Merudgifter til finansiering af A-dagpenge som følge af opgørelsesmetoden

KØBENHAVNS KOMMUNE Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen Kontor for Resultatopfølgning NOTAT Merudgifter til finansiering af A-dagpenge som følge af opgørelsesmetoden i KMD A-refusion Afregning af kommunens medfinansiering af A-dagpenge foretages af KMD A-refusion, der på baggrund af oplysninger fra KMD Opera og oplysninger fra A-kasserne afgør kommunens finansieringsandel af dagpengeudgiften. Kommunens andel andrager 100 % for borgere, der ikke er blevet aktiveret rettidigt. Det er således afgørende, at KMD A-refusion beregner rettidighed korrekt, samt at beregningens resultat svarer overens med det styringsgrundlag, som kommunen har tilgængeligt. 17-10-2011 Sagsnr. 2011-128199 Dokumentnr. 2011-709370 Sagsbehandler Otto Plantener Jensen KMD A-refusions beregninger er først tilgængelige med 2-3 måneders forsinkelse. Kommunens styring baseres derfor på de forhåndenværende oplysninger, hovedsageligt beregnet på baggrund af de såkaldte faldugedata, Arbejdsmarkedsstyrelsen (AMS) udsender ugentligt til landets jobcentre. AMS beregner således en falduge for hver ledig, der gøres tilgængelig i KMD Opera med få dages forsinkelse. Faldugen viser, hvornår borgeren senest skal aktiveres. AMS opdaterer ikke altid denne falduge, når der foretages registreringer af aktiviteter og fritagelser i KMD Opera. Derfor er det nødvendigt for kommunen at foretage korrektioner til faldugerne for at give et korrekt og opdateret styringsgrundlag for jobcentrene. Denne korrektion foretages enten direkte i KMD Opera, når der skal udsøges borgere til indkaldelse, eller i forvaltningens ledelsesinformationssystem, når forvaltningen skal opgøre sin øjeblikkelige rettidighedsstatus. Det har vist sig, at der i en række tilfælde er forskel mellem det styringsgrundlag, Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen (BIF) har til rådighed, og den medfinansiering, KMD A-refusion udmåler. Dermed kommer kommunen i en række tilfælde til at skulle yde fuld medfinansiering, selvom styringsgrundlaget peger i modsat retning. For 2011 og 2012 indebærer det, at den kommunale medfinansiering bliver større end budgetteret, fordi budgetteringen er baseret på styringsgrundlaget. KMD A-refusion har således været i drift fra 1. januar 2011, og det var ikke antaget, at der ville være de påpegede forskelle i udmålingen af den kommunale medfinansiering. BIF har gennemgået en stikprøve på 2.495 sager fra ugerne 11, 16, 20 og 24 i 2011, hvor KMD A-refusion i den givne uge har ladet kommunen finansiere dagpengeudgiften 100 %, mens AMS faldugedata Kontor for Resultatopfølgning Bernstorffsgade 17 1592 København V Telefon 3317 3791 E-mail t067@bif.kk.dk

og BIFs korrektioner viser, at borgeren er rettidig. BIF vurderer på den baggrund, at forskellen udgør ca. 30 mio. kr. i 2012. De 2.495 sager er blevet analyseret for at finde årsagerne til forskellen mellem KMD A-refusion og AMS/BIF. Omfanget af de enkelte årsager er derefter opgjort ved en maskinel fordeling af alle sager i stikprøven og valideret med manuelle punktopslag. De seks årsager er: 1. Afbrydelser mv. i anmeldt, fritagende fravær 2. Opgørelsen af fritagende deltidsarbejde 3. Passive perioder i intensiv aktivering 4. Faldugeberegninger fra AMS 5. Anvendelse af faldugebegrebet 6. Korrektion af styringshensyn Nedenfor gennemgås de 6 årsager. 1. Afbrydelser mv. i anmeldt, fritagende fravær Ledige har ikke ret og pligt til aktivering, når en række nærmere specificerede, gyldige fritagelsesårsager er til stede. Årsagerne fremgår bekendtgørelse (BEK nr. 972 af 26/09/2011) om registrering og indberetning af data på beskæftigelsesområdet til det statistiske datavarehus og det fælles datagrundlag i Arbejdsmarkedsstyrelsen, hvor det også fremgår, at kommunerne skal indberette fritagende fravær til AMS. Det er præciseret i bilag 2 til Vejledning i registrering hos jobcentret m.v. (10/06/2010), at følgende fraværsgrunde fritager fra aktivering: Midlertidigt arbejde Deltidsarbejde over 20 timer ugentligt Borgerligt ombud Barsel (max 14 dage) Ferie Sygdom Selvvalgt uddannelse på fuld tid eller deltid I BIFs rettidighedsopgørelser bliver aktivering udsat i perioder med ovenstående fraværstyper. Det vil sige, at fra fraværets startdato til fraværets slutdato vil borgeren være rettidig (men ikke aktiv). Der vil overvejende ikke være en kommunal medfinansiering, fordi der ikke udbetales dagpenge ved fravær. I KMD A-refusion anvendes de indberettede fraværsregistreringer ikke. Derimod beregnes kommuners finansieringsandel ud fra faktisk udbetalte dagpenge på baggrund af a-kassernes indberetninger, som Side 2 af 9

først er tilgængelige med betydelig forsinkelse. Hvis en borger med registreret fravær alligevel modtager dagpenge, fortsætter tælleværket i KMD A-refusion, som afgør, hvornår en borger skal aktiveres. Der kan forekomme perioder, hvor en ledig har modtaget dagpenge, selvom vedkommende er registreret i KMD Opera med anmeldt, gyldigt fravær uden dagpengebetaling. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis vedkommende har afbrudt et selvvalgt uddannelsesforløb eller en ferie, Det kan også være tilfældet, hvis vedkommende i en periode ikke har haft deltidsarbejde over 20 timer, selvom dette er fremgået af den dokumentation jobcentret rekvirerer forud for fritagelse Eksempel: En borger har planlagt ferie i en periode, hvor hun ellers skulle have været aktiveret. Det burde ikke være et problem, idet hun ikke modtager a-dagpenge under ferien og dermed forbliver rettidig til ferien er slut. Ferien bliver registreret som fravær og aktiveringen bliver booket i ugen efter. I den indmeldte ferieperiode modtager borgeren alligevel dagpenge for et par dage. Disse dage kommer kommunen til at finansiere 100 %. I et tilfælde som ovenstående har kommunen ikke nogen mulighed for at opdage eller reagere på de brudte forudsætninger og dermed unddrage sig en situation med 100 pct. finansiering af dagpengene. Det samme er tilfældet, når ledige afbryder eller aldrig påbegynder godkendt selvvalgt uddannelse, eller når ledige f.eks. i en uge ikke har det omfang af deltidsarbejde, der fremgår af deres ansættelsesbrev, og når den ledige i modsætning til kravet i regelsættet har undladt at orientere jobcentret om dette. Hvis kommunen skal gardere sig mod et økonomisk tab i de situationer vil det således være nødvendigt for kommunen løbende at kontrollere lediges oplysninger om fravær hos borgeren selv, dennes a-kasse eller en eventuel arbejdsgiver med de administrative byrder, der vil være forbundet med dette. Antallet af borgere, som i en given uge er fritaget med en af de nævnte årsager, men som alligevel har skullet medfinansieres 100 % af kommunen, anslås at være ca. 110 personer, svarende til kommunale merudgifter på op mod 6 mio. kr. årligt. 2. Opgørelse af fritagende deltidsarbejde Ledige har ikke ret og pligt til aktivering, når de har deltidsarbejde over 20 timer pr. uge gennemsnitligt over en måned, jf. foregående Side 3 af 9

afsnit. Det fremgår af bekendtgørelsen (BEK nr. 482 af 19/05/2011) om en aktiv beskæftigelsesindsats: 35. Hvis personer, der er omfattet af 1, nr. 1, har ordinær beskæftigelse som lønmodtager, der fast udgør 20 timer ugentligt eller mere, bortfalder pligten til tilbud. Stk. 2. Hvis personen har ordinær beskæftigelse som lønmodtager af varierende omfang, bortfalder pligten til tilbud, når den ordinære beskæftigelse gennemsnitligt udgør mindst 20 timer ugentligt. Gennemsnittet beregnes over en måned. Stk. 3. Personen skal oplyse jobcenteret om omfang af og eventuelle ændringer i den ordinære beskæftigelse. BIF's opgørelser er baseret på, at borgere, der er fritaget fra aktivering på grund af deltidsarbejde over 20 timer ugentligt, registreres med gyldigt, fritagende fravær i KMD Opera i den konkrete ansættelsesperiode og tidligst indkaldes ved ansættelsesperiodens udløb. Det er lagt til grund, at deltidsarbejdet skal udgøre 20 timer om ugen over en løbende 4 ugers periode for at opfylde lovkravet. I KMD A-refusions opgørelser af fritagende deltidsarbejde er det forudsat, at arbejdet skal udgøre 20 timer/uge i gennemsnit over dagpengemåneden, det vil sige den 4 eller 5 ugers periode, der begynder mandagen efter den næstsidste søndag i den ene måned og slutter den næstsidste søndag i den næste måned altså ca. fra d. 20. i en måned til d. 19. i den næste måned. Kravet i KMD A-refusion om, at timetallet skal opgøres over en dagpengemåned betyder, at der først fritages, når en borger har haft en sammenhængende periode på 4-5 uger, der skal ligge præcis, så det svarer til dagpengemånederne. Eksempel: En borger skal aktiveres, men er i deltidsarbejde 21 timer om ugen, på nær i uge 16, hvor hun er ude af job. I BIFs rettidighedsberegninger bliver borgeren overskredet i denne uge, jf. tabellen nedenfor. I KMD A-refusion må kommunen finansiere dagpengene hele måneden, fordi én uge uden job trækker hele månedens gennemsnit under 20 timer/uge. Selv hvis borgeren havde været i aktivering i den pågældende uge uden deltidsbeskæftigelse, ville kommunen skulle finansiere 100 % i de øvrige uger. Såfremt der i stedet blev opgjort på løbende måneder dvs. en sammenhængende periode 5 uger ville borgeren have været rettidig i uge 17-20, fordi ugerne 17-21 var 5 uger i træk med 21 timers beskæftigelse pr. uge. Uge 16 17 18 19 20 21 Timers beskæftigelse 0 21 21 21 21 21 Overskredne iflg. A-refusion X X X X X Overskredne iflg. BIF X Samme problemstilling gør sig gældende, hvis en borger påbegynder i en deltidsbeskæftigelse skævt i forhold til dagpengemåneden. Hvis f.eks. den ledige har deltidsbeskæftigelse i 6 uger fra en uge inde i en dagpengemåned vil borgeren fremgå som ikke rettidig i KMD A-refusion med den risiko, at kommunen Side 4 af 9

af samme grund skal finansiere dagpenge 100 %. Hvis kommunen skal gardere sig mod et økonomisk tab som følge af KMD A-refusions beregningsmetode skal kommunen søge at tilrettelægge forløb med deltidsansættelse sådan, at de følger dagpengemåneden, også selvom dette ikke umiddelbart er aftalen mellem arbejdsgiver og ledig. Samtidig vil kommunen skulle foretage løbende opfølgning hos den ledige og/eller arbejdsgiveren på omfanget af faktisk beskæftigelse, så aktivitet kan iværksættes i uger uden. Dette vurderes at ville belaste både jobcenter, borgere og arbejdsgivere unødigt. Antallet af borgere, som reelt har haft over 20 timers beskæftigelse og som samtidig har skullet medfinansieres 100 % af kommunen anslås at være 20 personer, svarende til kommunale merudgifter på 1 mio. kr. årligt. 3. Passive perioder i intensiv aktivering Dagpengemodtagere overgår efter 123 ugers sammenlagt ledighed til intensiv aktivering. Det betyder, at borgeren skal være i et aktivt tilbud gennemsnitligt 30 timer om ugen. Endvidere hedder det i LBK nr. 710 af 23/06/2011 Bekendtgørelse af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats (LAB), 90 a stk. 4. Ophører personen i et tilbud, skal den pågældende hurtigst muligt påbegynde et nyt tilbud. I bemærkninger til loven (SKR nr. 9158 af 28/02/2007) hedder det endvidere:...jobcenteret skal således uden unødigt ophold finde et nyt tilbud, som pågældende kan starte på så hurtigt som muligt. Udløber fx en løntilskudsansættelse, skal der allerede under ansættelsen tages stilling til næste tilbud, så det kan påbegyndes hurtigst muligt efter ophøret af ansættelsen. Da et tilbud ikke altid umiddelbart vil kunne afløses af et efterfølgende, vil det i praksis ofte være svært at opnå en aktiveringsgrad på 100 pct. BIF har fortolket lovgrundlaget sådan, at anvendelsen af vendingen hurtigst muligt betyder, at der i lovgivningen er forudsat, at der kan være en passiv periode, førend der kan genaktiveres. I KMD A-refusion tillades ingen pauser i den intensive aktiveringsfase. Alle passive timer i uger, hvor der ikke aktiveres mindst 30 timer, bliver afregnet med 100 % kommunal finansiering. Side 5 af 9

I lovgivningen er der enkelte andre steder, hvor det er specificeret, i hvor lang tid afbrud i aktiveringen kan accepteres indenfor reglerne for ret og pligt til aktivering. For unge i 26 ugers sammenhængende aktivering, er det i LAB 85 stk. 2 således fastsat, at I alt må perioder uden tilbud dog højst udgøre 4 uger. For kontanthjælpsmodtagere, der i perioder fritages for rådighed, gælder det iflg. LAB 91a stk.2. tilsvarende, at de senest 1 måned efter, at den rimelige grund er ophørt, [..har..] ret og pligt til at påbegynde tilbud efter dette kapitel. På denne baggrund har BIF opgjort borgere med op til 4 uger mellem to aktiveringer som rettidige. Konsekvensen af tolkningen i KMD A-refusion er, at der afregnes fuld kommunal finansiering i uger, hvor der er det mindste afbrud i aktiveringen. Det er imidlertid ikke praktisk muligt at tilrettelægge indsatsen således, at der ikke forekommer enkelte afbrud i mellem aktiveringsforløb. Det gælder særligt, hvis man tilstræber specialiserede tilbud eller virksomhedsplacering, som ikke kan påbegyndes på et vilkårligt tidspunkt. Når en borger har været afmeldt i en periode f.eks. på grund af kortvarig beskæftigelse og efterfølgende melder sig ledig igen gælder tilsvarende praksis. Eksempel: En borger har været i arbejde, men gentilmelder sig som ledig d. 10.6.2011. Eftersom borgeren straks ved gentilmeldingen som ledig er i intensivfasen på grund af tidligere ledighedsforløb, skal der aktiveres hurtigst muligt. Borgeren fremgår imidlertid først af jobcentrets indkaldelsessøgninger i KMD Opera d. 21.6.2011, idet AMS rettidighedsdata først er opdateret med data fra borgerens a-kasse på den dato. Jobcentret iværksætter, at der førstkommende mandag d. 27.6.2011 påbegyndes et tilbud på 30 timer pr. uge. Tilbuddet er et vejlednings- og afklaringsforløb, men jobcentret og borgeren er enige om, at borgeren snarest skal i jobtræning. Jobtræningsforløbet kan imidlertid alene tilrettelægge sådan, at der opstår en pause i aktiveringen på 8 dage. I dette tilfælde vil KMD A-refusion pålægge kommunen den fulde finansiering fra gentilmeldingen til aktiveringen påbegyndes dvs. 10.-26.6.2011, og igen i de 8 dages pause mellem de to forløb. I fald den restriktive tolkning i KMD A-refusion skulle overholdes med mindst mulige tab for kommunen, ville det være nødvendigt, at kommunen opererer med en stående kapacitet af relevante aktiveringsplads ledig på 30 timer om ugen, som borgere kan træde ind i øjeblikkeligt ved tilmelding/gentilmelding, og som kan anvendes som mellemtilbud i uundgåelige pauser mellem tilbud. Side 6 af 9

Dette vurderes at være både administrativt krævende og merudgiftsdrivende i form af uundgåelig overkapacitet, ligesom det vil være en udfordring at forklare borgere, at det er relevant for dem at skulle deltage i f.eks. mellemtilbud. Antallet af borgere, som i en given uge har en pause på maksimalt 4 uger og som derfor er medfinansieret 100 % af kommunen anslås at være ca.150 personer, svarende til kommunale merudgifter på op mod 8 mio. kr. årligt. 4. Faldugeberegninger fra AMS Opgørelserne i KMD A-refusion baserer sig på de lovregler vedr. ret og pligt for forsikrede ledige, som fremgår af lov og bekendtgørelse om en aktiv beskæftigelsesindsats og på Bekendtgørelse (BEK nr. 316 af 06/04/2011) om kommunernes medfinansiering af arbejdsløshedsdagpenge, uddannelsesydelse og befordringsgodtgørelse til de forsikrede ledige. Opgørelserne i KMD A-refusion baserer sig endvidere helt konkret på det dokument, som AMS har udfærdiget til de kommunale leverandører (KMD og MediaLogic) som grundlag for afregningen af de kommunale finansieringsandele: Fase 2 af kommunernes medfinansiering af dagpengeudgifterne: Opgørelse af rettidigheden af aktiveringsindsatsen fra 2011 Vejledning Som tidligere nævnt er basis for kommunens styringsgrundlag AMS faldugeberegninger, hvor BIF i sit eget ledelsesinformationssystem, som udgør det daglige styringsgrundlag for jobcentrene, korrigerer for aktuel aktivering og fravær, der kan udsætte faldugen. Når AMS har oplyst en falduge, som ligger ude i fremtiden, er der derimod ikke grund til at korrigere. Her har BIF ikke adgang til oplysninger, der skulle pege på, at den reelle falddato ligger tidligere og må følgelig konkludere, at borgeren er rettidig. I en række tilfælde kommer KMD A-refusion imidlertid frem til en tidligere falduge, således at kommunen kommer til at betale 100 % af dagpengeudgiften, selv om AMS havde oplyst en fremtidig falduge. Konsekvensen er, at kommunen i en række tilfælde afregnes med 100 % kommunal finansiering af dagpengeudgifter i uger, hvor det ikke er fremgået af AMS faldugedata, eller de korrektioner, kommunen selv har mulighed for at foretage, at borgere kan være ikke rettidige. Side 7 af 9

BIF vurderer, at det ikke generelt er muligt at afgøre, om det er KMD A-refusion eller AMS, der laver den korrekte beregning. Det vil ganske givet variere fra sag til sag. Det står dog tilbage, at kommunen ikke har realistisk mulighed for at unddrage sig 100 % finansiering af dagpengene. Antallet af borgere, som AMS i en given uge har beregnet som rettidig, idet faldugen var sat som fremtidig, men som alligevel har skullet medfinansieres 100 % af kommunen, anslås at være ca. 90 personer, svarende til kommunale merudgifter på op mod 4 mio. kr. årligt. 5. Anvendelse af faldugebegrebet Regler om ret og pligt for dagpengemodtagere fremgår af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats kapitel 16, herunder bl.a. regel om førstegangsaktivering for unge under 30 år i 85: Personer under 30 år, der er omfattet af 2, nr. 1, har senest efter sammenlagt 13 ugers ledighed ret og pligt til at påbegynde tilbud. Det er disse regler, der operationaliseres i AMS faldugedata. Ifølge AMS Vejledning til opfølgning af aktive tilbud til dagpengemodtagere er faldugen den uge, hvor aktiveringsindsatsen senest skal være igangsat efter ret og pligt reglerne. BIF har i sin hidtidige rettidighedsopgørelser tolket den falduge, som fremgik af AMS s datasæt, som den sidste rettidige uge, og dermed den sidste uge, hvor kommunen ikke skulle finansiere rettidigheden 100%, selvom der først blev aktiveret ugen efter. BIF s fortolkning af begrebet falduge skal ses på baggrund af ovenstående citater. For en ung, der skal aktiveres efter 13 uger, forventedes faldugen således at være uge 13, dvs. den uge hvor aktiveringsindsatsen senest skal være igangsat. Hvis aktiveringen ikke blev igangsat, forventede BIF først at skulle finansiere dagpengene 100 % ugen efter. KMD A-refusion beregner derimod faldugen som den første uge, hvor kommunen skal finansiere dagpengene 100%, hvis der ikke aktiveres. Hvis en borger f.eks. bliver aktiveret på sidste ugedag i faldugen, regner BIF hele ugen med som rettidig. Modsat regner KMD A-refusion hele ugen som ikke rettidig med den konsekvens, at kommunen finansierer dagpengene 100 %. Side 8 af 9

Antallet af borgere, som i en given uge er passive i faldugen, og dermed har været rettidige i BIF s opgørelser og samtidig medfinansieret 100 % af kommunen, anslås at være ca. 130 personer, svarende til kommunale merudgifter på op mod 7 mio. kr. årligt. 6. Korrektion af styringshensyn BIF s rettidighedsopgørelser er bygget op som et styringsværktøj for jobcentrene. I starten var dette nødvendigt, fordi funktionaliteten i KMD Opera var utilstrækkelig til at understøtte tilrettelæggelsen af aktiviteter i jobcentrene og for ikke at skulle basere de nødvendige korrektioner af AMS s fadugedata på manuelle opslag i alle enkeltsager, hvilket ville have været administrativt uoverskueligt. KMD Opera har nu den nødvendige funktionalitet, men det er stadig i perioder nødvendigt at basere styringen på BIF s rettidighedsopgørelser på grund af IT-problemer mv. Som følge heraf er BIF s rettidighedsopgørelser designet til at understøtte jobcentrenes styring. Det har i den forbindelse blandt andet været praksis at medregne aktiviteter, der blev påbegyndt i perioden mellem AMS dataudtræk (torsdag) og det tidspunkt, hvor jobcentrene fik opgørelserne til rådighed (efterfølgende onsdag), som rettidige. Dette blev gjort for at undgå den situation, at en borger som allerede havde påbegyndt et aktiveringsforløb, alligevel figurerede af de aktuelle rettidighedsoversigter som ikke-rettidige, og at jobcentret følgelig brugte ressourcer på unødigt at udsøge den ledige til aktivitet. Ovenstående praksis i BIF s rettidighedsopgørelser indebærer, at en aktivering, som er påbegyndt 1-3 dag for sent, i nogle situationer regnes som rettidig. KMD A-refusion godskriver aldrig for forsinkelser i forhold til den faktiske falduge. Antallet af borgere, som har påbegyndt aktivitet i mellem AMS opgørelse og BIF s korrektion i en given uge, og dermed har været rettidige i BIF s opgørelser og alligevel medfinansieret 100 % af kommunen, anslås at være ca. 90 personer, svarende til kommunale merudgifter på op mod 5 mio. kr. årligt. Side 9 af 9