EUROPA-PARLAMENTET 2014-2019 Retsudvalget 5.3.2015 ARBEJDSDOKUMENT om henstillingerne til Kommissionen om forhandlingerne om det transatlantisk handels- og investeringspartnerskab (TTIP) Retsudvalget Ordfører: Axel Voss DT\1052934.doc PE551.772v01-00 Forenet i mangfoldighed
BEGRUNDELSE Den Europæiske Union har gjort sig mange erfaringer i takt med sin udvikling, især ved udbygningen af sit eget fælles "handels- og investeringsområde", det fælles europæiske indre marked. I den forbindelse har det altid været nødvendigt at have fastlagte regler for følgende to forudsætninger: 1) Handel og investeringer fra en anden medlemsstat skulle være frie fra statslige vilkårligheder, der måtte altså ikke ske nogen forskelsbehandling af dem, og 2) tvister skulle kunne løses ad rettens vej. Selv om dette synes at være en selvfølge, er der forekommet og forekommer der faktisk alligevel også på EU's indre marked negative hændelser, som kræver en løsning ad rettens vej. Dette kan ikke kun gælde for os selv. Det samme må nødvendigvis også gælde for os i internationale frihandels- og investeringsaftaler, og dermed også i forholdet til USA. Private investeringer i andre stater vil kun blive foretaget, hvis investoren også kan være sikker på, at vedkommendes investeringer ikke går til grunde i vilkårlighed fra statens side. EU og Europa-Parlamentet har derfor også stor interesse i, at europæiske investorer og deres investeringer i forbindelse med TTIP bliver beskyttede i USA. Set fra USA's synspunkt gælder det samme i modsat retning. Derfor har bestemmelser om investeringsbeskyttelse og tvistbilæggelsesmekanismer i frihandels- og investeringsaftalen også en afgørende merværdi og er ifølge vores egne erfaringer af største betydning, en tvingende nødvendighed og også i overensstemmelse med vores retsstatskultur. Derfor skal det også i TTIP sikres, at investorer fra ind- og udland i USA og omvendt også i EU behandles ens og er underlagt retfærdige og fælles regler og standarder og samme konkurrencevilkår. Derfor er det nødvendigt at finde en balance, som sikrer, på den ene side at nationale love ikke efterfølgende ubegrundet og vilkårligt må blive ændret til ulempe for investorerne at investorerne altså ikke udsættes for vilkårlighed fra statens side og på den anden side at den nationale lovgiver ikke hindres i i kraft af sin demokratiske legitimering at ændre nationale standarder og niveauer, det være sig inden for miljøbeskyttelse, social sikkerhed, arbejdstagerret, arbejdstagerbeskyttelse, sundhedsbeskyttelse, forbrugerbeskyttelse, forsyningspligtydelser, offentlige tjenesteydelser, kulturelle institutioner og kulturel mangfoldighed, uden at investorerne får klageadgang der. Den offentlige debat og de bekymringer, som er kommet til udtryk derigennem, om investeringsbeskyttelse og tvistbilæggelse bør der derfor tages hensyn til i lyset heraf. Nu opstår så spørgsmålet om, hvordan der under hensyntagen til ovennævnte kan ske en saglig tvistbilæggelse mellem en privatperson og en stat: 1. Ikke at aftale nogen tvistbilæggelsesmekanisme er ikke ønskværdigt og af de ovenfor nævnte grunde heller ikke hensigtsmæssigt. Derudover ville det have til følge, at de tvistbilæggelsesmekanismer, som er aftalt i de ni allerede eksisterende bilaterale aftaler mellem USA og medlemsstaterne, ville skulle anvendes til endnu et formål, med den PE551.772v01-00 2/5 DT\1052934.doc
konsekvens, at det ikke længere ville være muligt at sikre en ensartet retsanvendelse, og at der dermed ville gælde forskellig ret inden for EU. 2. At anvende allerede eksisterende internationale domstole som tvistbilæggelsesmekanisme er ikke muligt, eftersom investorer som privatpersoner ikke har adgang til disse retter, og det kun er stater, som kan anlægge sag ved dem. 3. Domstole, voldgiftsretter og andre tvistbilæggelsesmekanismer, som stammer fra internationale multilaterale aftaler, f.eks. aftalen om energichartret, som også hjemler voldgift, er kun kompetente inden for bestemte områder og står således ikke til rådighed for andre sagsområder, dvs. at en frihandels- og investeringsbeskyttelsesaftales anvendelsesområde ikke i sin helhed ville kunne være omfattet heraf, og følgelig ville disse domstole, retter og andre mekanismer ikke være nogen løsning for en aftale af denne art. 4. Mellemstatslig tvistbilæggelse er heller ikke noget effektivt alternativ, eftersom en sådan er beregnet til betydelige og systematiske overtrædelser af regler, som kan påvirke den samlede handelssektor, og derfor kun er egnet i sager af særlig kommerciel interesse. I investeringstvister er der ofte virksomhedsspecifikke aspekter, som hyppigt er forbundet med enkeltstående særforanstaltninger af hovedsagelig administrativ art, som påvirker virksomhedens drift, f.eks. tilbagekaldelse af en tilladelse. Kun få individuelle afgørelser, som vedrører en enkelt investor, er grundlæggende nok til at blive behandlet i en mellemstatslig tvistbilæggelsesproces. Hvis man holder fast ved mellemstatslig tvistbilæggelse, ville tvister igen komme i centrum for vores politiske forbindelser og uvægerligt medføre en udvælgelse af sager af betydelig økonomisk relevans, hvorved mellemstore og små virksomheder ville forblive uden nogen beskyttelse. Dertil kommer, at mellemstatslig tvistbilæggelse, således som det kendes fra WHO-systemet, kan resultere i, at en stat beslutter at foretage lovændringer for at løse en tvist af generel og grundlæggende interesse under anvendelse af TTIP's bestemmelser. Tvistbilæggelse i investeringssager har til formål udelukkende at løse et specielt problem, som en individuel investor har anlagt sag om, og som dermed højst kan udløse en økonomisk engangserstatning. Set ud fra ordførerens synspunkt forekommer det desuden forfatningsretligt betænkeligt, hvis en stat, som er forpligtet til at forvalte almenhedens interesser, skulle gøre sig til repræsentant for en privatperson. 5. Den mulighed, der ofte foreslås i den offentlige diskussion, nemlig at tvistbilæggelsen kan ske ved de nationale retsinstanser, tager blandt andre forhold ikke hensyn til den retssystematik, som ligger til grund for dette forslag, og ville ikke være en hensigtsmæssig løsning for alle tvister, jf. følgende: a) Nationale domstole er ikke noget alternativ til de hidtidige ordninger (den såkaldte tvistbilæggelse mellem investorer og stater, ISDS), men er et supplement hertil, da hvert enkelt system følger et forskelligt regelsæt på såvel nationalt som internationalt plan. Internationale aftaler, f.eks. inden for rammerne af WHO, eller andre frihandelsaftaler udgør ikke en del af USA's amerikanske ret. USA's domstole er således begrænset til at anvende den nationale ret, selv når dette står i modsætning til de internationale aftaler, som USA har indgået. Dette gælder også for EU: Internationale aftaler og frihandelsaftaler er heller ikke en del af EU-retten. DT\1052934.doc 3/5 PE551.772v01-00
b) Nationale domstole skal ideelt set så være det første sted, udenlandske virksomheder henvender sig, når de er berørt af en af staten indført (individuel) foranstaltning, men den nationale ret indeholder netop ikke tilstrækkelige bestemmelser vedrørende den i aftalen nedfældede investeringsstandard såsom forbuddet mod vilkårlig behandling, nægtelse af adgang til domstolsprøvelse eller forbuddet mod forskelsbehandling. USA's ret indeholder f.eks. ikke noget specielt forbud mod forskelsbehandling af udlændinge, og dermed er den vel lovlig. c) Nationale domstole har ikke altid kunnet bilægge tvister, der er opstået inden for rammerne af internationale frihandels- og investeringsbeskyttelsesaftaler. I de fleste tilfælde anerkender nationale domstole nemlig ikke de internationale frihandels- og investeringsbeskyttelsesaftaler som retsgrundlag, således at investorer ikke engang har kunnet anlægge sag ved domstolene og blev nægtet adgang til domstolsprøvelse. Nogle stater har tvivlsomme retssystemer, således at sagsanlæg i disse lande på forhånd ville være dømt til at mislykkes, og TTIP i denne sammenhæng ikke ville stå til rådighed som en model. d) Et sagsanlæg ved en national domstol i den anklagedes stat ville i modsætning til en sag ved en tvistbilæggelsesmekanisme, som en gang for alle er fastlagt i frihandelsaftalen, være langvarig og ville ud over også at indebære bureaukratiske og ofte sproglige barrierer også skulle føres på grundlag af den ret, som investoren lægger sag an imod. En sådan tvistbilæggelsesmetode ville ikke være i investorens interesse, for den ville ikke være effektiv, hurtig og målrettet nok. e) Det at foreskrive tvistbilæggelse ved nationale domstole ville også have til følge, at europæiske aftaler ikke længere ville blive anvendt ens. Et sådant systembrud på EUretten kunne efter ordførerens opfattelse måske endda udgøre en krænkelse af EUretten. EU's indre marked har derfor med rette en fælles domstol, som sikrer ensartet anvendelse af EU-retten. 6. Oprettelse af en sådan fælles domstol, nemlig en fælles (eller senere også international) handelsdomstol (med en appelinstans) ville derimod være en løsning, som kunne være hensigtsmæssig i denne retslige situation mellem folkeretten, EU-retten og national ret, og den ville således institutionelt være sammenlignelig med Den Europæiske Unions Domstol i Luxembourg. Denne løsningsmulighed ville være tænkelig og ønskværdig på mellemlang til lang sigt og ville have den store fordel at etablere en jurisdiktion, som på bedste måde opfylder retsstatslige krav (procedure, kompetence, gennemsigtighed osv.) i "investor-stat-konstellationen" og ville være tilfredsstillende i enhver hensigt. Denne løsning er imidlertid forbundet med spørgsmål (om hjemsted, omkostninger til den løbende drift, procedurer, sagsomkostninger, bevisførelse, appelmulighed, indsigelsesmuligheder osv.), som der ikke kan findes svar på forud for afslutningen af forhandlingerne om TTIP. Derfor har ordføreren i sin udtalelse anmodet Kommissionen om en evaluering af virkeliggørelse af en handelsdomstol. Såfremt en sådan international handelsdomstol oprettes, vil den derudover som model have den fordel, at retssikkerheden takket være anvendelse af retsstatsprincipper også vil være sikret i stater med tvivlsomme retssystemer. 7. På baggrund af ovennævnte punkter kommer ordføreren således til den erkendelse, at tvistbilæggelsesmekanismer mellem stater og investorer er et gængst instrument i PE551.772v01-00 4/5 DT\1052934.doc
international offentlig ret og ofte udgør den sidste, men også den bedste og sagligt mest hensigtsmæssige mulighed i forbindelse med tvister af denne art. Ordføreren går derfor ind for, at der i en bestemmelse i TTIP indføres en tvistbilæggelsesmekanisme mellem stater og investorer, og det indtil det er muligt at virkeliggøre oprettelsen af en fælles handelsdomstol (punkt 6). Siden Lissabontraktaten har EU haft kompetencen til at forhandle om investeringsbeskyttelsesaftaler. Denne traktatmæssige kendsgerning giver dog også mulighed for at reformere bestående investeringsbeskyttelsesbestemmelser og investor-stats-tvister for således at tage hensyn til de offentligt diskuterede betænkeligheder og skabe større tillid til ordninger af denne art. Kommissionen har allerede fremsat forslag til forbedring af reglerne for investeringsbeskyttelse og tvistbilæggelsessystemet og har medtaget de første forbedringer i frihandelsaftalen med Canada (den omfattende økonomi- og handelsaftale). Disse forslag kan suppleres yderligere det er nærmere beskrevet i udtalelsens punkt 4, litra d), for at de særlige karakteristika ved en sådan tvistbilæggelse kan tilpasses retsstatsprincipperne endnu mere og modvirke det indtryk, at der er tale om en slags "tilfældige afgørelser". Tvistbilæggelse i TTIP kræver både en endnu bedre indlejring i en gennemsigtig struktur og forudsigelighed, også selv om der ikke har været noget at sige den på indtil nu fra et retsstatsligt synspunkt. På lang sigt bør revisionen af EU's investorbeskyttelsesstandard have som mål at harmonisere allerede eksisterende regler og tilstræbe et fælles investorbeskyttelsessystem, således at alle EU's eksisterende og fremtidige handels- og investeringspartnerskaber med tredjelande kan følge disse regler og standarder. Denne sammenhæng mellem regler skal mindske yderligere handelshindringer og investeringsbarrierer. Således skal varer, der importeres fra EU til USA og omvendt, være i overensstemmelse med handelspartnerens forskrifter. Disse kan imidlertid i forskelligt omfang være forbundet med bureaukratiske og finansielle omkostninger, som især vil være til ulempe for de små og mellemstore virksomheder. For at mindske eller helt undgå disse hindringer fremover ville det være en fordel, om begge sider samarbejdede for skridt for skridt at få tilpasset disse forskellige standarder til hinanden. I den forbindelse skal det sikres, at vores EU-standarder, f.eks. inden for sundhedsvæsenet, forbrugerbeskyttelse, miljøområdet osv., bevares, og at negative følger for offentlige goder udelukkes. Kommissionen foreslår, at der oprettes et "Regulatory Cooperation Body" for at styrke sammenhæng i reglerne. Dette organ skal udelukkende tjene samarbejde og hverken have lovgivningsmæssige eller beslutningstagende funktioner. DT\1052934.doc 5/5 PE551.772v01-00