Hvad er et budget i regionerne?

Transkript

1 Inspirationsnotat nr. 2cc til arbejdet i MED-Hovedudvalg 3. juli 2007 Hvad er et budget i regionerne? Hvad er et budget - kort fortalt? Et budget er en oversigt over alle de forventede indtægter og udgifter. Budgettet er et internt styringsredskab, men det har også en informationsmæssig opgave, idet regionens borgere, ansatte og andre har mulighed for at se, hvordan politikerne med budgettet har prioriteret regionens opgaver. Bevillinger og bevillingsniveau Det regionale budget skal balancere. Det vil sige, at indtægter og udgifter skal være lige store. Typisk vil regionens budget være baseret på et balanceprincip, hvor den samlede økonomi er opdelt i 3 kasser for henholdsvis sundhed, regional udvikling samt social- og psykiatriområdet og hvor der forudsættes balance mellem udgifter og indtægter inden for hvert område. Typisk vil der også være en fjerde kasse som dækker den tværgående administration. Den tværgående administration finansieres af de tre andre områder. Man kan derfor sige, at regionerne har 3 selvstændige budgetter. Opdelingen af den regionale økonomi i tre hovedområder betyder, at regionerne ikke har mulighed for at overføre midler mellem de tre områder. Midler fra eksempelvis regional udvikling kan ikke overføres til sundhedsområdet. De tre hovedområder skal således finansiere sig selv. Budgetterne udarbejdes for de kommende 4 år, således, at de 3 sidste år er overslagsår. I modsætning til kommunerne, har regionerne ingen skatteindtægter. I stedet får regionerne penge fra staten og fra kommunerne efter nogle centralt bestemte beregningsmodeller. På sundhedsområdet består indtægterne af et kommunalt grundbidrag, kommunale aktivitetsafhængige bidrag, statslige aktivitetsafhængige bidrag samt et statsligt bloktilskud. På området for regional udvikling består indtægterne af kommunale udviklingsbidrag samt et statsligt bloktilskud. Social- og psykiatriområdet forudsættes fuldt ud takstfinansieret af kommunerne. Ved en bevilling forstås en bemyndigelse til at afholde udgifter/omkostninger eller oppebære indtægter i overensstemmelse med de beløbsmæssige og øvrige vilkår, hvorunder en bevilling er givet.

2 Der findes tre typer af bevillinger, henholdsvis driftsbevillinger, anlægsbevillinger og rådighedsbeløb til anlæg. Bevillingerne er samlet i bevillingsoversigten og i investeringsoversigten. Bevillingerne bygger på forudsætninger om udgifter, der skal afholdes i løbet af året. Disse forudsætninger beskrives dels gennem den funktionsopdelte kontoplan og personaleoversigten, dels gennem de generelle og specielle bemærkninger til budgettet. Forudsætningerne er desuden fastlagt gennem lovgivning, administrative cirkulærer og lokalt fastsatte bestemmelser. Kompetencefordeling organisering og bevillingsmyndighed Regionsrådet har 41 folkevalgte medlemmer. Rådet vælger en formand, to næstformænd og et forretningsudvalg med medlemmer. Forretningsudvalget varetager de funktioner, som efter den kommunale styrelseslov varetages af økonomiudvalget. En sag skal behandles i forretningsudvalget før den kan forelægges regionsrådet. Formanden for regionsrådet er formand for forretningsudvalget. Regionsrådet kan endvidere nedsætte særlige udvalg med forberedende eller rådgivende funktioner. Regionsrådet er regionernes øverste politiske myndighed, og har som sådan også bevillingsmyndigheden i den regionale økonomi. I praksis gives bevillingen ofte til forretningsudvalget, der således administrerer regionsrådets bevillingsbeslutninger. Regionsrådet funktion er således dels at bevilge økonomiske midler, samt at føre tilsyn med forretningsudvalget eller andre administrative enheder, der har modtaget bevilling. Bevillingsniveau Bevillingsmyndigheden er regionsrådet. Der må ikke igangsættes aktiviteter, som medfører udgifter eller indtægter, før regionsrådet har vedtaget en bevilling. Bevillingsafgivelsen i forbindelse med budgettet er udtryk for regionsrådets fordeling (prioritering) af ressourcer inden for de tre forskellige regionale opgaveområder: sundhed, regional udvikling samt social- og psykiatriområdet. Budgettet angiver dermed størrelsen af det spillerum, der er overladt til forretningsudvalget eller institutionslederne, når de i årets løb skal foretage økonomiske dispositioner på regionens vegne. Regionsrådet kan vælge mellem et højt/bredt og et lavt/snævert bevillingsniveau. Et højt bevillingsniveau er udtryk for, at regionsrådet har overladt forvaltningen til forretningsudvalget, der således udmønter bevillingen på de enkelte institutioner. Herved er der relativt store frihedsgrader for omplacering af midler inden for den samlede bevilling, og der behøves ikke nødvendigvis indhentes tillægsbevillinger, hvis der på institutionsniveau ønskes omplacering af økonomiske midler mellem forskellige konti. Omvendt kan et lavt bevillingsniveau tolkes som regionsrådets forsøg på at styre den enkelte institutions økonomi. Regionsrådet har for hver enkelt institution mulighed for at fastlægge bevillingsniveauet. Hvis en institution i modsætning til andre institutioner har fået et lavt bevillingsniveau, taler man ofte om, at institutionen er sat under administration. Regionsrådet skal som minimum give en bevilling til hver af hovedkontoerne 1-3 (hhv. sundhed, social og specialundervisning samt regional udvikling) samt en samlet bevilling til hovedkontoerne 4 og 5. Budgetbemærkninger Regionsrådet kan i forbindelse med budgetvedtagelsen beslutte at tilknytte bemærkninger, der har direkte konsekvens for prioriteringerne inden for det enkelte område (jf. om forudsætninger ovenfor). 2

3 Bemærkninger deles normalt op i to kategorier: Generelle og specielle. Generelle bemærkninger vedrører hvad man kan beskrive som eksterne faktorer. Det kan være de overordnede rammer som Indenrigs- og sundhedsministeriet og Danske Regioner har indgået, demografiske faktorer samt forventet pris- og lønudvikling mm. Specifikke bemærkninger kan vedrøre regionalpolitiske prioriteringer, såsom eksempelvis mål for ventetider mm., der kan have konsekvenser for det enkelte opgaveområde. Kontoplan I forbindelse med strukturreformen, har regionerne fået deres egen kontoplan. Tidligere havde kommuner og amter samme kontoplan, men grundet opgaveoverførsel fra amter til stat og kommuner samt regionernes manglende mulighed for skatteudskrivning, har regionerne fået en selvstændig kontoplan, der afspejler de 3 centrale områder regionerne varetager. Det regionale budget er bygget op omkring Indenrigs- og sundhedsministeriets autoriserede kontoplan, også kaldet den gule mappe. ( En kontoplan: Regionernes autoriserede kontoplan er bygget op omkring 16 cifre. Det første ciffer betegnes hovedkonto, der er defineret ud fra 6 tal (1-6), hvortil der er knyttet en overskrift. 2. og 3. ciffer betegner hovedfunktionen, og 4. og 5. ciffer betegner den enkelte funktion. Eks.: Hovedkonto 1: Sundhed.20 Hovedfunktion: Sygesikring mv..13 Funktion: Tandlægebehandling Under denne funktion findes der en række andre cifre, hvor især 15 og 16 er relevante. Ciffer 15 angiver den enkelte institutions hovedarter, dvs. løn, køb af tjenesteydelser m.v. 16. ciffer er en yderligere specifikation af hovedarten. Den enkelte institution bruger dog sjældent alle 16 cifre. Der benyttes ofte kun de sidste 5 cifre. Omstående billede er et eksempel på, hvordan en regional bevilling kan se ud 1. Bevillingen er givet til hovedfunktionen sygehusvæsen (funktionen 1.10). Herefter er bevillingen udmøntet på de enkelte institutioner. 1 Eksemplet er hentet fra Region Nordjyllands hjemmeside ( s. 13 og 112 3

4 I ovenstående eksempel har regionsrådet således bevilliget forretningsudvalget kompetence til - i samarbejde med forvaltningen - at fastsætte de enkelte institutioners budget. I forlængelse heraf er det af stor betydning, hvilke frihedsgrader der overlades til de enkelte institutionsledere. Nedenstående viser den samlede bevillingsoversigt for Region Nordjylland. Det ses, at hver hovedkonto (1, 2 og 3) har selvstændig opdeling, og at den regionale bevilling tilgår de forskellige hovedfunktioner inden for hovedkontoen. 4

5 Mulighed for omplacering af økonomiske midler i budgetåret. Bevillinger afgives som beskrevet af regionsrådet og kan på administrativt niveau tildeles institutioner eller andre administrative enheder. Bevillingerne vil som hovedregel afstikke dispositionsrammer for varetagelsen af regionens opgaver i budgetperioden. Rent bevillingsteknisk kan en sådan rammestyring af institutioner mv. ske på flere måder: For det første kan regionsrådet vælge mellem et højt/bredt og et lavt/snævert bevillingsniveau, jf. ovenfor om bevillinger. Når der gives en rammebevilling til den enkelte institution, vil der i bemærkninger hertil være fastsat retningslinier for, hvilket ansvar og hvilket råderum den pågældende institution skal have. Blandt de spørgsmål som regionsrådet skal tage stilling til, kan nævnes: Skal institutionen tildeles en nettoramme eller en bruttoramme, dvs. med eller uden indtægter? Skal der være adgang til at overføre midler fra øvrige driftskonti til lønkonti og omvendt? Skal der være adgang til at overføre uforbrugte bevillinger til det følgende år og tilsvarende om der skal være adgang til at»låne«af næste års budget? Der kan inden for de eksisterende regler peges på to principielle modeller for tilrettelæggelsen af ordninger for overførsel og genbevilling af uforbrugte bevillingsbeløb. Den ene model går ud på, at regionsrådet i budgetbemærkningerne vedrørende en given bevilling tilkendegiver, at man vil være indstillet på at genbevilge eventuelle uforbrugte beløb i det følgende år. Tilsvarende kan der gennemføres en adgang til at disponere over næste års bevilling. Regionsrådet tilkendegiver da i budgetbemærkningerne, at ansøgninger om tillægsbevillinger - eventuelt op til en bestemt beløbsramme - kan forventes imødekommet mod en tilsvarende nedsættelse af bevillingen for det følgende år. Regionsrådet er dog forpligtet til at behandle og tage stilling til de enkelte ansøgninger. Budgetbemærkningerne er i dette tilfælde således kun vejledende. En ordning om overførselsadgang kan administreres enten af regionsrådet eller af forretningsudvalget afhængig af bevillingsniveau. Forretningsudvalget henholdsvis regionsrådet fordeler herefter dispositionsrammer til institutionerne, og det er udvalget, der tager stilling til anmodninger fra institutioner om enten overførsel af rammebeløb, lån eller forbrug af tidligere overførte beløb. Når udvalget behandler disse anmodninger, må det ske under hensyntagen til, at opsparing og merforbrug skal opveje hinanden, således at bevillingen for det enkelte aktivitetsområde for det pågældende år overholdes. Institutionernes frihedsgrader Som beskrevet ovenfor skal regionsrådet tage stilling til, hvordan de enkelte institutioner skal forvalte deres ramme. På institutionsniveau skelnes ofte mellem to typer af friheder o Fuld frihed total-ramme-budget: Her er det inden for den enkelte institution op til lederen at flytte eventuelle midler mellem de enkelte konti, således at et eventuelt mindre forbrug af tjenestekøb kan overføres til lønningskontoen. 5

6 o Begrænset frihed lønsumsstyring: Inden for den enkelte konto kan der være mulighed for at flytte midler, men ikke mellem konti. Udgiftsbaserede budgetter eller omkostningsbaserede budgetter? Regionernes tre hovedområder; sygehusvæsen, social- og psykiatri og udviklingsområdet, har forskellige budgetteringsmodeller. Sygehusområdet følger den udgiftsbaserede model dog med mulighed for at forskellige områder kan budgettere efter omkostningsprincipperne. Social- og psykiatri samt udviklingsområdet skal budgettere efter de fastlagte retningslinier i omkostningsbudgettet. Det betyder, at den enkelte institution skal sikre, at indtægterne er større end eller lig udgifterne. Retningslinierne i det regionale budget- og regnskabssystem anviser, at et eventuelt overskud hhv. underskud i institutionens driftsregnskab, modregnes inden for de efterfølgende to års takster. Det er således ikke muligt for institutioner indenfor social- og psykiatri samt regional udvikling, at oparbejde en kassebeholdning til senere brug. Inden for de seneste år er den offentlige sektor i højere grad gået fra udgiftsbaserede budgetter til omkostningsbaserede budgetter. Omkostningsbaserede budgetter har den fordel at det bliver nemmere og mere gennemskueligt at opgøre eksempelvis de enkelte institutioners enhedsudgifter, hvorved der skabes et bedre sammenligningsgrundlag mellem institutioner, der udbyder ensartet service. Social- og psykiatriområdet er i forbindelse med strukturreformen overgået til fuld omkostnings- og takstfinansiering. Det betyder, at de enkelte institutioner hvert år skal lave en opgørelse over forventede udgifter herunder afdrag på drifts- og anlægsinvesteringer. De samlede udgifter fordeles herefter i forhold til eksempelvis antallet af institutionspladser. De enkelte tilbudstakster fastlægges herefter på baggrund af et forventet antal pladser, samt budgetterede omkostninger ved tilbuddet inkl. udgifter til fælles administration. Det sker efter nærmere aftale om en bereningsmodel i den regionale rammeaftale. Kommuner, der anvender de regionale tilbud, betaler således en takst, der er beregnet ud fra omkostningsbaserede budgetter og efter nærmere aftale om administration, udvikling m.v. Mere information Budgetlægning er en kompleks størrelse. Hvis du vil vide mere om regionernes økonomi, takststyring på sygehusområdet mm., kan du finde yderlige information på DKK s hjemmeside ( Herudover er Kommunernes Landsforening ( også et godt sted at starte: det gælder også, hvis du søger information om takstfinansiering på sygehusområdet ( Der findes indtil videre ikke så meget materiale omkring regionernes nye budgetter. Et muligt, men lidt sværere tilgængeligt materiale kan være Thorkil Juuls bog: Håndbog i kommunernes og regionernes nye økonomi. Bogen giver en fin, men lidt omfattende indførelse i såvel kommunernes som regionernes økonomi og struktur efter kommunalreformen. Et andet sted at begynde, hvis du vil vide mere om kommunernes eller regionernes økonomi, er Indenrigs- og sundhedsministeriets hjemmeside afsnittet for budget- og regnskabssystemet i kommuner og regioner. De forskellige indledningskapitler, giver en god introduktion til både det kommunale og regionale budget. ( 6