Borgerstyret Personlig Assistance (BPA) - Servicelovens 95 og 96
Indhold 1 Indledning 2 2 Konklusion 3 2.1 Anbefalinger 3 3 Baggrund 4 4 Arbejdshandlinger 6 5 BPA Servicelovens 95 og 96 7 5.1 Arbejdsgange 7 5.2 Stikprøvevis sagsgennemgang 8 5.3 Takstberegninger 8 6 Bilag 1 Forvaltningsrevision i beretning 10 Ernst & Young P/S - Englandsgade 25 - Postboks 200-5100 Odense C - CVR-nr. 30 70 02 28 6173187_1.docx 1
1 Indledning Som revisor for Herning Kommune skal EY udføre revisionen i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik. Det betyder, at vi skal udføre forvaltningsrevision med det formål at påse, at Herning Kommune i forbindelse med ledelse og styring udviser skyldige økonomiske hensyn. Som led i vores revision af Herning Kommune for 2015 har vi foretaget forvaltningsrevision af Kommunens håndtering af ordningen med Borgerstyret Personlig Assistance (herefter BPA) bevilget efter Servicelovens 95 eller 96. Vi fokuserer på Kommunens forretningsgange i forbindelse med vurdering af personkredsen efter servicelovens 95 og 96, samt for udmåling af og opfølgning på ydelsen. Herunder påser vi, om Kommunen i forbindelse med visitation til ydelsen har foretaget de faglige skøn og vurderinger der kræves, og om de kommunale kvalitetsstandarder indgår som en del af vurderingen. Vi gennemgår endvidere Kommunens takstberegninger på området. Endeligt er formålet at påse, om der er tilrettelagt et ledelsestilsyn/ledelsesinformation på området, der giver et retvisende billede af såvel den faglige drift som økonomien på området. Vi opstiller følgende revisionsmål, som vi vil søge at afdække i denne forvaltningsrevision: Er der etableret betryggende arbejdsgange, der understøtter vurdering af personkreds samt udmåling og opfølgning op ydelsen? Ses der i sagsmaterialet at være foretaget faglige skøn og vurderinger under hensyntagen til den gældende lovgivning og Kommunens kvalitetsstandarder? Er Kommunens takster beregnet i henhold til gældende regler og principper på området? Formålet med denne rapport er at redegøre for revisionsforløbet, herunder de bemærkninger som gennemgangen har givet anledning til. Forvaltningsrevisionens hovedkonklusioner og anbefalinger afrapporteres ligeledes i revisionsberetningen. I bilag 1 er angivet, hvad der medtages i revisionsberetningen vedrørende årsregnskab 2015. 2
2 Konklusion Gennemgangen af området Brugerstyret Personlig Assistance (BPA) efter servicelovens 95 og 96, har givet anledning til en revisionsbemærkning. Revisionsbemærkningen relaterer sig til, at der ikke er sket løbende opfølgning på sagerne, og at sagerne generelt ikke er tilstrækkeligt oplyst. Kommunalbestyrelsen bør regelmæssigt sikre sig, at BPA-ordningen fungerer efter hensigten. Det betyder, at det skal vurderes, om borgeren får den hjælp, som borgeren er visiteret til, og om borgeren fortsat opfylder betingelserne for at modtage den visiterede hjælp. Herunder også en vurdering af, om borgeren fortsat kan fungere som arbejdsgiver eller arbejdsleder for hjælperne. Vi har forstået, at der på baggrund af den mangelfulde sagsbehandling på området er iværksat en handleplan, der i første omgang fokuserer på genopretningen, herunder opfølgning indeholdende en evt. revurdering af bevillinger efter 96. Status er, at der pt. er foretaget revurdering af 3 sager. Der er planlagt udarbejdelse af en handleplan for 95 området fra 01.06.2016. Vi har derudover hæftet os ved følgende: Arbejdsgange Der foreligger nedskrevne kvalitetsstandarder/vejledende serviceniveau for både 95 og 96. Kommunen har udarbejdet håndbog, der udleveres til borgere, der modtager BPA. Det er vores vurdering, at der i al væsentlighed ses, at der foreligger betryggende arbejdsgange, der understøtter vurdering af personkreds samt udmåling og opfølgning på ydelsen. Sagsgennemgang I forbindelse med udvælgelse af en stikprøve på 3 borgere fik vi oplyst, at Kommunen var opmærksom på, at der i en række sager ikke er foretaget opfølgning gennem længere tid ligesom dokumentationen og journalisering i sagsmaterialet ikke er fyldestgørende. Vi har ved gennemgangen af stikprøverne konstateret en mangelfuld opfølgning, journalisering og dokumentation. Vi har ligeledes konstateret, at der af bevillingsskrivelserne ikke fremgår, hvilken økonomisk ramme de bevilligede timer udløser. Takstberegninger Der er anvendes en beregningsskabelon, der tager udgangspunkt i FOAs overenskomst for ufaglært personale. Tilskuddet til dækning af arbejdsgiverrollen beregnes med udgangspunkt i antallet af hjælpere. Det er vores vurdering, at Kommunens takster til afregning af timeløn og ekstra udgifter på 95 og 96 i al væsentlighed ses at være beregnet i henhold til gældende regler og principper på området. 2.1 Anbefalinger Vi har følgende anbefalinger: at Kommunen overvejer, om der bør gennemføres gennemgang af enkelte sager som en del af ledelsestilsynet samt dokumentation heraf. at der foretages opfølgning af sager, således der årligt sker en revurdering af borgerens tilstand og behov. at der vægtes skriftlighed i journaliseringen herunder dokumentation af evt. kontakt med borgeren. at der i bevillingsskrivelser fremgår hvilken økonomisk ramme de bevilligede timer udløser. 3
3 Baggrund BPA bevilliges ud fra Servicelovens 95 og 96 til borgere med en betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, der har behov for personlig hjælp og pleje og for støtte til løsning af nødvendige praktiske opgaver i hjemmet i mere end 20 timer ugentligt. BPA ordningen skal hjælpe den enkelte borger til en fleksibilitet i planlægningen og udførelsen af den hjælp, der skal kompensere for det nedsatte funktionsniveau. Det er en betingelse for tilskud til ansættelse af hjælpere, at tilskudsmodtageren er i stand til at fungere som arbejdsleder for hjælperne. Det er desuden en betingelse, at tilskudsmodtageren kan fungere som arbejdsgiver for hjælperne, medmindre den pågældende indgår aftale med en nærtstående, en forening eller en privat virksomhed om, at tilskuddet overføres til den nærtstående, foreningen eller den private virksomhed, der herefter er arbejdsgiver for hjælperne. Arbejdsgiverbeføjelserne i forhold til hjælperne vedrørende spørgsmål om ansættelse og afskedigelse af hjælpere varetages i så fald af den nærtstående, foreningen eller den private virksomhed i samråd med den pågældende. Kommunen skal i forbindelse med ansøgning om og bevilling af BPA være opmærksom på, at der er fastlagt en række krav til sagsbehandlingen i både serviceloven, retssikkerhedsloven og forvaltningsloven. Det gælder bl.a. følgende krav: Indhentning af nødvendige oplysninger, retssikkerhedslovens kapitel 3 a Tilbud om udarbejdelse af handleplan, servicelovens 141 Brugerinddragelse, retssikkerhedslovens 4 Partshøring forud for afgørelse om bevilling, forvaltningslovens 19 Begrundelse for afgørelsen, forvaltningslovens 22 Klagevejledning, forvaltningslovens 25. Af 141 i serviceloven fremgår det, at Kommunen skal tilbyde at udarbejde en handleplan, når hjælpen ydes til personer med betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Da målgruppen for BPA er personer med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, skal Kommunen tilbyde modtagere af BPA en handleplan. Udmålingen af timer efter 95 foregår på samme måde som udmåling af personlig og praktisk hjælp i hjemmet (servicelovens 83) eller afløsning og aflastning (servicelovens 84). At hjælpen ydes efter 95 har ikke betydning for det antal timers hjælp, borgeren er berettiget til. Der kan således også ydes døgnhjælp efter servicelovens 95. Det er kun måden, hjælpen ydes på, der påvirkes af, om hjælpen ydes efter 83-84 eller 95. Når en borger bevilges hjælp efter 96, skal hele borgerens behov for hjælp til praktisk bistand, pleje, overvågning og ledsagelse udmåles samlet efter 96, med mindre borgeren ønsker at hjælpen sammensættes på anden vis fx ved at en nærtstående eller hjemmeplejen varetager dele af hjælpen. Udmåling af tilskud I henhold til Bekendtgørelse om udmåling af tilskud til borgerstyret personlig assistance efter serviceloven danner Kommunalbestyrelsens tildeling af hjælp og fastsættelse af timetallet efter servicelovens 95 eller 96 grundlag for udmåling af det kontante tilskud til ansættelse af hjælpere til borgerstyret personlig assistance. I henhold til 3 gælder følgende: Stk. 3. Tilskuddet kan maksimalt udgøre de faktiske omkostninger, der er forbundet med ordningen. Stk. 4. De samlede omkostninger pr. time til borgerstyret personlig assistance kan maksimalt udgøre et beløb, der svarer til kommunalbestyrelsens gennemsnitlige langsigtede omkostninger ved levering afhjælp efter servicelovens 83, ledsagelse efter servicelovens 97 og afløsning og aflastning efter servicelovens 84. 4. Tilskuddet efter 5, stk. 1-3 og 5, samt 8 skal udmåles ud fra et budget opstillet af kommunalbestyrelsen. I budgettet skal fordelingen af de enkelte poster, der ligger til grund for budgettet, være anført. Budgetposterne skal være sammenlignelige med omkostningerne ved tilsvarende aktiviteter. 4
I udmålingen af tilskud til løn pr. time, skal der som minimum tages højde for: tidsbestemte tillæg, stedbestemte tillæg, funktions- og kvalifikationstillæg m.v., arbejdsmarkedspension og anciennitet. Kommunalbestyrelsen skal dække omkostninger til nødvendige forsikringer, der er forbundet med ansættelse af hjælpere, og dække omkostninger ved bidrag til barselsfond. Kommunalbestyrelsen skal dække omkostninger til nødvendige kurser for hjælpere. Kommunalbestyrelsen skal endvidere dække nødvendige omkostninger ved overholdelse af arbejdsmiljølovgivningen. I henhold til 8 skal kommunalbestyrelsen udmåle et tilskud til særlige opgaver forbundet med at være arbejdsgiver, herunder omkostninger ved: ansættelses- og afskedigelsesprocedurer i forhold til hjælpere, oplæring og vejledning af borgeren i de opgaver, der følger af at modtage hjælp i form af borgerstyret personlig assistance, bistand til borgeren med rekruttering af hjælpere m.v., i et vist omfang at medvirke til at sikre vikardækning, lønadministration m.v. og regnskab, ledelse og kontorhold inklusive afledte omkostninger til it, husleje m.v. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal dog ikke udmåle tilskud efter stk. 1, når borgeren selv er arbejdsgiver for hjælperne, eller når tilskuddet er overført til en nærtstående. Kommunalbestyrelsen skal udmåle et tilskud til dækning af andre direkte og indirekte omkostninger, der er forbundet med at ansætte hjælpere til hjælp i og udenfor hjemmet, i det omfang kommunalbestyrelsen efter en konkret vurdering finder, at borgerens omkostninger hertil ikke dækkes efter 16 i lov om højeste, mellemste, forhøjet almindelig og almindelig førtidspension m.v. 5
4 Arbejdshandlinger Der er foretaget interview med relevante medarbejdere fra Sundhed og Ældre Gennemgang af: - Arbejdsgangsbeskrivelser på området - Udtræk af registrantbogførte udgifter visiteret efter 95 og 96 - Beskrivelser af ledelsestilsyn Stikprøvevis gennemgang af: - Takstsberegninger - 3 borgersager, herunder: Journalnotater Bevillingsskrivelser/tilsagnsbreve Mail korrespondancer Øvrigt sagsmateriale 6
5 BPA Servicelovens 95 og 96 I det følgende gennemgås vores gennemgang af Herning Kommunes administration af BPA. Gennemgang er opdelt i henhold til de opstillede revisionsmål: Er der etableret betryggende arbejdsgange, der understøtter vurdering af personkreds samt udmåling og opfølgning på ydelsen? Ses der i sagsmaterialet at være foretaget faglige skøn og vurderinger under hensyntagen til den gældende lovgivning og Kommunens kvalitetsstandarder? Er Kommunens takster beregnet i henhold til gældende regler og principper på området? Vi har gennemgået de bogførte udgifter konteret på henholdsvis 95 og 96. Der er i alt bogført følgende udgifter: 95: 4,75 mio. kr. 96: 16,62 mio. kr. 5.1 Arbejdsgange Der foreligger kvalitetsstander for både 95 og 96, hvor bl.a. formål, kriterier/målgruppe, indhold i ordningen, kvalitetsmål og opfølgning. Kvalitetsstandarderne understøttes af retningslinjer, der er specificeret for både 95 og 96. Formålet med retningslinjerne er: at give borgere med en BPA-ordning et redskab til at sikre fortrolighed med ordningen, herunder at sikre at borgeren kan anvende og administrere ordningen at give hjælperne et redskab at arbejde efter at fungere som håndbog for Visitationsenheden Borgere, der er visiteret efter 95 og 96, modtager ofte ydelser efter andre lovgivningsområder. I retningslinjerne er det specificeret, at der i forbindelse med bevilling efter 95 eller 96 skal ske en overvejelse af andre relevante og supplerende bevillinger. Endvidere foreligger der skriftlige arbejdsgangsbeskrivelser for både 95 og 96. Arbejdsgangsbeskrivelsen indeholder retningslinjer for både behandling af ansøgning, ankeprocedure, behandling af afgørelse fra Ankestyrelsen og revurdering. Kommunen har oplyst, at der hver anden uge afholdes visitationsmøde, hvor nye ansøgninger, revurderinger mv. ift. BPA-ordningerne fremlægges. Inden møderne fremsendes dagsorden indeholdende alle sagsdokumenter. Lederen på området læser alle dokumenter indeholdende helhedsvurdering igennem Og får på den måde et overblik i sagen og kan være med til at træffe afgørelse. Til alle visitationsmøderne deltager endvidere en jurist fra Staben for Social, Sundhed og Beskæftigelse. Juristen skal støtte Visitationsenheden ift. Sagsafgørelsen, samt give støtte ift. tolkning af lovgivning på området. Kommunen har endvidere oplyst, at en del af ledelsestilsynet er en sikring af, at der foreligger opdaterede lister for bevilligede BPA-ordninger (både 95 og 96). Listerne opdateres løbende og tilrettes hver gang, der er ændringer i en afgørelse. Det er vores erfaring, at der med fordel kan foretages ledelsestilsyn ved at udvælge enkelte sager, der gennemgås med henblik på at sikre, at sagsbehandlingen lever op til gældende lovgivning og interne retningslinjer/kvalitetsstandarder samt dokumentation herfor. Formålet hermed er at sikre et fælles niveau i sagsbehandlingen samt danne grundlag for læring. Konklusion Det er vores vurdering, at der i al væsentlighed ses, at der foreligger betryggende arbejdsgange, der understøtter vurdering af personkreds samt udmåling og opfølgning på ydelsen. Anbefaling 7
Det er vores anbefaling, at Kommunen overvejer, om der bør gennemføres gennemgang af enkelte sager som en del af ledelsestilsynet samt dokumentation heraf. 5.2 Stikprøvevis sagsgennemgang Vi har på baggrund af en oversigt over borgere, der er visiteret til BPA efter SEL 95 eller 96 udvalgt 3 borgere, hvor vi har gennemgået sagsmaterialet. Borger 1 Borgeren er i respiratorbehandling og er bevilget 24 timers døgndækning efter Servicelovens 96. Der er senest foretaget opfølgning i 2011. Seneste journalnotater er fra 2011 og er udarbejdet i forbindelse med revisitationen. Borger 2 Borgeren er bevilget 26,5 timer i døgnet efter Servicelovens 95, stk. 3. Der foreligger kontrakt med eksternt firma, der leverer hjælpen. Kontrakten blev indgået i 2014. Der er primo 2016 truffet afgørelse om at fortsætte med den kontrakt. Af det foreliggende sagsmateriale fremgår ikke, hvilke forhold der nødvendiggør den specifikke løsning eller hvorfor den fastholdes. Der foretages en årlig afregning på ca. 3 mio. kr. Disse forudsætninger giver en beregnet timepris på ca. 310 kr., hvilket er væsentligt højere den timepris, der normalt afregnes med. Vi har ikke modtaget journalnotater, bevillingsbrev eller funktionsvurdering. Borger 3 Borgeren er bevilget 16 timer og 45 minutter efter Servicelovens 96. Seneste afgørelse er fra november 2010 efter et klageforløb i bl.a. det Sociale Nævn. Seneste journalnotater er ligeledes fra 2010 og der ses ikke at have været kontakt til borgeren siden. Konklusion I forbindelse med udvælgelse af en stikprøve på 3 borgere fik vi oplyst, at Kommunen var opmærksom på, at der i en række sager ikke er foretaget opfølgning gennem længer tid, ligesom dokumentationen og journalisering i sagsmaterialet ikke er fyldestgørende. Vi har ved gennemgangen af stikprøverne konstateret en mangelfuld opfølgning, journalisering og dokumentation. Vi har ligeledes konstateret, at der af bevillingsskrivelserne ikkefremgår, hvilken økonomisk ramme de bevilligede timer udløser. Vi har forstået, at der på baggrund af den mangelfulde sagsbehandling på området er iværksat en handleplan, der i først omgang fokuserer på genopretningen, herunder opfølgning indeholdende en evt. revurdering af bevillinger efter 96. Status er, at der pt. er foretaget revurdering af 3 sager. Der er planlagt udarbejdelse af en handleplan for 95 området fra 01.06.2016. Anbefaling Det er vores anbefaling, at der sker en opfølgning på sager, således der årligt sker en revurdering af borgerens tilstand og behov. Det er endvidere vores anbefaling, at der vægtes skriftlighed i journaliseringen herunder dokumentation af evt. kontakt med borgeren. Det er vores anbefaling, at der i bevillingsskrivelser fremgår hvilken økonomisk ramme de bevilligede timer udløser. 5.3 Takstberegninger Der er anvendes en beregningsskabelon, der tager udgangspunkt i FOAs overenskomst for ufaglært personale. Det betyder, at beregningerne korrigeres for eksempelvis helligdage, løntrin tidspunkt på døgnet for levering mv. Vi har forstået, at takster, lønniveau mv. løbende opdateres. Tilskuddet til dækning af arbejdsgiverrollen beregnes med udgangspunkt i antallet af hjælpere. Tilskuddet er endvidere differentieret, således borgeren det første år får et højere beløb til indkøring af ordningen. Desuden får borgeren et fast beløb i tilfælde af nyansættelser. 8
Tilskud til dækning af andre omkostninger forbundet med at have hjælpere i hjemmet foretages ud fra en individuel vurdering. Konklusion Det er vores vurdering, at Kommunens takster til afregning af timeløn og ekstra udgifter på 95 og 96 i al væsentlighed ses, at være beregnet i henhold til gældende regler og principper på området. 9
6 Bilag 1 Forvaltningsrevision i beretning Gennemgangen af området Brugerstyret Personlig Assistance (BPA) efter servicelovens 96, har givet anledning til en revisionsbemærkning. Revisionsbemærkningen relaterer sig til, at der ikke er sket løbende opfølgning på sagerne, og at sagerne generelt ikke er tilstrækkeligt oplyst. Kommunalbestyrelsen bør regelmæssigt sikre sig, at BPA-ordningen fungerer efter hensigten. Det betyder, at det skal vurderes, om borgeren får den hjælp, som borgeren er visiteret til, og om borgeren fortsat opfylder betingelserne for at modtage den visiterede hjælp. Herunder også en vurdering af, om borgeren fortsat kan fungere som arbejdsgiver eller arbejdsleder for hjælperne. Vi har forstået, at der på baggrund af den mangelfulde sagsbehandling på området er iværksat en handleplan, der i første omgang fokuserer på genopretningen, herunder opfølgning indeholdende en evt. revurdering af bevillinger efter 96. Status er, at der pt. er foretaget revurdering af 3 sager. Der er planlagt udarbejdelse af en handleplan for 95 området fra 01.06.2016. Vi har derudover hæftet os ved følgende: Arbejdsgange Der foreligger nedskrevne kvalitetsstandarder/vejledende serviceniveau for både 95 og 96. Kommunen har udarbejdet håndbog, der udleveres til borgere, der modtager BPA. Det er vores vurdering, at der i al væsentlighed ses, at der foreligger betryggende arbejdsgange, der understøtter vurdering af personkreds samt udmåling og opfølgning på ydelsen. Sagsgennemgang I forbindelse med udvælgelse af en stikprøve på 3 borgere fik vi oplyst, at Kommunen var opmærksom på, at der i en række sager ikke er foretaget opfølgning gennem længere tid ligesom dokumentationen og journalisering i sagsmaterialet ikke er fyldestgørende. Vi har ved gennemgangen af stikprøverne konstateret en mangelfuld opfølgning, journalisering og dokumentation. Vi har ligeledes konstateret, at der af bevillingsskrivelserne ikke fremgår, hvilken økonomisk ramme de bevilligede timer udløser. Takstberegninger Der er anvendes en beregningsskabelon, der tager udgangspunkt i FOAs overenskomst for ufaglært personale. Tilskuddet til dækning af arbejdsgiverrollen beregnes med udgangspunkt i antallet af hjælpere. Det er vores vurdering, at Kommunens takster til afregning af timeløn og ekstra udgifter på 95 og 96 i al væsentlighed ses at være beregnet i henhold til gældende regler og principper på området. Anbefalinger Vi har følgende anbefalinger: at Kommunen overvejer, om der bør gennemføres gennemgang af enkelte sager som en del af ledelsestilsynet samt dokumentation heraf. at der foretages opfølgning af sager, således der årligt sker en revurdering af borgerens tilstand og behov. at der vægtes skriftlighed i journaliseringen herunder dokumentation af evt. kontakt med borgeren. at der i bevillingsskrivelser fremgår hvilken økonomisk ramme de bevilligede timer udløser. 10