EUROPA-PARLAMENTET Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender ARBEJDSDOKUMENT

Transkript

1 EUROPA-PARLAMENTET Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender ARBEJDSDOKUMENT om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en EU-kodeks for visa (visumkodeks) Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender Ordfører: Juan Fernando López Aguilar DT\ doc PE v02-00 Forenet i mangfoldighed

2 Indledning Visumpolitikken anses ofte for et teknisk anliggende, men er faktisk af stor betydning ikke blot for forholdet til tredjelande, bekæmpelsen af illegal immigration, sikring af offentlig politik og sikkerhed og frembringelse af økonomiske fordele, men tillige på grund af dens direkte indvirkning på visumansøgere og EU-borgere, hvad enten de er familiemedlemmer, forretningsforbindelser eller venner af tredjelandsstatsborgere underlagt visumkravet. Dette dokument anbringer visumkodeks-forslaget inden for rammerne af den overordnede visumpolitik, bringer baggrunden for det i erindring og opsummerer nogle af de primære bestemmelser. Det afsluttes med en række diskussionsoplæg. Visumkodeksen Etableringen af Schengenområdet uden intern grænsekontrol forudsatte som en logisk konsekvens, at der blev udviklet en fælles visumpolitik. Denne politik omfatter i dag den fælles liste over lande, hvis statsborgere skal have visum for at rejse ind i Schengenområdet, og hvem der er fritaget visumkrav (forordning 539/01), regler for ensartet format af Schengenvisa såvel som visuminformationssystemet VIS, en række internationale aftaler om visumlempelse og visumkodeks. Visumkodeksen (forordning 810/09) blev besluttet af Parlamentet og Rådet i fællesskab og indeholder betingelser og procedurer for konsulaternes visumudstedelse. Forordningen erstattede de hidtil anvendte "fælles konsulære instrukser" og bidrog dermed til at bibringe en betydelig grad af konsolidering, forenkling og udvikling af den etablerede ret på visumområdet. "En mere intelligent visumpolitik for økonomisk vækst" (COM(2014) 165) Ifølge artikel 57, stk. 1, i visumkodeksen skal Kommissionen to år efter, at alle bestemmelserne i visumkodeksen har fundet anvendelse (dvs. til den 5. april 2013) fremlægge en evaluering af forordningens anvendelse, inklusive en undersøgelse af de opnåede resultater og af implementeringen af kodeksens bestemmelser. Ordføreren ønsker, uden hermed at være udtømmende, at henlede opmærksomheden på følgende aspekter af rapporten: Kommissionen konkluderer, at kodeksen "tydeliggør og forenkler [...] de retlige rammer" (s. 14) og opfylder det overordnede mål om at forhindre ulovlig indvandring (s. 7), men erkender samtidig, at "gennemførelsen af de retlige bestemmelser har dog ikke været optimal" (s. 14) og at "målene for de processuelle garantier ikke i tilstrækkelig grad er blevet opfyldt. Både individuelle ansøgere og professionelle interessenter har opfattet visse ansøgningsprocedurer som langvarige, besværlige og bekostelige" (s. 8). Der synes at være to former for problemer i implementeringen. For det første rapporterer Kommissionen om situationer, hvor konsulaterne ikke anvender kodeksen korrekt. Som eksempel kan nævnes outsourcing: Mens kodeksen fastslår, at dette kun må ske som en sidste udvej, skriver Kommissionen, at "i praksis vælger medlemsstaterne imidlertid i de fleste tilfælde at samarbejde med en ekstern tjenesteyder uden at vurdere andre muligheder". Desuden "er det meget ofte sådan, at der ikke gives direkte adgang til konsulatet i tilfælde af PE v /5 DT\ doc

3 outsourcing" (s. 13), til trods for at dette er et krav, jf. artikel 17, stk. 5. Ordføreren opfordrer Kommissionen til at gøre fuldt brug af sine beføjelser (herunder drøftelser med medlemsstater, Schengenevaluering såvel som i fornødent omfang traktatbrudsprocedure) med henblik på at sikre korrekt anvendelse af kodeksen. For det andet afdækker Kommissionen visse vanskeligheder ved implementering i tilknytning til kodeksens ordlyd. Hvad angår f.eks. visum til flere indrejser konkluderes det, at "der udstedes langt færre visa til flere indrejser med lang gyldighed, end hvad der potentielt set er muligt" (s. 10). Dette forklares ved kodeksens ordlyd, idet den fastsatte "obligatoriske bestemmelse" undergraves af "den skønsmæssige vurdering af kravene til et visum [...], som omfatter begreberne "integritet" og "pålidelighed"." (s ). Kommissionen peger hermed på den brede skønsmargen, som konsulaterne er tillagt. Endelig drages der eksempler frem, hvor praksis viser, at kodeksen trænger til modifikation. Et eksempel er manglen på medlemsstatsrepræsentation i visse tredjelande, hvad der tvinger visumansøgere til at rejse til en kompetent medlemsstats konsulat i et andet tredjeland, selvom en anden medlemsstat har repræsentation i visumansøgerens land. Rapporten ledsages af et detaljeret arbejdsdokument fra Kommissionen (SWD(2014) 101). Ordføreren ønsker at takke Kommissionens tjenestegrene for dette fremragende dokument, der giver et værdifuldt indblik i den daglige afvikling af visumansøgningsprocessen og indkredser de positive såvel som problematiske aspekter af dens funktionsmåde. Det foreliggende forslag Det foreliggende forslag blev fremlagt på grundlag af artikel 57, stk. 2, i kodeksen, der opfordrer Kommissionen til "om nødvendigt [at forelægge] relevante forslag med henblik på ændring af denne forordning" efter endt evaluering. Forslagene vedrører visumprocedurer såvel som administrativ forvaltning og organisering af konsulater: Kommissionen sigter med sine procedurerelaterede forslag mod at tage hånd om den hyppigt fremsatte kritik af visumprocedurerne som værende "langvarige, besværlige og bekostelige" (op.cit). Dette berører for så vidt ikke det grundlæggende kriterium for vurdering af ansøgningen, men Kommissionen foreslår en række foranstaltninger, der har til formål at lette procedureforløbet. Disse indbefatter øget fleksibilitet angående, hvornår der kan ansøges om visum, tydeligere krav vedrørende den fornødne dokumentation, kortere tidsfrister, lettelser for familiemedlemmer til EU-borgere eller indførelse af muligheden for at foretage interviews med ansøgere ved brug af moderne kommunikationsmidler. Kommissionen foreslår også at tage hensyn til anvendelsen af VIS, der indeholder oplysninger om visumansøgeren, herunder fingeraftryk. VIS gør det muligt for konsulaterne at hente alle tidligere ansøgninger frem. Den foreslåede indførelse af begreberne "VISregistreret ansøger" og "VIS-registreret regelmæssigt rejsende" med visse lettelser for disse personer forekommer derfor logisk. Ansøgere, der på lovlig vis har anvendt flere visa, og om DT\ doc 3/5 PE v02-00

4 hvem der findes pålidelige oplysninger i VIS, bør, som ordføreren ser det, klart behandles anderledes end førstegangsansøgere. Kommissionen foreslår også at ophæve forpligtelsen for alle ansøgeren til at give personlig fremmøde. Dette er en reaktion på ændrede forhold i praksis, nemlig at ansøgere, der møder op med deres ansøgning, generelt kun møder personale fra eksterne tjenesteydere eller konsulatmedarbejdere, der ikke er inddraget i visumbehandlingen. Den tidligere praksis, hvor ansøgerne mødtes direkte med de ansvarlige konsulatmedarbejdere, der faktisk traf beslutning i sagen, er reelt bortfaldet, og det personlige fremmøde har dermed mistet meget af dets betydning. Efter Kommissionens opfattelse bør fremmødet derfor kun være pålagt førstegangsansøgere, idet det er nødvendigt at tage fingeraftryk på dette stadie. Ordføreren tilslutter sig denne tilgang, forudsat at konsulaterne stadig har beføjelsen til at anmode ansøgeren om at møde op personligt. Ordføreren ønsker endvidere at fremhæve forslagene vedrørende visum til flere indrejser. Kommissionen finder på grundlag af sin konsekvensanalyse, at disse visa er en "win-winløsning for alle parter", eftersom de "giver mulighed for at lette den administrative byrde for konsulater, og det anses samtidig for at være en meget vigtig lempelse for visse grupper af rejsende." Kommissionen foreslår i stedet for de nugældende skønsmæssige og ikkeharmoniserede bestemmelser at VIS-registrerede regelmæssigt rejsende, der lovligt har benyttet to visa udstedt inden for de seneste 12 måneder, skal have udstedt et visum til flere indrejser gyldigt i mindst tre år, og at de, der lovligt har benyttet et sådant visum, får udstedt et visum af fire års gyldighed, hvis de ansøger inden for ét år efter udløbet af visummet til flere indrejser i tre år. I de situationer, som er beskrevet ovenfor, hvor der ikke findes repræsentationer, foreslår Kommissionen nu "obligatorisk repræsentation", der vil gøre det muligt for en ansøger at indgive ansøgningen til et konsulat beliggende i vedkommende bopælsland. Ordføreren tilslutter sig til fulde disse skridt til procedurelempelse, i den udstrækning det er realistisk, eftersom de egentlige barrierer for at opnå visum bør være kriterierne og ikke proceduren. Indtil flere organisationsmæssige forslag vedrører eksterne tjenesteydere, der benyttes i stadig større grad. Kommissionen foreslår, at disse ikke kun skal benyttes som en "sidste udvej", og at konsulater ikke længere skal være forpligtet til at give "direkte adgang" til deres lokaler. En yderligere fornyelse er forslaget om (i den hensigt at fremme korttidsturisme) at tillade medlemsstaterne at indrette midlertidige ordninger for ekstraordinær udstedelse af visa ved de ydre grænser. Ordføreren støtter dette koncept, men understreger samtidig, at en sådan procedure ikke må undergrave den almindelige visumprocedure med de dertil hørende sikkerhedsmekanismer. Spørgsmål til drøftelse Ordføreren glæder sig over forslaget og de tilgrundliggende betragtninger, men er af den opfattelse, at en række spørgsmål kræver yderligere drøftelse. Disse omfatter: Kan der gøres mere angående humanitære visa? Denne revision af kodeksen finder sted på et særligt prekært tidspunkt, hvor utallige, reelle PE v /5 DT\ doc

5 asylansøgere mister livet i Middelhavet i forsøget på at nå i beskyttelse i EU. Undersøgelsen af humanitære visa giver os begreb om, hvordan konceptet for humanitære visa skal styrkes, men andre ideer må også vurderes. Kan der gøres mere for at tilsikre korrekt anvendelse af kodeksen i konsulaterne? Forskellige rapporter fra Kommissionen indeholder mange omtaler af kodeksbestemmelser, der ikke efterleves. Selv om visumpolitik er en del af Schengen-evalueringssystemet, rejser der sig spørgsmålet om, hvorvidt tilsyns- og håndhævelsesmekanismerne kan styrkes yderligere. Hvordan sikre, at procedurerne ikke bliver "for besværlige", men effektivt indfrier deres mål? Forslaget peger ganske vist i den rigtige retning, men der består fortsat problemer, og ordførerens opmærksomhed er blevet henledt på flere af dem. Han ønsker derfor at opfordre medlemmer og andre til at underrette ham om problematiske sager "fra det virkelige liv", som de måtte komme under vejr med, og om muligt komme med forslag til, hvordan disse kan løses. Er outsourcing virkelig et mirakelmiddel? Outsourcing ser ud til at blive den dominerende fremgangsmåde. Parlamentet har tidligere forholdt sig yderst kritisk hertil, især på grund af den følsomme karakter af de data, der behandles, den øgede risiko for korruption og fraværet af retsstatsprincippet i mange tredjelande. Det er uklart, om disse forbehold var velbegrundede, da der ikke foreligger megen information. Det hedder i arbejdsdokumentet, at "nogle medlemsstater systematisk har undladt at indsende kontrakter" med eksterne ydere til Kommissionen som påkrævet, og at "Kommissionen ikke råder over midlerne til at bekræfte hverken art eller hyppighed af medlemsstaternes tilsyn med eksterne ydere og dermed fastslå, om der er opstået problemer." DT\ doc 5/5 PE v02-00