Konkurrencestyrelsen Niels Enemærke Nyropsgade København V. Konkurrenceredegørelse kommentarer til kapitel 2

Transkript

1 Konkurrencestyrelsen Niels Enemærke Nyropsgade København V Konkurrenceredegørelse kommentarer til kapitel Hård konkurrence er en forudsætning for effektivitet, vækst og velstand. Skarp konkurrence i en branche indebærer, at ingen virksomheder kan tillade sig at hvile på laurbærrene, men uafladeligt presses til at optimere arbejdsgange samt afdække og imødekomme kundernes behov. Det gælder også for forsikrings- og pensionsbrancherne. De årlige konkurrenceredegørelser fra Konkurrencestyrelsen (KS) har den vigtige rolle at tage "temperaturen" på konkurrencen i Danmark og udpege brancher med problematiske konkurrenceforhold. Dette er ikke en faglig let opgave, da udvælgelsen og tolkningen af konkurrenceindikatorer sjældent er entydig. Det er imidlertid vigtigt for diskussionen om konkurrence i Danmark, at styrelsens redegørelser fremstår som et fagligt stærkt dokument. I kapitel 2 i Konkurrenceredegørelse 2008 (KR 2008) er der uheldigvis tegn på, at subjektive vurderinger spiller en dominerende rolle ved udpegningen af brancher med særlige konkurrenceforhold. Det er en svaghed ved KR 2008, at det objektive element i udpegningen af sådanne brancher er kraftigt eroderet. Styrelsen bør undgå at bringe sig i en situation, hvor dens redegørelser kan beskyldes for at have karakter af politiske vurderinger. Amaliegade København K Tlf Fax fp@forsikringogpension.dk Jan V. Hansen Underdirektør Dir jvh@forsikringogpension.dk Det er s grundlæggende vurdering, at der hersker en sund og virksom konkurrence på det danske marked for forsikrings og pensionsydelser. I udkastet til konkurrenceredegørelsens kapitel 2 når KS i lighed med tidligere analyser frem til en anden konklusion, idet de to brancher vurderes at have væsentlige konkurrenceproblemer. 1 Det er s vurdering, at der er en række faglige svagheder ved den metode, som anvendes i KR 2008 til at udpege brancher med væsentlige konkurrenceproblemer, jf. dokumentationen i kapitlets bilag 2.3. Mere retvisende metoder ville føre til andre konklusioner. Erhvervsorganisation for forsikringsselskaber 1 Der er en uddybende analyse af konkurrencen om administration af pensioner i kapitel 4, som afgiver et særskilt høringssvar til. og pensionskasser

2 s hovedsynspunkter kan sammenfattes som følger: Metoden i KR 2008 til udpegning af brancher med væsentlige konkurrenceproblemer er en blanding af subjektive og objektive kriterier med karakter af subjektiv udvælgelse. 21 ud af de 35 brancher, der får prædikatet væsentlige konkurrenceproblemer, opnår det alene med udgangspunkt i en konkret og subjektiv vurdering af KS. Det er bemærkelsesværdigt, at de brancher som repræsenterer, er udvalgt ved subjektive kriterier, idet de objektive kriterier ikke peger på konkurrenceproblemer. Den subjektive udvælgelse af brancher er uheldig, idet kriterierne for udvælgelse ikke fremgår af det udsendte kapitel til høring. Først ved offentliggørelsen af KR 2008 i maj eller juni måned offentliggøres et arbejdsnotat, hvor KS begrunder den subjektive udvælgelse af brancher. Det er utilfredsstillende, at denne vigtige information ikke er tilgængelig ved høringsrunden. I forhold til KR 2007 er 7 brancher taget af listen over brancher med særlige konkurrenceproblemer, og 6 brancher er kommet til. Det ville være ønskværdigt, hvis KS også ville begrunde kriterierne for "afnotering" af listen. Ovenstående understreges af, at det er regeringens mål at nedbringe antallet af brancher med særlige konkurrenceproblemer til maksimalt 32 i 2010 mod nu 35. Det vil være fremmende for konkurrencepolitikkens effektivitet f.eks. ved fokus på brancher med forbedringer af konkurrencen som "rollemodeller" og den offentlige debat om konkurrence, hvis kriterierne for at blive taget af listen var alment kendte. En række af de 9 konkurrenceindikatorer, der supplerer KS's subjektive vurdering, peger for forsikrings- og pensionsbranchen i retning af sund og virksom konkurrence: Koncentrationen er komfortabelt under den fastsatte kritiske grænse, og forrentningen af egenkapitalen er lavere end i private byerhverv set over en længere årrække. En række af indikatorerne peger på konkurrenceproblemer, men som nævnt er helhedsbilledet af konkurrenceindikatorerne, at der ikke er tegn på væsentlige problemer. Det er dog en generel anke mod KS's brug af indikatorer, at den ikke tager højde for og diskuterer specifikke forhold i branchen. F.eks. er den omfattende offentlige regulering en væsentlig årsag til adgangsbarrieren, der mindsker tilgangen af nye virksomheder. Ligeledes er tolkningen af indikatorerne ikke entydig. F.eks. udlægges stabile markedsandele som tegn på konkurrenceproblemer. Men under meget omfattende konkurrence vil der ikke ske den store forskydning mellem selskabernes markedsandele, fordi alle selskaber tilbyder konkurrencedygtige og forholdsvis ensartede priser. Et tilsvarende billede kan man forestille sig på et marked med få oligopolistiske selskaber og høje avancer. Side 2

3 KS's beregninger af lønpræmier er fagligt kritisable. har tidligere påpeget mangler ved disse beregninger, uden at det har fået KS til at revidere beregningerne. har derfor foretaget en omfattende analyse af lønpræmier, der bl.a. tager højde for lønmodtagernes joberfaring, jobfunktion, evt. uddannelse på Forsikringsakademiet og uobserverbare karakteristika. Disse beregninger viser, at lønpræmien for alle praktiske forhold er 0 i forsikrings- og pensionsbrancherne. Nedenfor gennemgås disse punkter i detaljer: 1. Metoden til udvælgelse af brancher med særlige konkurrenceproblemer Metoden i kapitel 2 til udvælgelse af brancher med særlige konkurrenceproblemer er baseret på 9 indikatorer, der måler aspekter af konkurrence. For hver af disse 9 indikatorer har KS subjektivt fastlagt en kritisk værdi. Hvis en konkurrenceindikator ligger på den "forkerte side" af den kritiske værdi, tildeles branchen et antal point i intervallet 1-3 afhængig af den betydning, som KS tillægger den pågældende indikator. Hvis det samlede antal "scorede" point for de 9 indikatorer udgør mere end 60 pct. af det maksimale antal point, vurderer KS, at branchen er karakteriseret ved omfattende konkurrenceproblemer. Hertil kommer dog, at selvom en branche scorer under 60 pct. af det maksimale pointtal og således umiddelbart klarer "frisag" kan branchen efter en konkret og subjektiv vurdering af KS alligevel blive henført til gruppen med væsentlige konkurrenceproblemer brancher ud af i alt 501 brancher i Danmark har fået prædikatet væsentlige konkurrenceproblemer. Heraf er de 21 brancher blevet udpeget efter en subjektiv og konkret vurdering af KS. Det er bemærkelsesværdigt, at 60 pct. af brancher med særlige konkurrenceproblemer er udpeget som resultat af en sådan vurdering. I eksempelvis KR 2004 var 13 ud af 56 brancher med særlige konkurrenceproblemer subjektivt udpegede, dvs. kun 23 pct. Denne udvikling betyder, at værdien af konkurrenceindikatorerne udhules, og gennemsigtigheden i udpegningen af brancher med særlige problemer reduceres. Styrken ved et indikatorsystem er jo netop, at alle brancher holdes op mod et ensartet og objektivt målesystem, hvor præmisserne for benchmarkingen er offentligt kendte. Den subjektive udvælgelse af brancher bliver ekstra alvorlig, fordi kriterierne for udvælgelse ikke fremgår af det udsendte kapitel til høring. Først ved offentliggørelsen af KR 2008 i maj eller juni måned offentliggøres et arbejdsnotat, hvor KS begrunder den subjektive udvælgelse af brancher. Det er utilfredsstillende, at denne vigtige information ikke er tilgængelig ved høringsrunden. Det er bemærkelsesværdigt, at pensions- og forsikringsbranchen målt ved "scoring" af konkurrenceindikatorerne falder under den sammenvejede kritiske grænse for konkurrenceproblemer og således klarer frisag. KS har imidlertid foretaget en subjektiv vurdering af, at der er væsentlige konkurrenceproblemer i disse brancher. På det foreliggende grundlag er det ikke muligt at forholde sig til denne vurdering, da dens præmisser som nævnt er ukendte. Side 3 2 KS kan også efter en konkret og subjektiv vurdering gå ind og fjerne brancher fra listen over brancher med væsentlige konkurrenceproblemer, selvom konkurrenceindikatorerne umiddelbart tilsiger problemer.

4 I forhold til KR 2007 er 7 brancher i KR 2008 taget af listen over brancher med særlige konkurrenceproblemer, og 6 brancher er kommet til. De 6 brancher, der er kommet til, er fremstilling af byggematerialer af gips fremstilling af trådvarer transmission af elektricitet distribution af og handel med elektricitet bus- og S-togstrafik m.v. brandvæsen og redningskorps De 7 brancher, der er fjernet fra listen, er finansiel leasing servicevirksomhed i forbindelse med forsikringsvirksomhed advokatvirksomhed teknisk afprøvning og analyse renholdelse, rensning og lignende virksomhed radio- og tv-virksomhed lotteri og anden spillevirksomhed Det vil være ønskværdigt, hvis KS også ville begrunde kriterierne for "afnotering" af listen. Skyldes det ændrede subjektive vurderinger af styrelsen, eller er årsagen andre værdier for de objektive konkurrenceindikatorer. Det vil være fremmende for konkurrencepolitikkens effektivitet f.eks. ved fokus på brancher med store konkurrencemæssige fremskridt som "rollemodeller" og den offentlige debat om konkurrence, hvis kriterierne for at blive taget af listen var alment kendte. Ovenstående understreges af, at det er regeringens mål at nedbringe antallet af brancher med særlige konkurrenceproblemer til maksimalt 32 i 2010 mod nu 35. Det er vanskeligt at tage denne målsætning alvorligt, når størstedelen af brancher med væsentlige konkurrenceproblemer udpeges efter subjektiv vurdering af KS. 2. Problemer ved KS s brug og tolkning af konkurrenceindikatorer En række af de 9 konkurrenceindikatorer, der supplerer KS's subjektive vurdering, peger for forsikrings- og pensionsbranchen i retning af sund og virksom konkurrence: Koncentrationen er komfortabelt under den fastsatte kritiske grænse, og forrentningen af egenkapitalen er lavere end i private byerhverv set over en længere årrække. Der kan findes andre indikatorer på omfattende konkurrence. F.eks. har forsikringskunderne 3 en høj og voksende forbrugertilfredshed, og en stor del af branchen investerer i innovation, hvilket tyder på, at branchen konkurrerer effektivt om at finde på nye produkter, der matcher kundernes behov. Side 4 3 Dette afsnit fokuserer på skadesforsikring, da høringssvaret til kapitel 4 vedrører livs- og pensionsforsikring.

5 I forhold til tidligere udgaver af KR har KS opgivet at sammenligne priser på danske forsikringsydelser med priser på forsikring i udlandet. vil gerne kvittere herfor, idet man gennem længere tid har påpeget det uholdbare i disse prissammenligninger, jf. høringssvar til KR 2007, kapitel 2 og KR 2006, kapitel 4. En række af indikatorerne i KS 2008 peger særskilt på konkurrenceproblemer, men som nævnt er helhedsbilledet ved "scoring" af konkurrenceindikatorerne, at der ikke er tegn på væsentlige problemer. Følgende indikatorer havner på den forkerte side af den kritiske værdi: Offentlig regulering er omfattende Årlig tilgangsrate af nye virksomheder er lav Mobilitet af markedsandele er lav Spredning i produktivitet er høj Lønpræmier er høje Nedenfor kommenteres anvendelsen af disse indikatorer nærmere: Offentlig regulering, årlig tilgangsrate og mobilitet af markedsandele I første omgang skal fremhæves, at ikke alle indikatorer har en entydig tolkning i forhold til graden af konkurrence: Under omfattende konkurrence vil der ikke ske store forskydninger mellem selskabernes markedsandele, fordi alle selskaber tilbyder konkurrencedygtige og forholdsvis ensartede priser. Et lignende billede kan man forestille sig på et marked med mangelfuld konkurrence, der er domineret af oligopolistiske selskaber med høje avancer. Tilsvarende kan tilgangsraten af nye virksomheder være lav i regimer med både skarp og begrænset konkurrence. Derfor skal analyserne suppleres med branchespecifikke forhold for at kunne sige noget meningsfuldt om konkurrenceforholdene. I forhold til skadesforsikring er det centralt, at den offentlige regulering begrænser konkurrencen, selvom reguleringen overordnet har positive virkninger for forbrugerne. Reguleringen gør det sværere for nye virksomheder at etablere sig på markedet. Skadesforsikring er et kompliceret erfaringsgode. Det gør, at forbrugerne vælger at holde fast ved de forsikringsselskaber, de kender og er tilfredse med, da der er læreomkostninger for forbrugerne ved at skifte selskab for hyppigt. Det er en supplerende forklaring på, at tilgangsraten af nye virksomheder er lav, og at markedsandelene er ret stabile. I virkeligheden er det mere afgørende, at forsikringskunderne forholder sig aktivt til konkurrencedygtigheden af de produkter, som de har, end at de skifter forsikringsselskab hele tiden. En interviewundersøgelse, som har foretaget i december 2007 på et repræsentativt udsnit af ca forsikringskunder, viser, at ca. 40 pct. har indhentet tilbud på en forsikring inden for det sidste år. Det er en forholdsvis høj andel. Det er således de samme forhold den omfattende regulering og ydelsernes natur der slår negativt ud i en række indikatorer, uden at dette behøver at være tegn på konkurrenceproblemer. Side 5

6 Spredning i produktivitet KS vurderer, at det er et tegn på begrænset konkurrence i en branche, hvis spredningen i arbejdsproduktiviteten er mere end 25 pct. over gennemsnittet for alle brancher i økonomien. I KR 2008 beregnes, at spredningen i produktiviteten i skadesforsikring er ca. 50 pct. højere end gennemsnittet for alle brancher. Men det er naturligt, at spredningen i produktiviteten er højere inden for skadesforsikring end i de andre brancher. Det er derfor ikke oplagt at bruge spredningen i produktiviteten som en konkurrenceindikator for skadesforsikring. Det skyldes, at skadesforsikringsselskaber baserer deres forretning på at påtage sig risiko for deres kunder. De beregner en præmie ved at forudsige risikoen for og omkostningerne ved fremtidige skader for deres kunder. To skadesforsikringsselskaber med det samme antal kunder kan have en forskellig produktivitet i et år af tre årsager: Den ene årsag er, at selskaberne i forskellig grad reducerer deres risiko gennem genforsikring. Almindeligvis genforsikrer de mindre selskaber mere end de store selskaber. 4 Den anden årsag er, at forsikringsselskaberne kan have kunder med forskellige risikoprofiler. Det betyder, at selskabernes risikoeksponering varierer, så der til tider er selskaber, der oplever ekstraordinært store erstatningskrav sammenlignet med både det normale og de andre selskaber med en anden risikoeksponering. Den tredje årsag er, at antallet af skader i en vis grad afhænger af tilfældigheder som følge af usystematisk usikkerhed. Samlet betyder det, at der uafhængigt af konkurrenceforholdene kan være stor spredning i skadesforsikringsselskabers produktivitet i et enkelt år. Selskaber med få skader vil kunne fremstå som meget produktive, selvom de bare har været heldige med deres kunder. Modsat kan selskaber med mange skader fremstå som meget ineffektive, selvom deres kunder blot har været ramt af mange uheld. Derfor vil almindelige beregninger af spredning i produktiviteten i forsikringsbranchen give en stor spredning, uanset om konkurrencen er hård eller ej. Lønpræmier KS's beregninger af lønpræmier er fagligt kritisable. har tidligere påpeget mangler ved disse beregninger, uden at det har fået KS til at revidere beregningerne. har derfor udarbejdet en omfattende analyse af lønforhold i danske erhverv, herunder branchespecifikke lønpræmier, der til forskel fra KS s metoder tager højde for de ansattes joberfaring, jobfunktion, evt. uddannelse på Forsikringsakademiet (branchefinansieret uddannelse, 4 Det fremgår af Finanstilsynets oplysninger i " Markedsudviklingen i 2006 for skadesforsikringsselskaber", at de store selskaber (Tryg, Topdanmark, Codan og Alm. Brand) har genforsikret sig mindre end de små (alle andre selskaber) i alle år siden F.eks. var genforsikringsandelen i 2006 i gennemsnit hhv. 7,8 pct. og 6,3 pct. for de små og de store selskaber. I 2004 var forskellen endnu større, hvor de små selskabers genforsikringsandel var 13,2 pct. mod 8,3 pct. for de store selskaber. Side 6

7 der ikke tages højde for i uddannelsesregistrene fra Danmarks Statistik) og uobserverbare karakteristika. Disse beregninger viser, at lønpræmien i forsikringsog pensionsbrancherne stort set er 0. vil offentliggøre sine analyser af lønpræmier i forlængelse af afgivelse af høringssvaret, så KS har tid til at ændre sine beregninger frem mod offentliggørelse af KR Læs s analyser af lønpræmier. Med venlig hilsen Jan V. Hansen Side 7