rollefordeling på både det politiske og administrative niveau hvilke udfordringer kommunen står overfor

Transkript

1 Torvegade Esbjerg Dato 16. december 2009 Sagsbehandler Lene Andersen Økonomistyring i Esbjerg Kommune 1. Indledning Dette notat om økonomistyring i Esbjerg Kommune er udarbejdet for at give et samlet overblik over de formelle regler og, hvordan de håndteres i praksis. Notatet indledes med kort gennemgang af nogle generelle termer vedrørende økonomistyring efterfulgt af de væsentligste principper fra Kasseog regnskabsregulativet vedrørende den overordnede økonomistyring i Esbjerg Kommune. I afsnit 4 findes en overordnet beskrivelse af modellen for mål- og rammestyring i stikordsform og i det sidste afsnit er beskrevet, hvordan økonomistyring håndteres i praksis med fokus på rolle- og ansvarsfordeling. 2. Generelle principper for økonomistyring Økonomistyring er et af de vigtigste ledelsesværktøjer i en virksomhed og er afhængig af/har indflydelse på 1 : hvilke visioner og mål styringen skal understøtte hvilke processer og dokumenter, der skal have politisk fokus hvordan den politiske prioritering af økonomi og serviceniveau skal foregå og på hvilket grundlag hvordan de politiske forventninger til udvikling af effektivitet og kvalitet kommunikeres til organisationen hvordan politikerne skal opnå et strategisk overblik over de leverede resultater rollefordeling på både det politiske og administrative niveau hvilke udfordringer kommunen står overfor Udformningen af økonomistyringen er derfor en væsentlig opgave, der skal understøtte organiseringen og den politiske struktur, øvrige koncernpolitikker og valg af styringsredskaber m.v. 1 med inspiration fra KLKs netnotat af november 2005 om Fremtidens økonomistyring [email protected]

2 3. Økonomistyring i Esbjerg Kommune I Esbjerg Kommune er de overordnede rammer for økonomistyring beskrevet i Kasse- og regnskabsregulativet. Heraf fremgår, at Esbjerg Kommunes økonomistyringsprincip er mål- og rammestyring. Af Kasseog regnskabsregulativet fremgår blandt andet følgende overordnede forhold vedrørende mål- og rammestyring: Formålet er til stadighed at udvikle Esbjerg Kommunes effektivitet til gavn for borgere og virksomheder. Med mål- og rammestyring ønskes en klar sammenkobling mellem de politisk fastsatte mål og de tilhørende økonomiske rammer for alle dele af den kommunale virksomhed. Styringen af mål og økonomi bygger på opfølgning, evaluering og dokumentation af forholdet mellem de fastsatte mål og de dertil anvendte ressourcer. Direktionen har vidtstrakte frihedsgrader til at foretage en helhedsvurdering af den ressourceanvendelse og de lokale styringsprincipper, der medgår til målopfyldelsen. Dette betyder samtidig, at Direktionen i sin opgavevaretagelse aktivt skal vurdere væsentlighed og risiko, således, at der som helhed er tale om en lav ressourceanvendelse i forhold til målopfyldelsen. I sammenhæng med afgivelse af frihedsgrader stiller Byrådet krav til Direktionen om en værdifuld evaluering og dokumentation af den opnåede effekt af alle tiltag. Koncernpolitikken»God Økonomistyring«, fastsætter de grundlæggende værdier for økonomistyringen i Esbjerg Kommune. Den administrative del af Esbjerg Kommune tilrettelægges med størst mulige frihedsgrader. Byrådet lægger vægt på, at opgaverne løses decentralt og tæt på borgerne. Decentraliseringen betyder, at en række ledende medarbejdere i Esbjerg Kommune får et selvstændigt budget-ansvar med ret og pligt til inden for de givne rammer at sikre opfyldelsen af de fastsatte mål. Direktionen fastsætter i den sammenhæng en række krav til de budgetansvarlige. Blandt de væsentligste krav hører dokumentation af de opnåede resultater og bidrag til Esbjerg Kommunes evalueringskultur. Som hovedregel får den enkelte institution eller afdeling en budgetramme til udførelse af de fastlagte opgaver og udmøntning af de fastsatte mål. 4. Modelbeskrivelse Nedenfor er mål- og rammestyring beskrevet i oversigtsform: - 2 -

3 Mål- og rammestyring Byråd Opfølgning Opfølgning og Regnskab Regnskab Dialog Fagudvalg (Bevillingsniveau) Dialog Direktion/forvaltning Budget Budget og og udmøntning udmøntning Kontrakt, dialog o.lign. Institution/Afdeling Budgettets opdeling Budgettet er delt op i en række politiområder, der hver især omfatter sammenhængende opgaveområder. Et politikområde er delt i rammebelagte udgiftsområder 2 og evt. ikke-rammebelagte udgiftsområder 3. Der kan ikke flyttes midler mellem de to typer udgifter uden Byrådets accept. Udover nævnte opdeling vil nogle områder endvidere være omfattet af budgetgaranti 4 og andre områder være omfattet af princippet om hvile i sig selv 5. Bevillingsniveau Bevillingsniveau pr. fagudvalg, netto, drift. Det betyder, at Byrådet giver en nettobevilling til drift til det enkelte fagudvalg. Derved kan fagudvalget flytte driftsbudget mellem de enkelte politikområder blot ikke flytte mellem ramme og ikke-ramme belagte områder. Det forudsættes, at serviceniveau/mål ikke ændres Rammebelagte områder er lig med de områder, der i henhold til Indenrigs- og Sundhedsministeriet er omfattet af servicevækstrammen. Ikke-rammebelagte udgiftsområder alle andre driftsområder på nær hovedkonto 1. Det er typisk de lovbundne områder, som stort set er upåvirkelige på kort sigt, men kan påvirkes på længere sigt. Budgetgaranterede områder er et udsnit af de ikke-rammebelagte områder primært sociale områder, hvor staten dækker udgiftsændringer på landsplan via bloktilskuddet. Hvile i sig selv-områder er hovedkonto 1 og boligforsyningen det vil sige forsyningsvirksomhed, hvor udgifterne dækkes via takster og hvor fx anlægsudgifter betales af forbrugerne i løbet af et antal år

4 i forhold til det Byrådet har fastlagt i budgettet. Hvis der er tale om ændrede mål/serviceniveau kræver det Byrådets accept. Administrationen (Direktion/forvaltning) kan flytte midler rundt indenfor det enkelte politikområde på samme vis som fagudvalget kan mellem politikområder. Der gives bruttobevilling til anlæg som krævet af ministeriet ligesom der til politikområdet Finansiering gives de krævede bruttobevillinger pr. opgaveområde Budgetlægning Byrådet fastlægger mål, serviceniveau, særlige resultatkrav og indsatsområder samt økonomiske rammer pr. politikområde i budgetlægningen. Disse oplysninger formidles efter budgetvedtagelsen fra fagudvalg og Direktion til forvaltning og institution/afdeling. Rammestyringsprincipper Den enkelte institution/afdeling får en pose penge til udmøntning af de mål og opgaver der er fastlagt via den metode, der er aftalt på området fx i form af en kontrakt (se under dialog nedenfor). Posen indeholder midler til afholdelse af løn og anden drift - udvendig vedligeholdelse og rengøring er dog som hovedregel undtaget. Der er frihed til at anvende lønkroner til anden drift og visa versa. Der er fri overførselsadgang til næste år. Der kan lånes op til 5 % af næste års budget. Esbjerg Kommune er en enhedsforvaltning og alle har dermed et fælles ansvar for overholdelse rammerne. Opfølgning sker som beskrevet nedenfor. Opfølgning Opfølgning skal ske løbende for at sikre en kontinuerlig vurdering af om politiske fastsatte mål, serviceniveau, særlige resultatkrav og indsatsområder samt økonomiske rammer kan nås/overholdes. Via Ledelsesinformationssystem afrapporteres løbende på udvalgte data til udvalgte modtagere fx Direktion, afdelingschefer og politiske udvalg. Opfølgning på forbrug og forventet regnskab sker i øvrigt løbende hos den enkelte budgetansvarlige. Som følge af decentralisering og rammestyring har den budgetansvarlige ansvaret for at overholde egen ramme. Som følge af det høje bevillingsniveau har alle desuden et fælles ansvar for overholdelse af fagudvalgets samlede ramme

5 Opstår der væsentlige problemer med at overholde budgettet på rammebelagte områder anvendes mulighederne indenfor rammestyringsprincipperne. Kun såfremt problemerne ikke kan løses indenfor fagudvalgets økonomiske og indholdsmæssige rammer sendes en sag til Økonomiudvalg og Byråd med forslag til omprioritering eller målændring, alternativt en ansøgning om en kassefinansieret tillægsbevilling. på ikke-rammebelagte områder fremsendes en sag til fagudvalg, Økonomiudvalg og Byråd med forslag til omprioritering eller målændring, alternativt en ansøgning om kassefinansieret tillægsbevilling. Derudover gennemføres en budgetrevision for ikke-rammebelagte områder pr. 31. marts hvert år, hvor der følges op på økonomi, mål, serviceniveau, resultatkrav og indsatsområder. Desuden kan rammebelagte områder justeret for pris- og lønændringer og lovændringer. Budgetrevision behandles i fagudvalg, Økonomiudvalg og Byråd Årsregnskab I årsregnskabet afrapporteres på årets forløb i forhold til mål, serviceniveau, særlige resultatkrav og indsatsområder samt rammer pr. politikområde. Årsregnskabet anvendes proaktivt i forhold til efterfølgende budgetlægning. Dialog og formidling i budgetlægning, opfølgning og regnskab Dialog mellem Byråd og fagudvalg sker i budgetlægningen, ved budgetrevision og i forbindelse med regnskabet samt ved evt. enkeltsager og den løbende ledelsesinformation/styringsnøgletal. Dialog mellem fagudvalg og Direktion/forvaltning sker på fagudvalgsmøder i forbindelse med budgetlægning, ved den løbende opfølgningen og i forbindelse med regnskabet samt ved evt. enkeltsager og den løbende ledelsesinformation/styringsnøgletal. Dialog mellem Direktion/forvaltning og afdeling/institution sker via en fastlagt metode i form af kontraktstyring, dialogstyring eller værdistyring og lignende. Det er givet at valg af metode er frit, men metoden skal være fastlagt ved budgettets vedtagelse og det skal være defineret, hvordan metoden sikrer, at de bærende principper for økonomistyring overholdes det vil sige, hvordan Byrådets serviceniveau og mål samt evt. resultatkrav og indsatsområder på området formidles til det udførende led og hvordan den systematiske opfølgning og tilbagemelding skal foregå. Budget- og regnskabsdokumenter Budget- og regnskabsdokumenter skal understøtte den valgte økonomistyringsmodel ved at indeholde mål, serviceniveau, indsatsområder, resultatkrav, nøgletal for produktivitet og effektivitet samt dokumentation for de økonomiske rammer

6 5. Mål- og rammestyring i praksis 22 politik-områder Kommunens opgaveområder er opdelt i 22 sammenhængende politikområder, som igen kan være opdelt i hhv. rammebelagte og ikke-rammebelagte områder samt hvile-i-sig-selv-områder og anlæg. Frihed under ansvar Ramme uændret år for år, men rammereguleringer i budget Rapportering ved årsregnskab Overførsel inkl. rammeregulering Ændringer i løbet af året = særskilt sag Rammeregulering i budgetrevision RAMMEBELAGTE OMRÅDER (og hvile-i-sig-selv-områder) På de rammebelagte områder forventes fastsatte mål opfyldt via den afsatte økonomiske ramme. Det er muligt at overføre budgetter mellem årene og det udførende led har frihed til selv at sammensætte produktionsfaktorerne. Der er tale om høj grad af decentralisering, men med krav om løbende rapporteringer. Som udgangspunkt er de økonomiske rammer uændret fra år til år dog justeres i budgetlægningen for pris- og lønskøn, lovændringer og politiske beslutninger om ændret serviceniveau. Desuden reguleres enkelte områder evt. i henhold til budgetmodeller for fx befolkningsudvikling. Ved regnskabsafslutningen modtager Byrådet rapportering på målopfyldelse og rammeoverholdelse, herunder anmodning om overførsel af opsparede driftsmidler til næste regnskabsår. Ved beregning af overførsel kan justeres ændringer som ved budgetlægningen. Hvis der i løbet af året opstår misforhold mellem mål og rammer får Byrådet præsenteret problemstillingen i en særskilt sag med indstilling om ændring af mål eller alternativt om ændring af den økonomiske ramme. Desuden kan de økonomiske rammer justeres i den årlige budgetrevision men kun justeringer som ved budgetlægningen. Nedenfor er beskrevet, hvilke roller og opgaver de enkelte aktører har i forskellige situationer. Mål i forskellige dokumenter Økonomi i budgettet Byrådet Byrådet fastlægger mål og rammer på overordnet niveau. Målene formuleres i Kommuneplanen og i særskilte politikker samt ved budgetlægningen, hvor også de økonomiske rammer fastlægges. Byrådet kan derudover i løbet af året ændre målene eller de økonomiske ramme i forbindelse med særskilte sager

7 Rammeafvigelser og ændringsforslag Opfølgning Flytte budgetter mellem politikområder Udmønter mål og rammer Opfølgning Vurderer ressourcer vs. målopfyldelse Frit metodevalg Rapportering Fagudvalgene Fagudvalgene bistår Byrådet i målformulering og i rammefastsættelse. I budgetlægningen har fagudvalget ansvaret for at afbalancere rammeafvigelser 6 og, hvis dette ikke er muligt, at fremsende forslag om ændrede mål til Byrådet. Forslag til ændrede mål indgår efterfølgende i Direktionens og politikernes forslag til budget-i-balance. Fagudvalgets vigtigste rolle er i driftsåret løbende at følge op på om mål og rammer overholdes. Fagudvalget har mulighed for i løbet af driftsåret at flytte budgetmidler mellem politikområder men under forudsætning af, at målene forbliver uændrede. Hvis dette ikke er muligt fremsendes særskilt sag til Byrådet med indstilling om ændrede af mål og/eller rammer. Direktion Direktionen udmønter de fastsatte mål indenfor de budgetlagte økonomiske rammer. Byrådets mål er ofte på overordnet niveau og Direktionen har derfor ansvaret for at hele organisationen fortolker målene rigtigt og anvender ressourcerne til relevant målopfyldelse. Direktionen har ansvaret for, at der sker løbende opfølgning på mål og rammer, herunder rapportering til vedkommende fagudvalg samt ansvaret for, at der løbende foretages vurdering af sammenhæng mellem mål og ressourcer. Der er ikke altid direkte sammenhæng mellem mål og økonomi men budgetrammen er fastsat ud fra et historisk forbrug, der sammen med forskellige nøgletal og ydelseskataloger baseret på konkrete målinger, giver Direktøren/afdelingen mulighed for at vurdere ressourceindsatsen i forhold til målopfyldelsen. Den enkelte Direktør kan frit vælge økonomistyringsværktøjer som fx kontraktstyring, dialogstyring eller virksomhedsplaner og lignende kravet er blot, at værktøjet kan anvendes både ved udmøntning og til afrapportering, samt at det kan dokumentere sammenhæng mellem mål og den økonomiske ramme. Ved årsregnskabet har Direktionen ansvaret for rapportering til det politiske system omkring målopfyldelse og rammeoverholdelse herunder vurdere graden af målopfyldelse i forbindelse overførsel af uforbrugte midler til næste regnskabsår. 6 I budgetlægningen beregnes, hvad det koster at fortsætte med uændret serviceniveau. Hvis dette beløb afviger fra den økonomiske ramme (pris- og lønregulert, og reguleret for lovændringer og evt. budgetmodeller samt politiske beslutninger) er der tale om en rammeafvigelse

8 Udmønter delmål Månedlig opfølgning En pose penge Problemer? Kontakt nærmeste leder Eksempel Institutioner / afdelinger Institutioner/afdelinger (decentrale enheder) bidrager til udmøntning af de overordnede mål via konkrete aftaler om mål og rammer, som indgås med Direktør/afdelingschef. Decentrale enheder modtager en pose penge (den økonomiske ramme) og udfører handlinger i overensstemmelse med aftalte mål på området. Hver måned følges op på om den økonomiske ramme forventes overholdt ved årets udgang og om konkrete mål forventes opfyldt hvis ikke, overvejes alternative handlemuligheder. En pose penge indeholder midler til både løn og øvrig drift, hvilket giver mulighed for fx at anvende sparede lønkroner til køb af eksterne ydelser eller fx at anvende sparet varekøb til løn. Det er også muligt at lån op til 5% af næste års budget. Decentrale enheder har således store frihedsgrader til selv at planlægge produktionen og anvende alternative løsninger til opfyldelse af mål indenfor den afsatte ramme. Hvis der alligevel forventes problemer med at overholde rammen kontaktes nærmeste leder som så indenfor sin samlede pose penge skal vurdere muligheder for alternative handlemuligheder / omprioriteringer. Som et eksempel kan nævnes en daginstitution, som forventer at overskride den økonomiske ramme, hvis driften fortsætter uændret. Lederen bør i første omgang overveje om driften kan lægges om, om der kan spares på indkøb, om der kan spares på løn ved fx at holde en ledig stilling ledig en måned ekstra osv. Der kan også lånes op til 5% af næste års budget, hvis det er nødvendigt men denne løsning bør kun benyttes, hvis der forventes overskud i de kommende år. Hvis alle muligheder er udtømte og der stadig forventes økonomiske problemer kontaktes chefen for Dagtilbud. Chefen for Dagtilbud overvejer herefter om der indenfor det samlede budget (alle dagtilbuds budgetter) kan ske omprioriteringer, der kan afhjælpe problemerne på denne ene institution. Et områdes institutioner har pligt til at være solidariske. Hvis der generelt er økonomiske problemer på området må chefen for Dagtilbud kontakte Direktøren for Børn & Kultur, som herefter har pligt til at undersøge om det indenfor hans samlede opgavefelt er muligt at omprioritere. Det kan fx være et overskud på skoleområdet, der kan være med til at afhjælpe problemer på dagtilbudsområdet. Når der skal flyttes midler mellem to politikområder, kræver det fagudvalgets godkendelse. En dagsorden til fagudvalget om dette bør indeholde oplysninger om, hvorfor der er opstået underskud på det ene område og hvorfor det er muligt at finansiere på det andet område og som alternativ bør der gives forslag til ændrede mål/service-niveau på området med underskud i tilfælde af, at fagudvalget ikke ønsker at omfordele midler, men ønsker at sende - 8 -

9 en sag til Byrådet med forslag om ændrede mål. Generel viden Mål i forskellige dokumenter Budgetter genberegnes hvert år Budgetrevision hvert forår Opfølgning månedsvis Rapportering ved regnskab Ikke omfattet af mål- og rammestyring Særskilt bevilling og regnskab Væsentlige afvigelser rapporteres Decentrale enheder forventes ud over konkrete mål og rammer at have kendskab til områdets overordnede mål og politikker samt kendskab til koncernpolitikker i øvrigt. IKKE-RAMMEBELAGTE OMRÅDER På ikke-rammebelagte områder sker målformulering på samme måde som ved rammebelagte områder, men budgetlægningen er anderledes idet budgetterne hvert år beregnes fra bunden ud fra forventet forbrug og forventet pris. Hvert forår gennemføres en budgetrevision, hvor ændrede budgetforudsætninger kan indregnes i en samlet bevillingssag til Byrådet. Derudover sker der løbende opfølgning månedsvis med henblik på iværksættelse af korrigerende handlinger om nødvendigt eller i sidste ende en sag til Byrådet med forslag til ændrede mål eller økonomi, hvis udviklingen ændres væsentlig. Ved regnskabsafslutningen afrapporteres i forhold til budgetforudsætningerne om mængde gange pris samt i forhold til mål på området. ANLÆG Anlæg er som sådan ikke omfattet af mål- og rammestyring. I stedet afsætter Byrådet rådighedsbeløb og giver anlægsbevillinger til anlægsprojekter efter konkrete oplæg. Der aflægges særskilt regnskab for hvert anlægsprojekt. Anlægsbevillinger forventes overholdt såvel indholdsmæssigt som økonomisk og ved væsentlige afvigelser fremsendes særskilt sag til Byrådets behandling. 6. Generelt om mål- og rammestyring i Esbjerg Kommune Enhedsforvaltning og to-delt lederskab Reduktion af disponerede budgetter Mål- og rammestyring i Esbjerg Kommune skal ses i sammenhæng med kommunens organisering som en enhedsforvaltning og det to-delte lederskab. Det vil sige, at man udover ansvaret for sit eget område og budget også har et fælles ansvar for hele kommunens budget. Og det i princippet uanset på hvilket organisatorisk niveau man befinder sig. Rammestyring kan medføre, at man på et område er nødt til at beskære budgetter, der allerede er fordelt til institutionsniveau og måske allerede er disponeret for resten af året. Da kan det overvejes i stedet at låne af næste års budget således at reduktionen indregnes ved fordeling af næste års budget. En sådan disposition bør kommunikeres til vedkommende - 9 -

10 institutioner i god tid for inden. Man klarer sig i driftsåret Ændringsforslag til budget-i-balance Overskud håndteres som underskud Grundlæggende forventes det, at man klarer sig i driftsåret. Budgettet for driftsåret er fastlagt ca. 3 måneder inden årets start og det må forventes, at budgettet er retvisende i udgangspunktet. Hvis budgetforudsætningerne ændres i løbet af driftsåret forventes budgettet overholdt via omprioriteringer, forbrug af opsparede midler eller alternative driftsløsninger og lignende. Hvis de ændrede budgetforudsætninger er varige kan der fremsendes forslag til ændrede mål / anmodning om yderligere ressourcer til Direktionens og politikernes arbejde med budget-i-balance for den kommende budgetperiode. Hvad gør man, når der er overskud? skal man aflevere overskuddet eller gemme på kistebunden til dårligere tider? Svaret er, at ved overskud bør man agere som ved underskud. Man skal overveje, hvad man med ret og rimelighed kan klare/bruge selv inden man henvender sig til nærmeste leder. Når man har underskud, omprioriterer man sin indsats indtil et vist niveau, inden man henvender sig til sin nærmeste leder for at få flere penge / ændret målsætning. Ligeledes med overskud, hvor man bruger disse flere penge til opfyldelse af fastsatte mål men ikke til overopfyldelse eller nye mål. Hvis der er overskydende midler skal man afleverer til nærmeste leder eller få accept af yderligere mål. Tvivl kommer fællesskabet til gode Hvis man er i tvivl - skal det komme fællesskabet til gode. Overskud et sted kan afhjælpe problemer et andet sted, men det er vigtigt at det bliver synligt så der kan ske en tværgående prioritering