør med udgangspunkt i det daværende beboerantal og deres ydelsesbehov. Aleris, der afgav det billigste tilbud, blev valgt som leverandør på plejecentrene Bakkebo og Skovsminde, mens Attendo Care, der afgav det næstbilligste tilbud, blev valgt som leverandør på plejecentret Udsigten, jf. Figur 5.6, der viser variationen i de afgivne tilbud med indekserede priser. Figur 5.6: Prissammenligning af tilbud i 2. udbudsrunde (indeks 100 = vindertilbud) Bud 1 Vinderbud 1 Vinderbud 2 Bud 2 Bud 3 Kilde: Gribskov Kommune De vindende tilbudspriser blev, i kombination med den realiserede plejetyngde afgørende for, hvad kommunen skulle betale de private leverandører og det aftaltes, at priserne skulle reguleres med nettoprisindekset på årligt basis. For så vidt angik PlejeGribskov og driften af de kommunale plejecentre i den tidligere Helsinge Kommune, gjaldt at PlejeGribskov det første år skulle levere plejecenter-ydelser til priser, der svarede til dem som Attendo Care blev afregnet for ved driften af plejecentret Udsigten. Ydelsesafhængige omkostninger For at kunne foretage en sammenligning af omkostningerne ved at drive Bakkebo i forhold til Trongården er det nødvendigt, at sammenholde priserne for de enkelte ydelser med antallet af ydelser. I denne sammenhæng er dette de realiserede plejetyngder på hvert af plejecentrene. Plejetyngden på et plejecenter beskriver, hvorledes beboernes plejebehov fordeler sig på variable plejeydelser. Plejetyngden på Trongården og Bakkebo er opgjort på baggrund af et udtræk fra Gribskov Kommunes omsorgssystem fra januar Trongården havde i januar 2008 en belægning på 49 ud af 61 pladser, mens Bakkebo havde en belægning på 54 ud af i alt 63 pladser. Langt de fleste beboere modtog både praktisk bistand og rengøring. Bakkebo havde en relativt større tyngde på plejeopgaver i dagtimerne, mens Trongården havde en større tyngde på pleje om natten. Opgørelsen af plejeydelser viser også, at Trongården havde en større andel af demente beboere. Hvis der er en relativ skævhed i priserne mellem plejecentrene, kan forskelle i plejetyngden være en del af forklaringen, når man sammenligner totale variable omkostninger. Hvis prisen for pleje af eksempelvis en dement beboer er relativt lav, vil en højere andel af demente beboere på et af plejecentrene resultere i en skævhed. En gennemgang af de relative priser giver dog ikke indikation på en sådan skævhed. For at eventuelle forskelle i plejetyngder ikke skal påvirke resultatet af sammenligningen, beregnes omkostningerne ved at drive hhv. Bakkebo og Trongården med de forskellige priser for plejepakker, jf. Tabel 5.4 nedenfor.

44 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 44 Tabel 5.4: Ydelsesafhængige omkostninger på Trongården (PlejeGribskov) og Bakkebo (Aleris) Ydelse/pakke Pleje- Gribskov Drift af Trongården Aleris Forskel Pleje- Gribskov Drift af Bakkebo Aleris Forskel Ydelsesafhængige omkostninger i alt (1000 kr.) 18,819 14,253 4,567 16,234 11,670 4,564 Relativ forskel (procent) 100% 76% 24% 100% 72% 28% Kilde: Gribskov Kommune samt egne beregninger Tabel 5.4 viser, at Aleris på begge plejecentre har væsentligt lavere udgifter end PlejeGribskov. På Trongården er forskellen knap 4,6 mio. kr. (24 procent lavere for Aleris), mens den på Bakkebo er 4,6 mio. kr. (28 procent lavere for Aleris). Denne forskel skyldes primært, at Aleris har lavere afregningspriser inden for enkelte typer af ydelser. Udbudsomkostninger Gribskov Kommune har vurderet det samlede tidsforbrug i forbindelse med 2. udbudsrunde til 1,75 årsværk. Dette omfatter administrative omkostninger, opdatering af kravspecifikation, samt ekstern bistand. Dette er en samlet omkostningsvurdering for alle de tre plejecentre, samt en række yderligere opgaver rettet mod borgere i eget hjem, herunder bl.a. servicering af nødkald samt sygepleje, der blev sendt i udbud i Da det imidlertid må antages, at der generelt er lave meromkostninger forbundet ved at gennemføre tre frem for et enkelt udbud, anvendes den samlede udbudsomkostning i følgende sammenligning. Ved en gennemsnitlig årsløn for en akademiker i Græsted-Gilleleje Kommune i 2005 på ca kr. 15, svarer de 1,75 årsværk til en lønudgift på kr., hvilket altså således udgør de samlede lønudgifter til gennemførelse af udbuddet af alle tre plejecentre samt relaterede opgaver. Til sammenligning vurderes det i Solrød Kommune, at de samlede udbudsomkostninger i forbindelse med 2. udbudsrunde af plejecentret Christians Have, var på omkring kr. Følgeomkostninger Det vurderes på baggrund af kommunens oplysninger, at der ikke er højere omkostninger forbundet med kontraktpleje, opfølgning og tilsyn på de private sammenlignet med de kommunale plejecentre. Da PlejeGribskov, som driver de kommunale plejecentre, er omfattet af kontraktmæssige forhold, der ligner de private leverandørers, vurderer kommunen, at de administrative omkostninger i forbindelse med kontraktplejen er ens. Hvad angår opfølgning og tilsyn er alle plejecentre i kommunen underlagt de samme regler. På denne baggrund er der ikke korrigeret for følgeomkostninger i analysen. Service- og kvalitetsniveau I Gribskov Kommune er vedtaget et politisk fastlagt serviceniveau i form af kvalitetsstandarder, der gælder for borgere, der visiteres til hjælp såvel på plejecentre som borgere i eget hjem. Der er således ikke forskel på krav til, hvad der skal leveres til borgerne på private eller kommunalt drevne plejcentre. I Ældrerådet er det vurderingen, at Aleris drift af Bakkebo lever op til kommunens kvalitetsstandarder samt, at beboerne modtager den mængde ydelser, de er visiteret til. Sammenlignet med Trongården vurderes der ikke at være forskel på kvaliteten af de leverede ydelser. Der er udarbejdet tilsynsrapporter for både Trongården og Bakkebo i På Bakkebo er det tilsynets vurdering, at plejecentret er velfungerende, og at der følges op på eventuelle problemer. Tilsynet opfordrer dog til, at der på Bakkebo udarbejdes en rekrutterings- og fastholdelsespolitik for at mindske medarbejderudskiftningen. På Trongården vurderede tilsynet også plejecentret er velfungerende, men noterede sig dog, at man i 2007 endnu ikke opfyldte kvalitetsstandarderne for Gribskov Kommune. 15 Lønestimatet er hentet fra det Fælleskommunale Løndatakontor (FLD).

45 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 45 Disse oplysninger giver ikke anledning til at konkludere, at den beregnede forskel i de samlede ydelsesafhængige omkostninger, jf. Tabel 5.4 ovenfor, skulle være en følge af forskelle i serviceog kvalitetsniveau mellem Trongården og Bakkebo plejecentre. Brugertilfredshed I Ældrerådet oplever man ikke, at der er generel forskel på brugertilfredsheden mellem de to plejecentre. Dog nævnes det, at beboerne i højere grad klager over maden på Trongården. Ældrerådsrepræsentanten mener, at dette kan henføres til, at man på Trongården ikke har eget køkken til opvarmning af maden, men får den transporteret fra det andet kommunale plejecenter Helsingegården. Aleris gennemførte i 2008 en brugertilfredshedsundersøgelse på Bakkebo med deltagelse af både beboere og pårørende. For beboernes vedkommende viser undersøgelsen, at 2/3 føler sig trygge og trives på Bakkebo, samt at ingen af de adspurgte føler sig utrygge eller vantrives. Lidt større utilfredshed er der at spore mht. kvaliteten af maden samt følelsen af medbestemmelse på udført pleje og omsorg; her er halvdelen af de adspurgte tilfredse, mens ca. 10 procent er decideret utilfredse. For de pårørendes vedkommende er der generelt stor tilfredshed med personalet og den pleje og omsorg, der ydes. 87 procent af de adspurgte ville anbefale Aleris som ansvarlig for driften af plejecentre. Større utilfredshed er der også blandt de pårørende, hvad angår medbestemmelse på udført pleje og omsorg; her er knap halvdelen tilfredse, mens 4 procent er decideret utilfredse. Der er ikke gennemført brugertilfredshedsundersøgelser på PlejeGribskovs plejecentre. Af tilsynsrapporterne fremgår det, at der på Bakkebo er generel tilfredshed med den pleje, der bliver leveret, samt med det faste personales indsats. Beboerne gav dog udtryk for utilfredshed med hyppig anvendelse af vikarer, samt utilfredshed med madens kvalitet og variation. På Trongården er det ligeledes tilsynets vurdering, at der var stor tilfredshed med den praktiske og personlige pleje. Der er dog, som på Bakkebo, udtalt utilfredshed med kvaliteten af den varme mad, samt en hyppig anvendelse af vikarer. På baggrund af ovenstående vurderes det, at der ikke er væsentlig forskel i brugertilfredsheden mellem de private og de kommunale plejecentre. Medarbejdertilfredshed Det er Ældrerådets vurdering, at der er større medarbejderudskiftning på Trongården sammenlignet med Bakkebo. Dette kan, ifølge Ældrerådet, skyldes, at ledelsen af de kommunale plejecentre er samlet på Helsingegården, og at der dermed er en mindre synlig ledelse på Trongården. På Bakkebo har man et bedre og mere synligt lederteam, hvilket vurderes at have betydning for medarbejdertilfredsheden. I FOA oplever man generelt, at der er flere klagesager og lavere medarbejdertilfredshed på de privatdrevne plejecentre i Gribskov Kommune. Ifølge FOA afspejles dette i en højere medarbejderudskiftning hos de private leverandører. En del af utilfredsheden stammer, ifølge FOA, fra den personalestruktur som de private leverandører anvender. For det første er en større del af personalet uuddannet, hvilket både resulterer i et lavere fagligt niveau, men også i en større risiko for afskedigelser blandt de relativt højere lønnede FOA medlemmer. For det andet er de fleste medarbejdere ansat på kontrakter på 26 timer om ugen med mulighed for merarbejde. Dette betyder, at en medarbejder under sygdom, orlov og lignende kun modtager løn for 26 timer om ugen, selvom medarbejderen de facto arbejder 37 timer om ugen inkl. merarbejde. Medarbejderne hos de private leverandører oplever, ifølge FOA, også at muligheden for efteruddannelse er ringere end i kommunalt regi. Endelig nævnes det, at der er større løn-differentiering på de private plejecentre. I forhold til ovennævnte punkter ønsker FOA at understrege, at der er større tilfredshed blandt medarbejdere hos Attendo Care sammenlignet med Aleris Ældreservice. Desuden er det FOA s indtryk at man har større indflydelse på egen hverdag og arbejdsforhold hos Attendo Care.

46 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 46 På den positive side nævner FOA, at der blandt medarbejdere som ikke har problemer i deres arbejdsliv, er lige stor tilfredshed på de private og de kommunale plejecentre. Ydermere oplever FOAs medlemmer, at der er kortere vej til beslutninger hos de private leverandører sammenlignet med kommunen. På de kommunale plejecentre er der også faktorer, der har en negativ indflydelse på medarbejdertilfredsheden. Generelt, er det i høj grad omstruktureringen fra klassisk kommunalt regi til PlejeGribskov, der medfører utilfredshed. Overgangen fra traditionel pleje til levering af ydelsespakker er svær at forlige sig med for en del af medarbejderne. Overordnet set, er der to modsatrettede vurderinger af medarbejdertilfredsheden på private og kommunale plejecentre. I Ældrerådet vurderer man, at medarbejderne er mere tilfredse på Bakkebo end på Trongården. Hos FOA vurderes det derimod, at medarbejdertilfredsheden er lavere på private plejecentre samt, at dette især gør sig gældende på plejecentrene drevet af Aleris. Ældrerådet og FOA har også modsatrettede vurderinger af personaleomsætningen på de to plejecentre. Aleris har ikke været i stand til at levere dokumentation for personaleomsætning, der muliggør en sammenligning med PlejeGribskov. Det har heller ikke været muligt for Aleris og PlejeGribskov, at levere dokumentation for sygefravær. Samlede effekter af konkurrenceudsættelse ved tvillinge-analyse I tvillinge-analysen undersøges om der er forskel mellem privat og kommunal drift af et plejecenter. Dette sker ved at sammenholde de samlede ydelsesafhængige omkostninger til driften, mens der samtidig korrigeres for udbuds- og følgeomkostninger, samt eventuelle forskelle i plejetyngder, serviceniveau og bruger- og medarbejdertilfredshed. Som vist er de samlede ydelsesafhængige omkostninger 28,1 procent lavere, når den private leverandør Aleris varetager driften af Bakkebo i forhold til den kommunale leverandør PlejeGribskov. Denne besparelse er korrigeret for forskelle i plejetyngde og beregnet under den vurdering, at der ikke er forskelle i følgeomkostningerne, serviceniveauet eller bruger- og medarbejdertilfredsheden hos de to leverandører, jf. Tabel 5.5 nedenfor. Tabel 5.5: Samlet besparelse ved privat drift af Bakkebo Drift af Bakkebo Pleje- Gribskov Aleris Besparelse (1000 kr.) (1000 kr.) (1000 kr.) (%) Ydelsesafhængige omkostninger ,564 28,1 Faste omkostninger Total = = ,0 Udbudsomkostninger ,2 Overskud Trongården ,7 Note: Gribskov Kommune har ikke beregnet følgeomkostninger for deres privat drevne plejecentre. Ovenstående er baseret på de følgeomkostninger som Solrød Kommune har beregnet for det udliciterede plejecenter Christianshave i forbindelse med en udbudsrunde i Kilde: Gribskov Kommune samt egne beregninger Udover disse ydelsesafhængige omkostninger skal plejeleverandørerne også afholde omkostninger til aktiviteter, der ikke er ydelsesafhængige. Sådanne faste omkostninger omfatter bl.a. beboermad, fælles aktiviteter, cafédrift samt rengøring af fælles arealer. For at korrigere for disse forhold fordeles de faste omkostninger på hver beboer, hvilket medfører, at den samlede besparelse falder fra 28,1 til 23,0 procent. Udbudsomkostningerne på knap kr. er periodiseret ud over de 5 år, hvor kontrakten gælder og udgør ca kr. pr. år. Korrigeres for udbudsomkostningerne udgør den årlige nettobesparelse ved, at Aleris driver Bakkebo 4,8 mio. kr., svarende til en besparelse på 22,2 procent i forhold til PlejeGribskov Der er desuden foretaget en nutidsværdiberegning for hele kontraktperioden. Denne viser at Gribskov Kommune samlet set sparer godt 22 mio. kr. på, at lade Aleris drive Bakkebo.

47 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 47 PlejeGribskovs regnskab for 2007 viser, at Trongården isoleret set, udviste et overskud på driften det første år. PlejeGribskov har altså været i stand til at drive Trongården til omkostninger, der er lavere end de betalinger, de har modtaget fra kommunen. Dette overskud bør fratrækkes udgifterne til PlejeGribskov. Overskuddet overføres ved at foretage en opregning til antallet af beboere på Bakkebo. Korrigeres sammenligningen for et kommunalt overskud på Trongården, udgør besparelsen herefter 4,0 mio. kr. eller 18,7 procent Supplerende betragtning: Effekt af konkurrenceudsættelse på kommunal ældrepleje Som beskrevet i indledningen er Gribskov Kommunes to kommunale plejecentre samt dele af hjemmeplejen drevet af PlejeGribskov. I lighed med de private leverandører modtager PlejeGribskov betalinger fra kommunen der afhænger af en kontraktfastsat pris. Med dannelsen af PlejeGribskov er det ambitionen, at den kommunale ældrepleje med tiden skal drives for omkostninger, der svarer til dem, man ville have, hvis en privat leverandør stod for driften. I PlejeGribskovs to første leveår, fra 2007 til 2008, modtog de betalinger fra kommunen med udgangspunkt i de priser, som Attendo Care afregnes efter. I 2007 havde PlejeGribskov et underskud på 2,4 mio. kr. og i 2008 steg dette underskud til 14 mio. kr., jf. Tabel 5.6. Tabel 5.6: Uddrag af årsregnskab for PlejeGribskov Resultat Omsætning (indtægter fra kommunen) Omkostninger Resultat i alt Kilde: Gribskov Kommune. Fra 2007 til 2008 steg omkostninger med 8 mio kr. samtidig med, at omsætningen faldt med knap 3,5 mio. kr. Priserne blev i 2008 opreguleret i overensstemmelse med nettoprisindekset, og faldet i omsætning skal derfor henføres til et fald i plejetyngden. Det er kommunens mål, at betalingerne til PlejeGribskov skal være nedbragt med 10 mio. kr. i Dette skal realiseres henover to år således, at betalingerne nedbringes med 5 mio. kr. i 2009 og yderligere 5 mio. kr. i Nedbringelsen af betalingerne skal ske gennem en gradvis nedsættelse af de priser, som PlejeGribskov modtager for deres ydelser. I Gribskov Kommune har et af de erklærede mål med konkurrenceudsættelse været at gøre udførslen af aktiviteter i kommunalt regi mere effektiv. Udliciteringerne indenfor ældreplejen har givet kommunen et konkret omkostningsmål i form af et konkurrencedygtigt sæt af ydelsespriser. I kommunen finder man det realistisk at nedbringe omkostningerne væsentligt henover de næste to år, samtidig med at man sænker priserne, og dermed mindsker underskuddet i PlejeGribskov.

48 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Solrød Kommune Indledning Solrød Kommune råder over 78 plejeboliger i plejecentret Christians Have. Christians Have er et nyopført plejecenter, som blev bygget i På plejecentret Christians Have er der mulighed for genoptræningsophold eller aflastningsophold af kortere eller længere varighed. Centret har en aktivitetscafe med arrangementer i løbet af ugens dage. Solrød Kommune valgte i forbindelse med opførelsen af det nye plejecenter at udbyde driften således, at den ene halvdel af opgaven løses af en privat udfører og den anden halvdel af kommunen. Opgaven blev udbudt første gang i 2003, hvor der indkom fire tilbud. Følgende firmaer bød på opgaven: Aktiv Senior Care A/S Attendo Care A/S CarePartner Danmark A/S (senere Aleris Ældreservice A/S) Forenede Care A/S. Kontrakten blev udbudt som en fireårig aftale med mulighed for forlængelse med to år. Den private del af plejecenteret gik til leverandøren CarePartner, som fremover vil blive refereret til som Aleris. Såvel den private som den kommunale del skal efterleve de samme kvalitetsstandarder til de samme priser. Økonomien er for begge parter fastsat ud fra de priser, som den private leverandør har budt ind med. Opgaven er i 2009 blevet genudbudt. Kommunen modtog ved denne lejlighed fire tilbud, og udbuddet blev gennemført ved udbud efter forhandling. Følgende firmaer bød på opgaven: Aleris Ældreservice A/S Förenade Care AB Cura Pleje & Service ApS Attendo Care A/S. Kun to af budene var konditionsmæssige. Aleris Ældreservice A/S blev valgt som leverandør. Borgeren kan ved ansøgning om plejebolig frit vælge, om de ønsker optagelse på venteliste til bolig i den private eller den kommunale del af Christians Have. Det bemærkes dog, at det frie valg begrænses af situationer, hvor det aktuelle ønske medfører unødige ekstra økonomiske udgifter, set i forhold til udgiften ved anvisning af ledig plejebolig. Ifølge kommunen er der ingen særlig søgning til hverken den private eller kommunale del af plejecenteret Analysetilgang De konkrete omstændigheder i Solrød Kommune giver mulighed for at belyse effekterne af konkurrenceudsættelsen ved følgende analyser: Analyse 1: En før/efter-analyse, der belyser effekterne af 1. generationsudbuddet og betydningen af at indhente information fra markedet gennem konkurrenceudsættelse frem for at vælge en ren intern kommunal opgavevaretagelse. Analyse 2: En tvillinge-analyse, der belyser effekterne af konkurrenceudsættelsen på leveret kvalitet, bruger- og medarbejdertilfredshed, når prisen holdes konstant. Analyse 3: En før/efter-analyse, der belyser effekterne af 2. generationsudbuddet og den den prismæssige udvikling mellem et 1. og 2. generationsudbud.

49 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 49 Det bemærkes, at dette valg af analyser samtidig indebærer et fravalg, som vedrører: En økonomisk sammenligning af et privat og kommunalt drevet plejecenter, hvor priserne ikke er fastsat af den private aktør. I Solrød Kommune eksisterer der kun ét plejecenter Christians Have. Det har derfor ikke været muligt at foretage en økonomisk sammenligning med et andet plejecenter i kommunen. Alternativt kunne der have været foretaget en økonomisk sammenligning mellem Christians Have og et lignende plejecenter i en anden (lignende) kommune. Mulighederne for en sådan sammenligning er blevet undersøgt, men det er vurderingen, at en sammenligning med et plejecenter fra en anden kommune vil bygge på et for usikkert grundlag, hvorfor det er blevet fravalgt. Usikkerheden skyldes bl.a., at Christians Have består af såkaldte leve-bo-miljøer, hvor maden til beboerne produceres lokalt på de enkelte områder på centeret. Denne konstruktion i forhold til madproduktionen er forholdsvis unik, og det har ikke været muligt at finde et sammenligneligt plejecenter fra en anden kommune Data og faktorer i de tre analyser Analyserne er blevet gennemført på baggrund af datamateriale hovedsagligt stillet til rådighed af Solrød kommune og den private leverandør: Tilsynsrapporter for Chr. Have Kontrakter med Aleris Kommunens kontrolbud Kommunens tilbudsvurderinger Udbudsmateriale fra 1. generationsudbud Udbudsmateriale fra 2. Generationsudbuddet Regnskaber fra den kommunale del af Christians Have fra Borgertilfredshedsundersøgelse, 2002, 2005 og 2008 Data vedrørende fordelingen af beboere på moduler, Skøn over følge- og udbudsomkostninger Interview med FOA-Køge Interview med Ældreråd. I analyse 1 med fokus på effekterne af 1. generationsudbuddet inddrages følgende faktorer og data, jf. Tabel 5.7. Tabel 5.7: Analysegrundlag for før/efter analyse af 1. generationsudbuddet Relevante faktorer Ydelsesafhængigt omkostningsniveau Anvendte data Kommunens kontrolbud 17 samt kontrakten med Aleris. Udbudsomkostninger Kommunens skøn over udbudsomkostninger 18. Følgeomkostninger Kommunens skøn over følgeomkostninger 19. I analyse 2 hvor der foretages en sammenligning af den private og kommunale del af plejecentret inddrages følgende faktorer og data, jf. Tabel Kommunen har ikke udarbejdet et decideret kontrolbud, idet det på forhånd var bestemt, at den ene halvdel skulle drives af en privat leverandør og den anden af den kommunale. 18 Kommunens skøn sammenlignes med tilsvarende skøn i andre kommuner for at vurdere niveauet. 19 Kommunens skøn sammenlignes med tilsvarende skøn i andre kommuner for at vurdere niveauet.

50 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 50 Tabel 5.8: Analysegrundlag for tværgående sammenligning af kvaliteten i den private og kommunale del Relevante faktorer Ydelsesafhængigt omkostningsniveau Forskelle i service- eller kvalitetsniveau Forskelle i brugertilfredshed Forskelle i medarbejdertilfredshed Anvendte data Regnskaber for den kommunale og private del af plejecenteret, til overordnet at vurdere driftsøkonomien. Interview med Ældreråd. Tilsynsrapporter. De af kommunen udleverede brugertilfredshedsundersøgelser. De af Aleris udleverede brugertilfredshedsundersøgelser. Interview med Ældreråd. Tilsynsrapporter. De af kommunen udleverede medarbejdertilfredshedsundersøgelser. De af Aleris udleverede medarbejdertilfredshedsundersøgelser. Interview med FOA-Køge. De af kommunen og Aleris udleverede data vedr. medarbejderomsætning og sygefravær. I analyse 3, hvor effekterne af 2. generationsudbuddet undersøges, inddrages følgende faktorer og data, jf. Tabel 5.9. Tabel 5.9: Analysegrundlag for før/efter analyse af 1. generationsudbuddet Relevante faktorer Ydelsesafhængigt omkostningsniveau Anvendte data Kontrakterne for 1. og 2. generationsudbuddene. Fordelingen af beboeren på moduler oplyst af kommunen og i udbudsmaterialet i 2. generationsudbuddet Analyse 1: Før/efter-analyse af effekterne af 1. generationsudbuddet I forbindelse med udbuddet i 2001 udarbejdede den kommunale plejeenhed, med udgangspunkt i Indenrigs- og Socialministeriets retningslinjer for omkostningskalkulationer, en beregning af de kommunale priser, som ville være gældende, hvis Solrød Kommune skulle varetage driften af Christians Have. Denne beregning ville normalt være at betragte som et kontrolbud. Beregningens status som sådan udhules imidlertid af den kendsgerning, at det var besluttet, at det kommende plejecenter skulle opdeles i henholdsvis en privat og kommunal del, og at det kommunale plejecenter fremover skulle afregnes efter den pris, som den vindende private leverandør bød ind med. "Kontrolbuddet" havde derfor ingen chancer for at vinde konkurrenceudsættelsen. "Kontrolbuddet" havde dog en vigtig funktion, da det gav information om de priser, der ville være gældende, hvis Solrød Kommune blev nødsaget til selv at varetage hele driften af Christians Have, f.eks. hvis konkurrenceudsættelsen ikke resulterede i tilfredsstillende tilbud fra private leverandører. Derudover havde beregningen en vigtig funktion som sammenligningsgrundlag ved konkurrenceudsættelsen i forhold til bedre at kunne vurdere af de priser, som kommunen modtog fra de private leverandører. Formålet med før/efter-analysen af 1. generationsudbuddet er på denne baggrund at vise betydningen af indhentning af information fra markedet gennem konkurrenceudsættelse frem for at vælge en ren intern kommunal opgavevaretagelse, som i dette tilfælde ville være baseret på "kontrolbuddet". I analysen belyses betydningen af forskellig information konkret gennem en sammenligning af kommunens "kontrolbud" og prisen i det vindende tilbud fra Aleris og de afledte samlede omkostninger for drift af Christians Have. Ved en sådan sammenligning skal der normalt korrigeres for service- og kvalitetsniveau. Denne korrektion er imidlertid ikke meningsfuld, idet der er store

51 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 51 fysiske og strukturelle forskelle mellem Christians Have og det gamle plejecenter Toftebo, som reelt er det eneste grundlag for en sammenligning af kvaliteten hos de to forskellige leverandørers drift. Inden opførelsen af plejecenteret Christians Have drev kommunen et traditionelt plejecenter. Plejecenteret Christians Have er derimod opført efter lov om almene ældreboliger og består af en række moderne leve-bo-miljøer, hvor medarbejderne står for pleje og madlavning 20. Disse to institutionsformer er så forskellige, at sammenligning på kvalitet og bruger- og medarbejdertilfredshed ikke er meningsgivende. Sammenligningen er således udelukkende fokuseret på omkostningerne til drift af plejecentret. Nedenfor fremgår en opgørelse af de samlede effekter af 1. generationsudbuddet, jf. Tabel 5.9. Overordnet set har konkurrenceudsættelsen medført en besparelse på 3,6 mio. kr. pr. år i forhold til kommunens eget kontrolbud. Den estimerede besparelse bygger imidlertid på en række forudsætninger, der gør at en samlet besparelse på 3,6 mio. kr. pr. år formentligt ikke er et helt realistisk omfang og derfor reelt er noget mindre. Der er således ikke tale om en regnskabsmæssig besparelse svarende til 3,6 mio. kr. pr. år. Der er dog ingen tvivl om, at Solrød Kommune har opnået en billigere løsning ved at konkurrenceudsætte driften af plejecenteret. Tabel 5.10: Indikativ opgørelse over samlede effekter (2008-priser) Faktor Estimeret omkostningsniveau Service- og kvalitetsniveau Effekter Besparelse på ca. 3,7 mio. kr. pr. år Den private og kommunale leverandør skal leve op til de samme krav på det nyetablerede plejecenter Udbudsomkostninger kr. pr. år. 21 Følgeomkostninger Ingen forskel på kommunal og privat drift Samlet besparelse 3,6 mio. kr. pr. år (18 %) Nedenfor fremgår en opgørelse af de kvalitative effekter af konkurrenceudsættelsen, jf. Tabel På baggrund af tvillinge-analysen, som sammenligner den kommunale og private del af plejecenteret, kan det konkluderes, at der ikke er identificeret væsentlige kvalitetsforskelle mellem de to dele. En væsentlig effekt af konkurrenceudsættelsen er imidlertid, at der tilsyneladende er blevet skabet en øget konkurrencebevidsthed mellem de to plejedele, som sikrer, at den høje kvalitet som minimum fastholdes i begge dele af plejecenteret. Tabel 5.11: Opsummering af de samlede effekter ved konkurrenceudsættelsen Faktor Vurdering af omkostningsniveau Service- og kvalitetsniveau Brugertilfredshed Medarbejdertilfredshed Øvrige forskelle Effekter Den kommunale leverandør har ingen problemer med at efterleve de givne økonomiske rammer Tendens til øget konkurrence mellem de to plejedele i forhold til de leverede ydelser Ingen forskel mellem den kommunale og private del Ingen forskel mellem den kommunale og private del Ingen Nedenfor fremgår en opgørelse af de samlede effekter af 2. generationsudbuddet, jf. Tabel Den estimerede prisstigning skal ses i lyset af usikkerheder som følge af de ændrede moduldefinitioner i forbindelse med de to generationer af udbud. Det kan således konstateres, at konkurrenceudsættelsen ikke har medført en besparelse i anden omgang, men derimod en prisstigning på ca. 5 procent pr. år i kontrakt perioden. 20 Medarbejderne fra det tidligere kommunale plejecenter er blevet virksomhedsoverdraget til det nye plejecenter. 21 Omkostningerne er fordelt over seks år, som har været kontraktens længde.

52 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 52 Tabel 5.12: Indikativ opgørelse over samlede effekter (2008-priser) Faktor Estimeret omkostningsniveau Service- og kvalitetsniveau Effekter Forøgelse af pris på ca. 0,844 mio. kr. pr. år Den private og kommunale leverandør skal leve op til de samme krav på det nyetablerede plejecenter Udbudsomkostninger kr. pr. år. 22 Følgeomkostninger Ingen forskel på kommunal og privat drift Samlet forøgelse af pris 1 mio. kr. (5 %) I de følgende afsnit redegøres for ovenstående resultater i detaljer. 1. generationsudbuddet af Christians Have i 2001 Ved 1. generationsudbuddet af Christians Have i 2001 indgav fire private leverandører tilbud. Tilbuddene indeholdt priser på alle de ydelser, som skulle leveres i forbindelse med driften. Variationen i de modtagne priser er illustreret i Figur 5.7, hvor kun den tilbudte pris er medtaget, og alle øvrige kvalitetsparametre er udeladt. Figur 5.7: Sammenligning af tilbudte priser (indeks 100 = vindertilbud) Vinderbud Bud 1 Bud 2 Bud 3 Kontrolbud Kilde: Solrød Kommune Sammenligningen viser, at de tilbudte priser spænder fra 15 procent lavere end vindertilbuddet til 17 procent højere end vindertilbuddet. Den vindende leverandør Aleris vandt altså ikke udelukkende udbuddet grundet en lavere pris. Ydelsesafhængige omkostninger Med henblik på at vurdere omkostningsniveauet i henholdsvis kommunens "kontrolbud" og i vindertilbuddet fra Aleris sammenlignes Aleris pris med den pris, kommunen vurderedes at kunne tilbyde samme ydelse til, jf. Tabel 5.12 nedenfor. Priserne er sammenlignet på etårsbasis med udgangspunkt i en samlet kontraktlængde på seks år. 22 Det antages her, at kontrakten løber i fire år (der er dog mulighed for at forlænge med to år).

53 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 53 Tabel 5.13: Sammenligning af kontrolbud og vinderbud (2003-priser) Forventet Modulpriser (DKK) Direkte omkostninger (1.000 DKK) fordeling Kontrolbud Aleris 1 Kontrolbud Aleris 1 Modul A 12,2 701 a a Modul B 9, a a Modul C 10, a a Modul D 10, a a Total 42, Øvrige direkte omkostninger Direkte omkostninger Indirekte omkostninger Omkostninger i alt Kilde: Solrød Kommune, kontrakt med Aleris og kontrolbud fra Kommunernes Revision (efterfølgende revideret af kommunen). 1 Rambøll er bekendt med enhedspriserne (og dermed også med omkostningsniveauet fordelt på pakkerne), men har efter ønske fra Aleris valgt ikke at offentliggøre disse. Vi har dog fastholdt at vise antallet af de forskellige pakker for at vise fordelingen. Kommunens kontrolbud blev udarbejdet med bistand fra Kommunernes Revision, som i første omgang anslog de samlede omkostninger for kommunen til at drive plejecenteret til at udgøre ca. 22,8 mio. kr. Kommunen nedjusterede sidenhen omfanget til 20,2 mio. kr., bl.a. på baggrund af ændrede oplysninger om pladsfordeling på de to plejedele. Udover de samlede omkostninger ved hver af de to løsninger, viser tabellen også en opdeling på de forskellige omkostningsdele givet ved model A-D. Det ses heraf, at den største del af omkostningerne er de direkte omkostninger (den ydelsesafhængige pris), der er afhængig af modulpriserne. Beboerne på centret er inddelt i modulerne efter plejebehov, og både i kontrakten med Aleris og i kontrolbuddet er prisen for hver modultype specificeret. Den anvendte fordeling af beboere på modulerne er den fordeling, der er angivet i udbudsmaterialet og dermed også den fordeling, der ligger til grund for kontrolberegningen og Aleris tilbud. Udover de direkte omkostninger fra tidsforbrug til pleje er der i kontrolbuddet desuden udgifter til administration, kursusaktivitet, vikarer m.m. Disse er indeholdt i modulpriserne i Aleris priser og en direkte sammenligning af de ydelsesafhængige omkostninger er derfor vanskelig. Til slut er der indirekte omkostninger til stabsfunktioner. Kommunens kontrolbud (herunder den nedjusterede version) viste et klart højere omkostningsniveau end det vindende tilbud. Der er altså klare indikationer på, at der for kommunen har været positive økonomiske effekter forbundet med at konkurrenceudsætte plejecentret frem for at drive det i kommunalt regi. Udbudsomkostninger Udbudsomkostningerne omfatter personaleforbrug under udbudsprocessen samt omkostninger til Kommunernes Revision. Personaleomfanget er vurderet af Solrød Kommune til ét årsværk, hvilket vurderes til en omkostning på ca kr. 23. Omkostningerne til Kommunernes Revision er opgjort af kommunen til kr. Følgeomkostninger Solrød Kommune har ikke foretaget en egentlig beregning af de følgeomkostninger, som udbuddet og samarbejdet med Aleris indebærer for kommunen. En række kontraktbestemte aktiviteter kan dog indikere en del af følgeomkostningerne. Kommunen vurderer, at der er årlige følgeomkostninger på ca kr. forbundet med det lovpligtige tilsyn og opfølgninger som skal foretages. Disse følgeomkostninger er også tillagt omkostningerne i kommunens kontrolbud, hvorfor de forventes at være uafhængige af konkurrenceudsættelse. Kommunen afholdt under 1. generationsudbuddet møder i et koordinationsforum møde mindst én gang i kvartalet, eller når der var behov herfor det. Derudover var der mulighed for at nedsætte 23 Opgjort som den gennemsnitlige årsløn for jurister og økonomer i Solrød Kommune i august 2003.

54 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 54 arbejdsgrupper. En følgeomkostning udgør derved mindst forberedelse, gennemførelse og evt. opfølgning på disse møder. Nævnte møder gør sig også gældende under 2. generationsudbuddet. Den samlede mængde arbejde forbundet med at følge op på udbuddet vurderes af kommunen til at udgøre ca. tre ugers arbejde pr. år, hvilket er estimeret til ca kr. pr. år 24. Det vurderes dog samtidig, at hvis kommunen selv skulle have leveret ydelserne ville omkostningerne være de samme. Samlede effekter af konkurrenceudsættelse Nedenfor fremgår en opgørelse af de samlede effekter af 1. generationsudbuddet, jf. Tabel 5.13 nedenfor. Tabel 5.14: Indikativ opgørelse over samlede effekter (2008-priser) Faktor Estimeret omkostningsniveau Service- og kvalitetsniveau Effekter Besparelse på ca. 3,7 mio. kr. pr. år Den private og kommunale leverandør skal leve op til de samme krav på det nyetablerede plejecenter Udbudsomkostninger kr. pr. år. 25 Følgeomkostninger Ingen forskel på kommunal og privat drift Samlet besparelse 3,6 mio. kr. pr. år (18 %) Overordnet set har konkurrenceudsættelsen medført en besparelse på 3,6 mio. kr. pr. år i forhold til kommunens eget kontrolbud. Da der er tale om et nyetableret plejecenter med en på forhånd defineret forretningsmodel med en offentlig og privat leverandør, skal besparelsen ses under forudsætninger af følgende: Den kommunale plejeenhed var i 2001 på forhånd sikret driften af den ene halvdel af det nye plejecenter og havde reelt ikke havde mulighed for at vinde over de private leverandører, som konkurrerede om den anden halvdel. Dermed må det formodes, at det estimerede omkostningsniveau kun i meget begrænset omfang har været påvirket af konkurrencesituationen. Den kommunale plejeenhed havde i 2001 ingen erfaring med drift af et moderne plejecenter med leve-bo-miljøer og havde derfor ikke særlige forudsætninger for at foretage præcise driftsestimater. Aleris havde derimod stor erfaring fra tidligere opgaver og kunne derfor basere beregningerne på langt mere præcise forudsætninger. Ovenstående viser, at den estimerede besparelse bygger på en række forudsætninger, hvorfor en samlet besparelse på 3,6 mio. kr. pr. år formeligt ikke er et helt realistisk omfang og derfor reelt er noget mindre. Der er således ikke tale om en regnskabsmæssig besparelse svarende til 3,6 mio. kr. pr. år. Der er dog ingen tvivl om, at Solrød Kommune har opnået en billigere løsning ved at konkurrenceudsætte driften af plejecenteret Analyse 2: Tvillinge-analyse Tvillinge-analysen belyser effekterne af konkurrenceudsættelsen på leveret kvalitet, bruger- og medarbejdertilfredshed, når prisen holdes konstant. En sammenligning af den private og kommunale del af plejecentret tager udgangspunkt i kvaliteten af de leverede ydelser på Christians Have og vil belyse den kvalitative effekt, som konkurrenceudsættelsen har haft på den private og offentlige del af plejecenteret. Kvaliteten er vurderet gennem tilsynsrapporter, interview med Ældreråd, bruger- og medarbejdertilfredshed, gennemgang af kontraktdokumenter mv. 24 Tallet er baseret på en årlig lønramme på kr (et årsværk og 44,8 arbejdsuger), hvilket er gennemsnitslønnen for en økonom/jurist i Solrød Kommune (kilde: FLD). 25 Omkostningerne er fordelt over seks år, som har været kontraktens længde.

55 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 55 De økonomiske rammer er som nævnt de samme, så sammenligningen vil ikke berøre denne del. Rambøll har dog foretaget en overordnet analyse af den kommunale plejedels driftsøkonomi på baggrund af regnskabsoplysninger for at vurdere, i hvilket omfang den kommunale del er i stand til at efterleve de økonomiske rammer, som den private leverandør har determineret i kraft af de tilbudte priser. Vurdering af omkostningsniveauet Der er ikke fortaget en vurdering af omkostningsniveauet, da kommunen afregnes på baggrund af den pris, som den private leverandør har budt ind med. Uagtet dette forhold er kommunen blevet adspurgt, om den kommunale del af plejecenteret reelt er i stand til at efterleve disse økonomiske vilkår. Kommunen har tilkendegivet, at den kommunale leverandør ingen problemer har med at efterleve de givne økonomiske rammer. Dette dokumenteres af regnskaberne fra Christians Have. Service- og kvalitetsniveau Den kommunale del af Christians Have er underlagt samme forhold som den private del. Kravene til service- og kvalitetsniveau er derfor identiske for de to dele af plejecentret. Interview med kommunens Ældreråd samt gennemgang af borgerundersøgelser og tilsynsrapporter bekræfter, at service- og kvalitetsniveauet er ens på de to plejedele. Brugertilfredshed Kommunens borgerundersøgelser indeholder spørgsmål omkring tilfredsheden på Christians Have blandt beboere og pårørende. Undersøgelserne indeholder imidlertid for få besvarelser til at vurdere om der er en forskel mellem de to halvdele af plejecentret. Der kan i undersøgelsen spores en stigende tilfredshed med hjælp fra personalet på plejecentret fra 2003 til 2005 og en tendens til fald fra 2005 til Det lave antal besvarelser betyder dog, at det ikke er muligt at drage faste konklusioner. Den private leverandør har ligeledes lavet brugerundersøgelser på Christians Have, men har kun oplyst tal fra Angående kvaliteten af den modtagne service er 100 procent af de adspurgte tilfredse eller meget tilfredse. Mht. tilfredsheden med personalet er 60 procent tilfredse eller meget tilfredse. Om der er tale om en faldende tendens, som på den kommunale del, giver den private leverandørs undersøgelse ikke svar på, da det som nævnt kun har været muligt at få oplyst tal fra På baggrund af borgerundersøgelserne og undersøgelsen fra den private leverandør er det ikke muligt at vurdere, hvorvidt der er forskel i kvaliteten mellem den private og kommunale del af plejecentret, og der er heller ikke grundlag for at vurdere, om der er sket en udvikling i tilfredsheden siden Det kan dog konstateres, at beboerne overordnet forekommer tilfredse med kvaliteten af den leverede ydelse. For Christians Have er der foretaget tre årlige tilsyn af både den kommunale og den private del af plejecentret. Således foretager embedslægen et årligt besøg, mens det kommunale tilsyn kommer to gange årligt, henholdsvis anmeldt og uanmeldt. Rambøll har gennemgået tilsynsrapporterne fra for at identificere eventuelle forskelle og udviklinger. Alle tilsynsrapporter konkluderer, at forholdene er tilfredsstillende på begge dele af plejecentret. I begge dele af plejecentret har embedslægen dog i flere tilsyn registreret mangler i forhold til sundhedsfaglig dokumentation og medicinhåndtering. Disse forhold er tilsyneladende bragt i orden i den private del i 2008, eftersom der ingen anmærkninger er i dette tilsyn, mens manglerne stadig optræder i tilsynet for den kommunale del. På den baggrund vurderes det, at tilsynsrapporterne ikke giver anledning til at konkludere, at der er en service- eller kvalitetsforskel imellem den kommunale og den private del af plejecentret. Denne konklusion understøttes af interview med Ældrerådet, som overordnet vurderer, at der ikke er forskel mellem den private og kommunale leverandør.

56 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 56 Generelt oplever Ældrerådet, at den kommunale og private del af plejecenteret i til en vis grad konkurrerer om at være de bedste. Konkurrencen kommer ikke til udtryk gennem egentlige sammenligninger eller konkret benchmarking mellem det arbejde de to dele udfører, men viser sig snarere ved en udpræget holdfølelse hos de to medarbejdergrupper. Derudover kommer der små løbende forbedringstiltag eller ændringer, som eksempelvis forbedret indretning af opholdsarealer og indkøb af nye møbler. Ældrerådet ser konkurrence som en naturlig og hensigtsmæssig faktor på plejecenteret, som sikrer, at den høje kvalitet som minimum fastholdes i begge dele af plejecenteret. Medarbejdertilfredshed FOA s Køge-afdeling er blevet interviewet om deres kendskab til forholdene på de to dele af Christians Have. FOA havde ingen dokumentation for forskelle i forholdene på de to halvdele, hvorfor betragtningerne skal tolkes med forsigtighed. FOA har dog en generel opfattelse af bedre medarbejderforhold på den kommunale del. På den private del er der efter FOA s opfattelse stor afstand mellem medarbejdere og ledere samt udskiftning i daglig ledelse hos den private leverandør, hvilket ikke har gjort sig gældende på den kommunale del. Derudover havde FOA indtryk af, at der anvendes flere uuddannede medarbejdere på den private del, og at der i det hele taget er mere fokus på at holde omkostninger nede, hvilket påvirker medarbejderforholdene. Forholdene på den kommunale del vurderedes af FOA til at have været konstante i plejecentrets levetid, mens forholdene er blevet forværret på den private del. Efter en god offentlig overenskomst kræves der tilsvarende ændringer i den private overenskomst, hvis rekrutteringsforholdene ikke skal forværres. Samlede effekter af konkurrenceudsættelse Nedenfor fremgår en opgørelse af de kvalitative effekter af konkurrenceudsættelsen, jf. Tabel Tabel 5.15: Opsummering af de samlede effekter ved konkurrenceudsættelsen Faktor Vurdering af omkostningsniveau Service- og kvalitetsniveau Brugertilfredshed Medarbejdertilfredshed Øvrige forskelle Effekter Den kommunale leverandør ingen problemer har med at efterleve de givne økonomiske rammer Tendens til øget konkurrence mellem de to plejedele i forhold til de leverede ydelser Ingen forskel mellem den kommunale og private del Ingen forskel mellem den kommunale og private del Ingen På baggrund af tvillinge-analysen kan det konkluderes, at der ikke er identificeret væsentlige kvalitetsforskelle mellem den kommunale og private del af plejecenteret. En væsentlig effekt af konkurrenceudsættelsen er imidlertid, at der tilsyneladende, jf. Ældrerådet, er blevet skabt en øget konkurrencebevidsthed mellem de to plejedele, som sikrer, at den høje kvalitet som minimum fastholdes i begge dele af plejecenteret Analyse 3: En før/efter-analyse Før/efter-analysen belyser effekterne af 2. generationsudbuddet og den prismæssige udvikling mellem et 1. og 2. generationsudbud. Der er foretages en økonomisk sammenligning af 1. og 2. generationsudbuddene, hvor leverandøren er blevet valgt i september Da kontraktstart er 1. november 2009 og kontraktmaterialet for 2. generationsudbuddet er identisk med 1. generationsudbudsmaterialet 26, er der ikke foretaget en vurdering af evt. oplevede kvalitetsændringer i analysen. 26 Der er i forbindelse med 2. generationsudbuddet blevet ændret på modulsammensætningen, hvilket der er taget højde for i prissammenligningen.

57 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 57 Ydelsesafhængige omkostninger Som udgangspunkt for analysen er variationen i de tilbudte priser (den ydelsesafhængige pris) ved 2. generationsudbuddet illustreret, jf. Figur 5.8 nedenfor. Figur 5.8: Sammenligning af tilbudte priser (indeks 100 = vindertilbud) Vinderbud Bud 1 Bud 2 Bud 3 Kontrolbud Kilde: Solrød Kommune Som det fremgår, er prisvariationerne i de tilbudte priser noget mindre end i 1. generationsudbuddet, jf. Figur 5.8. En sammenligning af 1. og 2. generationsudbud vanskeliggøres af en ændring i modulerne. I første udbud er alle beboere fordelt på moduler givet ved A til D, jf. Tabel 5.9. I andet udbud er alle beboere fordelt på moduler A til C, mens modul D er et tillægsmodul for f.eks. beboere med svære demenssymptomer. I udbudsmaterialet for det andet udbud angives en forventet modulfordeling efter den nye definition og som tager udgangspunkt i den forventede beboersammensætning i kontraktperioden. Ved en sammenligning af de to udbud beregnes prisen ved det første udbud på baggrund af modulfordelingen i 2008 efter den gamle definition, jf. Tabel 5.15 nedenfor. Tabel 5.16: Skønsmæssig sammenligning af 1. og 2. generationsudbud (2009-priser) Forventet fordeling gamle pakker Forventet fordeling nye pakker Gamle priser 1 Nye priser 1 Gammel kontrakt 1 Ny kontrakt 1 Modul A 15,3 16,8 a a a a Modul B 10,5 12,6 a a a a Modul C 10,0 12,6 a a a a Modul D 6,2 6,3 a a a a Total 42,0 42, Note: Priserne er fremskrevet med KL's PL-indeks. 1 Rambøll er bekendt med enhedspriserne (og dermed også med omkostningsniveauet fordelt på pakkerne), men har efter ønske fra Aleris valgt ikke at offentliggøre disse. Vi har dog fastholdt at vise antallet af de forskellige pakker for at vise fordelingen. Kilde: Solrød Kommune, kontrakt med Aleris, kontrakt med Aleris, udbudsmateriale fra 2. generationsudbuddet og KL. Under de anvendte antagelser er den skønsmæssig pris efter 2. generationsudbuddet en anelse højere end efter 1. generationsudbuddet (ca. 5 procent højere). Der er dog usikkerhed som følge af de ændrede moduldefinitioner, hvilket skal holdes for øje ved en sammenligning.

58 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 58 Udbudsomkostninger Udbudsomkostningerne omfatter personaleforbrug under udbudsprocessen. Personaleomfanget er vurderet af Solrød Kommune til ét årsværk, hvilket vurderes til en omkostning på ca kr. 27. Følgeomkostninger Følgeomkostningerne i forbindelse med 2. generationsudbuddet antages at være de samme som ved 1. generationsudbuddet, dvs. ca kr. pr. år. Det vurderes dog samtidig, at hvis kommunen selv skulle have leveret ydelserne ville omkostningerne være de samme. Service- og kvalitetsniveau Udbudsmaterialet for 2. generationsudbuddet er identisk med 1. generationsudbuddet, hvorfor der ikke er identificeret ændringer i service- eller kvalitetsniveau. I forbindelse med 2. generationsudbuddet er der blevet ændret på modulsammensætningen, men dette har ifølge kommunen ikke medført service- eller kvalitetsændringer. Brugertilfredshed Da kontraktperioden kun netop er blevet påbegyndt (november 2009), er der ikke foretaget undersøgelser der kan bruges til en analyse af den oplevede bruger- og medarbejdertilfredshed. Samlede effekter af konkurrenceudsættelse Nedenfor fremgår en opgørelse af de samlede effekter af 2. generationsudbuddet. Tabel 5.17: Indikativ opgørelse over samlede effekter (2008-priser) Effekter Estimeret omkostningsniveau Service- og kvalitetsniveau Forøgelse af pris på ca. 0,844 mio. kr. pr. år Den private og kommunale leverandør skal leve op til de samme krav på det nyetablerede plejecenter Udbudsomkostninger kr. pr. år. 28 Følgeomkostninger Ingen forskel på privat og kommunal drift Samlet forøgelse af pris 1 mio. kr. (5 %) Ovenstående estimerede prisstigning skal ses i lyset af usikkerheder som følge af de ændrede moduldefinitioner. Det kan dog konstateres, at konkurrenceudsættelsen formentligt ikke har medført en besparelse, men derimod en (beskeden) prisstigning på ca. 5 procent. 27 Opgjort som den gennemsnitlige årsløn for jurister og økonomer i Solrød Kommune i januar 2009 (Kilde: FLD). 28 Det antages her, at kontrakten løber i fire år (der er dog mulighed for at forlænge med to år).

59 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Kolding Kommune Indledning Kolding Kommune råder over 16 plejecentre med samlet 556 plejeboliger fordelt med 10 plejecentre i Kolding og to plejecentre i hver af de tidligere kommuner Lunderskov, Christiansfeld og Vamdrup. Ud af disse 16 plejecentre er ét plejecenter givet ved Dreyershus drevet af en privat leverandør. Dreyershus er indrettet med 64 plejeboliger fordelt i 8 boliggrupper med mellem 5 og 11 beboere omkring et fælles køkken med spise- og opholdsstue. Dreyershus er dermed det største plejecenter i Kolding Kommune, dog kun marginalt større end Olivenhaven og Kirsebærhaven, der hver har 60 og 62 pladser. Dreyershus blev bygget i 2000, og Kolding Kommune valgte i forbindelse med opførslen, at driften af Dreyershus skulle udbydes. Udbuddet er motiveret ud fra et ønske om at få en privat servicepartner, så der kan etableres et sammenligningsgrundlag, herunder udnytte såvel de kommunale som de private erfaringer med drift af et plejecenter med henblik på at videreudvikle og forbedre driften heraf. Ved 1. generationsudbuddet i 2000 blev fire ud af syv interesserede private leverandører prækvalificeret, hvoraf følgende tre private leverandører afgav endeligt tilbud på opgaven: OK Fonden Danske Diakonhjem Forenede Service A/S Figur 5.9 viser prisvariationen i de tre tilbud. Figur 5.9: Prissammenligning af tilbud i 1. Generationsudbuddet (indeks 100 = vindertilbud) Vinderbud Bud 1 Bud 2 OK Fonden vandt udbuddet. Kontraktperioden startede 1. november Ved 2. generationsudbuddet i 2007, der har virkning fra 1. januar 2008, modtog Kolding Kommune kun ét enkelt tilbud, der opfyldte udbudsbetingelserne. Dette tilbud var fra OK Fonden, der dermed også løser opgaven i dag Analysetilgang De konkrete omstændigheder i Kolding Kommune giver mulighed for at belyse konkurrenceudsættelsen ved følgende analyser:

60 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Analyse 1: En før/efter analyse af effekterne af 2. generationsudbuddet, hvor formålet er at belyse den prismæssige udvikling mellem et 1. og 2. generationsudbud. 2. Analyse 2: En tvillinge-analyse af omkostninger på hhv. et kommunalt og privat drevet plejecenter ved identiske plejepakker og plejetyngder. Det bemærkes, at dette valg af analyser samtidigt indebærer et fravalg: Driften er Dreyershus indeholder to generationer af konkurrenceudsættelse og lægger derfor umiddelbart op til en analyse af effekterne af begge udbud. Det gælder dog, at 1. generationsudbuddet ikke alene indebærer en konkurrenceudsættelse, men også etablering af et nyt plejecenter. Der er derfor ikke en konkret før-situation at sammenligne med. Det kunne alternativt overvejes at sammenligne omkostningsniveauet på Dreyershus med omkostningsniveauet på kommunens øvrige plejecentre efter 1. generationsudbuddet. Dreyershus er imidlertid et nyt plejecenter med nye fysiske rammer, der på tidspunktet for opførelsen adskilte sig fra kommunens øvrige plejecentre. Dvs. at en given økonomisk effekt ikke vil kunne isoleres til enten konkurrenceudsættelsen eller til ændrede fysiske rammer. 29 Siden 1. generationsudbuddet er et plejecenter (Kirsebærhaven) med fysiske rammer svarende til Dreyershus imidlertid blevet opført i 2004, hvilket muliggør en tvillinge-analyse. Tidspunktet for tvillinge-analysen kan dog ikke være 2004, men er valgt så nutidigt som muligt med henblik på at få retvisende vurderinger af medarbejder- og brugertilfredshed og imødekommelse af kvalitetsniveauer Data og faktorer i analyserne Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews med Kolding Kommune samt den private leverandør OK Fonden. Derudover er inddraget interviews med det lokale Ældreråd samt den faglige organisation FOA i Kolding. Til før/efter analysen af effekterne af 2. generationsudbuddet, hvor formålet er at belyse den prismæssige udvikling mellem et 1. og 2. generationsudbud, indgår følgende faktorer og datamateriale, jf. Tabel 5.17 nedenfor. Tabel 5.18: Analysegrundlag for før/efter analyse af effekterne af 2. generationsudbuddet Relevante faktorer Aktivitetsafhængigt omkostningsniveau Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Forskelle i service- og kvalitetsniveau Forskelle i brugertilfredshed Forskelle i medarbejdertilfredshed Anvendte data OK Fondens pakke-priser. Kolding Kommunes faktiske oplysninger om aktivitetsniveau i 2007 og Kolding Kommunes kontrolberegning fra 2007, baseret på faktisk forbrug af pakker i august Kolding Kommunes skøn over udbudsomkostninger Kolding Kommunes skøn over følgeomkostninger Udbudsmateriale og kontrakt Tilsynsrapporter Kolding Kommune er desuden blevet spurgt til deres vurdering. Tilsynsrapporter Interview med Ældrerådet Kolding Kommunes vurdering via den kommunale opfølgning. Interview med FOA Kolding og Ældrerådet Kolding Kommunes vurdering via den kommunale opfølgning. Statistik på udviklingen i sygefraværet. 29 Det bemærkes, at kommunen selv har beregnet en besparelse på ca. kr i forbindelse med det første udbud, hvilket i praksis må siges at svare til et uændret omkostningsniveau, givet de usikkerheder, som en sådan beregning vil være behæftet med.

61 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 61 Til tvillinge-analysen, der belyser omkostninger på hhv. et kommunalt og privat drevet plejecenter ved identiske plejepakker og plejetyngder, til svarer datagrundlaget før/efter analysen med følgende supplementer: Faktiske regnskabstal for driften af Kirsebærhaven. Kolding Kommunes visitation pr. oktober 2009 samt omregning af denne til antal pakker i forhold til afregningsgrundlaget i kontrakten med OK Fonden Analyse 1: En før/efter analyse af effekterne ved et 2. generationsudbud Før/efter analysen af effekterne af 2. generationsudbuddet belyser de effekter, som Kolding Kommune har opnået ved at genudbyde driften af Dreyershus i Analysen sammenligner et estimeret omkostningsniveau før og efter 2. generationsudbuddet med afsæt i et givet (realistisk) aktivitetsniveau og de pakkepriser, som OK Fonden tilbyder før og efter udbuddet. Konkret giver dette en vurdering af de omkostninger, som kommunen ville have haft ved levering af de ved 2. generationsudbuddet i 2008 forbrugte ydelser, hvis kommunen havde anvendt de priser, som var gældende ved 1. generationsudbuddet i Det vil sige omkostningseffekten, hvis kommunen havde valgt at forlænge 1. generationskontrakten yderligere et år i stedet for at konkurrenceudsætte igen 30. Det bemærkes, at da der er tale om et 2. generationsudbud, er omkostningseffekten ikke nødvendigvis et rent udtryk for konkurrenceudsættelse. Det må forventes, at informationsgrundlaget er bedre i forbindelse med et 2. generationsudbud end med et 1. generationsudbud. Et bedre informationsgrundlag giver øget mulighed for at vurdere omkostninger og en potentiel risikopræmie må forventes at være anderledes end i et første generationsudbud. Analysen indledes med en præsentation af de samlede effekter 2. generationsudbuddet af Dreyershus. Herefter redegøres for de enkelte dele af analysen i detaljer. Resultat af 2. generationsanalyse I før/efter analysen af 2. generationsudbuddet af driften af Dreyershus undersøges, om der er forskel i pris og leveret kvalitet (i bred forstand) mellem de to udbud. Dette sker ved at sammenholde omkostningsniveauet i anden generation med den pris som Kolding Kommune ville have betalt for den samme ydelse, såfremt den tidligere kontrakt havde været gældende. Overordnet set viser resultaterne, at Kolding Kommune har sparet kr. svarende til én procent af udgifterne i under 1. generationsudbuddet ved, at foretage et 2. generationsudbud af Dreyershus Plejecenter, jf.tabel Dette resultat er korrigeret for udbudsomkostninger, samt øvrige forskelle på kontrakterne i 1. og 2. generationsudbuddene. Der ingen indikationer på forskelle mellem 1. og 2. generation med hensyn til bruger- og medarbejdertilfredshed. 30 Beregningen tager højde for prisudviklingen, da kontrakten indeholder bestemmelser om fremskrivning i forhold til udvikling i nettoprisindekset, jf. i øvrigt beskrivelsen heraf i noten til tabel 1.2.

62 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 62 Tabel 5.19 Faktor Samlede effekter i før/efter analysen af 1. og 2. generationsudbuddet af Dreyershus Effekter Estimeret omkostningsniveau Besparelse på ca pr. år (1 %) Service- og kvalitetsniveau Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Brugertilfredshed Medarbejdertilfredshed Øvrige forskelle Ingen forskel mellem 1. og 2. generation kr. pr. år Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel mellem 1. og 2. generation Ingen forskel i kvalitative indikatorer Et mindre fald i sygefraværet fra 2007 til 2008 (men stigning igen i 2009) Bodsmekanisme bortfaldet i 2007 Opgaven udvidet med sygepleje til en værdi af 0,1-0,2 mio. i 2007 (uklart om indregnet i før-priser) Samlet besparelse kr. pr. år (1 %) I de følgende afsnit redegøres for ovenstående resultater i detaljer. Udbudsmaterialet og kontrakten Kolding Kommune oplyser, at udbudsmaterialet overordnet set er uændret mellem 1. og 2. generationsudbuddene i forhold til krav til opgaven og de grundlæggende kontraktlige vilkår. Rambøll har imidlertid gennemgået udbudsmaterialet med henblik på at kortlægge mere specifikke ændringer og for dermed at kunne vurdere en eventuel betydning for sammenligningen på tværs af 1. og 2. generationsudbuddene. Gennemgangen giver anledning til to observationer, som bør indgå i den videre analyse: 1) For det første, at der ved 2. generationsudbuddet ikke længere er mulighed for en bodsmekanisme, hvilket kan have påvirket prisen i nedadgående retning, da den private leverandør ikke længere har behov for at indregne en risikopræmie. Bodsmekanismen betød tidligere, at der pr. år kunne gives en bod til den private leverandør på maksimalt 10 procent af den samlede kontraktsum, dvs. i 2007-priser godt kr. 2 mio. Der er desuden mulighed for at skulle betale bod på månedsbasis. 2) For det andet, at opgaven i 2. generationsudbuddet er udvidet til også at omfatte sygepleje. Kolding Kommune oplyser, at man ved igangsættelse af det første udbud ikke havde lovhjemmel til at udbyde denne opgave. I løbet af kontraktperioden kom denne hjemmel, hvorefter man aftalte med OK Fonden at lade dem varetage opgaven. Kolding Kommune har ikke kunnet afdække, om der er blevet foretaget en økonomisk kompensation i form af øgede modulpriser (i så fald indgår kompensationen allerede i beregningerne nedenfor) eller om der er foretaget en kompensation i form af en årlig ekstra-betaling (i så fald indgår kompensationen ikke i beregningerne nedenfor). Det er Rambølls vurdering, at der er tale om en begrænset opgave, der vil medføre omkring ¼-½ medarbejder ekstra og en sum på mellem pr. år. Ydelsesafhængige omkostninger I forhold til den anvendte prismodel indebærer udbudsmaterialet, at der skal afgives 11 enhedspriser for forskellige plejepakker, en timepris for fast vagt samt en fast månedlig betaling for drift af aktivitetscenter. 31 Dette giver, med afsæt i estimerede årlige mængder, en samlet kontraktsum, forventet i det første udbud på ca. 23,1 mio. kr. årligt I relation til vurderingen af det ydelsesafhængige omkostningsniveau er der i Kolding Kommunes udbudsmateriale angivet, at tilbudsgiverne skal afgive i alt seks forskellige priser i relation til de ydelser, som konteres på konto 5.32: 31 Jf. analysedesignet er det alene 6 af disse prisenheder, alle aktivitetsbestemte, som indgår beregningen af formlen, dvs. der indgår ikke en fast ydelse, da denne er relateret til konto 5.33 og dermed ikke indgår i analysen (dagcenter).

63 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 63 Grundpakke: A pakker (dage) Tillægspakker: B pakker (dage) C pakker (dage) D pakker (dage) E pakker (pr. gang) Øvrige ydelser Enkeltydelser /Fast vagt (pr. time) Der er tale om de samme pakker før og efter 2. generationsudbuddet. Kolding Kommune har leveret oplysninger om det faktiske forbrug af disse seks enheder i 2007 (dvs. på den gamle kontrakt) og 2008 (på den nye kontrakt). Omkostningerne for Dreyershus i 2007 beregnes med udgangspunkt i de aftalte priser og antal leverede pakker i løbet af året, jf. Tabel 5.19 nedenfor. Tabel 5.20: Omkostninger for Dreyershus 2007 (2007-priser) Første 10 måneder 1 Sidste 2 måneder 1 Antal Enhedspris 2 (kr.) Antal Enhedspris 2 (kr.) Omkostninger 2 (1.000 kr.) A pakker (dage) a a a B pakker (dage) a a a C pakker (dage) a a a D pakker (dage) a a a E pakker (pr. gang) a 236 a a Fast vagt (pr. time) a 534 a a Drift af center a 2 a a Omkostninger i alt Note: 1 Kontrakten foreskriver en prisregulering pr. 1. november baseret på udviklingen i nettoprisindekset fra 1. oktober foregående år til 1. oktober det pågældende år. Derfor er priserne for de leverede pakker ikke identiske hele året. 2 Rambøll er bekendt med enhedspriserne (og dermed også med omkostningsniveauet fordelt på pakkerne), men har efter ønske fra OK Fonden valgt ikke at offentliggøre disse. Vi har dog fastholdt at vise antallet af de forskellige pakker for at vise fordelingen. Kilde: Kolding Kommune og egne beregninger. Samlet set udgør omkostningerne 24,4 mio. kr. hvoraf hovedparten kan tilskrives A og C pakker. Efter 2. generationsudbuddet reguleres priserne ikke i løbet af året, og de leverede pakker tilskrives derfor samme pris hele året, jf. Tabel 5.20 nedenfor. 32 Det bemærkes, at Drift af Center, dækker over rengøring af fællesarealer og en teknisk servicemedarbejder, som varetager praktisk forefaldende arbejde på Plejecenteret, herunder vedligeholdelse af servicearealet sammen med Kolding Ældreboligselskabs vicevært. Dele af disse opgaver vil være relateret til driften af dagcenteret, dvs. til konto Vi har dog valgt at tage posten med her, da den også dækker i forhold til konto 5.32 i relation til øvrige fællesarealer og i øvrigt ikke påvirker sammenligningsgrundlaget mellem de to generationer af udbud.

64 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 64 Tabel 5.21: Omkostninger for Dreyershus 2008 (2008-priser) Antal Enhedspris 1 (kr.) Omkostninger 1 (1.000 kr.) A pakker (dage) a a B pakker (dage) a a C pakker (dage) a a D pakker (dage) a a E pakker (pr. gang) a a Fast vagt (pr. time) a a Drift af center 12 a a Omkostninger i alt Note: 1 Rambøll er bekendt med enhedspriserne (og dermed også med omkostningsniveauet fordelt på pakkerne), men har efter ønske fra OK Fonden valgt ikke at offentliggøre disse. Vi har dog fastholdt at vise antallet af de forskellige pakker for at vise fordelingen. Kilde: Kolding Kommune og egne beregninger. De samlede omkostninger for 2008 er 25,5 mio. kr. og tilskrives hovedsagligt A og C pakker som i Det øgede niveau ift skyldes til dels ændrede priser men også, at der har været en stigning i især A og C pakker. For at vurdere forskellen i priserne før og efter 2. generationsudbud skal der korrigeres for pakkesammensætningen således, at kun priserne varierer. Sammenligningen foretages med udgangspunkt i pakkesammensætningen for I beregningen anvendes priserne som ville være gældende såfremt 2. generationsudbuddet ikke havde fundet sted, og den gamle kontrakt stadig var gældende, jf. Tabel 5.21 nedenfor. Tabel 5.22: Omkostninger for Dreyershus 2008 baseret på priser i 1. generationsudbud (2008-priser) Første 10 måneder 1 Sidste 2 måneder 1 Omkost- Enhedspris 2 Enhedspris 2 ninger 2 Antal Antal (kr.) (kr.) (1.000 kr.) A pakker (dage) a a a B pakker (dage) a a a C pakker (dage) a a a D pakker (dage) a a a E pakker (pr. gang) a 279 a a Fast vagt (pr. time) a 544 a a Drift af center 10 a 2 a a Omkostninger i alt Note: 1 Priserne for de første 10 måneder er samme priser som i de sidste 2 måneder af For de sidste 2 måneder er priserne fremskrevet med udviklingen i nettoprisindekset fra oktober 2007 til oktober 2008, jf. kontraktens bestemmelser herom. 2 Rambøll er bekendt med enhedspriserne (og dermed også med omkostningsniveauet fordelt på pakkerne), men har efter ønske fra OK Fonden valgt ikke at offentliggøre disse. Vi har dog fastholdt at vise antallet af de forskellige pakker for at vise fordelingen. Kilde: Kolding Kommune, Danmarks Statistik og egne beregninger. Det ses fra Tabel 5.21, at omkostningerne i 2008 havde været kr. højere, såfremt der var afregnet efter priserne ved den gamle kontrakt. Forskellen skyldes primært prisreguleringen pr. 1. november, men det bemærkes, at også priserne i de første 10 måneder ville have været marginalt højere. Samlet svarer dette til en reduktion på ca. 1 procent. Det bemærkes, at Kolding Kommune selv foretog en overordnet kontrolberegning i efteråret 2007 i forbindelse med modtagelse af tilbuddene. Kontrolberegningen var baseret på de modtagne priser og aktivitetsniveauet i august måned 2007, som derefter blev fremskrevet til en årstotal og sammenlignet med budgettet for Beregningen viste, at der var tale om en besparelse i forhold til budgettet på ca. kr. 1,4 mio. kr. Det skal dog understreges, at dette tal ikke kan

65 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 65 sammenlignes med Rambølls beregning, som er baseret på det faktiske aktivitetsniveau og ikke det forventede. Udbudsomkostninger Kommunen vurderer, at der er stor forskel i udbudsomkostningerne mellem de to udbud. I det første udbud var Kolding Kommune blandt de absolut første i Danmark til at udbyde opgaven, hvorfor der var væsentlige omkostninger forbundet med at udarbejde udbudsmaterialet både internt og til eksterne rådgiver, herunder primært advokat-bistand og eksterne konsulenter i forhold til kravspecifikation og udarbejdelse af øvrigt udbudsmateriale. Konkret vurderer Kolding Kommune, at udgifterne ved det første udbud var ca. 1,5 mio. kr., mens det ved andet udbud var reduceret til kr. til eget tidsforbrug. Følgeomkostninger I forbindelse med opfølgning afholder Kolding Kommune i alt fire styregruppemøder samt et dialogmøde pr. år, hvor der ligeledes deltager politikere. Dialogmødet svarer til det dialogmøde, man afholder med de kommunale plejecentre, som en del af den normale drift 33. Samlet vurderer Kolding Kommune, at omkostningerne til disse aktiviteter andrager ca. kr pr. år. Men at disse omkostninger altså svarer til de følgeomkostninger, man har til opfølgning på kommunens egne plejecentre. Service- og kvalitetsniveau Kolding Kommune har i forbindelse med analysen vurderet, at der ikke er væsentlige forskelle i service- og kvalitetsniveauet mellem 1. og 2. generation af udbuddet. Kolding Kommune har ligeledes tilkendegivet, at kommunens kvalitetsopfølgning viser, at OK Fonden overordnet leverer den bestilte kvalitet i henhold til kontrakten. Rambøll har foretaget en gennemgang af samtlige tilsynsrapporter i perioden Rapporterne er udført med samme metodiske baggrund og opdelt på områder som beboertilfredshed, rengøring, aktivitet og dokumentation m.fl. Sammenligningen af tilsynsrapporterne viser meget ensartede resultater på tværs af årene. Det vurderes derfor, at rapporterne ikke danner grundlag for at konkludere, at der er sket en forandring i service- og kvalitetsniveauet. Der er endvidere foretaget en gennemgang af kontraktgrundlaget for at vurdere dette forhold, som viser, at der ikke er grund til at indregne konkrete forskelle i service- og kvalitetsniveauet. Spørgsmålet om udvidelse af den konkurrenceudsatte opgave til også at omfatte sygepleje, er håndteret økonomisk andetsteds, men indebærer ikke en ændring af service og kvalitet. Det er på denne baggrund den samlede vurdering, at service- og kvalitetsniveauet er uændret på tværs af de to kontraktperioder. Brugertilfredshed Sammenligning af brugertilfredsheden på Dreyershus mellem 1. og 2. generationsudbuddet er sket på baggrund af interview med Ældrerådet og gennemgang af tilsynsrapporter og viser, at der ikke er systematiske forskelle mellem de to perioder. Kolding Kommune fremhæver selv, at der umiddelbart efter det første udbud, dvs. i 2000, i en kortvarig periode var et fald i brugertilfredsheden, som dog hurtigt blev håndteret af OK Fonden gennem et antal tilpasninger. Der har siden denne hændelse ikke været registreret fald i brugertilfredsheden. Medarbejdertilfredshed Interview med Ældrerådet viser, at man ikke har indtryk af, at der er systematiske forskelle mellem 1. og 2. generationsudbuddene. Det er oplevelsen, at medarbejderne generelt er godt rustet til opgaven og har lige forudsætninger for at løse opgaven. FOA Kolding vurderer, at der generelt er en god kultur og social trivsel blandt medarbejderne på Dreyershus. Sygefraværet på Dreyershus var i 2007 på 6,5 procent og faldt til 5,6 procent i Disse niveauer er en del lavere end på et tilsvarende kommunalt plejecenter, jf. afsnit OK Fonden forventer en stigning i 2009 på grund af en arbejdsskade, som har medført langtidssygdom. 33 Lovgivningen på plejecenterområdet i dag tillader ikke kommunerne at lade politikere deltage i de kommunale tilsyn med plejecentrene, hvorfor mange kommuner har valgt at arrangere egentlige politiske dialogmøder ved siden af tilsynet.

66 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 66 Samlede effekter af konkurrenceudsættelse ved 2. generationsudbud Som det fremgår ovenfor, er omkostningsniveauet ca. 1 procent lavere, svarende til ca. kr pr. år. Denne forskel tager højde for forskel i plejetyngde, da der er beregnet ud fra det faktiske forbrug af ydelser i Herfra skal trækkes udbudsomkostningerne. Fordelt lineært over den 8-årige kontraktperiode er der tale om ca. kr pr. år, hvorved omkostningsniveauet altså samlet er reduceret med ca. kr pr. år, fortsat svarende til ca. 1 procent. Det er videre vurderingen, at der ikke skal korrigeres for følgeomkostninger, da Kolding Kommune oplyser, at der er tale om samme foranstaltninger i relation til kommunens egne plejecentre, jf. Tabel 5.22 nedenfor. Tabel 5.23 Faktor Samlede effekter i før/efter analysen af 1. og 2. generationsudbuddet af Dreyershus Effekter Estimeret omkostningsniveau Besparelse på ca pr. år (1 %) Service- og kvalitetsniveau Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Brugertilfredshed Ingen forskel mellem 1. og 2. generation pr. år pr. år Ingen forskel mellem 1. og 2. generation Ingen forskel i kvalitative indikatorer Medarbejdertilfredshed Et mindre fald i sygefraværet fra 2007 til 2008 (men stigning igen i 2009) Bodsmekanisme bortfaldet i 2007 Øvrige forskelle Opgaven udvidet med sygepleje til en værdi af 0,1-0,2 mio. i 2007 (uklart om indregnet i før-priser) Samlet besparelse kr. pr. år (1 %) Analysen viser desuden, at der ikke er identificeret en forskel i hverken den bestilte kvalitet eller den leverede kvalitet. Det gælder både kvaliteten til brugerne, herunder brugertilfredsheden, og det gælder i forhold til medarbejdertilfredsheden, idet det samtidig skal bemærkes, at grundlaget for vurdering af medarbejdertilfredshed udelukkende består af vurderinger fra Ældrerådet og FOA og ikke deciderede medarbejdertilfredshedsundersøgelser. Da både Ældrerådet og FOA imidlertid samstemmende vurderer, at medarbejdertilfredsheden er tilfredsstillende, er det Rambølls vurdering, at de undersøgte ydelser er identiske over analyseperioden og dermed, at sammenligningen af omkostningsniveauet mellem de to udbudsperioder er berettiget. Samlet set viser analysen en meget begrænset besparelse fra 1. til 2. generationsudbuddet, svarende til ca. 1 procent. Såfremt udvidelsen af opgaven med sygepleje antages ikke at være indregnet i priserne fra det første udbud, opnår Kolding Kommune desuden ekstra-ydelser til en værdi af anslået 0,1-0,2 mio. kr., hvilket maksimalt vil forøge besparelsen til ca. 2 procent Analyse 2: En tvillinge-analyse af privat og kommunalt drevne plejecentre Tvillinge-analysen består af en sammenligning af omkostningsniveauet på det privat drevne plejecenter Dreyershus med omkostningsniveauet på det kommunalt drevne plejecenter Kirsebærhaven. Kirsebærhaven drives som et kommunalt ældrecenter og er bygget i 2004 som erstatning for Højegården Plejecenter. Kirsebærhaven har kapacitet til 66 beboere og ligger rent størrelsesmæssigt tæt på Dreyershus. Da der endvidere er tale om et plejecenter fra nogenlunde samme tidsperiode er det vurderingen, at en sammenligning af omkostningsniveauer er metodisk for-

67 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 67 svarlig. 34 I sammenligningen af de to plejecentre inddrages følgende forhold, jf. Tabel 5.23 nedenfor. Tabel 5.24 Sammenligningsfaktorer mellem Dreyershus og Kirsebærhaven Kirsebærhaven, faktiske omkostninger Kirsebærhaven, beregnede omkostninger v/ anvendelse af OK Fondens afregningsgrundlag Faktiske omkostninger i medfør af regnskab Beregnede omkostninger v/ anvendelse af OK Fondens afregningsgrundlag Overheadomkostninger (beregnet) Følgeomkostninger 35 Udbudsomkostninger Totale omkostninger, svarende til kontrolberegning Fondens Totale beregnede omkostninger v/ anvendelse af OK afregningsgrundlag Beregningen tager afsæt i år 2009, dvs. både enhedspriser, følgeomkostninger og udbudsomkostninger er omregnet til 2009 prisniveau. Sammenligningen af omkostningsniveauet ved driften af Dreyershus og Kirsebærhaven skal tage højde for følgende forhold: Plejetyngde og visitationsmodel: Der er tale om to forskellige plejecentre med potentielt forskellige plejetyngder, og der har ikke på Kirsebærhaven været visiteret til konkrete pakker/ydelser som på Dreyershus. Kolding Kommune har ultimo oktober visiteret samtlige beboere med afsæt i gældende regler for fritvalgsområdet og herefter omregnet resultatet af visitationen til en fordeling på den type pakker, der indgår som afregningsgrundlag i relation til Dreyershus. Dette giver dermed en mulighed for at tage højde for plejetyngde. Budgetmodel: Kirsebærhaven har ikke aktivitetsafhængig budgettering, men drives med fast bevilling. Dette håndteres ved at lade sammenligningen tage afsæt i det beregnede antal pakker omregnet til helårsforbrug. Dette giver mulighed for at beregne, hvad omkostningsniveauet for Kirsebærhaven ville være, hvis afregningsgrundlaget var de priser, som er gældende i kontrakten med OK Fonden. Dette niveau kan derefter sammenlignes med Kirsebærhavens faktuelle regnskabstal tillagt overheadomkostninger, som tillægges Kirsebærhaven i henhold til principperne om totalomkostningsberegninger. Fysisk indretning: Der er tale om to forskellige plejecentre med forskellig fysisk indretning. Rambøll har kontrolleret for dette ved at se på forskelle i dimensionering i relation til aften- og nattevagt. Konkret har Kirsebærhaven flere fysiske lokaliteter, hvilket potentielt kunne betinge et større personalebehov særligt om natten. I praksis har det dog vist sig at være omvendt, idet der er en større bemanding på nattevagt på Dreyershus end på Kirsebærhaven, hvorfor det i det følgende antages, at den fysiske indretning ikke påvirker Kirsebærhavens omkostningsniveau uforholdsmæssigt. Beregningen skal desuden tage højde for følgeomkostninger og udbudsomkostninger i relation til udbuddet. De to plejecentre løser principielt den samme opgave med krav om leverance af det samme kvalitetsniveau mm. Analysen bør dog under alle omstændigheder forholde sig til og inddrage eventuelle forskelle mellem det bestilte og det leverede kvalitetsniveau, samt forskelle i medarbejder- og brugertilfredshed. Ved at tage ovenstående forhold med i betragtning, er det efter Rambølls vurdering muligt at foretage en sammenligning af omkostningsniveauet ved offentlig og privat drift i Kolding Kommune, som dels tager højde for de direkte økonomiske forskelle, dels belyser en række mere kvali- 34 Der kan principielt argumenteres for, at omkostningsniveauet på Dreyershus burde sammenlignes med omkostningsniveauet på tværs af Kolding Kommunes øvrige plejecentre. Rambøll vurderer dog, at en sammenligning med Kirsebærhaven giver et mere retvisende billede, da det som Dreyershus er nyt og har samme størrelse. Dertil kommer, at det konkret vil være vanskeligt at få brugbare oplysninger plejetyngde på alle øvrige plejecentre. Det bemærkes videre, at sammenligningen alene omfatter den del af opgaven (på både Dreyershus og Kirsebærhaven) som konteres på konto 5.32 (personlig og praktisk hjælp), men ikke på konto 5.33 (dagcenter). Dette er begrundet i, at indholdet af dagcenterdriften potentielt kan være noget forskellig fra plejecenter til plejecenter, hvorfor det særligt i relation til sammenligningen med Kirsebærhaven ikke vil være hensigtsmæssigt at have denne del med. 35 Jf. analyseteksten indgår denne post rent metodisk, men ikke i beregningen, da Kolding Kommune tilkendegiver, at der ikke er forskel mellem de to plejecentre.

68 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 68 tative aspekter i relation til den leverede ydelse. Det skal understreges, at dette forudsætter, at en privat leverandør ved et evt. udbud af Kirsebærhaven, ville tilbyde priser svarende til de priser, som OK Fonden løser opgaven for på Dreyershus. Ydelsesafhængige omkostninger De kommunale ældrecentre drives i henhold til en fast bevilling. Ældrecentrenes budgetter er således ikke aktivitetsbestemt med priser for de enkelte aktiviteter. 36 Kolding Kommune har udleveret budget for Kirsebærhaven for Der er et oprindeligt budget på kr. 23,7 mio. kr. for 2009 i forhold til konto Rambøll har desuden fået udarbejdet en status pr. september 2009, som viser et vist merforbrug. Dette er begrundet i øget sygefravær, som har medført ekstraordinære vikaromkostninger. Kolding Kommune oplyser, at merforbruget nu er under kontrol, og at plejecentret forventes at kunne holde sig inden for et revideret budget på kr. 24,97 mio. kr. Viser merforbruget sig ikke at være under kontrol og forudsættes en lineær fremskrivning af den nuværende budgetoverskridelse vil plejecentret få årsresultat på kr. 25,65 mio. kr. Det er imidlertid Rambølls vurdering, at Kolding Kommune med overvejende sandsynlighed kan realisere det reviderede budget og derfor anvendes de kr. 24,97 mio. som sammenligningsgrundlag i den videre analyse. Kolding Kommune har i oktober 2009 foretaget en skønsmæssig revisitation af beboere på Kirsebærhaven. De 62 beboere er blevet visiteret til et niveau for personlig assistance efter deres funktionsniveau og med afsæt i Kolding Kommunes ydelseskatalog. Niveauerne er let, moderat, omfattende og fuldstændig person-assistance. Visitationen er foretaget med afsæt i visitation til morgen, middag, aften og nat. En beboer kan således godt modtage omfattende assistance på ét tidspunkt og let assistance på et andet tidspunkt på dagen. Rambøll har med afsæt i antal tildelte ydelser på de fire tidspunkter på døgnet og de minutter, som disse repræsenterer, omregnet dette et antal fuldtidspersoner visiteret til hver type personassistance, jf. Tabel 5.24 nedenfor. Tabel 5.25 Antal fuldtidspersoner pr ydelseskategori Ydelseskategori Antal fuldtidspersoner Let 13,2 Moderat 10,2 Omfattende 15,6 Fuldstændig 18,8 Total 57,8 Det fremgår, at de 62 beboere samlet set er tildelt ydelser svarende til ca. 58 fuldtidspersoner. Forskellen skyldes, at omkring 1/3 af borgerne ikke modtager ydelser om natten. Hertil kommer, at langt størstedelen af beboerne er visiteret til praktisk bistand i form af rengøring, tøjvask, medicindosering og medicingivning. De tildelte ydelser er dernæst omregnet til moduler. Kolding Kommune har oplyst, at der mest dækkende kan anvendes følgende konvertering: Et grundmodul A svarer til den hjælp, en borger modtager ved let personassistance og tildeling af de øvrige ydelser inden for praktisk bistand, jf. ovenfor. Et grundmodul A + et tillægsmodul B svarer til den hjælp, en borger modtager ved omfattende personassistance og tildeling af de øvrige ydelser inden for praktisk bistand, jf. ovenfor. Et grundmodul A + et tillægsmodul C svarer til den hjælp, en borger modtager ved fuldstændig personassistance og tildeling af de øvrige ydelser inden for praktisk bistand, jf. ovenfor 36 Jf. analysedesignet er det dog Rambølls vurdering, at der kan fastsættes et grundlag for en sammenligning med Dreyershus, baseret på en opgørelse af plejetyngde.

69 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 69 En borger, som er tildelt moderat personassistance samt de øvrige ydelser inden for praktisk bistand, jf. ovenfor, svarer til et grundmodul A + yderligere ca. 32 %. Med afsæt i disse forudsætninger kan det beregnes, at såfremt de tildelte ydelser skulle leveres under anvendelse af OK Fondens priser, ville det medføre en omkostning for Kolding Kommune på kr. 21,47 mio. kr. Der er i beregningen taget højde for tildelingen af ydelser både til personlig assistance og praktisk hjælp. Korrektheden af konverteringsmodellen er i forbindelse med undersøgelsen blevet testet ved desuden at visitere 6 borgere i en af Kirsebærhavens plejeboligenheder efter den model, som faktuelt anvendes på Dreyershus. Herefter er foretaget en sammenligning af omkostningsniveauerne ved de to modeller. Beregningen viser en forskel på ca. 2,3 %, svarende til, at den faktiske omkostning under anvendelse af OK Fondens priser på årsplan ville være ca. kr. 0,49 mio. højere. Beregningen bekræfter således, at grundlaget for konverteringsmodellen er korrekt. I det følgende er merudgiften indregnet, således, at den samlede omkostning under anvendelse af OK Fondens priser kan estimeres til kr. 21,96 mio. Sammenholdes den beregnede omkostning med Kirsebærhavens årlige budget på 24,97 mio. kr. giver dette giver en samlet forskel på ca. 3,01 mio. kr. mellem Dreyershus og Kirsebærhaven. Dette tal bør dog korrigeres for det forhold, at der ifølge visitationen til rengøring på Kirsebærhaven er tildelt yderligere rengøring svarende til en værdi af knap kr. pr. år. Forskellen mellem de to plejecentre er dermed ca. kr. 2,91 mio. kr. svarende til 11,7 procent. En sammenligning af omkostningsniveauet mellem kommunal og privat drift bør tage højde for overhead-omkostninger således, at sammenligningen mellem de private omkostninger og den offentlige omkostning sker ud fra en totalomkostningsbetragtning, der også medtager udgiftsposter, som ikke konteres direkte i det enkelte plejecenters budget. Kolding Kommune har naturligt nok ikke foretaget en overhead-beregning, da sammenligningen med Kirsebærhaven udarbejdes i sammenhæng med nærværende analyse. Rambøll har spurgt, om kommunen har et sæt retningslinjer herfor, som skal følges, herunder en vurdering af et realistisk niveau. Dette er ikke tilfældet. Det er Rambølls erfaringer fra en række forskellige udbudsprocesser, at overhead-beregninger varierer betragteligt. Dette skyldes både forskellig kommunal praksis og store forskelle i konteringsniveauer, herunder hvad der indgår som direkte udgifter i et budget og hvilke poster, som skal findes andre steder. Et konservativt skøn over overheadomkostninger vil være at sætte disse til 5 procent af omsætningen, hvilket giver en overheadomkostning på kr. 1,25 mio. kr. Udbudsomkostninger Som beskrevet i forbindelse med fastlæggelse af udbudsomkostninger i før/efter analysen, jf , har Kolding Kommune skønnet, at udgifterne ved andet udbud var kr. Disse udgifter er alene til kommunens eget tidsforbrug og alene relateret til Dreyershus, da der ikke er udbudsomkostninger i relation til Kirsebærhaven. Følgeomkostninger Som beskrevet i før/efter analysen, jf , vurderer Kolding Kommune, at følgeomkostningerne andrager ca. kr pr. år, men at dette svarer til de følgeomkostninger kommunens har i forbindelse med opfølgning på egne plejecentre. Der er samlet set altså ingen forskel mellem Dreyershus og Kirsebærhaven på dette punkt. Service- og kvalitetsniveau De to plejecentre skal efterleve de samme krav til leverancerne som bestemt af serviceloven 37. Rambøll har som opfølgning på leverancen foretaget en gennemgang af tilsynsrapporterne for de to plejecentre i Rapporterne er udført med samme metodiske baggrund og opdelt på om- 37 Borgerne modtager en behovsbestemt ydelse på baggrund af kommunens kvalitetsstandarder.

70 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 70 råder som beboertilfredshed, rengøring, aktivitet og dokumentation m.fl. Sammenligningen af tilsynsrapporterne viser meget små forskelle på de belyste områder, og der findes ingen entydige tendenser i form af forskelle mellem de to centre. Rambøll vurderer derfor ikke, at rapporterne danner grundlag for at konkludere en forskel i service- og kvalitetsniveauet mellem de to centre. Brugertilfredshed Sammenligning af brugertilfredsheden på Dreyershus og Kirsebærhaven er sket på baggrund af interview med Ældrerådet og gennemgang af tilsynsrapporter og viser, at der ikke er systematiske forskelle mellem de to plejecentre. Ældrerådet har tilkendegivet, at de to plejecentre er på niveau i forhold til efterlevelse af kommunens kvalitetsstandarder, levering af visiterede ydelser, atmosfæren og den sociale trivsel på plejecentrene samt kvaliteten af rengøringen og plejecentrenes evne til at tage sig af beboere med særlige behov, eks. demente. Der opleves ganske vist en forskel i atmosfæren mellem de to plejecentre, men denne tilskrives socio-demografiske forhold, som ville være til stede uanset hvilket plejecenter, som var offentligt henholdsvis privat drevet. Kolding Kommune bekræfter, at de på baggrund af de generelle tilbagemeldinger fra borgere, pårørende samt fra de to plejecentre vurderer, at der ikke er forskel i brugertilfredsheden. Det er ikke Kolding Kommunes opfattelse, at der er markant større søgning til det ene eller det andet af de to plejecentre. Medarbejdertilfredshed Kolding Kommunes Ældreråd har ikke indtryk af, at der er systematiske forskelle i medarbejdertilfredsheden mellem de to plejecentre. Det er oplevelsen, at medarbejderne generelt er godt rustet til opgaven og har lige forudsætninger for at løse opgaven. FOA Kolding, som organiserer hovedparten af medarbejderne på de to plejecentre vurderer, at det fysiske arbejdsmiljø er identisk på de to plejecentre og tilkendegiver, at man ikke oplever en forskel på dette område. Vedrørende det psykiske arbejdsmiljø vurderer FOA, at Dreyershus er bedre end Kirsebærhaven samt, at dette medfører en højere medarbejdertilfredshed på Dreyershus. Dette forklares som en kombination af følgende faktorer: 1. Fysisk indretning 2. Nedskæringer i de kommunale budgetter 3. Forskel i ledelsesstil. Angående den fysiske indretning tilkendegiver FOA Kolding, at Kirsebærhaven er indrettet på en måde, som ikke modsvarer en hensigtsmæssig bemanding. Dette skaber i kombination med nedskæringer i de kommunale budgetter en situation, hvor medarbejderne oplever at have for travlt og ikke at kunne realisere tankegangen med at etablere leve-bo-miljøer. FOA Kolding oplever, at der har været tale om en udvikling, hvor der ikke var en forskel tilbage i den periode, da Kirsebærhaven var etableret for nylig. FOA Kolding vurderer endvidere, at der er mere synlig ledelse på Dreyershus. Dette er både begrundet i det rent fysiske, hvor ledelsen er til stede i samme bygning som medarbejderne, men også i organiseringen, hvor man har organiseret sig med flere ledere på gruppe-lederniveau, og dermed har flere ledere på medarbejdere til at supervisere, give sparring og følge op på kvaliteten af arbejdet. Konkret vurderer FOA, at dette giver sig udtryk i en anden kultur, hvor afstanden fra medarbejdere til ledelse er større på Kirsebærhaven. FOA oplever konkret, at sygefraværet på Dreyershus er markant mindre end på Kirsebærhaven. Videre oplever man, at søgningen til stillinger er langt større. Rambøll har undersøgt dette og kan konstatere, at sygefraværet på Kirsebærhaven i 2008 var 8,4 procent, mens det var 5,6 procent på Dreyershus. I første halvdel af 2009 var sygefraværet 7,3 procent på Kirsebærhaven. På Dreyershus har man endnu ikke opgjort sygefraværet for 2009, men forudser at det bliver højere end året før, jf. ovenfor pga. en langtidssygemeldt medarbejder med en arbejdsskade. Dvs. en

71 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 71 tilnærmelse af niveauerne, hvilket understreger, at der skal konkluderes forsigtigt på dette område. Samlede effekter af konkurrenceudsættelse ved tvillinge-analyse I tvillinge-analysen af omkostningerne ved drift af henholdsvis et privat og et kommunalt drevet plejecenter undersøges, om der er forskel i pris og leveret kvalitet (i bred forstand) mellem Dreyershus og Kirsebærhaven. Dette sker ved at sammenholde det faktiske omkostningsniveau på Kirsebærhaven i 2008 med det omkostningsniveau, som Kolding Kommune ville have haft, hvis opgaven var blevet løst med afsæt i de priser, som OK Fonden har tilbudt på opgaven på Dreyershus. Som det fremgår ovenfor, er det beregnede omkostningsniveau ca. 11,7 procent lavere, svarende til ca. kr. 3,01 mio. pr. år. Denne forskel tager højde for forskel i plejetyngde, da der er beregnet ud fra den reelle plejetyngde på Kirsebærhaven samt forskel i rengøringsydelsen. Herfra skal trækkes udbudsomkostningerne og tillægges overheadomkostningerne, som er estimeret til 1,25 mio. kr. Hermed opnås en samlet forskel på kr. 4,15 mio. svarende til ca. 15,9 procent, jf. Tabel 5.25 nedenfor. Tabel 5.26 Samlede effekter i tvillinge-analysen mellem Dreyershus og Kirsebærhaven Beregnet drift af Kirsebærhaven Kirsebærhaven OK Fonden Besparelse (1000 kr.) (1000 kr.) (1000 kr.) (%) Ydelsesafhængige omkostninger (inkl.rengøringsdifference) ,7 Overhead Total = = ,9 Udbudsomkostninger +12,5 Samlet = ,9 Som beskrevet ovenfor er det ikke Rambølls vurdering, at der bør tages højde for følgeomkostningerne, da Kolding Kommune oplyser, at der er tale om samme foranstaltninger i relation til kommunens egne plejecentre. Analysen viser videre, at der ikke er identificeret en forskel i den bestilte kvalitet eller den leverede kvalitet, målt i forhold til brugertilfredshed. I forhold til medarbejdertilfredsheden gælder dog, at FOA vurderer, at det psykiske arbejdsmiljø på Dreyerhus er bedre end på Kirsebærhaven. Anvendes sygefravær som indikator, understøttes denne vurdering, da sygefraværet på Kirsebærhaven har været højere i 2008 end på Dreyershus. Samlet set viser beregningen, at de tildelte ydelser på Kirsebærhaven med afsæt i de priser, som OK Fonden modtager på Dreyershus, ville kunne leveres ca. 2,9 mio. kr. billigere ekskl. overhead.

72 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Vejle Kommune Indledning Vejle Kommune har i alt 20 plejecentre, hvoraf plejecenteret Betty Sørensen Parken er ét af to privatdrevne plejecentre. Det andet plejecenter er Riis Friplejehjem, der er drevet af Danske Diakonhjem. Betty Sørensen Parken er en selvejende institution, som drives af OK-Fonden på baggrund af et udbud. Opgaven blev udbudt i 2004, hvorefter der i 2005 blev indgået kontrakt med OK-Fonden. Betty Sørensen Parken er opført i Mølholm ved Vejle. Centret består af 19 seniorboliger, der er opført som andelsboliger, et fælleshus, 20 ældreboliger som "boligforeningsbyggeri", 36 plejeboliger og en centerbygning som selvejende institution. De forskellige boligformer fungerer som én enhed, og beboerne i ældre- og seniorboliger kan anvende plejecentrets faciliteter. Centret er opkaldt efter Dandys tidligere ejer Holger Bagger Sørensens bedstemor Betty Sørensen. Casen fra Vejle Kommune adskiller sig væsentligt fra de øvrige cases om konkurrenceudsættelse af plejecentre, idet der ikke er foretaget en egentlig økonomisk eller kvalitetsmæssig sammenligning mellem den private og den kommunale leverandør, eller en sammenligning af forskellige generationer af udbud. Dette skyldes den kendsgerning, at udbuddet ikke har indebåret en egentlig konkurrence på indholdet af selve plejeydelsen (mindstekravene) eller på prisen. Casen er dog interessant, fordi den illustrerer en række andre årsager til konkurrenceudsættelse end de traditionelle, såsom ønsker om forbedring af kvalitet og/eller nedbringelse af omkostninger. Casen belyser således et udbud som er gennemført på baggrund af et politisk ønske om at inddrage private leverandører på plejeområdet uden, at der er foretaget en konkurrence på indholdet af ydelsen (mindstekravene) eller på pris. Den private leverandør er i dette tilfælde valgt på baggrund af et udbud med udgangspunkt i en vurdering af (bl.a.) leverandørens overvejelser om forslag til variation og fleksibilitet i madtilbuddet og tilbudte variation og kvalitet i tilkøbsydelser, hvilket afviger fra traditionelle kvalitets- og omkostningsparametre i forbindelse med udbud. I forbindelse med udbuddet afgav kun OK Fonden tilbud og vandt dermed retten til at drive Betty Sørensen Parken Analysetilgang Analyserne af plejecenteret Betty Sørensen Parken i Vejle Kommune indbefatter følgende: 1. En beskrivelse af den samarbejdsløsning, som Vejle Kommune har opnået ved Betty Sørensen Parken 2. En redegørelse for de økonomiske forudsætninger ved den valgte model 3. En analyse af, om konkurrenceudsættelsen, jf. de nævnte eksempler fra tildelingskriterierne, har medført en højere service- eller kvalitet end de krævede mindstekrav, samt om hvordan dette slår igennem på bruger- og medarbejdertilfredsheden. Analysen af plejecenteret Betty Sørensen Parken inddrager følgende og data, jf. Tabel 5.26.

73 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 73 Tabel 5.27: Analyse af effekterne ved konkurrenceudsættelsen Relevante faktorer Ydelsesafhængigt omkostningsniveau Udvikling i service- eller kvalitetsniveau (realiseret) Udvikling i brugertilfredshed Udvikling i medarbejder tilfredshed Anvendte data De af kommunen udleverede prislisteinformationer, som Betty Sørensen Parken (og kommunens øvrige plejecentre) afregnes efter. Interview med Ældrerådet. Tilsynsrapporter. Interview med Ældrerådet. Tilsynsrapporter. Interview med Ældrerådet og kommunen Datamateriale Analyserne er blevet gennemført på baggrund af datamateriale hovedsagligt stillet til rådighed af Vejle kommune: Tilsynsrapporter for Betty Sørensen Parken Kontrakt med OK-fonden Udbudsmateriale Oversigt over kommune (pleje)pakkepriser Kommunens oplysninger om sygefravær og medarbejderomsætning Interviews med kommunens Ældreråd og med kommunen Analyse af konkurrenceudsættelsen Beskrivelse af den opnåede samarbejdsløsning Udbuddet fra 2003 var indrettet således, at pleje og omsorg som minimum skulle svare til pleje og omsorg i Vejle Kommune i øvrigt, samt at øvrige vilkår også var de samme, dvs. at der er det samme økonomiske grundlag og det samme visitationsgrundlag. Dette sker konkret i form af, at der afregnes til samme enhedspriser for basisydelser som plejecentrene i Vejle Kommune i øvrigt. Kvalitetsmæssigt skal leverandøren generelt leve op til Indsatskatalog og kvalitetsstandarder for Vejle Kommune, som Kommunalbestyrelsen mindst en gang årligt skal udarbejde efter 83 og 86 i Lov om Social Service. Udbudsmaterialet fra udbuddet i 2004 indeholder således kun en overordnet beskrivelse af kravene til de ydelser, som skal leveres. Ved flere af de opstillede krav er der henvist direkte til kommunens indsatskatalog. Udbuddet indebærer dermed ikke en konkurrence på indholdet af ydelsen (mindstekravene) eller på pris. Tildelingskriterierne indebærer dog inddragelse af overvejelser om forslag til variation og fleksibilitet i madtilbuddet, variation og kvalitet i tilkøbsydelser, pris for tilkøbsydelser, samt aktiviteter i dagcentertilbudet, som kan supplere det kommunale tilbud og endelig kvalitetssikring. Det var et væsentligt formål med inddragelsen af den private leverandør, at der opnås et tæt samarbejde samt en overførsel af viden. Af udbudsmaterialet fremgår det således, at formålet med udbuddet er: at etablere et sammenligningsgrundlag og udnytte såvel de kommunale som private erfaringer med drift af et plejeboligcenter med henblik på at videreudvikle og forbedre driften heraf. Foruden vidensdeling giver denne udbudskonstruktion også mulighed for at teste det private leverandørmarked inden for kontrollerbare rammer i from af kommunens egne kvalitetsstandarder og prisniveau. Et væsentligt formål med udbuddet var endeligt et ønske om at skabe et plejecenter, hvor beboeren kunne tilkøbe en anden standard, fx bedre mad, mere rengøring, mere personaletilstedeværelse mv., end der er mulighed for på de kommunale plejecenter. Nedenfor er de samlede effekter af konkurrenceudsættelsen omsummeret, jf. Tabel 5.27.

74 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 74 Tabel 5.28: Opsummering af de samlede effekter ved konkurrenceudsættelsen Faktor De økonomiske ramme for løsningen Effekter på af service- og kvalitetsniveau Bruger- og medarbejdertilfredshed Effekter Den private leverandør lever op til kommunens pakkepriser. Prisstigningerne i pakkepriserne kan udelukkende tilskrives generel prisregulering Ingen væsentlige effekter identificeret. Forholdsvist beskedent niveau for videndeling og udvikling af driften siden kontraktstart grundet kommunalreformen. Individuelle vaskemaskiner etableret hos de mest funktionsdygtige beboere. Ingen væsentlige effekter identificeret. I de følgende afsnit redegøres for ovenstående resultater i detaljer. De økonomiske rammer for løsningen Betty Sørensen Parken bliver som nævnt afregnet efter kommunens pakkepriser, jf. Tabel Tabel 5.30, nedenfor, der viser kommunens pakkepriser siden Tabel 5.29: Pakkepriser i 2009 Pakketype Timepris Tid til fastsættelse af pakkepris Pakkepris pr. uge Plejebolig moderat begrænsning ,55 Plejebolig svær begrænsning ,65 Plejebolig total begrænsning ,53 Kilde: Vejle Kommune Tabel 5.30: Pakkepriser i 2008 Pakketype Timepris Tid til fastsættelse af pakkepris Pakkepris pr. uge (tallene i parentes dækker over det 1. halvår af 2008) Plejebolig moderat begrænsning 289, (1.270) 1.348,27 Plejebolig svær begrænsning 289, (3.810) 4.044,80 Plejebolig total begrænsning 289, (5.446) 5.779,67 Kilde: Vejle Kommune Tabel 5.31: Pakkepriser i 2007 Pakketype Timepris Tid til fastsættelse af pakkepris Pakkepris pr. uge Plejebolig moderat begrænsning ,00 Plejebolig svær begrænsning ,00 Plejebolig total begrænsning ,00 Kilde: Vejle Kommune Som det fremgår af tabellerne, er pakkepriserne pr. uge steget med ca. 14 procent fra 2007 til Ifølge kommunen kan prisændringerne udelukkende tilskrives en generel prisregulering og altså ikke ændringer i kvalitetsniveauet. Som nævnt ovenfor har et formål med udbuddet været at etablere et sammenligningsgrundlag og udnytte såvel de kommunale som private erfaringer med drift af et plejeboligcenter. I den forbindelse har Betty Sørensen Parken fået de samme vilkår for med hensyn til plejetyngde som kommunens øvrige plejecentre, som de foreløbigt har været i stand til at leve op til. 38 Vejle Kommune blev i forbindelse med kommunalreformen i 2007 lagt sammen med en række andre kommuner. Rambøll har valgt kun at fokusere på tiden efter kommunalvalget, da evt. pakkeprisændringer fra perioden før 2007 vil være forbundet med for stor usikkerhed at analysere.

75 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 75 Effekter på af service- og kvalitetsniveau Ifølge kommunen har ønsket om at udnytte såvel de kommunale som private erfaringer med drift af et plejeboligcenter, foreløbigt ikke udmøntet sig i konkrete resultater med undtagelse af, at der hos de mest funktionsdygtige beboere på Betty Sørensen Parken er blevet installeret individuelle vaskemaskiner i plejeboligen. Kommunen begrunder det forholdsvist beskedne niveau for videndeling og udvikling af driften siden kontraktstart med, at kommunen har været travlt optaget af processen i forbindelse med kommunalreformen. Kommunen tilkendegiver, at de fremover vil sætte yderligere fokus på målet om at videreudvikle og forbedre driften på baggrund af gensidig erfaringsudveksling mellem det kommunale niveau og den private leverandør. Som supplement til ovenstående vurdering har vi gennemgået en række uanmeldte og anmeldte tilsynsrapporter. De uanmeldte og anmeldte tilsyn kan give en indikation af konkurrenceudsættelsens effekter på kvalitets- og serviceniveauet. Rapporterne på tværs af alle kommunens 20 plejecentre i løbet af 2008 konkluderer følgende: "Samlet set oplever beboere og pårørende på Vejle Kommunes plejecentre stor tilfredshed med den pleje og omsorg, der ydes. Beboerne er glade for at bo på plejecentrene, og både beboere og pårørende oplever, at der er en god stemning og en god omgangstone mellem beboere og personale og personalet imellem. Indenfor hovedområderne personlig/praktisk hjælp, beboernes indflydelse på eget liv, boligforhold, forplejning, tilkaldemulighed, hygiejniske principper og træning leves der næsten 100 pct. op til de vedtagne kvalitetsstandarder og til lovgivningen på området". Der skelnes ikke mellem kommunale og private centre i konklusionen. Et uanmeldt tilsyn samt en embedslægebesøg på Betty Sørensen Parken fra 2009 konkluderer i vidt omfang det samme. Begge tilsyn påpeger kun mindre uhensigtsmæssigheder. Der kan således ikke spores en væsentlig forskel mellem de kommunale plejecentre og Betty Sørensen parken. Bruger- og medarbejdertilfredshed Der foreligger som nævnt tidligere ikke systematiske undersøgelser af medarbejdernes og brugernes tilfredshed. Som det fremgår af ovenstående giver tilsynsrapporterne dog en indikation af, at de ældre er tilfredse på såvel de kommunale som private plejecentre. Denne konklusion understøttes af et interview med Ældrerådet. Mht. medarbejdertilfredsheden har kommunen i 1. halvår i opgjort sygefraværet fra Område Syd, hvor Betty Sørensen Parken også ligger: Lindegården: 7,87 procent Rosengården: 3,70 procent Atriumhaven: 4,76 procent Smidstrupparken: 10,17 procent Ovenstående giver et gennemsnitligt fravær på 6,6 procent. For samme område har kommunen i 1. halvår i 2009 opgjort medarbejderomsætningen: Lindegården har reduceret med 2 personer fra 1/1-30/6, antal ansatte pr. 30/6 = 55 Rosengården har øget med 9 personer fra 1/1-30/6, antal ansatte pr. 30/6 = Atriumhaven har reduceret med 1 person fra 1/1-30/6, antal ansatte pr. 30/6 = 44 Smidstrupparken har øget med 3 personer fra 1/1-30/6, antal ansatte pr. 30/6 = 23 For Betty Sørensen Parken er tallene i 1. halvår i 2009: Sygefravær: 5,6 procent 39 Kommunen har kun haft mulighed for at oplyse tal fra 2009.

76 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 76 Medarbejderomsætning: 1 fratrædelse, men øget med 4 personer. Mht. sygefravær kan det konkluderes, at Betty Sørensen Parken har haft lavere sygefravær end gennemsnittet i samme område. Forskellen imidlertid så lav, at der ikke er belæg for at karakterisere det som en positiv effekt af, at det er en privat leverandør, som driver plejecenteret. Mht. medarbejderomsætningen tegner der sig det mønster, at 3 ud af 4 centre har øget personaleandelen. Samme tendens gør sig gældende på Betty Sørensen Parken, hvorfor der heller ikke på det område kan identificeres en effekt (positiv såvel som negativ). Samlede effekter af konkurrenceudsættelsen Rambøll har med afsæt i ovenstående sammenfattet effekterne af konkurrenceudsættelsen i nedenstående tabel. Tabel 5.32: Opsummering af de samlede effekter ved konkurrenceudsættelsen Faktor De økonomiske ramme for løsningen Effekter på af service- og kvalitetsniveau Bruger- og medarbejdertilfredshed Effekter Den private leverandør lever op til kommunens pakkepriser. Prisstigningerne i pakkepriserne kan udelukkende tilskrives generel prisregulering Ingen væsentlige effekter identificeret. Forholdsvist beskedent niveau for vidensdeling og udvikling af driften siden kontraktstart grundet kommunalreformen. Individuelle vaskemaskiner etableret hos de mest funktionsdygtige beboere. Ingen væsentlige effekter identificeret.

77 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Erfaringer fra Sverige Indledning I Sverige har man et større og et mere modent marked for pleje- og omsorgsydelser inden for ældreområdet, end det er tilfældet i Danmark i dag. Dette giver sig bl.a. udslag i, at en større andel af kommunerne har gennemført udliciteringer samt, at der findes flere leverandører på markedet men også i, at forholdene imellem kommunerne og de private leverandører er meget fleksible. Helt konkret er der i de indgåede kontrakter imellem leverandører og kommuner et højt fokus på samarbejde frem for på detaljerede kravspecifikationer 40. Dette kan, ifølge de adspurgte svenske kommuner, i høj grad henføres til den store erfaring som kommunerne i dag har inden for udlicitering af pleje- og omsorgsopgaver. En af konsekvenserne af det svenske markeds modenhed er, at der for de svenske cases ikke eksisterer et detaljeret datamateriale i stil med det der findes for nogle af de danske cases. Helt konkret har det ikke været muligt at skaffe data til at belyse forskelle i kvalitet, brugertilfredshed eller medarbejdertilfredshed. Kommunerne har heller ikke foretaget eksplicitte beregninger af udbudsomkostninger. Årsagen er, at kommunerne ikke foretager deciderede kvalitetssammenligninger mellem kommunale og private plejeleverandører. Udgangspunktet og erfaringen i de fleste kommuner synes at være, at de private leverandører lever op til de kvalitetskrav, der specificeres i kontrakterne, og at borgerne og medarbejderne er tilfredse på de private plejecentre. Det skal i denne forbindelse understreges, at man fra kommunal side i både Helsingborg og Ängelholm, bl.a. på baggrund af tilsynsrapporter, oplever, at de private leverandører fuldt ud lever op til de fastsatte kvalitetsstandarder. Udbudsomkostninger har man ikke beregnet, da erfaringen har været, at disse er minimale sammenlignet med den gevinst der kan opnås ved udlicitering. Det efterfølgende afsnit indeholder en beskrivelse af erfaringerne med udliciteringer inden for ældrepleje i Sverige. Dernæst præsenteres to cases på konkurrenceudsættelse af plejecentre i svenske kommuner. Første case er Helsingborg Kommune, hvor man i 2008 udliciterede fem af kommunens plejecentre. Anden case er Ängelholm Kommune, hvor man, ligeledes i 2008, udliciterede et plejecenter, men senere måtte genovertage driften, da den private leverandør blev erklæret konkurs Udlicitering af pleje- og omsorgsopgaver i Sverige 41 I begyndelsen af 1990 erne gennemførte man i Sverige en reform af ældreområdet, som betød, at kommunerne overtog ansvaret for plejen af ældre medicinske patienter fra amterne. Reformen tilsigtede bl.a. en mere effektiv udnyttelse af offentlige midler gennem konkurrence på levering af ydelser til de ældre. De svenske kommuner kan vælge at konkurrenceudsætte efter to forskellige modeller givet ved hhv. udlicitering og fritvalgsordning. Under begge modeller skal kommunen føre tilsyn med den private leverandør. I praksis har langt de fleste kommuner valgt at anvende udliciteringsmodellen frem for fritvalgsordningen. Siden de første udbud af plejecentre i starten og midten af 1990 erne er der sket en udvikling i kontraktforholdene mellem kommuner og private leverandører. Hvor kontrakterne i begyndelsen var meget detaljerede og udspecificerede, er de i dag mere fleksible. Til illustration byder de private leverandører i dag blot ind med en døgnpris, når et plejecenter sendes i udbud. I Danmark, hvor markedet er lille og relativt nyetableret, byder leverandørerne ind med et udtømmende priskatalog på de ydelser, der skal leveres i forbindelse med driften. I Helsingborg og Ängelholm Kommuner vurderer man, at ydelsesafhængige priser er unødvendige idet, en døgnpris i gennemsnit afspejler omkostningen ved at levere pleje til beboerne. 40 Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser i Sverige Udliciteringsrådet, Dette afsnit bygger på primært på rapporten Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser i Sverige udarbejdet af Udliciteringsrådet for Finansministeriet i 2004.

78 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 78 Andelen af kommuner, der udliciterede, og dermed andelen af ældre der modtog pleje fra en privat leverandør, var stigende igennem 1990 erne. I 1999 havde 26 procent af de svenske kommuner gennemført udliciteringer inden for ældrepleje 42. Dette tal dækker over variation på tværs af befolkningsstørrelse og urbaniseringsgrad. I alle større byer samt forstæder havde man således gennemført udliciteringer, mens dette kun gjorde sig gældende for 10 procent af de små kommuner. I 2002 modtog ni procent af de ældre hjemmehjælp fra en privat leverandør, mens det tilsvarende tal for plejecenterbeboere var 12 procent. I 1999 var 120 private leverandører repræsenteret på det svenske marked for ældrepleje. Dog tegnede store landsdækkende selskaber sig for 71 procent af markedet 43. Antallet af leverandører var generelt stigende i løbet af 1990 erne, og det vurderes derfor, at kommunerne i dag har flere leverandører at vælge imellem. Også her er der forskelle på tværs af kommunestørrelse, hvilket afspejles ved, at der generelt er flere leverandører på kontrakt i de store kommuner. Udlicitering af ældrepleje vurderes generelt, at have en positiv effekt på produktiviteten i de svenske kommuner. En undersøgelse viser således, at udlicitering i 58 procent af de analyserede kommuner medførte besparelser, mens det i 22 procent af tilfældene medførte en forøgelse af udgifterne 44. Disse tal dækker over en vis forskel mellem plejecentre og hjemmepleje. Således havde 70 procent af de undersøgte kommuner realiseret besparelser inden for hjemmepleje, imens knap 52 procent havde realiseret besparelser på drift af plejecentre. Kommunerne har pligt til, at føre tilsyn med både de private og de kommunale plejecentre. I forbindelse med disse skal tilsynet vurdere om den leverede pleje lever op til de specificerede kvalitetsstandarder. I forbindelse med vurderinger af effekten af udliciteringer inden for ældrepleje er der foretaget flere undersøgelser af kvalitetseffekter. Den generelle erfaring er, at udliciteringer har haft en positiv eller neutral effekt på kvaliteten af de leverede plejeydelser. I et fåtal af udliciteringerne har man dokumenteret kvalitetsforringelser. Årsagen til disse forringelser skal dog i langt de fleste tilfælde findes i ændrede kravspecifikationer i de indgåede kontrakter mellem kommunerne og de private leverandører. Kvalitetsforringelserne var med andre ord en konsekvens af kommunalpolitiske prioriteringer frem for manglende evne til at opfylde kravene fra privat side. Hvad angår effekter på bruger- og medarbejdertilfredshed indikerer undersøgelserne, at udlicitering har medført større eller uændret tilfredshed. I undersøgelserne af medarbejdertilfredshed blev det fremhævet, at medarbejderne hos de private leverandører i højere grad føler, at de har mulighed for at tage initiativ og påvirke egen arbejdssituation. 42 Socialstyrelsen (1999): Konkurrensutsättning och entrepenader inom äldreomsorgen, Äldreuddraget 1999:6, Stockholm. 43 Socialstyrelsen (1999): Konkurrensutsättning och entrepenader inom äldreomsorgen, Äldreuddraget 1999:6, Stockholm. 44 Lars Møller Christiansen (2002): Udlicitering af ældrepleje i Sverige i Carsten Greve og Niels Ejersbos Den offentlige sektor på kontrakt, Børsens Forlag, København.

79 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Helsingborg Kommune Indledning I august 2007 besluttede Helsingborg Kommune at sende fem af kommunens 20 plejecentre i udbud. Baggrunden var, at man havde formuleret en målsætning om gennem konkurrenceudsættelse at øge kvaliteten, kreativiteten og omkostningseffektiviteten i kommunens aktiviteter. Plejecentret Murteglet har 56 pladser og var et af de fem plejecentre, der blev sendt i udbud. Otte leverandører afgav tilbud og Carema Äldreomsorg blev valgt som leverandør. I april 2008 overtog Carema Äldreomsorg driften af Murteglet på en femårig kontrakt. Udbuddet vedrørte alene levering af plejeydelser på centret og ikke drift af bygningen. Ejendommen er ejet af det kommunale selskab HSB, og Social- og Omsorgsforvaltningen har indgået en lejeaftale frem til Analysen indledes med en præsentation af de samlede effekter af konkurrenceudsættelsen af Murteglet. Herefter redegøres for de enkelte dele af analysen i detaljer. Samlede effekter af konkurrenceudsættelse De samlede effekter af konkurrenceudsættelse analyseres ved at sammenligne driftsomkostningerne på Murteglet før og efter udbuddet. Konkret sker dette ved at tage udgangspunkt i kommunens beregnede døgnudgifter pr. plejecenterplads på Murteglet, og sammenligne denne med den pris som Carema Äldreomsorg vandt udbuddet med. Overordnet set viser resultatet af denne sammenligning, at Helsingborg Kommune ved konkurrenceudsættelse opnåede en besparelse på 1,8 mio. SEK, svarende til omkring otte procent af deres udgifter til driften af plejecentret Murteglet. Selvom der ikke har været foretaget sammenligninger af kvalitets- og serviceniveauer er det kommunens vurdering, at de private leverandører leverer pleje og service af lige så høj kvalitet som de kommunale plejecentre. Analysens resultater er opsummeret i Tabel Tabel 5.33: Indikativ opgørelse over samlede effekter for Murteglet (2008-priser) Faktor Effekter Estimeret omkostningsniveau Besparelse på ca. 1,8 mio. SEK pr. år svarende til 8 % Service- og kvalitetsniveau Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Brugertilfredshed Medarbejdertilfredshed Kommunen vurderer, at der ikke er forskel Er ikke beregnet af kommunen Er ikke beregnet af kommunen Der er ikke foretaget undersøgelser efter udlicitering Der er ikke foretaget undersøgelser efter udlicitering Samlet besparelse Besparelse på ca. 1.8 mio. SEK pr. år svarende til 8 % I de følgende afsnit redegøres for hvorledes resultaterne er beregnet. Datamateriale Udbudsmaterialet for Murteglet Kontrakten med Carema Äldreomsorg Helsingborg Kommunes omkostningssammenligninger i forbindelse med udbuddet. Interview med udbudsansvarlig medarbejder i Helsingborg Kommune Som beskrevet i indledningen foreligger der ikke direkte sammenligninger af kvalitet- og service niveau mellem private og kommunale plejecentre, ligesom bruger- og medarbejdertilfredshedsundersøgelser endnu ikke er foretaget efter udliciteringen.

80 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 80 Udbudsmaterialet og kontrakten Carema er forpligtet til i plejecentret at yde omsorg overfor alle anviste personer uanset handicap og plejebehov. Plejeaktiviteten skal desuden være præget af følgende intentioner: Ældre og handicappede skal have gode boligforhold, pleje, omsorg og service Sociale og medicinske ydelser samt kompetencer skal integreres i en helhed Ydelserne skal være præget af værdighed, valgfrihed og høj kvalitet Ordlyden i kontrakten understreger det forhold, at relationen mellem privat leverandør og kommune i høj grad bygger på samarbejde og tillid til at der bliver leveret et produkt som beboerne er tilfredse med. Ydelsesafhængige omkostninger I Helsingborg Kommunes udbud af plejecentre tog man udgangspunkt i en døgnpris pr. plads frem for et sæt af ydelsesspecifikke priser, som man har opereret med i Danmark indtil nu. Den samlede pris til leverandøren afhænger derfor udelukkende af belægningsgraden på plejecentret frem for af de leverede ydelser. Denne metode er mere simpel end en ydelsesbaseret model, men tager til gengæld ikke højde for variationer i plejetyngde. Fra kommunal side forsvares modellen ud fra et argument om, at variationen i beboernes omsorgsbehov som helhed jævner sig ud henover tid. En gennemsnitpris pr. døgn er derfor at foretrække fordi modellen er billigere at administrere. Carema modtager følge kontrakten SEK pr. belagt plads pr. døgn. Ud af dette tilfalder seks procent kommunen i såkaldt "statsbidrag" således, at Carema reelt set modtager SEK pr. belagt plads pr. døgn. Ind- og udskrivningsdage medregnes, og der afregnes på månedsbasis. Prisen fremskrives årligt med forbrugerprisindekset. Helsingborg Kommune har beregnet deres egne omkostninger til SEK pr. belagt plads pr. døgn. Udbudsomkostninger og følgeomkostninger Man har ikke foretaget beregninger for, hvad de kommunale udgifter har været til gennemførelse af udbuddet. Årsagen er, at man har vurderet, at denne omkostning var negligerbar sammenlignet med de omkostningsgevinster, der kunne realiseres igennem udbuddet. Følgeomkostninger er heller ikke beregnet eksplicit for de privat drevne plejecentre. Dette skyldes, at omkostningerne, ifølge kommunen, ikke er højere ved at foretage opfølgning på de private plejecentre. I forbindelse med konkurrenceudsættelsen har man fra kommunal side øget opmærksomheden på at føre tilsyn med egne plejecentre. Som en konsekvens har man derfor samme omkostninger ved at føre tilsyn med de private som med de kommunale plejecentre. Service- og kvalitetsniveau Helsingborg Kommune foretager generelt ikke direkte sammenligninger mellem service- og kvalitetsniveauet hos de private leverandører og kommunen selv. Dette skyldes, ifølge kommunen, at man i Sverige har erfaring for, at de private leverandører er fuldt ud i stand til, at overholde de standarder der stipuleres af kontrakterne. Man ser altså som udgangspunkt ingen anledning til, at foretage eksplicitte sammenligninger mellem privat og kommunalt leveret kvalitet. Tilsyn foretages årligt på både private og kommunale plejecentre i Helsingborg. Målet med disse tilsyn er bl.a. at sikre at den leverede service og kvalitet lever op til kommunens standarder. På baggrund af de tilsynsførendes indrapporteringer er det kommunens klare vurdering, at beboerne på de konkurrenceudsatte plejecentre modtager pleje og service af lige så høj kvalitet som beboerne på de kommunale plejecentre. Brugertilfredshed og medarbejdertilfredshed

81 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 81 Undersøgelser af borgernes og medarbejdernes tilfredshed er endnu ikke foretaget for Murteglet efter, at plejecentret blev sendt i udbud. Undersøgelserne foretages jævnligt bl.a. for at sikre, at den oplevede kvalitet af ydelserne stemmer overens med den kontraktlige kvalitet. Driftsbesparelse ved konkurrenceudsættelse Den samlede besparelse ved udlicitering af Murteglet vurderes at udgøre godt 1,8 mio. SEK. Dette svarer til en besparelse på seks procent sammenlignet med udgifterne til kommunal drift af plejecentret. Ved beregningen er forudsat fuld belægning hele året, og der regnes med 365 dage på et år, jf. Tabel Tabel 5.34: Samlede omkostninger ved kommunal og privat drift af plejecentret Murteglet Udgiftsmål Murteglet Kommunal drift Privat drift Besparelse Pris per plads per døgn Totale omkostninger Pct. sammenligning 100% 92% 8% Kilde: Helsingborg Kommune samt egne beregninger Ängelholm Kommune Indledning I Ängelholm Kommune har man en målsætning om at 50 procent af de kommunale ydelser skal være udliciterede. Som et led i at opnå denne målsætning valgte man i starten af 2008 at sende plejecentret Willan i udbud. Willan har 69 pladser fordelt på 60 lejligheder. Af disse er 30 plejecenterpladser, 20 er såkaldte tryghedspladser for beboere med psyko-sociale behov, og endelig er 19 korttidspladser for personer, der venter på en permanent bolig i plejesystemet. Udbuddet vedrørte alene levering af plejeydelser på centret og ikke drift af bygningen. Ejendommen ejes af Ängelholm kommune. Ängelholm Kommune indgik aftale med den private leverandør Tre O Vård och Omsorg om, at levere plejeydelserne på Willan fra februar Tre O bød ind med de laveste priser ud af de seks leverandører der bød på opgaven. Figur 5.10 viser hvordan tilbudspriserne fordelte sig. Figur 5.10: Prissammenligning af tilbud (indeks 100 = vindertilbud) Vinderbud Bud 1 Bud 2 Bud 3 Bud 4 Bud 5 Kilde: Ängelholm Kommune

82 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 82 Tre O leverede på daværende tidspunkt plejeydelser til en række plejecentre i andre svenske kommuner. I løbet af 2008 blev det imidlertid klart, at Tre O havde visse økonomiske vanskeligheder. Ängelholm havde en dialog med virksomheden om, hvorvidt de ville være i stand til at opfylde deres kontraktlige forpligtigelser på Willan. Tre O forsikrede kommunen om virksomhedens soliditet, og der var da heller ikke juridisk grundlag for at opsige kontrakten på forhånd. Tre O overtog driften af Willan i februar 2009, men blev erklæret konkurs allerede i juli samme år. Herefter genovertog kommunen driften af Willan. Ifølge kommunen var denne genovertagelse forbundet med minimale omkostninger, idet man blot overtog samme personale, som Tre O havde drevet centret med 45. Kommunen driver fortsat Willan i dag, og har ikke planer om at sende plejecentret i udbud igen inden for den nærmeste fremtid. Analysen indledes med en præsentation af de samlede effekter af konkurrenceudsættelsen af Willan. Herefter redegøres for de enkelte dele af analysen i detaljer. Samlede effekter af konkurrenceudsættelse De samlede effekter af konkurrenceudsættelse analyseres ved at sammenligne driftsomkostningerne på Willan før og efter udbuddet. Konkret sker dette ved at tage udgangspunkt i kommunens beregnede døgnudgifter pr. plejecenterplads på Willan, og sammenligne denne med den pris som Tre O vandt udbuddet med. Ved drift til de priser som Tre O modtog, ville Ängelholm Kommune realisere en besparelse på 4,8 mio. SEK, svarende til 16 procent af udgifterne til driften af plejecentret Willan. Da Tre O bød ind med lavere priser end konkurrenterne og gik konkurs, er det reelle besparingspotentiale dog, efter alt at dømme, lavere. Ved valg af det næstbilligste tilbud havde kommunen sparet otte procent af omkostningerne. Til sammenligning sparede Helsingborg Kommune også otte procent ved at udlicitere et af deres plejecentre. Analysens resultater er opsummeret i Tabel Tabel 5.35: Indikativ opgørelse over samlede effekter for Willan (2008-priser) Faktor Estimeret omkostningsniveau Service- og kvalitetsniveau Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Brugertilfredshed Medarbejdertilfredshed Effekter Besparelse på højst ca. 4,8 mio. SEK pr. år svarende til 16 % Besparelse på 2,5 mio. SEK pr. år svarende til 8 % ved valg af den næstbilligste leverandør Kommunen vurderer, at der ikke er forskel Er ikke beregnet af kommunen Er ikke beregnet af kommunen Der er ikke foretaget undersøgelser efter udlicitering Der er ikke foretaget undersøgelser efter udlicitering Samlet besparelse Besparelse på højst ca. 4,8 mio. SEK pr. år svarende til 16 % Selvom der ikke har været foretaget sammenligninger af kvalitets- og serviceniveauer er det kommunens vurdering, at de private leverandører leverer pleje og service af lige så høj kvalitet som de kommunale plejecentre. I de følgende afsnit redegøres for hvorledes resultaterne er beregnet. Datamateriale 1. Udbudsmaterialet for Willan 2. Kontrakten med Tre O Vård och omsorg 3. Opgørelse over Ängelholm kommunes udgifter til egen og privat ældrepleje 4. Interview med chef for Socialförvaltningen 45 Dog ønskede den øverste centerleder at forlade Willan til fordel for en anden privat plejeleverandør, og blev derfor erstattet.

83 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 83 Udbudsmaterialet og kontrakten Tre O forpligtede sig til gennem omsorg, pleje og rehabilitering at opfylde de behov, der fremgår af beboernes kommunalt visiterede plejebehov. Der skulle i denne forbindelse udarbejdes individuelle planer, der redegjorde for hvorledes beboerens plejebehov skulle tilgodeses. Det var desuden Tre O s ansvar at have effektive procedurer for intern kvalitetskontrol og vurdering i henhold til Socialudvalgets forordninger om systemer til styring af kvalitet og patientsikkerhed i sundhedsvæsenet. Indenfor hver af de tre pladstyper forpligtede Tre O sig til at opfylde mindstemål, hvad angår personaletæthed pr. beboer. Som Tabel 5.33 viser, er korttidspladserne de mest personalekrævende, mens tryghedspladserne er de pladser, der har lavest personaletæthed. Tabel 5.36: Personaletæthed fordelt på pladstyper for plejecentret Willan Pladstype Personaletæthed Plejecenterpladser 0,7 Tryghedspladser 0,5 Korttidspladser 0,8 Kilde: Ängelholm Kommune Ydelsesafhængige omkostninger I Ängelholm opgør man, som i Helsingborg, priserne på plejecenterdrift i døgnpriser. For en uddybning af denne metode og en sammenligning med danske forhold henvises til afsnit Tre O modtog, ifølge kontrakten, godt SEK per belagt plejecenterplads i døgnet, mens prisen for tryghedspladser og korttidspladser var på godt 600 SEK og knap SEK. Priserne fremskrives med 70 procent s vægt på arbejdsomkostningsindekset for den private sektor og med 30 procent s vægt på forbrugerprisindekset. Priserne for Tre O og de tilsvarende priser ved kommunal drift er vist i Tabel Den kommunale pris på tryghedspladser er ikke beregnet eksplicit af Ängelholm Kommune, idet antallet af disse pladser er meget lille. Prisen er i stedet fastlagt på baggrund af forholdet mellem de tre prisklasser under privat drift. For alle tre pladstyper ligger de kommunale priser højere end dem, som Tre O modtog under kontrakten. Tabel 5.37: Døgnpriser for pladstyper ved kommunal og privat drift af plejecentret Willan Pris per plads per døgn Udgiftsmål Kommunal drift Willan Privat drift Plejecenterpladser Tryghedspladser Korttidspladser Note: Ängelholm Kommune har ikke beregnet priser på tryghedspladser. Disse er her estimeret på baggrund af prisforholdene under privat drift. Kilde: Ängelholm Kommune samt egne beregninger Udbudsomkostninger og følgeomkostninger Man har, som i Helsingborg, ikke foretaget beregninger af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. For en uddybning henvises til afsnit Service- og kvalitetsniveau I Ängelholm foretager man generelt ikke sammenligninger af service og kvalitet mellem de private og de kommunale plejecentre. For en uddybning af dette henvises til afsnit Tilsyn foretages årligt på både kommunale og private plejecentre. Som i Helsingborg finder Ängelholm Kommune ingen tegn på at kvalitet eller service er lavere på de private plejecentre.

84 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 84 Brugertilfredshed og medarbejdertilfredshed Undersøgelser af borgernes og medarbejdernes tilfredshed blev ikke foretaget for Murteglet i den periode på 5 måneder hvor plejecentret var sendt i udbud. Driftsbesparelse ved konkurrenceudsættelse Den samlede besparelse ved udlicitering til de priser som Tre O modtog, udgør knap 4,8 mio. SEK. Dette svarer til en besparelse på 16 procent sammenlignet med, hvis Willan var drevet kommunalt, jf. Tabel I beregningen er der forudsat fuld belægning på alle årets 365 dage. En besparelse på 16 procent er sandsynligvis i overkanten af, hvad Ängelholm Kommune reelt set kan spare på driften af plejecentret Willan. Tre O bød ind med priser der var procent lavere end konkurrenternes og gik konkurs efter få måneders drift. Det kunne derfor tyde på, at de virkelige priser for at drive Willan er højere end dem, som Tre O vandt udbuddet med i I denne forbindelse skal det understreges, at selvom Tre O s pris på plejecenterpladser ligger tæt på dem som Carema modtager i Helsingborg kan de to priser ikke nødvendigvis sammenlignes. Dette skyldes, at omkostningerne ved at drive de to plejecentre kan være forskellige på grund af faktorer såsom de fysiske rammer og beboernes gennemsnitlige plejebehov. Tabel 5.38: Samlede omkostninger ved kommunal og privat drift af plejecentret Murteglet Udgiftsmål Willan Kommunal drift Privat drift Difference Pris per år Plejecenterpladser Tryghedspladser Korttidspladser Totale omkostninger Pct. sammenligning 100% 84% 16% Kilde: Ängelholm Kommune samt egne beregninger Havde Ängelholm Kommune i stedet valgt den næstbilligste tilbudsgiver, ville kommunen have realiseret en besparelse på 2,5 mio. SEK svarende til otte procent af de samlede udgifter, jf. Tabel Tabel 5.39: Samlede omkostninger ved kommunal og alternativ privat drift af plejecentret Murteglet Udgiftsmål Willan Kommunal drift Privat drift (2) Difference Pris per år Plejecenterpladser Tryghedspladser Korttidspladser Totale omkostninger Pct. sammenligning 100% 92% 8% Kilde: Ängelholm Kommune samt egne beregninger

85 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE EFFEKTANALYSER INDEN FOR MADSERVICE 6.1 Indledning Kortlægningen af konkurrenceudsættelsen i afsnit 3.1 viste, at 24 kommuner inden for de sidste fem år havde konkurrenceudsat madservice til hjemmeboende. Ud af disse er Solrød og Ikast- Brande kommuner udvalgt til at indgå i undersøgelsen. Udvælgelsen er sket ud fra en betragtning om, at konkurrenceudsættelsen i disse kommuner har en række repræsentative træk for madserviceområdet givet ved a) valg af både kommunale og private leverandører, b) brug af henholdsvis kommunale køkkener, frit valg af køkkener og brug af helt nye køkkener samt c) indførelse af nye produktions- og organisationsformer i kølvandet på kommunesammenlægninger. Det er således gældende for madserviceområdet, at flere kommuner i forbindelse med konkurrenceudsættelse selv har valgt at byde på opgaven, hvilket giver mulighed for at vurdere, om der kan identificeres forskelle mellem tilbud fra henholdsvis kommunale og private leverandører. Derudover har produktionsstedet ofte stor indflydelse på de tilbudte priser og antallet af modtagne tilbud, hvilket ligeledes er karakteristisk for området, og endelig har kommunalreformen åbnet mulighed for indhentning af stordriftsfordele i de sammenlagte kommuner, hvor ineffektive produktions- og organisationsformer med fordel kan udskiftes med nyere køkkener og metoder.

86 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Solrød Kommune Indledning I Solrød Kommune har der været gennemført et udbud af madservice til hjemmeboende omfattende produktion og levering af mad til hjemmeboende samt andre mindre ydelser. Madservicen blev udbudt første gang i 2005 på en treårig kontrakt med mulighed for forlængelse. Der indkom tre bud, inklusive kommunens eget bud. Udbuddet fra 2005 resulterede i, at Solrød Kommune (AC Køkken) selv fortsatte driften af køkkenet, da de indkommende bud fra de private leverandører var ukonditionsmæssige. I 2008 blev madservicen genudbudt i et EU-udbud. Kontrakten på madservice blev vundet af KRAM-Madservice for en periode på fire år med mulighed for forlængelse på et år. Ved denne udbudsrunde indgav kommunen også et kontrolbud. Det nuværende madserviceaftale med KRAM- Madservice blev påbegyndt i februar Analysetilgang Der foretages en analyse af effekterne af 2. generationsudbuddet, som reelt er første gang opgaven ender med en udlicitering, for at belyse de økonomiske og kvalitative effekter af konkurrenceudsættelsen. Konkret sker dette ved en sammenligning af priserne før og efter udbuddet i Sammenligningen foretages på baggrund af kommunens eget bud og priserne i det vindende tilbud. Derudover tages der højde for kvaliteten i det omfang, der foreligger relevant information, jf. Tabel 6.1. Tabel 6.1: Analysegrundlag for før/efter analyse af 2. generationsudbuddet Relevante faktorer Anvendte data Ydelsesafhængigt omkostningsniveau Kommunens kontrolbud og private leverandørs tilbud. Udbudsomkostninger Kommunens skøn over udbudsomkostninger 46. Følgeomkostninger Kommunens skøn over udbudsomkostninger 47. Udvikling i service- eller kvalitetsniveau Kontraktgennemgang. Interview med Ældreråd. Udvikling i brugertilfredshed Tilsynsrapporter. Interview med Ældreråd. Udvikling i medarbejder tilfredshed Interview med FOA. Information vedrørende sygefravær og medarbejderomsætning. Det bemærkes, at der er fortaget et fravalg i forhold til analyser, som vedrører: En sammenligning af de økonomiske effekter af 1. generationsudbuddet. Analysen ville have været interessant, da den ville have kunnet belyse eventuelle isolerede effekter af at konkurrenceudsætte en kommunal leverandør, herunder belyse eventuelle effektiviseringer forud for afgivelsen af eget bud. Grundet personaleudskiftning og omorganisering af kommunens eget køkken siden 2003, har det imidlertid ikke været muligt at foretage denne analyse Datamateriale Analyserne er blevet gennemført på baggrund af datamateriale hovedsagligt stillet til rådighed af Solrød kommune. Dette materiale omfatter: Kontrakt med AC Køkken Kontrakt med KRAM Madservice Omsætningsoplysninger Udbudsmateriale 46 Kommunens skøn sammenlignes med tilsvarende skøn i andre kommuner for at vurdere niveauet. 47 Kommunens skøn sammenlignes med tilsvarende skøn i andre kommuner for at vurdere niveauet.

87 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 87 Kommunens tilbudsvurdering Borgertilfredshedsundersøgelse, 2002, 2005 og 2008 Interview med FOA-Køge Interview med Ældreråd Analyse: Før og efter 2. generationsudbuddet Nedenfor er effekterne af konkurrenceudsættelsen opsummeret i Tabel 6.2. Som det fremgår af tabellen har kommunen samlet set opnået en besparelse på ca kr. pr. år gennem kontraktperioden, svarende til ca. seks procent. Tabel 6.2: Opsummering af de samlede effekter ved konkurrenceudsættelsen Faktor Effekter Estimeret omkostningsniveau Besparelse på ca kr. pr. år Udbudsomkostninger kr. pr. år 48 Følgeomkostninger 49 Ingen forskel på kommunal og privat drift Brugertilfredshed Tilfredsheden er steget yderligere efter konkurrenceudsættelsen Medarbejdertilfredshed Der foreligger ikke et tilstrækkeligt grundlag til at vurdere konkurrenceudsættelsens effekter på medarbejdertilfredsheden (Afventer) Samlet besparelse Ca kr. pr. år (6 %) I de følgende afsnit redegøres for ovenstående resultater i detaljer. Ydelsesafhængige omkostninger En sammenligning af første og andet udbud kræver visse antagelser, da opdelingen og fordelingen af måltider ikke er ens i de to udbud. Dertil kommer, at omsætningen ikke er konstant over tid, hvilket vanskeliggør en direkte sammenligning af kontraktsummer. For at sikre en højere sammenlignelighed tages der udgangspunkt i en konstant omsætningsmængde givet ved omsætningen fra Såfremt, der har været store ændringer i omsætningen, kan dette have betydning for enhedspriserne 50 og derfor vanskeliggøre sammenligningen yderligere. På baggrund af antal leverede måltider i vurderes det imidlertid, at forskellen i mængder og fordelingen på typer måltider er så beskeden, at det ikke har betydning for enhedspriserne. En sammenligning med udgangspunkt i 2006-mængderne vurderes derfor som retvisende. I forhold til kontrakten med AC Køkken er hovedretterne opdelt i lille/normal/stor i kontrakten med KRAM Madservice. Denne opdeling vurderes ikke at have betydning for analysens konklusioner. Til brug for prissammenligningen anvendes derfor den gennemsnitlige pris for de tre størrelser i kontrakten med KRAM Madservice. Kontrakten med AC Køkken indebar noget højere priser i det første år af kontrakten. Ved sammenligningen med resultatet af 2. generationsudbuddet sammenlignes med priserne i den sidste del af kontraktperioden, da dette vil vise den konkrete effekt af at gennemføre 2. generationsudbuddet. Ved en direkte sammenligning af enhedspriserne i kontrakten med AC Køkken i forlængelse af 1. generationsudbuddet samt de tilbudte priser fra AC Køkken og KRAM Madservice i 2. generationsudbuddet kan det konstateres, at enhedspriserne i det vindende tilbud fra KRAM Madservice i 2. generationsudbuddet er over 40 procent billigere end priserne i den hidtidige kontrakt på hovedparten af måltiderne. Såfremt der tages højde for omsætningens fordeling på de forskellige 48 Det antages her, at kontrakten løber i fire år (der er dog mulighed for at forlænge med 1 år). 49 Løbende driftsomkostninger til kommunes eget produktionskøkken er ikke medregnet. 50 Ved store omsætningsmængder vil enhedsprisen typisk være lavere end ved små mængder. Dette skyldes muligheden for stordrift samt færre tilfælde af råvarer der må kasseres fordi de ikke er brugt i tide.

88 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 88 typer måltider i 2006, er der en samlet besparelse på 37 procent forbundet med 2. generationsudbuddet 51. Et væsentligt forbehold i denne beregning er, at der i forbindelse med 1. genrationsudbuddet blev stillet krav om, at kommunes produktionsapparat skulle benyttes af leverandøren, hvilket selvsagt satte begrænsninger for de private leverandører i forhold til at foretage optimeringer af produktionsformen/-tilrettelæggelsen i forbindelse med 1. generationsudbuddet. Der blev imidlertid ikke stillet krav om at kommunes produktionsapparat skulle benyttes i forbindelse med 2. generationsudbuddet. Ved en sammenligning af omkostningsniveauet i forbindelse med 2. generationsudbuddet kan det konstateres, at AC Køkkens tilbud indeholdte væsentligt lavere omkostninger end ved 1. generationsudbuddet, og i Solrød Kommunes tilbudssammenligning i forbindelse med 2. generationsudbuddet er den tilbudte pris for den vindende leverandør KRAM Madservice kun ca. 11 procent lavere end kommunens eget bud. De tilbudte priser for 1. og 2. generationsudbuddet er opsummeret i nedenstående tabel. Tabel 6.3: Tilbudte priser for 1. og 2. generationsudbuddet (kr. pr. år) Ydelse AC Køkken (1. generationsudbuddet) AC Køkken (2. generationsudbuddet) KRAM Madservice (2. generationsudbuddet) Forskel mellem AC Køkken (1. generationsudbuddet) og KRAM Madservice (2. generationsudbuddet) Forskel mellem AC Køkken (2. generationsudbuddet) og KRAM Madservice (2. generationsudbuddet) Madservice til hjemmeboende pensionister inkl. udbringning Et krav om at skulle benytte et givent kommunalt produktionsapparat ser i dette tilfælde ud til at medføre et væsentligt højere omkostningsniveau hos såvel den kommunale (såfremt den kommunale leverandør afgiver eget bud) som private leverandør. For den kommunale leverandørs vedkommende kan et højere prisniveau til dels forklares med, at den kommunale leverandør formentligt i mindre omfang har følt sig truet af konkurrenceudsættelsen i 2003, da produktionsrammerne på forhånd var fastlagt. Dette i modsætning til konkurrencesituationen i 2008/09, hvor leverandørerne havde mulighed for at tilbyde nye og (evt.) mere effektive produktionsformer. For de private leverandørers vedkommende kan et højere prisniveau, ved en på forhånd fastlagt ramme for produktionsapparatet, omvendt (til dels) forklares med, at der kun i begrænset omfang vil være mulighed for at foretage optimeringer af produktionsformen/-tilrettelæggelsen i sådanne situation. Ved at overlade valget af produktionsapparatet til den private leverandør er der i Solrød Kommune således opnået store besparelser, hvilket formentligt (bl.a.) kan tilskrives, at den private leverandør har haft mulighed for at foretage optimeringer af produktionsformen/-tilrettelæggelsen og dermed kan producere mad via et mere effektivt produktionsapparat. Et produktionsapparat som kommunen i øvrigt ikke selv behøver investere i. 51 Der er ikke foretaget en direkte prissammenligning af de absolutte priser, idet opdelingen af måltider ikke er ens i de to udbud.

89 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 89 Omvendt skal det nævnes, at en kommune kan have gode grunde til at stille krav om at benytte kommunens produktionsapparat, for eksempel som følge af overvejelser angående ledige produktionsfaciliteter samt overvejelser i forhold de virksomhedsoverdragede medarbejderes arbejdsforhold. Udbudsomkostninger Udbudsomkostningerne omfatter personaleforbrug under udbudsprocessen. Personaleomfanget er vurderet af Solrød Kommune til ét årsværk, hvilket vurderes til en omkostning på ca kr. 52. Følgeomkostninger Solrød Kommune har ikke foretaget en egentlig beregning af de følgeomkostninger, som udbuddet og samarbejdet med KRAM Madservice indebærer for kommunen. En række kontraktbestemte aktiviteter kan dog indikere en del af følgeomkostningerne. I relation til samarbejdet afholdes der møde mellem den kommunale ledelse og leverandøren en gang årligt, eller når en af parterne måtte ønske dette, hvor samarbejde, drift, informationsudveksling m.v. drøftes. Der har dog været en større mødehyppighed i perioden umiddelbart efter opgavens overdragelse til leverandøren. Dertil kommer mødeaktiviteter i et særligt kostudvalg, som mødes minimum to gange årligt, eller når en af parterne måtte ønske dette. Kostudvalget drøfter brugerundersøgelser, klager, menuplaner, kvalitetskontrol, retningslinjer mv. Den samlede mængde arbejde forbundet med at følge op på udbuddet vurderes af kommunen til ca. tre ugers arbejde pr. år, hvilket er estimeret til at udgøre ca kr. pr. år 53. Det vurderes dog samtidig, at hvis kommunen selv skulle have leveret ydelserne ville omkostningerne være de samme. Udover ovenstående står Solrød Kommune tilbage med et fuldt funktionelt køkken. Kommunen har foreløbigt valgt at beholde køkkenet som sikring mod eventuelle produktionsnedbrud hos den private leverandør, men overvejer et frasalg el. lign. Kommunen har derved en følgeomkostning i form af de løbende driftsudgifter til køkkenet. Det har ikke været muligt at estimere disse omkostninger, men de estimerede besparelser skal ses i dette lys. Service- og kvalitetsniveau Ifølge kommunen er der ikke blevet ændret på kvalitetsstandarderne i perioden mellem 1. og 2. generationsudbuddene, hvilket kan bekræftes ved en gennemgang af udbudsmaterialerne fra de to udbudsrunder. Ældrerådet understøtter denne vurdering, idet de ikke har oplevet mærkbare ændringer i kvaliteten af madservicen, hverken den udbragte mad eller den der serveres på cafeen på aktivitetscenteret. Brugertilfredshed Tilfredsheden med madservice undersøges i kommunens løbende borgertilfredshedsundersøgelser, hvor både pårørende og direkte brugere spørges om tilfredsheden med ordningen. Der er få besvarelser i hver undersøgelse, og resultaterne skal derfor tolkes med forsigtighed. Derudover er tallene ikke direkte sammenlignelige, da der i ét år er spurgt til om ordningen er god, hvor der i andre år er spurgt til, om borgeren er tilfreds med ordningen. Borgerundersøgelserne fra 2002, 2005 og 2008 giver en indikation af en stigende tilfredshed med madserviceordningen. Således er andelen af borgere, der er noget/ret tilfredse eller meget til- 52 Opgjort som den gennemsnitlige årsløn for jurister og økonomer i Solrød Kommune i august Tallet er baseret på en årlig lønramme på kr (et årsværk og 44,8 arbejdsuger), hvilket er gennemsnitslønnen for en økonom/jurist i Solrød Kommune (Kilde: FLD).

90 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 90 fredse med ordningen steget fra 43 procent i 2002 til 57 procent i 2005 og til 76 procent i Der har således været stor tilfredshed med madservicen før udbuddet i KRAM Madservice har foretaget én brugertilfredshedsundersøgelse siden de påbegyndte arbejdet i januar Undersøgelsen viser, at ca. 90 procent af de ældre enten er tilfredse eller meget tilfredse. Undersøgelsen er blevet besvaret af 49 procent af de adspurgte. Med udgangspunkt i det foreliggende materiale kan det altså konstateres, at tilfredsheden er steget yderligere efter konkurrenceudsættelsen. Resultatet skal dog ses i lyset af, at borgerundersøgelserne fra kommunen og den private leverandørs undersøgelser ikke indeholder de samme spørgsmål samt at svarprocenten i den private undersøgelse blot udgjorde 49 procent. Hvor meget stigningen reelt udgør, er derfor forbundet med en vis usikkerhed. Som supplement til ovenstående vurdering kan det nævnes, at Ældrerådet ikke har givet udtryk for hverken en positiv eller negativ udvikling som følge af, at en privat leverandør har overtaget opgaven. Medarbejdertilfredshed Interview med FOA har belyst, at der er sket en god medarbejderoverdragelse i forbindelse med tildelingen af kontrakten til KRAM. Personalepolitikken hos KRAM, er ifølge FOA god, og man har søgt at tilgodese medarbejderne. Der er sket en ændring i arbejdsopgaver, som følge af skift til andre forhold i større køkkenmiljø osv., men udover lidt utilfredshed med overgangen til KRAM i begyndelsen, har FOA ikke hørt til utilfredshed siden. Det har ikke været muligt at fremskaffe information om medarbejdertilfredsheden mv. hos den private leverandør. Ovenstående oplysninger giver ikke grundlag til at vurdere konkurrenceudsættelsens effekter på medarbejdertilfredsheden. Samlede effekter af konkurrenceudsættelsen I den nedenstående tabel er effekterne af konkurrenceudsættelsen opsummeret. Tabel 6.4: Opsummering af de samlede effekter ved konkurrenceudsættelsen Faktor Effekter Estimeret omkostningsniveau Besparelse på ca kr. pr. år (11 %) Udbudsomkostninger kr. pr. år 54 Følgeomkostninger 55 Ingen forskel på privat og kommunal drift Brugertilfredshed Tilfredsheden er steget yderligere efter konkurrenceudsættelsen Medarbejdertilfredshed Der foreligger ikke et tilstrækkeligt grundlag til at vurdere konkurrenceudsættelsens effekter på medarbejdertilfredsheden (Afventer) Samlet besparelse Ca kr. pr. år (6 %) 54 Det antages her, at kontrakten løber i fire år (der er dog mulighed for at forlænge med 1 år). 55 Løbende driftsomkostninger til kommunes eget produktionskøkken er ikke medregnet.

91 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Ikast-Brande Kommune Indledning Ikast-Brande Kommune er en sammenlægning af de gamle Ikast, Brande og Nørre Snede Kommuner. Som led i kommunesammenlægningen foretog man en harmonisering på madområdet. Harmoniseringen afdækkede store forskelle i servicen, kommunerne og ældrecentrene imellem. På nogle centre blev maden leveret ved døren, på andre leverede køkkenet maden tallerkenanrettet, og endelig var der plejecentre hvor køkkenpersonalet også forestod serveringen for beboerne. Derudover var der regnskabstekniske forskelle i konteringen af omkostninger til service mm. Med henblik på at vurdere omkostningerne foretog Ikast-Brande Kommune en beregning af prisen for den harmoniserede madordning. Denne pris fandt byrådet for høj og med henblik på at nedbringe prisen besluttedes det, at omorganisere og konkurrenceudsætte madproduktionen i kommunen. Et ønske i forbindelse med konkurrenceudsættelsen var, at den fremtidige produktion skulle foregå i kommunens egne køkkener, som i så fald skulle ombygges og konsolideres. Kommunens køkkener skulle i så fald, rent organisatorisk, fungere som ét køkken men med flere produktionssteder i kommunen. To af kommunens plejecenterkøkkener skulle ombygges til produktion af kølevakuum mad. Det ene køkken skulle levere bulkmad 56 til plejecentrene. Det andet køkken skulle levere til hjemmeboende. De resterende plejecenterkøkkener skulle ombygges til modtagerkøkkener. Hvis konkurrenceudsættelsen blev vundet af en leverandør med produktion i egne køkkener, ville kommunen nøjes med at indrette modtagerkøkkener på plejecentrene. I forbindelse med udbuddet modtog Ikast-Brande Kommune tilbud fra følgende tre leverandører: Ikast-Brande Kommune Herning Kommune Danske Madhus Kommunens eget kommunale køkken, afgav et kontrolbud. Herning Kommune indgav tilbud både på mad produceret i Ikast-Brandes køkkener og på mad produceret i egne køkkener. Danske Madhus indgav tilbud med mad produceret i egne køkkener. Udbuddet blev vundet af kommunens eget bud, hvorfor opgaveløsningen i dag varetages i kommunens egne køkkener. Prisen er beregnet til 60 kr. pr. døgnkostportion. Omlægningen var planlagt at være afsluttet 1. juni Den endelige overgang er stadig i opstartsfasen grundet en række tekniske komplikationer. Kommunen forventer først om et år at kunne efterkalkulere den nye madpris. Ikast-Brande Kommune har således med afsæt i en sammenlignet med øvrige danske kommune dyr madserviceproduktion igangsat en effektiviseringsproces, konkret i form af etablering af nye produktionsfaciliteter, samt ved at konkurrenceudsætte madproduktionen. En besparelse i forhold til tidligere kan derfor ikke alene tilskrives konkurrenceudsættelse, men skyldes i høj grad også overgang til nye moderne køkkener, som benytter moderne produktionsformer, ændret serviceniveau mv. Eksempelvis blev maden på nogle plejecentre før serveret af køkkenpersonalet, som også ryddede op, mens disse opgaver efter udbuddet udføres af plejepersonalet. Samlet set medfører disse forhold, at det ikke er meningsfyldt at opgøre en isoleret effekt af konkurrenceudsættelsen, og en samlet besparelse af de igangsatte initiativer kun kan opgøres indikativt. Analysen af madservicen i Ikast-Brande Kommune er derfor gennemført med udgangspunkt i et bredere perspektiv end blot konkurrenceudsættelse, hvor der ligeledes inddrages de organisatoriske og produktionsmæssige ændringer, som kan komme i kølvandet på kommunalreformen. 56 Mad der ikke er portionsanrettet.

92 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Analysetilgang Analysen indeholder en samlet beskrivelse af processen, herunder en redegørelse for de faktiske økonomiske forhold før og efter, med hovedvægten på de nuværende omkostninger. Dertil kommer en redegørelse for, hvordan de forskellige faktorer har kunnet påvirke omkostningsniveauet når konkurrenceudsættelse kombineres med ændrede produktionsformer og organisering Data og faktorer i analysen Analysen er blevet gennemført på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af Ikast-Brande kommune. Dette materiale omfatter: Udbudsmaterialet Kommunens beregning af prisen på madservice i forbindelse med serviceharmonisering ved dannelsen af Ikast Brande Kommune Kommunens prisberegning fra eget bud. I analysen inddrages følgende faktorer og data, jf. Tabel 6.5 nedenfor. Tabel 6.5: Analysegrundlag for før/efter analyse af gennemførte initiativer Relevante faktorer Ydelsesafhængige omkostninger Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Udvikling i service- eller kvalitetsniveau (realiseret) Anvendte data Beregninger fra Ikast-Brande Kommune Faktura og mail oplysninger fra Ikast-Brande Kommune Ikke opgjort Analyse: Effekterne af igangsatte initiativer Analysen indledes med en præsentation af de samlede effekter af initiativerne indenfor madservice i Ikast-Brande Kommune. Herefter redegøres for de enkelte dele af analysen i detaljer. Resultat af analysen De samlede effekter af initiativerne analyseres ved at sammenligne omkostningerne før og efter reorganiseringen og konkurrenceudsættelsen af madserviceområdet. Helt konkret sammenholdes enhedspriser på døgnkostportioner før og efter initiativerne, og der tages højde for omkostningerne i forbindelse med konkurrenceudsættelsen. Samlet set viser resultaterne, Ikast-Brande Kommune har realiseret en besparelse på 8,7 mio. kr. svarende til 32 procent af omkostningerne før igangsættelsen af initiativerne. Det har ikke været muligt at sammenligne service- og kvalitetsniveau, brugertilfredshed eller medarbejdertilfredshed, da den nye leverandør endnu ikke er påbegyndt leverancerne. Tabel 6.6: Indikativ opgørelse over samlede effekter (2008-priser) Faktor Effekter Estimeret omkostningsniveau Besparelse på 8,9 mio. kr. pr. år (33 %) Service- og kvalitetsniveau Ny leverandør ikke startet Udbudsomkostninger kr. pr. år Følgeomkostninger Serveringsopgave pålagt plejecentre. Ikke opgjort. Brugertilfredshed Ny leverandør ikke startet Medarbejdertilfredshed Ny leverandør ikke startet Øvrige forskelle Anlægsudgifter til nye køkkener Samlet besparelse Besparelse på 8,7 mio. kr. pr. år (32 %) I de følgende afsnit redegøres for resultaterne i detaljer. Udbudsmaterialet og kontrakten Udbudsmaterialet omfatter den samlede produktion af mad til plejecentre og hjemmeboende. Hertil kan der som option bydes på skolemad. Udbuddet omfatter ca døgnkostportioner pr. år. I kommunens egne beregninger opgøres den samlede produktion til omkring døgnkostportioner, hvor også mad til møder, caféer o.l. er medtaget.

93 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 93 Af udbudsmaterialet fremgår, at madproduktionen før foregik i og fra køkkenerne syv forskellige steder i kommunen. I forbindelse med udbuddet ønskedes driften omlagt således, at produktionen blev samlet i følgende to køkkener: Brandlundparken i Brande Frisenborgparken i Ikast Disse to steder skulle levere maden til de øvrige plejecentre, til hjemmeboende samt eventuel skolemad. Ved omlægningen forudsattes der leverancer til hjemmeboende modtagere en gang pr. uge. Tilbudsprisen vedrørende plejecentrene ønskedes opgivet som stykpriser pr. måltid til plejecentrene baseret på de i udbudsmaterialet anførte mængder og specifikationer. Tilsvarende ønskedes tilbudsprisen vedr. maden til hjemmeboende modtagere opgivet som stykpris pr. måltid. Det fremgår tillige af udbudsmaterialet, at tilbudsgiveren skulle angive en pris, hvor køkkenerne i Ikast-Brande Kommune benyttes som produktionssted, og en pris hvor tilbudsgiverens eget køkken benyttes som produktionssted. Udbudsmaterialet indeholder tillige en beskrivelse af, hvorledes priserne reguleres i forhold til prisudviklingen, samt hvorledes priserne reguleres ved ændring i leveret mængde. Priserne reguleres i forhold til to indeks, med 50 procents vægt på hver. Det ene indeks er nettoprisindeksets varegruppe 1, Fødevarer og ikke-alkoholiske drikke. Det andet indeks er lønindekset for den private sektor, Branche 5500, Hoteller og restauranter. Kontrakten løber i 4 år med mulighed for forlængelse i to gange 1 år. Det forudsættes, at leverandøren overtager det personale, der i dag direkte er tilknyttet den beskrev produktion. Udbudsmaterialet indeholder en beskrivelse af produktionskøkkenerne på plejecentrene i Brandlundparken samt Frisenborgparken. Der foreligger en vurdering for ændring af produktionskøkkenet i Frisenborgparken. Vurderingen er en samlet anlægsramme på 5 mio. kr. Hvis tilbudsgiverne valgte at producere maden i kommunens køkkener skulle denne udgift afholdes gennem betaling af en lejeafgift i hele kontraktperioden. For brug af produktionslokaler og udstyr afregnes en lejeafgift, der modsvarer den almindelige forrentning og afskrivning. Beløbet er fastsat til samlet kr. årligt for brugen af køkkenet i Brandlundparken, og kr. for brugen af køkkenet i Frisenborgparken. Lejen prisreguleres ikke. Havde den vindende leverandør valgt at producere maden i egne køkkener, ville kun modtagerkøkkenerne blive etableret. Dette ville, ifølge kommunen, indebære en minimal anlægsomkostning i størrelsesordenen kr. Ordren blev tildelt det økonomiske mest fordelagtige tilbud ud fra følgende tildelingskriterierne: Pris, der vægtes med procent Kvalitet og hvordan det forudsatte kvalitet sikrer, herunder leverance- og driftssikkerhed, der vægtes med procent Endelig fremgår det af udbudsmaterialet, at køkkenerne i Ikast-Brande afgav tilbud på den fremtidige drift. Der blev desuden afgivet tilbud fra køkkenet i Herning Kommune samt Danske Madhus, der begge ønskede at producere maden i eget køkken. Opgaven blev tildelt køkkenerne i Ikast-Brande, der havde afgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Ydelsesafhængige omkostninger Ikast-Brande Kommune har lavet en opgørelse af omkostningerne til madproduktion før initiativerne igangsattes, jf. Tabel 6.7 nedenfor, der indeholder hovedelementerne i denne beregning.

94 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 94 Tabel 6.7: Produktionsomkostninger i Ikast-Brande Kommune (2008-priser) Område Produktionsomkostninger Årlige produktionsomkostninger (1.000 kr.) pr. døgnkostportion (kr.) Personale ,1 Omkostninger KMD mv ,9 Diverse varekøb ,1 Energiforbrug, vedligeholdelse ,3 Samlede omkostninger ,4 Samlede omkostninger (opdateret produktion) ,2 Note: Pris pr. døgnkostportion er beregnet ved døgnkostportioner. Ved den opdaterede produktion anvendes døgnkostportioner. Kilde: Ikast-Brande Kommune Ovenstående opgørelse viser, at omkostninger til en døgnkost er beregnet til 131,4 kr. ved døgnkostportioner. Ikast-Brande kommune har dog oplyst, at omkostningerne inden udbuddet dækkede samme produktionsomfang som efter udbuddet, og at et opdateret informationsgrundlag viste en produktion på godt døgnkostportioner. Omregnes de samlede omkostninger ved døgnkostportioner svarer det til 89,2 kr. pr. døgnkostportion. Kommunen har til deres eget bud lavet en opgørelse af omkostningsniveauet efter konkurrenceudsættelsen og efter, at de øvrige initiativer fandt sted. Det fremgår, at efter de samlede initiativer er gennemført, udgør de samlede omkostninger til madproduktionen 18,2 mio. kr. fordelt med 12,5 mio. kr. til Brandlundparken og 5,7 mio. kr. til Frisenborgparken. Heraf vedrører en del produktion af mad til hjemmeboende hvor enhedsprisen er omkring 6 procent højere 57 end enhedsprisen på mad til centerbeboere. Enhedsprisen for produktionen på Brandlundparken er opgjort til 52,3 kr. pr. døgnkostportion, mens den i Frisenborgparken er 87,8 kr. Samlet giver det en vægtet enhedspris på 59,9 kr. pr. døgnkostportion. En oversigt over de samlede produktionsomkostninger, opgjort på hhv. Brandlundparken og Frisenborgparken, kan ses i Tabel 6.8. Tabel 6.8: Beregnede produktionsomkostninger i eget bud, kr. (2008-priser) Område Brandlundparken Frisenborgparken Samlet Personale Omkostninger KMD mv Diverse varekøb Energiforbrug, vedligeholdelse Omkostninger i alt Antal døgnkostportioner Omkostninger pr. døgnkostportion (kr.) 52,3 87,8 59,9 Note: Pris pr. døgnkostportion er beregnet ved døgnkostportioner. Omkostninger til transport er udeladt, da disse ikke indgår i beregningen af produktionsomkostningerne før udbuddet. Kilde: Ikast-Brande Kommune Ifølge Ikast-Brande Kommune er der flere faktorer, der forklarer forskellene i enhedspriserne for de to køkkener. For det første er der forskel i omkostningerne til emballage, da det gennemsnitlige antal af portioner pr. emballering er højere i Brandlundparken. For det andet har Frisenborgparken relativt større lønomkostninger. Udbudsomkostninger Kommunen har i forbindelse med udbuddet afholdt udgifter til konsulenter for i alt kr. ekskl. moms. Det vedrører både de konsulenter, som har bistået med udarbejdelse af udbudsmateriale og udbud, samt de konsulenter, som har bistået med at afgive kommunens eget bud. Omkostninger til udarbejdelse af kommunens eget bud, bør ikke medregnes som en udbudsomkostning. Beslutningen om at konkurrenceudsætte, forpligter ikke kommunen til også at byde selv. Disse omkostninger kan derfor ikke sidestilles med de omkostninger der er forbundet med, 57 Vurderet i beregninger bag kommunens eget bud

95 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 95 at gennemføre selve udbuddet. Det antages, at halvdelen af konsulentomkostningerne, svarende til kr. vedrører udarbejdelse af udbudsmaterialet. Hertil kommer omkostninger til tidsforbrug blandt egne medarbejdere. Disse omkostninger er ikke blevet opgjort af kommunen. I Solrød Kommune vurderede man i forbindelse med konkurrenceudsættelse af kommunens madservice, at det interne tidsforbrug svarede til et årsværk. Det antages at tidsforbruget i Ikast-Brande svarer til det man har forbrugt i Solrød, og de interne lønomkostninger bliver derfor kr 58. Samlet set, opgøres udbudsomkostningerne til kr. for konkurrenceudsættelse af madservice i Ikast-Brande Kommune, svarende til om året i den fireårige kontraktperiode. Følgeomkostninger Køkkenerne i Ikast-Brande udførte reelt set visse plejeopgaver og afholdt de tilhørende omkostninger over køkkenbudgetterne. Ved omlægningen af madproduktionen er disse opgaver overført til plejecentrene. Centrene har i den forbindelse fået en økonomisk kompensation, som kommunen dog ikke har opgjort. Der er heller ikke opgjort følgeomkostninger ved administration af den tildelte ordre. Service- og kvalitetsniveau Da omlægningen af madproduktionen endnu ikke er fuldt implementeret, er det ikke muligt at sammenligne service- og kvalitetsniveauer før og efter konkurrenceudsættelsen. I forhold til kvalitetskrav skal leverandøren, ifølge udbudsmaterialet, leve op til de krav der fremgår af Anbefalinger for den danske Institutionskost udarbejdet af Økonomaskolen i København samt Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Veterinær- og Fødevaredirektoratet, december De syv køkkener der varetog madproduktionen før konkurrenceudsættelsen, var forpligtet til at efterleve samme regelsæt. Serviceniveauet før og efter konkurrenceudsættelsen er ikke ens, idet omfanget af ydelser har ændret sig. En del af de ydelser, der før udbuddet blev leveret af køkkenerne, varetages efter udbuddet af plejepersonalet. Der er altså ikke tale om samme serviceniveau i madproduktionen før og efter konkurrenceudsættelsen. Brugertilfredshed Da omlægningen af madproduktionen endnu ikke er fuldt implementeret, er der ikke foretaget målinger af brugertilfredsheden siden madproduktionen er overgået til de nye leverandør- og produktionsformer. Medarbejdertilfredshed Da omlægningen af madproduktionen endnu ikke er fuldt implementeret, er der ikke foretaget målinger af medarbejdertilfredsheden siden madproduktionen er overgået til de nye leverandørog produktionsformer. Samlede effekter af konkurrenceudsættelse En opgørelse af effekten ved konkurrenceudsættelse er, som tidligere nævnt, ikke mulig, da flere initiativer igangsattes samtidigt. Det er dog muligt at lave en indikativ opgørelse af den samlede effekt ved disse initiativer og en samlet indikativ opgørelse af de samlede effekter, jf. Tabel 6.9 og Tabel 6.9 nedenfor. 58 Baseret på gennemsnitslønnen for en akademiker i Ikast-Brande Kommune i 2008 (FLD-tal).

96 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 96 Tabel 6.9: Indikativ årlig effekt ved initiativer (2008-priser) Faktor Priser og effekter Enhedspris før initiativer 89,2 kr. Enhedspris efter initiativer 59,9 kr. Besparelse pr. enhed 29,3 kr. Samlet besparelse 8,87 mio. kr. (32,8 %) pr. år Udbudsomkostninger pr. år kr. pr. år Besparelse minus udbudsomkostninger 8,69 mio. kr. (32,2 %) pr. år Note: Beregnet ved døgnkostportioner. Udbudsomkostninger er delt ud over kontraktperiodens 4 år. Kilde: Egne beregninger Overordnet set har konkurrenceudsættelse, nye produktions- og organisationsformer, samt serviceharmonisering medført besparelser på 8,7 mio. kr., svarende til 32,2 procent af de samlede omkostninger. Det skal dog understreges, at ordningen før og efter udbuddet dækker over et forskelligt omfang af ydelser. Forskellen består i, at visse omkostninger er flyttet fra køkkenerne til plejecentrene og således stadig afholdes, men ikke indgår i køkkenernes udgifter. Den reelle besparelse er derfor mindre.

97 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE CENTRALE OG GENERELLE ERFARINGER 7.1 Indledning I dette afsnit samles op på resultaterne i kortlægningen, samt i de undersøgte kommuner. For alle analyserede aspekter ved konkurrenceudsættelse foretages en sammenligning på tværs af de otte kommuner i undersøgelsen. Dette muliggør en vurdering af om der kan drages generelle erfaringer på baggrund af de enkelte kommuners erfaringer med effekterne af konkurrenceudsættelse. 7.2 Barrierer for konkurrenceudsættelse Udgangspunktet for undersøgelsen har været en overordnet kortlægning af erfaringerne med konkurrenceudsættelse af plejeydelser i de danske kommuner. Erfaringerne med konkurrenceudsættelse indenfor dette område er ret begrænsede. Dette skyldes i høj grad, at man i kommunerne ser en række barrierer i forhold til at gennemføre konkurrenceudsættelse af plejeopgaver. Ud af 83 adspurgte kommuner gav 77 udtryk for, at sådanne barrierer eksisterer. De angivne barrierer kan overordnet set, beskrives som følger: 1. Mangel på leverandører og/eller mangel på interesse fra leverandørerne 2. Bekymring for forsyningssikkerheden og at miste kontrol 3. Pleje- og omsorg løses bedst af kommunen og/eller private leverandører kan ikke gøre det hverken billigere eller bedre 4. Udbudsprocessen og udfærdigelse af udbudsmateriale er for kompliceret 5. Kommunalreformen har lagt beslag på alle ressourcer 6. Politisk, kulturel, ideologisk og administrativ modstand Tidligere undersøgelser har også påvist, at det er disse temaer der angives når kommunerne skal nævne barrierer for konkurrenceudsættelse 59. På baggrund af nærværende kortlægning, er der foretaget vurderinger af, hvorvidt disse barrierer er til stede og i givet fald, i hvilken udstrækning. Mangel på leverandører og/eller mangel på interesse fra leverandørerne Der er i dag tre leverandører på markedet for konkurrenceudsatte plejecentre, Aleris Ældreservice, Attendo Care og OK Fonden. Derudover har 16 leverandører afgivet tilbud i forbindelse med disse konkurrenceudsættelser. De kommuner der har gennemført konkurrenceudsættelserne, har altså ikke oplevet en mangel på leverandører eller mangel på interesse fra disse. Bekymring for forsyningssikkerheden og at miste kontrol De leverandører der agerer på markedet i dag er alle store og veletablerede virksomheder med høj egenkapital. På trods af at disse virksomheder i 2008 alle havde underskud på deres danske plejecenterdrift, må risikoen for at de går konkurs vurderes som lav. Desuden viser erfaringer fra Sverige, at i tilfælde af en konkurs, behøver forsyningssikkerheden ikke blive bragt i fare. I Ängelholm gik kommunen selv ind og overtog driften og medarbejderne, da en privat leverandør gik konkurs. Denne overtagelse var, ifølge kommunen, forbundet med minimale omkostninger for kommunen. Pleje- og omsorg løses bedst af kommunen og/eller private leverandører kan ikke gøre det hverken billigere eller bedre Resultaterne af denne undersøgelse indikerer, at kommunerne kan realisere besparelser ved at konkurrenceudsætte opgaver indenfor pleje og omsorg, samt madservice. Der er ingen tegn på, at konkurrencesættelse medfører en ringere kvalitet af de leverede ydelser. Udbudsprocessen og udfærdigelse af udbudsmateriale er for kompliceret 59 Se bla. "Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne", Udliciteringsrådet, 2005

98 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 98 De kommuner, som har konkurrenceudsat enten deres plejecentre eller madservice, har gennemsnitligt brugt omkring kr. på udbudsprocessen. Dette dækker også udgifter til ekstern konsulentbistand. Erfaringer fra Sverige viser, at udbudsprocessen og udfærdigelse af udbudsmateriale bliver nemmere i takt med, at mængden og dermed erfaringerne med konkurrenceudsættelse stiger. Kommunalreformen har lagt beslag på alle ressourcer Erfaringerne fra konkurrenceudsættelsen af et plejecenter i Vejle viser, at kommunesammenlægningen, har været så ressourcekrævende, at man ikke har kunnet realisere de gevinster, der måtte være ved et samarbejde mellem kommunal og privat plejecenterdrift. Omvendt viser erfaringerne fra Ikast-Brande Kommune, at sammenlægningen kan være en anledning til konkurrenceudsættelse. Her besluttede man i forbindelse med sammenlægningen, at reorganisere og konkurrenceudsætte den nye kommunes madserviceordning. Politisk, kulturel, ideologisk og administrativ modstand Denne og tidligere undersøgelser af området 60 viser, at det generelt er i de kommuner, som ikke har konkurrenceudsat opgaver, at der ikke er tillid til, at konkurreceudsættelse på en og samme tid kan give både bedre og billigere løsninger. 7.3 Formål med konkurrenceudsættelse Sammenlignes motivationen for at konkurrenceudsætte ydelser inden for ældreomsorg i de undersøgte kommuner, ses en vis variation. I de fleste kommuner har omkostningsbesparelser været en væsentlig motivationsfaktor. Undtagelsen er Vejle Kommune, hvor man gennemførte en konkurrenceudsættelse af et plejecenter med det formål at etablere et sammenligningsgrundlag og udnytte såvel de kommunale som private erfaringer med henblik på at videreudvikle og forbedre driften kommunens plejecentre. I Solrød Kommune er halvdelen af kommunens eneste plejecenter konkurrenceudsat. Her var et yderligere formål at forøge kvaliteten af de leverede ydelser til borgerne gennem en venskabelig konkurrence mellem den private og den kommunale leverandør. I nedenstående liste opsummeres formålene med konkurrenceundsættelse i de undersøgte kommuner. Plejecentre o Omkostningsbesparelser Gribskov Solrød Kolding Helsingborg Ängelholm o Kvalitetsforbedringer Solrød o Vidensdeling Vejle Madservice o Omkostningsbesparelser Solrød Ikast-Brande 7.4 Anledning til konkurrenceudsættelse Udover at have en kommunal målsætning med konkurrenceudsættelse, kan andre faktorer fungere som anledning til at igangsætte konkurrenceudsættelse. Undersøgelsen viser at omstruktureringer og udvidelser, har været anledning til konkurrenceudsættelse i fire ud af otte undersøgte kommuner. I Solrød, Kolding og Vejle skulle man udvide plejekapaciteten ved at bygge et nyt plejecenter. For kommunerne blev dette samtidig en anledning til, at konkurrenceudsætte det nybyggede ple- 60 Se bla. "Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne", Udliciteringsrådet, 2005

99 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 99 jecenter. En tidligere undersøgelse har påvist, at konkurrenceudsættelse af en kommunal ydelse kan medføre usikkerhed hos de ansatte der potentielt skal arbejde for en privat arbejdsgiver i fremtiden. Det drejer sig især om usikkerhed, hvad angår arbejdsvilkår og ansættelsessikkerhed. Ved at konkurrenceudsætte et nybygget plejecenter undgår man denne usikkerhed, idet et helt nyt hold af medarbejdere skal ansættes på det nye plejecenter. I Ikast-Brande Kommune skulle man i forbindelse med kommunesammenlægningen omstrukturere og reorganisere madserviceordningen. Kommunen valgte i denne anledning, at konkurrenceudsætte ordningen. 7.5 Udbudsprocessen I forbindelse med gennemførelse af en konkurrenceudsættelse, er det i sagens natur væsentligt, at der rent faktisk er aktører, der afgiver tilbud på opgaven. Dette har været tilfældet i de undersøgte kommuner. For plejecentre er der en vis geografisk variation i antallet af tilbudsgivere. I Gribskov og Solrød har mindst fire aktører afgivet tilbud, mens man i Vejle og Kolding har modtaget 1-3 tilbud. OK Fonden driver plejecentrene i begge de to sidstnævnte kommuner. Adspurgt, fastholder alle de tre etablerede leverandører, at hele Danmark er deres marked. En mulig forklaring på variationen i antal tilbud er formentlig, at udbuddene i de to jyske kommuner også indebar drift af selve bygningen. I Aleris Ældreservice og Attendo Care udfører man kun plejeydelser og ikke drift af bygninger. På det mere etablerede svenske marked afgav hhv. otte og seks leverandører tilbud på driften af de konkurrenceudsatte plejecentre. Indenfor madservice afgav 2-3 leverandører tilbud i hhv. 1. og 2. generationsudbuddene. Figur 7.1: Antallet af tilbudsgivere på konkurrenceudsatte områder i de undersøgte kommuner Tilbudsgivere i 1. generation Tilbudsgivere i 2. generation Solrød -Plejecenter Kolding Vejle Helsingborg Ängelholm Solrød -Madservice Ikast-Brande Gribskov Solrød -Plejecenter Kolding Solrød -Madservice 7.6 Samlede effekter af konkurrenceudsættelse

100 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 100 Når de overordnede effekter af konkurrenceudsættelse skal kvantificeres, tages udgangspunkt i sammenligninger med en før-situation eller en ikke-konkurrenceudsat kommunal tvilling. I sådanne sammenligninger er det væsentligt, at tage højde for en række økonomiske og ikkeøkonomiske parametre, udover den simple sammenligning af driftsomkostninger. Disse parametre inkluderer: Økonomiske parametre o Udbudsomkostninger o Følgeomkostninger Ikke-økonomiske parametre o Forsyningssikkerhed o Service- og kvalitetsniveau o Brugertilfredshed o Medarbejdertilfredshed I dette afsnit præsenteres først en sammenligning af de overordnede økonomiske effekter af konkurrenceudsættelse. Herefter sammenlignes ovenstående økonomiske og ikke-økonomiske parametre for de undersøgte kommuner Overordnede økonomiske effekter Hvad angår plejecentrene ser der generelt ud til at være væsentlige besparelser at hente for kommunerne ved gennemførelse af konkurrenceudsættelse. Besparelserne ved et 1. generationsudbud spænder fra 8 procent i Sverige til 18 procent i Solrød Kommune. Der kan derimod ikke dokumenteres besparelser i forbindelse med 2. generationsudbud af plejecentre. To kommuner, Gribskov og Solrød, har gennemført 2. generationsudbud. I Solrød så man en forøgelse af omkostningerne, hvilket kan være en konsekvens af ekstraordinært lave priser og en dertilhørende stor besparelse i 1. generationsudbuddet. For Gribskov har det ikke været muligt at foretage en beregning af effekterne ved 2. generationsudbuddet, da det historiske datamateriale ikke er tilgængeligt. En sammenligning med kommunal plejeleverandør i Gribskov Kommune viser en besparelse på 19 procent ved konkurrenceudsat drift af et plejecenter og en tilsvarende sammenligning for Kolding Kommune viser en besparelse på 16 procent. For madservice er der ligeledes besparelser ved at konkurrenceudsætte driften. I Solrød Kommune har man sparet 6 procent i 2. generationsudbuddet alene. I Ikast-Brande vandt kommunen udbuddet da madservicen blev konkurrenceudsat. Her har besparelsen været 32 procent, men denne besparelse skal også henføres til en reorganisering af kommunens køkkener, samt en flytning af serveringsopgaverne fra køkkenpersonalet til plejecentrene. Tabel 7.1: Besparelser ved konkurrenceudsættelse i de undersøgte kommuner Kommune Besparelse i 1. generation Besparelse i 2. generation Besparelse ift. kommunal tvilling Plejecentre Gribskov % Solrød 18% -5% Samme omkostninger Kolding - 1% 16% Vejle Ikke en del af målsætningen Kun udbudt én gang - Helsingborg 8% Kun udbudt én gang - Ängelholm 16% (8% ved næstbilligste leverandør) Kun udbudt én gang - Madservice Solrød - 6% - Ikast- Brande 32%* Kun udbudt én gang - Note: * For Ikast-Brande Kommune kan besparelsen ikke udelukkende henføres til konkurrenceudsættelse, da kommunen samtidig har reorganiseret sine køkkener og flyttet opgaver fra køkkenpersonalet.

101 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Økonomiske parametre Udbudsomkostninger Udbudsomkostninger omfatter de ekstraordinære udgifter, der er forbundet med at gennemføre et udbud for en kommune. Opgaverne i forbindelse med gennemførsel af et udbud omfatter bl.a. forberedelse af udbudsmaterialet, udarbejdelse af kravspecifikation, juridisk bistand samt vurdering og behandling af indkomne tilbud. Generelt må det forventes, at udbudsomkostningerne er højest i forbindelse med et 1. generationsudbud, da man ved efterfølgende udbud i en vis grad kan anvende erfaringer og materiale fra 1. generationsudbuddet. Hvad angår konkurrenceudsættelse af plejecentre, har tre af de seks analyserede kommuner foretaget en beregning af deres udbudsomkostninger. En sammenligning på tværs viser store forskelle. I Kolding Kommune vurderer man, at 1. generationsudbuddet kostede kommunen 1,5 mio. kr., mens det i Solrød vurderes, at have kostet kr. Kolding Kommunes beregninger viser derudover, at 2. generationsudbuddet kun kostede kr. Til sammenligning vurderer man i Solrød Kommune, at udbudsomkostningerne i anden runde var på kr. I Sverige har kommunerne ikke foretaget beregninger af udbudsomkostninger, men vurderer at de, sammenlignet med besparingspotentialet ved konkurrenceudsættelse, er negligérbare. De svenske kommuner har generelt større erfaring med konkurrenceudsættelser indenfor velfærdsområdet, end man har i Danmark. Vurderingen i Helsingborg og Ängelholm kommuner harmonerer derfor med forventningen om, at udbudsomkostningerne falder, når erfaringen med udbud stiger. Indenfor madservice vurderes det i Ikast-Brande, at have kostet kommunen ca kr. at gennemføre 1. generationsudbuddet. I Solrød vurderer man, at 2. generationsudbuddet kostede kr. Tabel 7.2: Udbudsomkostninger ved konkurrenceudsættelse i de undersøgte kommuner Kommune Udbudsomkostninger i 1. generation Udbudsomkostninger i 2. generation Plejecentre Gribskov - 1,4 mio. kr. (for 3 plejecentre) Solrød kr kr. Kolding 1,5 mio. kr kr. Vejle - Kun udbudt én gang Helsingborg Vurderes ubetydelige Kun udbudt én gang Ängelholm Vurderes ubetydelige Kun udbudt én gang Madservice Solrød Ikast-Brande kr. Kun udbudt én gang Følgeomkostninger Følgeomkostninger omfatter de udgifter som kommunen har i forbindelse med, at en given leverandør varetager opgaven. Det er kommunens ansvar at foretage opfølgning og tilsyn med opgaven for at sikre overholdelsen af de gældende kvalitetsstandarder. Kommunen kan desuden have ekstraordinære følgeomkostinger som konsekvens af, at en ny leverandør varetager driften. I forhold til at vurdere omkostningerne ved konkurrenceudsættelse er det disse meromkostninger, der er relevante. For plejecentrene vurderer fem ud af seks kommuner, at kommunen ikke har ekstraordinære følgeomkostninger forbundet med konkurrenceudsættelse af plejecentre. Hvad angår madservice har Solrød Kommune i dag et produktionskøkken, der som en konsekvens af konkurrenceudsættelsen, er delvist ubenyttet. Kommunen har ikke opgjort omkostnin-

102 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 102 gen til disse lokaler i form af tabte lejeindtægter og afskrivninger. I Ikast-Brande Kommune har plejecentrene overtaget serveringsopgaverne. Der bør dog i denne forbindelse bemærkes, at disse ekstraopgaver er en konsekvens af reorganisering af køkkenerne i kommunen, og derfor ikke kan siges at være direkte forbundet med konkurrenceudsættelsen i sig selv. Der er altså ikke tegn på, at konkurrenceudsættelse af indebærer signifikante ekstraordinære følgeomkostninger for den enkelte kommune. Tabel 7.3: Følgeomkostninger forbundet med konkurrenceudsættelse i de undersøgte kommuner Kommune Følgeomkostninger Plejecentre Gribskov Solrød Kolding Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel på privat og kommunal drift Vejle - Helsingborg Ängelholm Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel på privat og kommunal drift Madservice Solrød Ikast-Brande Ingen forskel på privat og kommunal drift Serveringsopgave pålagt plejecentre 7.7 Ikke-økonomiske parametre Dette afsnit vil omhandle de erfaringer, som de undersøgte kommuner har gjort sig, i forhold til de ikke-økonomiske aspekter af konkurrenceudsættelse. Disse effekter kan være vanskelige at sætte kroner og ører på, men de er ikke desto mindre væsentlige for både kommunen, borgerne og medarbejderne. Forsyningssikkerhed Hvad angår levering af ydelser indenfor ældreomsorg, har kommunerne en forsyningspligt. Dette betyder, at kommunerne er forpligtet til at stille disse ydelser til rådighed for borgerne. En del kommuner gav i kortlægningen udtryk for bekymring for om forsyningspligten kan overholdes, hvis man konkurrenceudsætter ydelser indenfor ældreomsorg. Frygten er, at en konkurs hos en privat leverandør, vil resultere i et sammenbrud af forsyningssikkerheden og en usikker situation for de involverede borgere. Der har ikke været eksempler på konkurser på konkurrenceudsatte plejecentre i Danmark. Dette har derimod været tilfældet i Ängelholm, en af de undersøgte kommuner i Sverige. Her oplevede kommunen, at den private leverandør, der havde vundet konkurrenceudsættelsen af et af kommunens plejecentre, blev erklæret konkurs. Dette resulterede dog ikke i, at forsyningssikkerheden kom i fare, idet kommunen blot overtog alle medarbejdere og dermed kommunaliserede plejecentret. Ängelholm Kommune vurderer at selve genovertagelsen af plejecentret har været forbundet med minimale omkostninger for kommunen. Ovenstående eksempel fra Sverige viser, at forsyningspligten kan overholdes, selv når uheldet er ude, og den private leverandør er ude af stand til at leve op til sine kontraktlige forpligtigelser. Service- og kvalitetsniveau Service- og kvalitetsniveauet refererer til de forpligtelser, som leverandøren, ifølge kontrakten, skal leve op til. I forbindelse med konkurrenceudsættelse skal kommunen i dag udarbejde en kravspecifikation, der stipulerer konkrete kvalitetsstandarder for alle typer af plejeydelser, som

103 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 103 leveres på plejecentret. Det er desuden kommunens opgave efter en konkurrenceudsættelse, at føre tilsyn bl.a. med om leverandøren lever op til de kontraktlige kvalitetsstandarder. I alle kommunerne i analysen har man valgt at fastsætte de samme krav til private leverandører, som dem de kommunale plejecentre skal opfylde. Undersøgelsen viser, at de private leverandører lever op til kvalitetskravene i alle de undersøgte kommuner, og at der ikke er tegn på forskel i leveret kvalitet, i forhold til de kommunale plejecentre eller den kommunalt leverede madservice. Dette konkluderes på baggrund af en gennemgang af tilsynsrapporter, samt interviews med Ældreråd i de respektive kommuner. Tabel 7.4: Sammenligning af service- og kvalitetsniveau i de undersøgte kommuner Kommune Plejecentre Service- og kvalitetsniveau i 1. generation Service- og kvalitetsniveau i 2. generation Gribskov - - Solrød Kolding Vejle Helsingborg Ängelholm Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel på privat og kommunal drift Uændrede krav Uændrede krav Service- og kvalitetsniveau ift. kommunal tvilling Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel på privat og kommunal drift Madservice Solrød Ingen forskel på privat og kommunal drift - - Ikast-Brande Ingen målinger - - Brugertilfredshed Brugertilfredsheden måler oplevelsen af de leverede plejeydelser. Da der kan være forskel på leveret kvalitet og oplevet kvalitet, er det vigtigt, at få afdækket brugernes oplevelse af de leverede ydelser. For plejecentrene er der ingen tegn på forskelle i brugertilfredsheden på private og kommunale plejecentre i de fire danske kommuner i analysen. Disse vurderinger er baseret på tilsynsrapporter, interviews med Ældrerådene, samt brugertilfredshedsundersøgelser, hvor de har været foretaget. For de svenske kommuner er der endnu ikke foretaget målinger, der muliggør en sammenligning af brugertilfredshed før og efter konkurrenceudsættelse. For madservice oplevede man i Solrød Kommune en stigning i brugertilfredsheden efter, at den private leverandør overtog driften. I Ikast-Brande Kommune er den nye leverandør endnu ikke startet. Overordnet set, er der ingen tegn på, at konkurrenceudsættelse medfører lavere brugertilfredshed, hverken på plejecentre eller indenfor madservice.

104 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE 104 Tabel 7.5: Sammenligning af brugertilfredshed i de undersøgte kommuner Kommune Plejecentre Brugertilfredshed i 1. generation Brugertilfredshed i 2. generation Gribskov - - Solrød - - Kolding - Brugertilfredshed ift. kommunal tvilling Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel på privat og kommunal drift Ingen forskel på privat og kommunal drift Vejle Ingen forskel på privat og kommunal drift - - Helsingborg Ingen målinger - - Ängelholm Ingen målinger - - Madservice Ingen forskel ift. 1. generation Solrød Stigning under privat drift - - Ikast- Brande Ingen målinger - - Medarbejdertilfredshed Medarbejdertilfredsheden afspejler arbejdsmiljøet på det enkelte plejecenter. Konkurrenceudsættelse og potentielle omkostningsbesparelser kan risikere at medføre stress og lavere medarbejdertilfredshed. En lavere medarbejdertilfredshed vil dermed være en omkostning ved konkurrenceudsættelse. For plejecentrene, er medarbejdertilfredsheden på de private plejecentre i tre ud af fire af de analyserede kommuner på samme niveau eller højere end på de kommunale plejecentre. Der er ikke foretaget egentlige medarbejdertilfredsundersøgelser, der kan belyse forskelle mellem private og kommunale plejecentre i kommunerne i analysen. Vurderingerne er derimod baseret på interviews med Ældrerådene og med medarbejdernes faglige organisation, FOA. I Gribskov Kommune er det Ældrerådets vurdering at medarbejdertilfredsheden er højere i privat regi, mens FOA har den modsatte opfattelse. I FOA oplever man at der er flere klagesager hos de private leverandører, og at dette afspejles i en højere medarbejderudskiftning end hos den kommunale leverandør. Der er findes ikke tilstrækkeligt materiale til at afdække udviklingen i medarbejdertilfredshed indenfor levering af madservice i Solrød og Ikast-Brande kommuner. Kommune Plejecentre Medarbejdertilfredshed i 1. generation Medarbejdertilfredshed i 2. generation Gribskov - - Solrød - - Kolding - Ingen forskel ift. 1. generation Medarbejdertilfredshed ift. kommunal tvilling Modstridende information fra kilder Ingen forskel på privat og kommunal drift Bedre psykisk arbejdsmiljø under privat drift Vejle Ingen forskel på privat og kommunal drift - - Helsingborg Ingen målinger - - Ängelholm Ingen målinger - - Madservice Solrød Ingen målinger - - Ikast- Brande Ingen målinger - -

105 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG A RESULTAT AF KORTLÆGNING AF KOMMUNERNES KONKURRENCEUDSÆTTELSE INDEN FOR PLEJE OG OMSORG

106 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG A Resultat af kortlægning af kommunernes konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011) Kommune 1. Plejecentre 2. Praktisk bistand + pleje 3. Madservice 4. Andre opgaver 5. Fritvalgsområdet - Praktisk bistand - Personlig pleje - Madservice Solrød x x x x x x x Vejle x x x x x x X København x x x x x X Gladsaxe x x x x x x Skanderborg x x x x x X Aalborg x x x x x X Ballerup x x x x X Dragør x x x x x Høje-Taastrup x x x x x Tårnby x x x x x Allerød x x x x x Hørsholm x x x x X Rudersdal x x x x X Frederikssund x x x x x Greve x x x x x Ringsted x x x x x Næstved x x x x x Guldborgsund x x x x x Tønder x x x x x Varde x x x x x Odder x x x x x Rebild x x x x x Brøndby x x x x Gentofte x x x x Rødovre x x x x Vallensbæk x x x x Furesø x x x x Fredensborg x x x x Hillerød x x x x Egedal x x x x Gribskov x x x x Holbæk x x x x Slagelse x x x x Lolland x x x x

107 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG A Resultat af kortlægning af kommunernes konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011) Kommune 1. Plejecentre 2. Praktisk bistand + pleje 3. Madservice 4. Andre opgaver 5. Fritvalgsområdet - Praktisk bistand - Personlig pleje - Madservice Vordingborg x x x x Nyborg x x x x Sønderborg x x x x Vejen x x x x Kolding x x x x Struer x x x x Syddjurs x x x x Randers x x x x Silkeborg x x x x Århus x x x x Ringkøbing-Skjern x x x x Skive x x x x Thisted x x x x Hjørring x x x x Albertslund x x x Hvidovre x x x Køge x x x Lejre x x x Bornholm x x x Odense x x x Svendborg x x x Nordfyns x x x Billund x x x Aabenraa x x x Favrskov x x x Viborg x x x Vesthimmerlands x x x Læsø x x x Mariagerfjord x x x Jammerbugt x x x Helsingør x x Roskilde x x Kalundborg x x Stevns x x Middelfart x x

108 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG A Resultat af kortlægning af kommunernes konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011) Kommune 1. Plejecentre 2. Praktisk bistand + pleje 3. Madservice 4. Andre opgaver 5. Fritvalgsområdet - Praktisk bistand Assens x x Haderslev x x Esbjerg x x Holstebro x x Norddjurs x x Ikast-Brande x x Herlev x Faxe x Ærø x Lemvig x Hedensted x Morsø x - Personlig pleje - Madservice

109 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B KOMMUNERNES BARRIERER FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE INDEN FOR PLEJE- OG OMSORG

110 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre (fra kortlægning af konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011)) PLEJECENTRE 1 Ser ikke plejehjemmene som en selvstændig enhed. En kommunal opgave - et åbent tilbud for borgere. Man kan bo der, træne, få mad etc. Politisk ikke interesserede i at udbyde. 2 Mangel på erfarne leverandører. Skepsis blandt brugere og pårørende. 3 Politisk vilje. Forvaltningen synes heller ikke at det er en god ide 4 Det har ikke været overvejet 5 ikke på dagsordenen, personalet gør det godt 6 Politisk sammensætning, måske. 7 Politisk vilje. Ideologisk modstand. 8 Måske politik i det. Det virker som om, at man er tilfreds i dag. Meget gode tilsynrapporter. Ikke nogen grund til at røre ved det. 9 Man er nøgtern. Hvis det bliver billigere og bedre er det ok politisk. 10 Ingen væsentlige. Varetagelse af myndighedsfunktion ift. udbud - store kontrolforanstaltninger. 11 Vilje. Beholde kontrol. Være i stand til opfølge. Har ikke været overvejet. 12 Tradition. 13 der mangler pejlemærke for hvad man kan forlange, ikke sammenligne, hvad koster det før og efter 14 Mere administration, koordination og kvalitetssikring. 15 Slet ikke politisk opbakning. Udbud accepteres ikke på de bløde områder. 16 Ved ikke 17 Prisen på at udbyde. Det kræver meget at udbyde og at opfølge. Politisk følsomt. 18 Man havde det i udbud. Det er et meget sårbart område. Man var ude for to skifte med private leverandører. Perioden for udbudslængen er begrænset (lovligt). For store skift fr de ældre - det kan de ikke tåle. 19 Der er findes ingen leverandører på markedet, som kan gøre det bedre og billigere end kommunen selv. 20 Ikke en kommune med store visioner. Pragmatisk tilgang. Ingen penge i det. Skal ikke bruge krudt på det. Ingen kan konkurrere på det. 21 I stedet for udbud blev valgt en markant omstrukturrering - den mente man kommunen bedst kunne varetage. 22 ingen, overvejer at udbyde om 2 år når nyt plejehjem er klar 23 Svært at koordinere med andre ydelser 24 Ingen væsentlige. Fordeling af information og dokumentation. 25 Omgivelsernes skepsis ifht. om private leverandører kan løfte opgaven. På visse områder har budgetterne ikke holdt. 26 Man skal kunne beskrive sin egen virksomhed meget detaljeret. Det er svært. Politisk ikke stor modstand. Der har været planer. 27 Man har ikke haft de tanker i kommunen (ingen ældrechef i over et år - området har været stilstand) 28 Man har ikke villet taget det sværeste (udbud) først efter kommunesammenlægningen 29 Konstitueringsaftalen for denne byrådsaftaler er, at man ikke udbyder. 30 Kæmpe arbejde at lave udbudsmateriale. Manglende viden. 31 Starter drøftelser på politisk niveau om udbud af et eller flere plejecentre efter sommerferien 32 Man har ikke villet splitte drift og opgaver på plejecentre op hos forskellige leverandører 33 Beskrivelsesdelen - at lave en god kravspecifikation for den ydelse, som omfatter et så bredt område 34 Virksomhedsoverdragelse. Forsyningspligt. Politisk modstand mod ideen. 35 Politisk ikke stemning for det 36 Ikke overvejet. 37 Har været igennem en kæmpe omstrukturering, (kommunalreform), herunder på ældreområdet, som har kostet mange ressourcer. Har ikke haft kræfter. Kunne dog være interessant (ingen politisk modstand, decideret) 38 Respondent har ingen umiddlbare bud 39 Geografisk spredt kommune.

111 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre (fra kortlægning af konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011)) 40 Det er et for stort arbejde at lave udbudsmaterialet, når man har det i baghovedet at levendørmarkedet var får småt til at nogen ville byde 41 Forsyningssikkerhed. Udbudsreglerne er for firkantede. 42 Man mener at opgaven løses bedst i kommunalt regi. 43 Man har ikke tænkt på det 44 På Langeland er ikke kultur for udbud (Kommunen har et godt fodfæste) 45 Mangel på leverandører. 46 Leverandørerne er ikke intersseret i det 47 Det fungerer godt i dag. Manglende tro på at opgaven kan løses billigere af private leverandører. 48 Ingen interesse/henvendelser fra leverandører. 49 Kører fast normering. Snitflader til sygepleje vil være problematisk. Harmonisering fra kommunalreformen skal være på plads først. Processen er bureaukratisk og tung. Kommunalreformen er for ny ifht. at man kan sende store områder i udbud. 50 Områder er så stort at man mister meget styring med økonomien hvis man sender det i udbud. Stor politisk tilfredshed med nuværende ordning. 51 Ingen debat om det. 52 Harmonisering er et problem efter sammenlægningen. Politisk uvilje. 53 Forsyningsforpligtelsen kræver beredskab. Kompleks og tungt. Politisk barriere. 54 Ikke været på tale. Har ingen plejehjem. Kun plejeboliger. Har driftsoverenskomster med diakonhjemmet. 55 Driftsikkerhed. Samarbejde omkring sundhedsaftaler. 56 Der er ikke noget politisk ønske om det - administrativt kunne det være en fin driftsform, hvis kvalitetskravene er de samme. 57 Kommunen har aldrig politisk lagt det ud (det har ikke været overvejet) 58 Måske politisk modstand. Kvalitetssikring. 59 Det er ikke interessant, godkendelsesmodellen virker fint 60 Regler omkring virksomhedsoverdragelse. Mangel på leverandører. 61 Ingen leverandører. 62 Man er ikke nået til det. Politisk debat om emnet. Mener at man kommer til at lave et udbud. Politiske barrierer. 63 Risiko for at den kommunale leverandør bliver slået ud af markedet. Politisk uacceptabelt. 64 Kommunen har ikke kompetncer til at lave udbudsmaterialet. Man kan risikere at stille de kommunale udførere ringere. Hvordan skal man sikre det budgetmæssigt: (risiko for priser stiger for følsomt, hvis der går noget galt). 65 Pris. Tror ikke at private leverandører kan levere opgaven billigere. 66 Markedet er ikke stort nok. Ikke politisk modstand. Forsyningsforpligtelsen er vigtig. 67 Økonomi - det vil aldrig blive billigere. Vi har lavet en portal, hvor vi kan se, hvad interne og eksterne institutioner koster -det er illusorisk at tro, at de kan gøre det billigere, når de også skal tjene penge på det. 68 Har hørt om dårlige erfaringer: ISS drev plejehjem uden succes. Politisk skal man også forberedes. 69 Intet grundlag for at tro at priv lev er billigere. Manglende administrativ kræfter. 70 Politisk valg. Spørgsmål om driftsikkerhed og kvalitet. Tomgangstiden: Hvis en opgave som rengørering flyttes fra f.eks. Sosu medhjælpere kommer der stilletid midt på 71 dagen for disse medarbejdere der skal udfyldes af andre opgaver. Disse medarbejdere er uundværlige i de travle perioder mellem f.eks så det er vanskeligt bare at fyre dem. 72 Størrelsen på kommunen (ø kommune) medfører at ingen ville byde ind og at kommunen ikke tør fordi andre kommuner ikke kan hjælpe, hvis private leverandører falder fra. 73 Kultur - politisk og plejemæssigt. Men den er ved at ændre sig. 74 Man har valgt godkendelsesmodellen - det er prioritering der er foretaget før respondentens tid. 75 Udbud overordnet set er rent politik. I kommunen er ikke politisk interesse 76 Mangel på leverandører. Da området er løntungt er det svært at konkurrere på prisen. Politisk konfliktområde. 77 Kultur og tradition. Meget kommunal tradition. Man er ikke vant til det.

112 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre (fra kortlægning af konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011)) Personlig pleje 1 Bruger kun godkendelsesmodellen 2 Politisk og forvaltningsmæssig modstand. 3 Mangel på henvendelser. Udkantsområde. Få borgere vælger de private leverandører 4 Fordi modellen er vandvittig - kommunen kan få øgede udgifter, fordi der kun må forkastes tilbud der ligger ti procent højere end kommunens kontroltildbud 5 ikke på dagsordenen, personalet gør det godt 6 Ved ikke 7 Politisk vilje. Ideologisk modstand. 8 Politisk stillingtagen man følger. 9 Man kæmper med overblik og styr på tingene. Har ikke administrative ressourcer til at udbyde. 10 Ingen væsentlige. Varetagelse af myndighedsfunktion ift. udbud - store kontrolforanstaltninger. 11 Modtagere af personlig pleje fra private leverandører er mere raske end modtagere fra kommunen. Svært at flytte de svageste borgere over til private leverandører da de mangler overskud. 12 Frygt. Kvalitetskontrol 13 godt at have den kommunale leverandør for at kunne regulere, se ind i en sund organisation 14 Mere administration, koordination og kvalitetssikring. 15 Slet ikke politisk opbakning. Udbud accepteres ikke på de bløde områder. 16 Ved ikke 17 Ved ikke 18 Borgerne skal selv have mulighed for at vælge under udbudsmodellen. Men med udbud kan man få prisen ned! 19 Vi har let velfungerende system med mange valgmuligheder for den enkelte borger 20 Man tror kommunen er de bedste. Markedet er ikke godt nok. 21 Respondenten ved ikke - hara ikke været i kommunen længe nok 22 de faglige leverandører mnageler faglig kompetencer. Økonomi 23 Udfordring i forhold til koordinering af samlet indsats 24 Ingen væsentlige. Fordeling af information og dokumentation. 25 Forsyningspligt. 26 Nej ikke umiddelbart. Hvis man ønsker flere levereandører, skal man byde det ud én gang først for at få etableret et marked. Man får en større klump ad gangen ved udbud. Så det er måden at få markedet til at køre på. Det tager for lang tid med udbud (ulempe). 27 Det hele er startet op med godkendelsesordning på landsplan. Det har man fulgt. 28 Man tør ikke udbud fordi en aktør er for lidt, når kommunen i sidste ende har ansvaret og skal være bagstopper. (formentligt for at få så mange leverandøerer så muligt ind for dermed at få øget valgfrihed og øget konkurrence, som kommunen fortsat deltager i) 29 Udfordringen med udbud er størst for plejeområdet, grundet aktiviteters komnpleksistet 30 Konstitueringsaftalen for denne byrådsaftaler er, at man ikke udbyder. 31 Kæmpe arbejde at lave udbudsmateriale. Manglende viden. 32 Man har valgt godkendelsesmodellen i stedet. Årsagen var,at man ønskede at samle opgaven og troede ikke at nogen private ville kunne levere. 33 Kan ikke se nogen barrierer 34 Ingen vil kunne håndtere opgaven da den er for stor. De private leverandører har svært ved at håndtere stort volumen. 35 De steder hvor man har valgt udbudsmodellen er delelementer, hvor man ikke mener at det er en oplagt kommunalopagve. Professionelle virksomheder som kan løse disse opgaver. 36 Leveringsstabilitet. 37 Man vil gerne give borgeren det frie valg. Ikke nok marked. Det koster ressourcer at køre et udbud. 38 De interesserede private leverandører falder fra på døgnpleje

113 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre (fra kortlægning af konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011)) 39 Meget ressourcekrævende at udbyde i forhold til hvad man kan få ud det. 40 Det er et for stort arbejde at lave udbudsmaterialet, når man har det i baghovedet at levendørmarkedet var får småt til at nogen ville byde. 41 Forsyningssikkerhed. Udbudsreglerne er for firkantede. 42 Opgaverne bliver fordelt på for mange personer. Ikke politisk opbakning. 43 Man har ikke tænkt på det 44 På Langeland er ikke kultur for udbud (Kommunen har et godt fodfæste). Sekundært spiller langelands geografi en rolle (tidligere leverandør på praktisk bistand trak sig grundet geografi 45 Mangel på leverandører. 46 Leverandørerne er ikke intersseret i det 47 Lav befolkningstæthed og krav om døgndækning. 48 Ingen interesse/henvendelser fra leverandører. 49 Snitflader til sygepleje vil være problematisk. Harmonisering fra kommunalreformen skal være på plads først. 50 Processen er bureaukratisk og tung. Kommunalreformen er for ny ifht. at man kan sende store områder i udbud. Områder er så stort at man mister meget styring med økonomien hvis man sender det i udbud. Stor politisk tilfredshed med nuværende ordning. 51 Arbejdsomfanget er for stort. Alle de gamle kommuner kørte efter godkendelsesmodellen 52 Harmonisering er et problem efter sammenlægningen. Politisk uvilje. 53 Forsyningsforpligtelsen kræver beredskab. At beskrive opgaven og dermed sikre kvaliteten. Politisk barriere. 54 Man har valgt godkendelsesmodellen. Og så er det blevet sådan siden. Markedet er ikke til det 55 Driftsikkerhed. Samarbejde omkring sundhedsaftaler. 56 Det har ikke været noget politisk ønske 57 Kommunen har aldrig politisk lagt det ud (det har ikke været overvejet) 58 Stor kommune geografisk. Lav befolkningstæthed. 59 Ingen barrierer. 60 Det er ikke interessant, godkendelsesmodellen virker fint 61 Mindsker muligheden for at vælge. Forringer borgernes indflydelse. Mangel på store leverandører. 62 Ingen leverandører. 63 Tilfredshed med hvordan det fungerer i dag. Politisk barriere. Mangel på leverandører. 64 Risiko for at den kommunale leverandør bliver slået ud af markedet. Politisk uacceptabelt. 65 Samme 66 Stor kommune rent geografisk. Pris. Tror ikke at private leverandører kan levere opgaven billigere. 67 Godkendelsesmodellen er valgt. Det fungerer fint. Har ikke drøftet udbud. Stort arbejde med udbud. 68 Økonomi - det vil aldrig blive billigere. Vi har lavet en portal, hvor vi kan se, hvad interne og eksterne institutioner koster -det er illusorisk at tro, at de kan gøre det billigere, når de også skal tjene penge på det. 69 Politisk uvilje. 70 Intet grundlag for at tro at priv lev er billigere. Manglende administrativ kræfter. Beredskabsforpligtigelse. 71 Politisk valg. Spørgsmål om driftsikkerhed og kvalitet Tomgangstiden: Hvis en opgave som rengørering flyttes fra f.eks. Sosu medhjælpere kommer der stilletid midt på dagen for disse medarbejdere der skal udfyldes af andre opgaver. Disse medarbejdere er uundværlige i de travle perioder mellem f.eks så det er vanskeligt bare at fyre dem. Størrelsen på kommunen (ø kommune) medfører at ingen ville byde ind og at kommunen ikke tør fordi andre kommuner ikke kan hjælpe, hvis private leverandører falder fra. 74 Kultur - politisk og plejemæssigt. Men den er ved at ændre sig. 75 Begrænset leverandørmarked og dårlig økonomi grundet geografi 76 Udbud overordnet set er rent politik. I kommunen er ikke politisk interesse 77 For problemer og faldgrupper indenfor lovgivningen som det ser ud nu. Forsyningspligt. Mangel på leverandører.

114 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre (fra kortlægning af konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011)) 78 Kultur og tradition. Meget kommunal traditon. Man er ikke vant til det. Praktisk bistand 1 Bruger kun godkendelsesmodellen 2 Politisk og forvaltningsmæssig modstand. Lettere end på personlig pleje. 3 Mangel på henvendelser. Udkantsområde. Få borgere vælger de private leverandører Fordi modellen er vandvittig - kommunen kan få øgede udgifter, fordi der kun må forkastes tilbud der ligger ti procent højere end kommunens 4 kontroltildbud 5 dele er udbudt 6 Ved ikke 7 Politisk vilje. Ideologisk modstand. 8 Politisk stillingtagen man følger. 9 Man kæmper med overblik og styr på tingene. Har ikke administrative ressourcer til at udbyde. 10 Ingen væsentlige. Varetagelse af myndighedsfunktion ift. udbud - store kontrolforanstaltninger. Modtagere af personlig pleje fra private leverandører er mere raske end modtagere fra kommunen. Svært at flytte 11 de svageste borgere over til private leverandører da de mangler overskud. 12 Frygt. Kvalitetskontrol 13 godt at have den kommunale leverandør for at kunne regulere, se ind i en sund organisation 14 Mere administration, koordination og kvalitetssikring. 15 Slet ikke politisk opbakning. Udbud accepteres ikke på de bløde områder. 16 Ved ikke 17 Ved ikke 18 Borgerne skal selv have mulighed for at vælge under udbudsmodellen. Men med udbud kan man få prisen ned! 19 Vi har let velfungerende system med mange valgmuligheder for den enkelte borger 20 Respondenten ved ikke - hara ikke været i kommunen længe nok 21 økonomien 22 Udfordring i forhold til koordinering af samlet indsats 23 Ingen væsentlige. Fordeling af information og dokumentation. 24 Forsyningspligt. Nej ikke umiddelbart. Hvis man ønsker flere levereandører, skal man byde det ud én gang først for at få etableret et marked. Man får en større klump ad gangen ved udbud. Så det er måden at få markedet til at køre på. Det tager 25 for lang tid med udbud (ulempe). 26 Det hele er startet op med godkendelsesordning på landsplan. Det har man fulgt. Man tør ikke udbud fordi en aktør er for lidt, når kommunen i sidste ende har ansvaret og skal være bagstopper. (formentligt for at få så mange leverandøerer så muligt ind for dermed at få øget valgfrihed og øget konkurrence, 27 som kommunen fortsat deltager i) 28 Man har ikke villet taget det sværeste (udbud) først efter kommunesammenlægningen 29 Konstitueringsaftalen for denne byrådsaftaler er, at man ikke udbyder. 30 Kæmpe arbejde at lave udbudsmateriale. Manglende viden. Man har valgt godkendelsesmodellen i stedet. Årsagen var,at man ønskede at samle opgaven og troede ikke at 31 nogen private ville kunne levere. 32 Kan ikke se nogen barrierer De steder hvor man har valgt udbudsmodellen er delelementer, hvor man ikke mener at det er en oplagt kommunalopagve. 33 Professionelle virksomheder som kan løse disse opgaver. 34 Leveringsstabilitet. 35 Man vil gerne give borgeren det frie valg. Ikke nok marked. Det koster ressourcer at køre et udbud. 36 De interesserede private leverandører falder fra på døgnpleje Det er et for stort arbejde at lave udbudsmaterialet, når man har det i baghovedet at levendørmarkedet var får 37 småt til at nogen ville byde.

115 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre (fra kortlægning af konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011)) 38 Forsyningssikkerhed. Udbudsreglerne er for firkantede. 39 Man har ikke tænkt på det På Langeland er ikke kultur for udbud (Kommunen har et godt fodfæste). Sekundært spiller langelands geografi en 40 rolle (tidligere leverandør på praktisk bistand trak sig grundet geografi 41 Mangel på leverandører. 42 Leverandørerne er ikke intersseret i det 43 Ingen interesse/henvendelser fra leverandører. 44 Geografisk store afstande i kommunen. Ville blive for dyrt hvis det ikke blev slået sammen med personlig pleje. Processen er bureaukratisk og tung. Kommunalreformen er for ny ifht. at man kan sende store områder i udbud. Områder er så stort at man mister meget styring med økonomien hvis man sender det i udbud. Stor politisk tilfredshed med nuværende 45 ordning. 46 Arbejdsomfanget er for stort. Alle de gamle kommuner kørte efter godkendelsesmodellen 47 Harmonisering er et problem efter sammenlægningen. Politisk uvilje. 48 Forsyningsforpligtelsen kræver beredskab. Politisk barriere. 49 Man har valgt godkendelsesmodellen. Og så er det blevet sådan siden. Markedet er ikke til det 50 Ingen barrierer. 51 Det har ikke været noget politisk ønske 52 Kommunen har aldrig politisk lagt det ud (det har ikke været overvejet) 53 Stor kommune geografisk. Lav befolkningstæthed. 54 Ingen barrierer. 55 Det er ikke interessant, godkendelsesmodellen virker fint 56 For mange leverandører i de enkelte hjem hvis forskellige leverandører på personlig pleje og praktisk bistand. 57 Ingen leverandører. 58 Mangel på leverandører. 59 Risiko for at den kommunale leverandør bliver slået ud af markedet. Politisk uacceptabelt. 60 Samme 61 Stor kommune rent geografisk. Pris. Tror ikke at private leverandører kan levere opgaven billigere. 62 Godkendelsesmodellen er valgt. Det fungerer fint. Har ikke drøftet udbud. Stort arbejde med udbud. Økonomi - det vil aldrig blive billigere. Vi har lavet en portal, hvor vi kan se, hvad interne og eksterne institutioner 63 koster -det er illusorisk at tro, at de kan gøre det billigere, når de også skal tjene penge på det. 64 Politisk uvilje. 65 Intet grundlag for at tro at priv lev er billigere. Manglende administrativ kræfter. Sikrer mindre tomgangstid. 66 Politisk valg. Spørgsmål om driftsikkerhed og kvalitet. Tomgangstiden: Hvis en opgave som rengørering flyttes fra f.eks. Sosu medhjælpere kommer der stilletid midt på dagen for disse medarbejdere der skal udfyldes af andre opgaver. Disse medarbejdere er uundværlige i de travle 67 perioder mellem f.eks så det er vanskeligt bare at fyre dem. Størrelsen på kommunen (ø kommune) medfører at ingen ville byde ind og at kommunen ikke tør fordi andre 68 kommuner ikke kan hjælpe, hvis private leverandører falder fra. 69 Det handler mere om volumen - det tjener ikke noget formål, når det er så få timer, vi visiterer til. 70 Begrænset leverandørmarked og dårlig økonomi grundet geografi 71 Udbud overordnet set er rent politik. I kommunen er ikke politisk interesse 72 Små leverandører, har sværere ved at håndtere store opgaver. 73 Kultur og tradition. Meget kommunal traditon. Man er ikke vant til det. Madservice 1 De har selv køkkener som fungerer fint 2 Mangel på henvendelser. Udkantsområde. Få borgere vælger de private leverandører

116 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre (fra kortlægning af konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011)) 3 Fordi modellen er vandvittig - kommunen kan få øgede udgifter, fordi der kun må forkastes tilbud der ligger ti procent højere end kommunens kontroltildbud. (også fordi der ikke er leverandører) 4 udbudt 5 Ved ikke 6 Politisk stillingtagen man følger. 7 Ingen væsentlige. Varetagelse af myndighedsfunktion ift. udbud - store kontrolforanstaltninger. 8 Frygt. Kvalitetskontrol. Madservice er så lille at private leverandører ikke kan tjene på at udføre 9 godt at have den kommunale leverandør for at kunne regulere, se ind i en sund organisation 10 Slet ikke politisk opbakning. Udbud accepteres ikke på de bløde områder (madservice er ellers foreslået administrativt) 11 Ved ikke 12 I starten var der private leverandører. Men de kunne ikke løse opgaven. 13 Borgerne skal selv have mulighed for at vælge under udbudsmodellen. Men med udbud kan man få prisen ned! 14 den er i udbud. 15 Belsuttet sig for ikke at udbyde det. Man kan ikke klare en hel/stor kommune. 16 Respondenten ved ikke - hara ikke været i kommunen længe nok 17 ingen, har netop prøvet 18 Tilfredshed med nuværende leverandør (langt historisk forhold) 19 Ingen væsentlige. Fordeling af information og dokumentation. 20 Man tør ikke udbud fordi en aktør er for lidt, når kommunen i sidste ende har ansvaret og skal være bagstopper. (formentligt for at få så mange leverandøerer så muligt ind for dermed at få øget valgfrihed og øget konkurrence, som kommunen fortsat deltager i) 21 Man har ikke villet taget det sværeste (udbud) først efter kommunesammenlægningen 22 At bevare sine anlægsinvesteirnger til den del, der ikke er lagt ud (plejecentrenes del) 23 Kæmpe arbejde at lave udbudsmateriale. Manglende viden. 24 Kan ikke se nogen barrierer 25 De steder hvor man har valgt udbudsmodellen er delelementer, hvor man ikke mener, at det er en oplagt kommunal opgave. Professionelle virksomheder som kan løse disse opgaver. 26 Ingen barrierer. 27 Man har gjort det, men det har kostet dyr. 28 Har modtaget bud - men kommunens eget bud var billigere. 29 Det er et for stort arbejde at lave udbudsmaterialet, når man har det i baghovedet at levendørmarkedet var får småt til at nogen ville byde. 30 Har ikke været overvejet. 31 Man har ikke tænkt på det 32 På Langeland er ikke kultur for udbud (Kommunen har et godt fodfæste). Sekundært spiller langelands geografi en rolle (tidligere leverandør på praktisk bistand trak sig grundet geografi 33 Mangel på leverandører. 34 Kommunen vandt 35 Opgaven bliver løst billigt i dag. Henvendelser tyder på at private leverandører ikke kan løse opgaven billigere. 36 Geografisk store afstande i kommunen. 37 Mange regler og stor uigennemskuelighed. Efterspørges rapport om fordele og ulemper fra centralt hold. Mangel på udbydere. 38 Arbejdsomfanget er for stort. Alle de gamle kommuner kørte efter godkendelsesmodellen 39 Harmonisering er et problem efter sammenlægningen. Produktionsformer er forskellige i de gamle kommuner. 40 Forsyningsforpligtelsen kræver beredskab. Politisk barriere. 41 En af landets førende projektkommuner på madserviceområdet. Vandt servicedesingprisen Produktudvikler meget. Er ikke interesserede i at udbyde området. Problemer med markedet også her

117 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre (fra kortlægning af konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011)) 42 Ingen barrierer. 43 Her er der lavet en samarbejdsmodel med nabokommunen om at etablere et I/S sammen. Er på projekteringsplan. 44 Kommunen har aldrig politisk lagt det ud (det har ikke været overvejet) 45 Stor kommune geografisk. Lav befolkningstæthed. 46 Ingen barrierer. 47 Det er ikke interessant, godkendelsesmodellen virker fint 48 Ingen leverandører. 49 Tilfredshed med hvordan det fungerer i dag. Politisk barriere. Kommunen skal levere mad i dag til plejecentre. Forsyningspligt. Mangel på leverandører. 50 Risiko for at den kommunale leverandør bliver slået ud af markedet. Politisk uacceptabelt. 51 Stor kommune rent geografisk. Pris. Tror ikke at private leverandører kan levere opgaven billigere. 52 Tilbyder både varmt mad og kølevakuum. 53 Kvalitet 54 Manglende leverandører. 55 Politisk valg. Spørgsmål om driftsikkerhed og kvalitet Størrelsen på kommunen (ø kommune) medfører at ingen ville byde ind og at kommunen ikke tør fordi andre kommuner ikke kan hjælpe, hvis private leverandører falder fra. Vi har gjort det - men det er personaleprocesser. Personalet mister opgaver og skal skære ned til den halve normering. 58 Udbud overordnet set er rent politik. I kommunen er ikke politisk interesse 59 Kommunen er meget billige i forvejen. Store etableringsomkostninger. 60 Kultur og tradition. Meget kommunal traditon. Man er ikke vant til det. Den vigtigste og mest erfaring med konkurrenceudsættelse 1 At få defineret ydelserne på det yderste niveau. En udfordring af få "skjulte" ydelser med. Flere leverandører løser problemer med vanskelige borgere. Muligheden for at vælge er positiv. Større fleksibilitet hos private leverandører som er mere kundeorienterede. Besværligt at have private leverandører indenfor personlig pleje. Meget faglighed og koordinering med det kommunale system. Er et problem med private leverandører. 2 IT-systemer der ikke fungerer. 3 Vigtigt med god kravspecifikation. Ellers dumper leverandørerne priserne. 1. Det virker godt nok (vi er en kommune med 11 leverandører), men mange kommuner har måttet smide håndlkædet. Bagdele: 1. Ved ikke om prisen er den rigtige fordi kommunen ikke selv har været udbud. (respondenten 4 er genrelt meget negativ overfor godkendelsesmodellen) 5 Udbud fungerer godt, der kan være opstartsproblemer, men det løses 6 Ved ikke 7 Der har tidligere været problemer i samarbejdet med private leverandører. I dag fungerer samarbejdet godt. 8 Forsyningssikkerhed. 9 Det er en kæmpe proces. Forklaring af kvalitet og ydelse. Adm: Svært at lave stikprøvekontrol af private leverandører da de ikke underlagt de samme datakrav som kommunale leverandører. Problemer med kompatibilitet mellem journaliseringssystemer. Bestiller: Ydelsen bliver ikke 10 nødvendigvis billigere efter konkurrenceudsættelse. Kompliceret område. Svært at prissætte f.eks. hjælpemidler. 11 Besværligt. Stort arbejde. Svært at opfølge. Regler ændrer sig ofte. Holde styr på leverandørernes kvalitet. At få indsatser og sammenhæng til at lykkedes for borgeren. Mange leverandører på forskellige områder gør det 12 uoverskueligt for borgerne der i forvejen er invaliderede eller svage. 1. Administration på områder, hvor godkendelsesmodellen bruges er øget, fordi der skal håndteres flere private leverandører. 2. kontinuitet i leverancen for borgerne er udfordret (hæmmer sammenhængende indsats). (brugen af 13 gdokendelsesmodellen har ikke været nogen succes på "pleje", på "praktisk hjælp" har det været en success (30procent har valgt private leverandører) 3. Udfordringen er at firmaer ikke eksisterer særligt længe grundet manglende kundegrundlag + kommunen er "bagstopper" ved konkurser, områderne er præget af mange meget

118 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre (fra kortlægning af konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011)) små leverandører. 14 Ved ikke 15 Det kan ikke betale sig. Politisk indstilling er i mod. 16 Udbudslængden er for kort (4 år). Er en barriere for velfærdsområdet, da store skift ikke er hensigtsmæssigt for de ældre. 17 Der er findes ingen leverandører på markedet, som kan gøre det bedre og billigere end kommunen selv. 18 Der er ikke penge idet. Organisationerne i kommunerne er meget trimmede i forvejen. 1. Godkendelsesmodellen bruges fordi den er mindre bureaukratisk. Men kommunen har en fornemmelse af, at den er dyrere end udbudsmodellen (grundet beregningsmetode i godkendeslsesmodellen), fx når private leverandører varetager lette bliver gennemsnitspris for opgaverne (når alt regnes med hos kommunen) for høj. 2. Det er 19 en udfordring af kommunikere med private leverandører, da IT systemer ikke er standardiseret. Man skal tænke sig godt om når man udarbejder udbudsmaterialet samt forebedre sagen godt så politikerne er 20 klar over hvad udbuddet omfatter og ikke omfatter Svært at opnå tilstrækkelig kunder til at etablere et marked. Grundlæggende positivt at bruge private leverandører, men svært at få et marked til at fungere godt. 21 Godt samarbejde og inddragelse af leverandørerne. Pleje med høj kontinuitet kræver god dokumentation fra leverandører - ensrettethed Læring ifht. samarbejde med hvad man præsterer i privat hhv. offentlig sektor. Evne til at lære af hinanden. Prisen er for høj med det private. Kun rentabelt ved gode logistikforhold. Der skal være god geografi og de private 24 vil ikke arbejde om aftenen/natten (skæve tidspunkter). Mht. godkendelsesmodellenb: 1. Positivt med flere leverandører på markedet, 2. positivt med konkurrence til kommunen. Omvendt: 1. administrativt besværligt, 2. tung kommunikation fordi der ikke er sammen IT-system, kommunen aner ikke "en dyt" om opgavevaretagelse ift. Borgerne. 4. til de rigtigt komplicerede borgere er firmaer ikke gearede, men kommunen er rigtig dygtige. 5. borgerne stilles ikke lige i forbindelse med inddragelse af private leverandører. 1. Ikke noget leverandører, der har budt ind (kun på pleje), 2. Lige nu er det en god forretning at være privat leverandør på praktisk bistand, da prisen er høj grundet korrektion ift. Til kommunens egen (høje) omkostningsni- 26 veau), 3. god med frit valg, 4. gode erfaringer med brug af modellen generelt. Det er nogle tunge processer. Der er de facto ikke så meget konkurrence. Vi får en masse bøvl med udbud, men 27 bevæger os i et monopliseret marked. Kvalitet og leverancer fungerer fint. Vilje til at få tingene til at fungere. Udvikling i anskuelse fra rent kommunalt til 28 blanding med privat. Mere fokus på konkurrenceparametre. Højner kvaliteten. 29 Ingen store erfaringer endnu. 30 Respondent melder pas, er ny på området. 31 At sikre at der er tale om en god kravspecifikation. Får du den samme vare. Den vigtigste årsag til at borgere vælger private leverandører er at de kan få billige tillægsydelser som man ikke må levere fra kommunalt hold. Konkurrenceforvridningen gør at mange borgere vælger private leverandører inden 32 for praktisk bistand. Borgere finder sig i mere fra private leverandører end fra kommunale. Færre klager over private leverandører. 33 Meget følelsesmæssigt på de bløde områder. Forsyningspligten er vigtig at være opmærksom på. 34 Meget arbejde med at forhandle kontrakter på plads. Afregning, og checke bilag. Ikke lige vilkår mellem offentlig og privat. Hos firma har man mulighed for at vælge ekstra ydelser. Det kan man 35 ikke som offentlig. Det kommunale system er altid back-uppen - det koster også penge. Ikke nemt at tiltrække personale i det offentlige. 36 Generelt kommentar: Bedre respondent er muligvis direktør Keit Bø 1. Fordele er, at alle firmaer kan byde ind og man kan se dem an. 2. Godkendelsesmodellen er mindre administrativt tung end udbud. 3. Godt med mere valgfrihed til borgeren. 4. I og med at markedet er vokset er det blevet 37 bedre, er også gået fra 2 til 4 leverandøerer på praktisk bistand. 38 Udbudsreglerne er for firkantede. Ønsker flere muligheder for samarbejde med private leverandører. 39 Godt med konkurrence. Man opper sig.

119 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre (fra kortlægning af konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011)) kommunen er blevet mere skarp på, hvad den gerne vil have (har formuleret), 2. kommunen har lært af konkurrencen, 3. Fordel med valg for borgerne, 4. kvalitetssikring af den kommunale leverandør. 41 Geografi viste sig at være årsag til at en tidligere leverandør af praktisk bistand trak sig. 42 Kæmpe arbejde at lave udbudsmateriale. Også at få fastsat priser under godkendelsesmodellen. 43 Gode erfaringer med private leverandører indtil videre. 44 Udfordringer ligger primært i snitflader mellem sygeplejen, hjemmeplejen, terapeuter og sygehuse. 45 Markedet er ikke til det. 46 Negativ: Kæmpe arbejde, man skal starte fra scratch hver gang man sender en opgave i udbud. Efterspørgsel efter forarbejde fra centralt hold. Hvordan sikrer man kontrol med kvalitetssikring? Positivt: Rigtigt godt med private leverandører. 47 Problemstillinger med private leverandører med leverancer. Private leverandører har svært ved at opfylde tidskravene på de visiterede opgaver 48 Meget fordyrende i centraladministrationen. De private leverandører har fordel ved beregning af omkostninger. 49 Man skal give sig god til at arbejde processen igennem. Få stillet de nødvendige krav og sikre overholdelse. Man skal have indgående kendskab til området og de dertilhørende omkostninger. 50 Markedgrundlag er småt. Geografiske problems 51 Gode erfaringer. Kun lovgivningen er ikke tidssvarende. 52 Det skal have baggrund i et konkret politisk ønske om det - ellers kan vi ikke arbejde med det administrativt. Vi har haft drøftelserne i forbindelse med justering af vores serviceniveau. 53 Ingen centrale erfaringer 54 Meget centralt at aftaler er helt på plads inden samarbejdet påbegyndes. Forventningsafstemning. 55 vi tror ikke magiske løsninger. Godkendelsemodelenn virker ikke. Velfungerende kommune, hvor mange kender hinanden. God arbejdsmiljø og god økonomi 56 Hele området er blevet mere gennemsigtigt og styrbart. Bedre retssikkerhed for borgerne. Men flere administrative ressourcer bliver brugt. 57 Positive erfaringer med at sammen med private leverandører. 58 De private opfylder i mindre uddannelseskravet på personlig pleje. Det gør at de private kan betale lavere løn til medarbejderne. 59 Hvis man kan levere produkter af samme kvalitet til samme pris er man positivt indstillet overfor ideen. Stort administrativt arbejde at udbyde. Man kan bliver overrasket over ekstra regninger. Hvad gør man med forsyningforpligtelsen? 60 (følgeomkostninger). Findes markedet der reelt? Ikke altid tilfældet (svært med en stor kommu- ne (geografisk)). Ingen kommer og byder på plejehjem. 61 Økonomi - alt tager udgangspunkt i, hvad det koster. Der går ikke længe, før der bliver ekstraomkostninger. 62 Koordination og samarbejde mellem aktører er vigtigt. 63 Muligheden for at vælge er et absolut gode. Men private leverandører kan ikke levere billigere. 64 Kun få aktører på markedet Gode erfaringer med kørsel og indkøb. Men koordinationsproblemer i samspillet med private leverandører på plejeområdet. 1. Det har været en god ting, at der har været en valgfrihed for borgerene. 2. positivt at private of offentlige udfordrer hinanden. 3. men vi er meget små og det er ikke store tal vi har med at gøre, så måske har vi været heldige med den ene leverandør, der har været. På den anden side 1. det er administrativt tungt at køre det (der går mange penge til at administrere). Man skal være meget spids i pennen, så man ved, hvad man udbyder og hvad man får - ellers får man uheldige oplevelser. Det handler ogås om de rigtige ledelsesmæssige holdninger til opgaven - det er ligegyldigt, om det er den private eller den offentlige som løser den! Det er meget vigtigt at få skabt et godt samarbejde - fra Kørsel har vi et fantastisk samarbejde, hvor en række underleverandører løser den for en totalleverandør, så vi får nogle rigtig gode priser. NOrdjysk Trafikselskab kan en masse, som vi ikke kan. Godkendelsesmodellen er et godt alternativ til den kommunale pleje. En del borgere er glad for det frie valg og muligheden for tilkøb. Nogle borgere vil helst have en privat leverandør. Godkendelsesmodellen har været et godt

120 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG B Kommunernes barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre (fra kortlægning af konkurrenceudsættelse af kommunernes pleje- og omsorgsopgaver (Hovedkonto , 001, 009 og 011)) 69 alternativ til kommunale leverancer. Inddragelse af private leverandører fungerer generelt godt. Men sværere at holde det private leverandører "tæt på kroppen" - men udvikler ikke ydelsen på samme måde som med kommunale aktører. Mange borgere er glade for private levendører 70 Lige behandling af leverandører: dem der bevilliger ydelser skal være uvildige, ved afregning skal man være neutrale. Vær præcis og konsekvent i krav til leverandører. Dialog er vigtig. 71 Lokal udfordring med en kommune med et stort areal. Markedsudfordring.

121 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE

122 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE BILAG C CASEBESKRIVELSER AF EFFEKTANALYSERNE

123 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Casebeskrivelse af plejecenter i Gribskov Kommune I Gribskov Kommune har man udbudt tre af kommunens fem plejecentre til private leverandører. Udbuddene blev gennemført i den daværende Græsted- Gilleleje Kommune, første gang i 2000 og anden gang i De tre plejecentre er fordelt på to private leverandører givet ved henholdsvis Aleris Ældreservice, der driver plejecentrene Bakkebo og Skovsminde, og Attendo Care, der driver plejecentret Udsigten. De to kommunale plejecentre, som er beliggende i den tidligere Helsinge Kommune, drives af det kommunale selskab PlejeGribskov, som blev dannet ved kommunesammenlægningen. Både de private og den kommunale leverandør modtager betalinger fra kommunen, som er bestemt af mængden af leverede ydelser samt en række kontraktligt aftalte priser på disse ydelser. Den månedlige betaling fra kommunen til leverandøren afhænger dermed af belægningen på plejecentret samt de leverede ydelser til den enkelte beboer, også kaldet plejetyngden. Denne case indeholder en analyse af effekterne af konkurrenceudsættelse med fokus på det privatdrevne plejecenter Bakkebo. Analysen fokuserer på en sammenligning af Bakkebo med det kommunalt drevne plejecenter Trongården. I en supplerende betragtning beskrives hvorledes konkurrenceudsættelsen påvirker udgifterne til den kommunale ældrepleje i Gribskov Kommune. Markante besparelser ved privat sammenlignet med kommunal drift I 2005 sendte den daværende Græsted-Gilleleje Kommune Bakkebo og to andre plejecentre i udbud for anden gang. Kommunen modtog tilbud fra fem leverandører, hvoraf Aleris var den billigste, mens Attendo Care var næst billigst. Aleris blev valgt som leverandør på Bakkebo og Skovsminde, mens Attendo Care blev valgt som leverandør på plejecentret Udsigten. I 2007 overtog PlejeGribskov driften af Trongården, der indtil kommunesammenlægningen havde været drevet af Helsinge Kommune. Der blev indgået en kontrakt, hvori det fremgik, at PlejeGribskov skulle levere ydelser til priser svarende til dem, som Attendo Care modtog for driften af plejecentret Udsigten. Ved at fastholde plejetyngderne og variere priserne har analysen estimeret omkostningerne ved privat og kommunal drift af hhv. Bakkebo og Trongården. Eksempelvis sammenlignes kommunens omkostninger til driften af Bakkebo i dag med, hvad det ville koste hvis PlejeGribskov varetog driften i stedet. Beregningen viser, at den private leverandør Aleris giver kommunen en besparelse på knap 4,8 mio. kr svarende til 22,2 procent i forhold til den kommunale leverandør PlejeGribskov. Korrigeres beregningen for, at PlejeGribskov i 2007 havde et driftsoverskud på de to kommunale plejecentre og dermed også et teoretisk overskud på Bakkebo, bliver besparelsen på 4 mio. kr. svarende til 18,7 procent. Samme plejekvalitet på private og kommunale plejecentre Ved sammenligning af omkostningerne i de beskrevne analyser er det undersøgt om udliciteringen af Bakkebo har haft en betydning for kvaliteten af de leverede ydelser. Det overordnede serviceniveau er politisk vedtaget, i form af kvalitetsstandarder, der gælder både for private og kommunale leverandører. I forhold til det leverede service- og kvalitetsniveau er der ikke tegn på forskel mellem Bakkebo og Trongården. Dette er baseret på vurderingerne fra kommunens ældreråd samt på tilsynsrapporter for de to plejecentre. Undersøges oplevet kvalitet eller brugertilfredshed er der heller ikke tegn på forskelle. Vurderingen er baseret på en brugertilfredshedsundersøgelse på Bakkebo, interview med Ældrerådet og tilsynsrapporter for plejecentrene. Med hensyn til

124 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE medarbejdertilfredshed er billedet mere uklart. Her er både indikationer af højere og lavere medarbejdertilfredshed alt afhængig af om man spørger Ældrerådet eller fagforeningen FOA, der har medlemmer i både privat og kommunalt regi. I Ældrerådet mener man, at medarbejdertilfredsheden er højere, mens det modsatte gør sig gældende i FOA. Da der ikke foreligger data på sygefravær og medarbejderudskiftning har det ikke været muligt at kvantificere forskellene i medarbejdertilfredshed mellem Bakkebo og Trongården. Konkurrenceudsættelse skal effektivisere kommunal pleje og omsorg I Gribskov Kommune har et af de erklærede mål med konkurrenceudsættelse været at gøre udførslen af aktiviteter i kommunalt regi mere effektiv, samtidig med at kvaliteten forbedres. Med dannelsen af PlejeGribskov er det ambitionen, at den kommunale ældrepleje med tiden skal drives for omkostninger, der svarer til dem, kommunen ville have hvis en privat leverandør stod for driften. PlejeGribskov har kørt med underskud i de to første leveår og der er derfor fokus på at nedbringe omkostningerne, med henblik på at nedbringe kommunens samlede udgifter til den kommunalt drevne ældrepleje. Frem mod 2010 bliver de priser som PlejeGribskov modtager for sine ydelser gradvist sænket. Casebeskrivelse af plejecenter i Solrød Kommune I forbindelse med opførelsen af plejecenteret Christians Have i Solrød Kommune valgte kommunen i 2001 at konkurrenceudsætte halvdelen af plejecentret. Plejecentret består af 78 plejeboliger, hvoraf halvdelen af disse drives af en privat leverandør. Den anden halvdel af plejecentret drives af kommunen selv. Aleris vandt udbuddet i 2001 og retten til at drive den private del af Christians Have i en femårig periode. I 2009 blev opgaven genudbudt og blev genvundet af Aleris. Såvel den private som den kommunale del skal efterleve de samme kvalitetsstandarder til den samme økonomi. Økonomien er for begge parter fastsat ud fra den pris, som den private leverandør har budt ind med. Både de private og den kommunale leverandør modtager betaling fra kommunen, som er bestemt af sammensætningen af en række ydelseskategorier, som begge parter skal kunne levere. Den månedlige betaling fra kommunen til begge leverandører afhænger derfor af plejetyngden. Markante besparelser ved konkurrenceudsættelsen Plejecentret Christians Have er et moderne plejecenter med leve-bo-miljøer. Solrød Kommune havde på tidspunktet for opførelsen af Christians Have ingen erfaring med at drive den type plejecentre. Det havde derimod den valgte leverandør, Aleris, som derfor baserede deres prisberegninger på langt mere præcise forudsætninger og praktisk erfaring end kommunen ville have været i stand til. Ved konkurrenceudsættelsen indhentede Solrød Kommune altså information fra markedet vedrørende prisen på en opgave, som kommunen ikke tidligere havde erfaringer med at løse. Ved denne strategi sparede kommunen årligt 3,6 mio. kr. pr. år (svarende til ca. 28 procent), i forhold til, hvis kommunen ikke havde konkurrenceudsat plejecentret og havde baseret driften af plejecentret på deres egne begninger og dermed på et ufuldstændigt informationsgrundlag. Der er imidlertid ikke tale om en regnskabsmæssig besparelse svarende til 3,6 mio. kr. pr. år, da kommunens kontrolbud byggede på en række ubekendte faktorer og forhold. Der er dog ingen tvivl om, at Solrød Kommune har opnået en billigere løsning ved at konkurrenceudsætte driften af plejecenteret.

125 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Ingen forskel på kvaliteten Til at belyse eventuelle kvalitetsmæssige forskelle er der blevet foretaget analyser af tilsynsrapporter, kommunale og private brugerundersøgelser og medarbejdertilfredshedsundersøgelser, samt gennemført interview med Ældrerådet i Solrød Kommune. På baggrund af disse kilder er der ikke identificeret forskelle i den leverede eller oplevede kvalitet af pleje imellem den private og den kommunale del af Christians Have. En væsentlig kvalitativ effekt ved konkurrenceudsættelsen har dog ifølge Ældrerådet været, at den kommunale og private del af plejecenteret i løbende konkurrerer om at være de bedste. Konkurrencen kommer ikke til udtryk gennem egentlige sammenligninger eller konkret benchmarking mellem det arbejde de to dele udfører, men viser sig snarere ved en udpræget holdfølelse hos de to medarbejdergrupper. Derudover gennemføres der løbende små forbedringstiltag eller ændringer på begge dele af plejecenteret, som eksempelvis forbedret indretning af opholdsarealer og indkøb af nye møbler. Konkurrencen mellem den private og kommunale del opfattes af kommunen, som en naturlig og hensigtsmæssig faktor på plejecenteret, som sikrer, at den høje kvalitet som minimum fastholdes i begge dele af plejecenteret. Andengenerationsudbuddet har medført beskedne prisstigninger Det er endnu for tidligt at vurdere de kvalitative effekter af 2. generationsudbuddet, da aftalen netop er trådt i kraft (november 2009). Den økonomiske effekt af 2. generationsudbuddet har imidlertid været muligt at estimere til at være en prisstigning på ca. 1. mio. kr. pr. år, hvor omkostninger til udbudsprocessen og følgeomkostninger er medregnet. Den estimerede prisstigning skal dog ses i lyset af usikkerheder som følge af den ændrede moduldefinitioner. Dette ændrer imidlertid ikke på det faktum, at konkurrenceudsættelsen ved 2. generationsudbuddet med overvejende sandsynlighed ikke har medført en besparelse, men derimod en prisstigning på ca. 5 procent. Casebeskrivelse af plejecenter i Kolding Kommune Kolding Kommune har udbudt plejecentret Dreyershus til en privat leverandør. Udbuddet blev gennemført første gang i år 2000 og anden gang i år 2007 og ved begge udbudsrunder er driften af plejecentret vundet af OK Fonden. OK Fonden modtager betaling fra kommunen, som er bestemt af mængden af leverede ydelser samt en række kontraktligt aftalte priser på disse ydelser. Den månedlige betaling fra kommunen til leverandøren afhænger dermed af belægningen på plejecentret samt de leverede ydelser til den enkelte beboer, også kaldet plejetyngden. I modsætning hertil er der tale om en fast bevilling på de kommunalt drevne plejecentre. Denne case indeholder en analyse af effekterne af konkurrenceudsættelse med fokus på det privatdrevne plejecenter Dreyershus. Analysen fokuserer på effekterne af 2. generationsudbuddet samt på en sammenligning af omkostningsniveauet på det kommunalt drevne plejecenter Kirsebærhaven med det omkostningsniveau, Kolding Kommune ville have, hvis man afregnede ydelserne med afsæt i de priser, som OK Fonden modtager pr. enhed på Dreyershus. Kommunens beregninger viser besparelse ved 2. generationsudbud Effekterne af 2. generationsudbuddet på kommunens omkostninger til driften af Dreyerhus undersøges ved at sammenligne udgifterne før og efter 2. generationsudbuddet. Rambøll har beregnet, at såfremt Kolding Kommune ikke havde genudbudt opgaven og derfor fortsat havde betalte de priser, som var gældende i den første kontraktperiode, ville omkostningsniveauet have været

126 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE ca kr. højere end i dag. Dette svarer til en besparelse på ca. 1 procent. Beregningen er behæftet med den usikkerhed, at opgaven i dag omfatter sygepleje til en værdi af ca kr. Det er uklart, om dette er indregnet i de priser, som beregningen for 1. generation af udbuddet er baseret på. Samlet vil dette kunne øge besparelse til maksimalt kr. Sammenligningen viser, at der er tale om samme kvalitetsniveau og samme brugertilfredshed, hvilket også svarer til Kolding Kommunes oplevelse. Markante forskelle i omkostningsniveau mellem offentlig og privat drift. Kolding Kommune har i år 2004 opført et nyt plejecenter, Kirsebærhaven, som tids- og størrelsesmæssigt er på niveau med Dreyershus. Der er på denne baggrund foretaget en analyse af, hvad det ville koste at drive det offentlige plejecenter Kirsebærhaven med afsæt i den kendte plejetyngde på Kirsebærhaven, centerets budget og de priser, som anvendes i afregningen med OK Fonden for Dreyershus. Dvs. hvad ville det hypotetisk set koste at drive Kirsebærhaven, hvis man anvendte den private leverandørs afregningsgrundlag. Analysen viser en markant forskel, idet omkostningsniveauet ville være næsten 16 procent lavere under de nævnte forudsætninger, når medregnes overhead. Samme plejekvalitet på private og kommunale plejecentre men højere privat medarbejdertilfredshed Det skal afslutningsvis understreges, at plejekvaliteten vurderes at være den samme på de to plejecentre. Der er således ikke tale om et lavere omkostningsniveau opnået via et lavere serviceniveau. Tilsvarende gælder i forhold til brugertilfredsheden og faktiske peger en række forhold på, at medarbejdertilfredsheden og arbejdsmiljøet er bedst på Dreyershus, det privat drevne plejecenter. Casebeskrivelse af plejecenter i Vejle Kommune Vejle Kommune har i alt 20 plejecentre, hvoraf plejecenteret Betty Sørensen Parken er ét af to privatdrevne plejecentre i kommunen. Det andet plejecenter er Riis Friplejehjem, som er drevet af Danske Diakonhjem. Plejecenteret Betty Sørensen Parken er en selvejende institution, som drives af OK-Fonden, som blevet tildelt opgaven på baggrund af en konkurrenceudsættelse i I forbindelse med konkurrenceudsættelsen blev der ikke konkurreret på hverken indholdet af selve plejeydelsen (mindstekravene) eller på pris. Kvalitetsmæssigt skal leverandøren leve op til indholdet i Indsatskatalog og kvalitetsstandarder for Vejle Kommune. Prismæssigt skal den private leverandør leve op til de pakkepriser, som de kommunale plejecentre bliver afregnet efter. Konkurrenceudsættelsen i 2004 indebar på den måde ikke en konkurrence på indholdet af ydelsen (mindstekravene) eller på pris. Tildelingskriterierne indebar i stedet (bl.a.) en vurdering af: Leverandørens overvejelser om forslag til variation og fleksibilitet i madtilbuddet Tilbudte variation og kvalitet i tilkøbsydelser Priser for tilkøbsydelser Foreslåede aktiviteter i dagcentertilbudet, som kan supplere det kommunale tilbud og endelig kvalitetssikring. Etablering af optimalt sammenlignings- og erfaringsgrundlag

127 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Formålet med konkurrenceudsættelsen har for Vejle Kommune været at etablere et sammenligningsgrundlag og udnytte såvel de kommunale som private erfaringer med drift af et plejeboligcenter med henblik på at videreudvikle og forbedre driften heraf. Et væsentligt formål med udbuddet var desuden at skabe et plejecenter, hvor beboeren kunne tilkøbe en anden standard, fx bedre mad, mere rengøring, mere personaletilstedeværelse mv. Ifølge kommunen har ønsket om videreudvikling af ydelser mv. foreløbigt ikke udmøntet sig i konkrete resultater med undtagelse af, at der hos de mest funktionsdygtige beboere på Betty Sørensen Parken er blevet installeret individuelle vaskemaskiner i plejeboligen. Det forholdsvist beskedne niveau for vidensdeling og udvikling af driften siden kontraktstart kan begrundes med, at kommunen har været travlt optaget af processen i forbindelse med kommunalreformen. Kommunen tilkendegiver, at de fremover vil sætte yderligere fokus på målet om at videreudvikle og forbedre driften på baggrund af gensidig erfaringsudveksling mellem det kommunale niveau og den private leverandør. Ingen forskelle på kvaliteten mellem det private og de kommunale plejecentre Der er ikke blevet gennemført systematiske undersøgelser af medarbejdernes og brugernes tilfredshed. Tilsynsrapporterne og interview med kommunens Ældreråd giver imidlertid en klar indikation af, at de ældre generelt er tilfredse på såvel de kommunale som private plejecentre i kommunen. Casebeskrivelse af plejecentre i Sverige I Sverige har man siden ældrereformen i starten af 1990 erne set en støt stigning i antallet af udliciteringer indenfor ældrepleje. Denne stigning gælder både andelen af ældre, der modtager pleje fra en privat leverandør, men også andelen af kommuner, der har gennemført udliciteringer. Udformningen af de første kontrakter indikerer, at de svenske kommuner i begyndelsen var skeptiske, hvad angik de private leverandørers evne til at levere plejeydelser af samme kvalitet som kommunerne selv. Kontrakterne var meget detaljerede i deres kravspecifikation og rammerne var stramme, idet man givetvis frygtede en kvalitetsforringelse. I dag er kontrakterne mere fleksible og fokuserede på samarbejde mellem kommune og privat leverandør. Eksempelvis modtager man som privat plejecenterleverandør i dag blot en døgnbetaling pr. belagt plads, hvorimod man i Danmark modtager en betaling, der afhænger direkte af de leverede plejeydelser til den enkelte beboer. Denne overgang til et mere simpelt kontraktforhold er nemmere at administrere, ligesom den gør det billigere at formulere og gennemføre et udbud for den enkelte kommune. En anden konsekvens af udviklingen i relationen mellem kommuner og private leverandører er, at kommunerne ikke foretager deciderede kvalitetssammenligninger mellem kommunale og private plejeleverandører. Udgangspunktet og erfaringen, på baggrund af tilsyn, er, at de private leverandører lever op til de kvalitetskrav, der specificeres i kontrakterne, og at borgerne er tilfredse på de private plejecentre. Hvad angår omkostninger har den generelle erfaring været, at udliciteringer har medført besparelser på driften af ældrepleje. Dette er mest udtalt inden for hjemmepleje, hvor næsten tre fjerdedele af de undersøgte kommuner i 1999 havde realiseret besparelser ved at udlicitere. Til sammenligning havde lidt over halvdelen af kommunerne realiseret besparelser på plejecenterdriften.

128 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE Der er ingen tegn på, at den leverede eller oplevede kvalitet er blevet ringere ved at udlicitere opgaverne inden for ældrepleje. Tværtimod peger undersøgelserne på at kommune og borgere i langt de fleste kommuner har oplevet en positiv eller neutral effekt af udlicitering på kvaliteten af plejeydelserne. Endelig ses heller ingen tegn på lavere medarbejdertilfredshed hos de private leverandører sammenlignet med kommunerne selv. I Helsingborg Kommune sendte man i 2008 fem af kommunens 20 plejecentre i udbud. Et af disse plejecentre var Murteglet med 56 pladser, som Carema vandt retten til at drive i en fem-årig periode. Carema modtager en døgnbetaling pr. belagt plads på Murteglet. Effekterne af at udlicitere plejecentret Murteglet undersøges ved at sammenligne de totale årlige driftsomkostninger ved fuld belægning før og efter konkurrenceudsættelse. I beregningen anvendes de kommunale døgnudgifter pr. belagt plads, som Helsingborg Kommune selv estimerede i forbindelse med udbuddet. Resultaterne viser, at Helsingborg Kommune sparede godt 1.8 mio. SEK på at udlicitere Murteglet, svarende til 8 procent af de kommunale udgifter. I Ängelholm Kommune sendte man plejecentret Willan i udbud i begyndelsen af Tre O Vård och omsorg var klart billigst og vandt retten til at drive Willan i fem år imod en døgnbetaling pr. belagt plads. Tre O overtog driften af Willan i februar 2009, men blev erklæret konkurs allerede i juli samme år. Herefter genovertog kommunen driften af Willan. Ifølge kommunen var denne genovertagelse forbundet med minimale omkostninger, idet man blot overtog samme personale som Tre O havde drevet centret med. Som for Helsingborg Kommune undersøges effekterne af udliciteringen i Ängelholm ved at sammenligne driftsomkostninger ved fuld belægning før og efter konkurrenceudsættelse. I Analysen anvendes en beregning af kommunens udgifter til forskellige typer af plejepladser, der foretages årligt. Beregningen viser, at Ängelholm Kommune kunne spare knap 4.8 mio. SEK på at udlicitere driften af Willan, svarende til 16 procent af de kommunale udgifter, hvis driften kunne leveres til de priser som Tre O vandt udbuddet med. 16 procent er dog sandsynligvis i overkanten af, hvad Ängelholm Kommune reelt set kan spare på driften af plejecentret Willan. Dette skal ses i lyset af, at Tre O bød ind med priser der, på nær en enkelt undtagelse, var procent lavere end konkurrenternes og gik konkurs efter få måneders drift. En økonomisk rentabel privat drift af Willan vil derfor formentlig medføre en mindre besparelse end den som beregningen viser. Ved valg af det næstbilligste tilbud havde kommunen sparet 8 procent af omkostningerne. Erfaringerne fra Ängelholm peger på, at selv når leverandøren går konkurs er det muligt, at opretholde forsyningssikkerheden indenfor ældreplejen ved at kommunalisere plejecentret og overtage medarbejderne. Casebeskrivelse af madservice i Solrød Kommune Madservice til hjemmeboende i Solrød Kommune blev konkurrenceudsat første gang i 2005 på en treårig kontrakt med mulighed for forlængelse. Udbuddet resulterede i, at Solrød Kommune (AC Køkken) selv fortsatte driften af køkkenet på baggrund af eget bud. I 2008 blev madservicen genudbudt og blev vundet af KRAM Madservice for en periode på fire år med mulighed for forlængelse på et år. Positive økonomiske gevinster ved konkurrenceudsættelsen En direkte sammenligning af enhedspriserne i kontrakten med AC Køkken efter 1. generationsudbuddet og de tilbudte priser fra AC Køkken og KRAM Madservice i 2. generationsudbuddet viser, at enhedspriserne i det vindende tilbud i 2. generationsudbuddet er over 40 procent billigere end priserne i den hidtidige

129 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE kontrakt på hovedparten af måltiderne. Såfremt der tages højde for omsætningens fordeling på de forskellige typer måltider i 2006, er der en samlet besparelse på 37 procent forbundet med 2. generationsudbuddet. Det skal bemærkes, at der i 1. genrationsudbuddet blev stillet krav om, at kommunes produktionsapparat skulle benyttes, hvilket selvsagt satte store begrænsninger for de private leverandører i forhold til at gennemføre optimeringer af produktionsformen/-tilrettelæggelsen i forbindelse med 1. generationsudbuddet. Der blev ikke stillet krav om, at kommunes produktionsapparat skulle benyttes i forbindelse med 2. generationsudbuddet. Ved en sammenligning af omkostningsniveauet i forbindelse med 2. generationsudbuddet kan det konstateres, at AC Køkkens tilbud indeholdte væsentligt lavere omkostninger end ved 1. generationsudbuddet, og i Solrød Kommunens tilbudssammenligning ved 2. generationsudbuddet er den tilbudte pris fra KRAM Madservice kun 11 procent lavere end kommunens eget bud, svarende til en samlet besparelse på ca kr. pr. år eller ca. 6 procent pr. år. (inkl. udbuds- og følgeomkostninger). Det skal nævnes, at de løbende driftsomkostninger til kommunes eget produktionskøkken, som i dag kun benyttes i meget begrænset omfang, ikke er medregnet i dette beløb. Krav til produktionsapparatet har betydning for prisen Et krav om at skulle benytte et givent kommunalt produktionsapparat ser i dette tilfælde ud til at medføre et væsentligt højere omkostningsniveau hos såvel den kommunale (såfremt den kommunale leverandør afgiver eget bud) som private leverandør. For den kommunale leverandørs vedkommende kan et højere prisniveau til dels forklares med, at den kommunale leverandør formentligt i mindre omfang har følt sig truet af konkurrenceudsættelsen i 2003, da produktionsrammerne på forhånd var fastlagt. Dette i modsætning til konkurrencesituation i 2009, hvor leverandørerne havde mulighed for at tilbyde nye og (evt.) mere effektive produktionsformer. For de private leverandørers vedkommende kan et højere prisniveau ved på en på forhånd fastlagt ramme for produktionsapparatet omvendt (til dels) forklares med, at der kun i begrænset omfang vil være mulighed for at foretage optimeringer af produktionsformen/-tilrettelæggelsen i sådanne situation. Ved at overlade valget af produktionsapparatet til den private leverandør er der i Solrød Kommune således opnået store besparelser, hvilket formentligt (bl.a.) kan tilskrives, det at den private leverandør har haft mulighed for at foretage optimeringer af produktionsformen/-tilrettelæggelsen og dermed kan producere mad via et mere effektivt produktionsapparat. Et produktionsapparat som kommunen i øvrigt ikke selv behøver investere i. Omvendt skal det nævnes, at en kommune kan have gode grunde til at stille krav om at benytte kommunens produktionsapparat, for eksempel som følge af overvejelser angående ledige produktionslokaler samt overvejelser i forhold de virksomhedsoverdragede medarbejderes arbejdsforhold. Højere tilfredshed med kvaliteten som følge af konkurrenceudsættelsen? Med udgangspunkt private og kommunale borgerundersøgelser kan det konstateres, at tilfredsheden er steget efter den private leverandør har overtaget opgaven. Resultatet skal dog ses i lyset af, at borgerundersøgelserne fra kommunen og den private leverandørs undersøgelser ikke indeholder de samme spørgsmål samt at svarprocenten i den private undersøgelse blot udgjorde ca. 49 procent. Hvor meget stigningen reelt udgør, er derfor forbundet med en vis usikkerhed.

130 UDBUDSRÅDET - EFFEKTANALYSE AF PLEJE- OG OMSORGSOPGAVER I KOMMUNERNE I den forbindelse skal det nævnes, at Ældrerådet i kommunen ikke har givet udtryk for hverken en positiv eller negativ udvikling som følge af, at en privat leverandør har overtaget opgaven. Casebeskrivelse af madservice i Ikast-Brande Kommune Som led i kommunesammenlægningen foretog man en harmonisering på madområdet. Harmoniseringen afdækkede store forskelle i servicen, kommunerne og ældrecentrene imellem. På nogle centre blev maden leveret ved døren, på andre leverede køkkenet maden tallerkenanrettet, og endelig var der plejecentre hvor køkkenpersonalet også forestod serveringen for beboerne. Derudover var der regnskabstekniske forskelle i konteringen af omkostninger til service mm. Med henblik på at vurdere omkostningerne foretog Ikast-Brande Kommune en beregning af prisen for den harmoniserede madordning. Denne pris fandt byrådet for høj og med henblik på at nedbringe prisen besluttedes det, at omorganisere og konkurrenceudsætte madproduktionen i kommunen. Et ønske i forbindelse med konkurrenceudsættelsen var, at den fremtidige produktion skulle foregå i kommunens egne køkkener, som i så fald skulle ombygges og konsolideres. Hvis konkurrenceudsættelsen blev vundet af en leverandør med produktion i egne køkkener, ville kommunen nøjes med at indrette modtagerkøkkener på plejecentrene. Kommunen vandt selv konkurrenceudsættelsen med det bedste tilbud Ikast-Brande Kommune modtog tre tilbud på opgaven hvoraf det ene var et kontrolbud fra kommunens eget køkken. I de to andre leverandørers tilbud blev der lagt op til at producere maden i egne køkkener, frem for at benytte kommunens faciliteter. Udbuddet blev vundet af kommunens eget køkken, der kunne tilbyde mad til 60 kr. pr. døgnkostportion. Den samlede omkostningsreduktion på madområdet udgør knap 9 mio. kr., svarende til mere end 30 procent. Denne reduktion skal ses i lyset af, at en del af opgaverne er overgået til plejehjemmene, og at der har været omkostninger ved omorganiseringen m.m. Omkostningsreduktionen kan ikke opdeles på omorganisering, serviceharmonisering og konkurrenceudsættelse hver især, men kan betragtes som en samlet effekt af disse tiltag som Ikast-Brande Kommune igangsatte i forbindelse med kommunalreformen.