Erhvervsstyrelsen Dahlerups Pakhus Langelinie Allé 17 2100 København Ø Att. postmar@erst.dk Telia Danmark Filial af Telia Nättjänster Norden AB, Sverige Holmbladsgade 139 2300 København S Tlf.: 82 33 70 00 Fax: 82 33 70 09 CVR-nr.: 20 36 79 97 www.telia.dk Telias høringssvar til Erhvervsstyrelsens høring over vectoringafgørelsen af 4. september 2013 Telia modtog den 4. september 2013 en e-mail fra Erhvervsstyrelsen vedrørende høring over udkast til delafgørelse over for TDC på engrosmarkedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang marked 4 (med henblik på at muliggøre anvendelse af vectoringteknologien). Nedenfor følger Telias kommentarer. DATO 30. oktober 2013 Indledningsvis skal Telia bemærke, at Telia ser vectoringteknologien som et vigtigt element i opgraderingen af kobbernettet med henblik på at kunne imødekomme slutbrugernes efterspørgsel på stadig højere båndbredder. I den forbindelse har Telia noteret sig, at Erhvervsstyrelsen har et velbegrundet fokus på, at implementeringen af vectoring ikke underminerer de alternative teleselskabers forretningsgrundlag eller fjerner disses incitamenter til at foretage investeringer i egen infrastruktur. I tilknytning hertil har Telia ligeledes hæftet sig ved det meget grundige arbejde, der ligger til grund for nærværnede udkast til delafgørelse. Priser for vectoriserede forbindelser Prissætningen er selvsagt af stor betydning for en succesfuld udrulning af vectoring. Det er i den forbindelse afgørende, at prissætningen bliver tilstrækkelig balanceret således, at prissætningen på den ene side understøtter TDC s incitamenter til at tage vectoring i brug, men på den anden side også sikrer, at alternative operatører ikke pålægges unødige økonomiske byrder til skade for konkurrencen. Telia har noteret sig, at TDC på en række møder i VULA-sammenhænge har fremført, at prissætningen af vectoriserede forbindelser ikke bliver anderledes end de kendte priser for BSA/VULA. Disse udmeldinger har ligget til grund for Telias tilgang til vectoringarbejdet, men nu er det imidlertid kommet frem, at vectoring kommer til at medføre øgede engrosomkostninger. Erhvervsstyrelsen har således i en e-mail af 25. september 2013 til Telia opstillet tre forskellige principper for udmøntningen af vectoringomkostningerne, som Telia har kommenteret på den 16. oktober 2013. Det er Telias overordnede opfattelse, at det kan være vanskeligt (og nogen gange direkte problematisk), når branchen skal forholde sig til produkter, som endnu ikke er prissat. De enkelte selskaber udtaler sig således typisk på baggrund af deres
respektive forventninger til markedsudviklingen og den forventede afsætning af produktet. Alt efter hvordan prissætningen for det pågældende produkt udmøntes, kan forudsætningerne for branchens høringssvar ændre sig på afgørende punkter. På den baggrund har Telia et udtalt ønske om, at der fra Erhvervsstyrelsens side generelt er et større fokus på, at prissætningen løbende belyses i forbindelse med drøftelserne af nye produkter. Vectorings sameksistens med ADSL og G.SHDSL Det er Telias opfattelse, at det i forbindelse med ibrugtagningen af vectoring er afgørende, at alternative operatører vil være i stand til fortsat at kunne levere eksisterende ADSL- og G.SHDSL-forbindelser fra en central og ud gennem et fremskudt indkoblingspunkt, der vectoriseres. Det fremgår af afsnit 3.1.1 om Forpligtelse på side 40 i afgørelsesudkastet, at TDC kan øge båndbredden gennem en opgradering af selskabets kobbernet ved fra fremskudte indkoblingspunkter at anvende vectoring. Der er på side 43 i afsnittet 3.1.2 om Begrundelse endvidere anført følgende: TDC [har] i stedet forpligtet sig til at sikre, at de alternative teleselskaber fortsat kan opretholde deres tjenesteudbud på eksisterende ADSL- og G.SHDSL-forbindelser. Erhvervsstyrelsen forudsætter med denne afgørelse, at TDC fortsat lever op til denne forudsætning. Telia forstår begrundelsesafsnittet i afgørelsesudkastet således, at der påhviler TDC en egentlig forpligtelse til at sikre, at de alternative teleselskaber fortsat kan opretholde deres tjenesteudbud på eksisterende ADSL- og G.SHDSL-forbindelser, der ligger under et fremskudt punkt, som vectoriseres. Telia skal foreslå, at det i selve Forpligtelsesafsnittet (afsnit 3.1.1) udtrykkeligt anføres, at TDC pålægges en sådan forpligtelse, da det er et afgørende forhold for alternative selskaber, der har foretaget investeringer i eget udstyr på TDC s centraler. Telia skal i øvrigt opfordre styrelsen til, at det præciseres, at muligheden for at opretholde tjenesteudbud på eksisterende ADSL- og G.SHDSL-forbindelser gælder egenproducerede tjenester (rå kobber). Endelig bør de nævnte forpligtelser efter Telias opfattelse været formuleret således, at det er hævet over enhver tvivl, at kravet til TDC om, at eksisterende ADSL- og G.SHDSL-forbindelser skal beskyttes jf. ovenfor, alene kan ændres i forbindelse med en ny markedsafgørelse (og dermed også efter inddragelse af branchen). Page 2 of 8
Ikke-vectoriserede fremskudte punkters sameksistens med ADSL og G.SHDSL I tilknytning til ovenstående afsnit om Vectorings sameksistens med ADSL og G.SHDSL skal Telia forslå, at det i vectoringafgørelsen ligeledes præciseres, at kravet om at beskytte (shape) eksisterende ADSL eller G.SHDSL ikke kun gælder i fremskudte punkter, som vectoriseres, men også i punkter som (endnu) ikke er vectoriseret. TDC har adskillige gange overfor Erhvervsstyrelsen og branchen fremført, at TDC vil benytte shaping ved etablering af fremskudte punkter, hvis der går eksisterende ADSL- eller G.SHDSL-forbindelser igennem punktet uanset, om der benyttes vectoringteknologi i det fremskudte punkt. Således anførte TDC f.eks. på mødet den 24. juni 2013 i VULA-videreudviklingsarbejdsgruppen, at: TDC svarede hertil, at hvis der allerede er etableret rå kobberforbindelser i et givent område, så vil en nyetablering af et fremskudt indkoblingspunkt altid ske med shaping. (fra referatet fra mødet) Ligeledes fremgår det af VULA-videreudviklings-afrapporteringen (godkendt af TDC) fra mødet i VULA-forum den 16. september 2013, at: Nye fremskudte punkter med/uden Vectoring shapes som hidtil, hvis der er rå kobber igennem området eksisterende ADSL/SHDSL-rå kobbere påvirkes altså ikke. (fra afrapporteringsslides) Telia er opmærksom på, at afgørelsen har fokus på selve vectoriseringen, men det er vigtigt at holde sig for øje, at vectoringafgørelsen er en del af det samlede billede for, hvordan alternative operatører kan benytte TDC s ubundtede kobberplatform. Telia og givetvis også andre alternative selskaber tager de informationer, der fremføres af TDC på møderne i Erhvervsstyrelsen, til efterretning og indretter deres forretning herefter. Derfor er det væsentligt, at der skabes regulatorisk sikkerhed omkring disse forhold. Velfungerende uncontended (POI0) VULA-produkt Det fremgår af afgørelsesudkastet, side 44, at TDC skal sikre et velfungerende uncontended VULA-produkt: Det er herefter et krav, at der er et velfungerende, uncontended VULAprodukt til opsamling på de fremskudte indkoblingspunkter til rådighed senest samtidig med, at denne afgørelse træder i kraft den 1. januar 2015. Telia kan tilslutte sig Erhvervsstyrelsens opfattelse af, at indførelse af vectoring forudsætter et velfungerende, uncontended VULA-produkt. Det er i den forbindelse Telias opfattelse, at det med fordel kan præciseres, hvad der menes Page 3 of 8
med et velfungerende produkt. Ibrugtagningen af contended VULA-produktet har vist, at der mellem TDC og resten af branchen kan være ganske forskellige opfattelser af, hvad der forstås ved et velfungerende produkt, og at større regulatorisk klarhed omkring dette begreb derfor er ønskværdigt. I tilknytning hertil er det Telias opfattelse, at et velfungerende produkt også omfatter et velfungerende HTML- og XML-bestillingsinterface, og at alternative operatører i god tid skal have adgang til de fornødne systemtekniske informationer, herunder XML-dokumentation, for at kunne indrette egne systemer. Telia ser i øvrigt en potentiel risiko for, at uncontended VULA ikke fuldt ud er til rådighed, når vectoringafgørelsen træder i kraft den 1. januar 2015. På den baggrund skal Telia opfordre Erhvervsstyrelsen til at tage udtrykkelig stilling til, hvad der sker, hvis uncontended VULA ikke er klart som produkt, herunder f.eks. om TDC skal udskyde udrulningen af vectoring. Uncontended VULA-produkt fra centraler Telia har ved e-mail af 25. oktober 2013 spurgt Erhvervsstyrelsen om, hvorvidt TDC s forpligtelse til at levere et POI0-VULA-produkt (uncontended VULAprodukt) også gælder fra DSLAM er på centraler. Styrelsen har i en e-mail af 28. oktober 2013 svaret bekræftende på spørgsmålet, idet styrelsen i øvrigt har anført, at udvidelsen med vectoringafgørelsen alene gælder i relation til fremskudte indkoblingspunkter. I tilknytning hertil skal Telia bemærke, at udkastet til vectoringafgørelse til en vis grad og langt tydeligere end M4-afgørelsen omtaler de indholdsmæssige krav til et uncontended VULA-produkt, jf. afsnittet ovenfor. Uanset at vectoringafgørelsen alene sigter mod regulering af fremskudte indkoblingspunkter, er det Telias opfattelse, at afgørelsens indholdsmæssige krav til et uncontended VULA-produkt er af så generisk karakter, at de også må antages at gælde for et uncontended VULA-produkt på centraler. Hvis der med afgørelsen ligeledes åbnes op for, at små centraler kan vectoriseres, jf. nedenfor, bør der under alle omstændigheder tages udtrykkelig stilling til de indholdsmæssige krav til et uncontended VULA-produkt på centraler. Anmodning fra de alternative teleselskaber om anvendelse af vectoring Det fremgår af afgørelsesudkastet, at de alternative teleselskaber kan anmode TDC om at foretage den nødvendige opgradering af kobbernettet (fremskudte indkoblingspunkter) med vectoringteknologien. Telia finder, at der med afgørelsesudkastet som udgangspunkt er fastsat en god og afbalanceret løsning, hvor hensynet til at lade TDC anvende vectorisering er afstemt overfor hensynet til, at de alternative operatører fortsat har reelle muligheder for at konkurrere med bl.a. TDC. Page 4 of 8
Det har imidlertid efterfølgende bl.a. på et møde i Erhvervsstyrelsen den 23. oktober 2013 været drøftet, hvorvidt der er grundlag for at finde en alternativ ordning. Som Telia har forstået det, bunder disse drøftelser navnlig i, at der fra TDC s side er et ønske om at kunne prioritere vectoriseringen bl.a. under hensyn til de ressourcer, som TDC har til rådighed. Overordnet set har Telia forståelse for, at TDC ikke har uanede ressourcer til rådighed til brug for vectorisering. På den anden side frygter Telia, at en friere adgang for TDC til at tilsidesætte de alternative selskabers ønsker til vectorisering, vil få meget uheldige konsekvenser for konkurrencen på bredbåndsområdet. Således er der efter Telias opfattelse en reel risiko for, at alternative selskaber sættes i en situation, hvor TDC undlader at tage vectoring i brug i punkter, hvor TDC som det eneste selskab har alternative muligheder for levere høje hastigheder eksempelvis i områder med kabel-tv-net. Dermed vil alternative operatører sættes i en situation, hvor de ikke i alle geografiske områder er i stand til at levere de samme højere hastigheder som TDC. Samlet set er Telia ikke afvisende over for en alternativ ordning, som åbner op for en større grad af prioritering af vectoriseringen af fremskudte indkoblingspunkter. Det er imidlertid helt afgørende, at en sådan ordning giver alternative selskaber en reel indflydelse på prioriteringen, herunder en reel indsigt i TDC s langsigtede investerings- og udbygningsplaner på dette område. TDC og Concepy har den 25. oktober 2013 hver især fremsendt forslag til mere konkrete processer for prioriteringen af den fremadrettede vectorisering. Telia finder, at der er gode elementer i begge forslag. Dog finder Telia det uhensigtsmæssigt, hvis alternative selskaber i en prioriteringsmekanisme kan risikere at betale bod, hvis selskabet ikke opnår en given markedsandel i et vectoriseret punkt. Det er Telias holdning, at en fremadrettet prioriteringsordning i hvert fald bør inkludere nedenstående punkter. a) Beslutningsgrundlag: beslutning om, hvilke punkter der vectoriseres, bør baseres objektive og velfunderede oplysninger om bl.a. antallet af vectoriserbare punkter, antallet af linjer fra hvert af disse punkter, mulige hastigheder og andre relevante oplysninger. b) Valg af punkter: det konkrete valg af, hvilke punkter der vectoriseres, bør ske efter enkle og transparente kriterier. Det bemærkes i den forbindelse, at det bør sikres, at alternative selskaber hver især har en reel indflydelse på valget af punkter. c) Tvister: uoverensstemmelser afgøres af Erhvervsstyrelsen. Page 5 of 8
Telia foreslår, at der i den endelige vectoringafgørelse fastsættes overordnede principper for udvælgelse af hvilke punkter, der skal vectoriseres, og at det overlades til branchen (med inddragelse af Erhvervsstyrelsen) at fastsætte den konkrete ordning inden for rammerne af de udstukne principper. Hvis branchen ikke inden en nærmere fastsat dato er nået til enighed, fastsætter Erhvervsstyrelsen en endelig ordning baseret på branchens drøftelser. Vectorisering af små centraler Det fremgår af afgørelsesudkastet, at Erhvervsstyrelsen finder, at der ikke på nuværende tidspunkt er grundlag for, at TDC skal have adgang at anvende vectoring på centraler, da det ikke vil være proportional i forhold til den begrænsning, en sådan adgang udgør. Erhvervsstyrelsen har imidlertid særligt anmodet om branchens synspunkter i relation til muligheden for også at anvende vectoring på centraler (med et begrænset antal slutbrugere tilknyttet). Erhvervsstyrelsen ønsker endvidere branchens vurdering af de konkurrencemæssige konsekvenser af i givet fald at anvende vectoring på centraler. I forhold til hvad der skal forstås ved centraler med et begrænset antal slutbrugere har TDC i en e-mail af 11. oktober 2013 til bl.a. Telia oplyst, at små centraler omfatter en række navngivne centraler med færre end 400 linjer. Det fremgår endvidere af TDC s e-mail, at der findes ca. 850 såkaldte små centraler. Telia har i den forbindelse noteret sig, at der fra de små centraler selvom der anvendes vectorisering forsat vil være mulighed for at aftage uncontended VULA, at rå kobber til ADSL fra små centraler ikke påvirkes, og at rå kobber til G.HDSL ikke påvirkes, hvilket taler for at give adgang for TDC til at vectorisere. På den anden side øges antallet af centraler, der potentielt kan vectoriseres, ganske betragteligt, og dermed efterlades TDC med et større råderum i forhold til vectoriseringsinitiativer. Hvis TDC samtidigt gives friere rammer for at tilsidesætte de alternative operatører ønsker til vectorisering, er der en risiko for, at TDC s konkurrencemæssige position styrkes på bekostning af de alternative operatører. Det er Telias holdning, at hvis der åbnes op for vectorisering af små centraler, bør dette ledsages af en forpligtelse for TDC (eller en bindende tilkendegivelse fra TDC) til at tilbyde adgang til backhaul fra disse små centraler på samme vilkår, herunder priser, som backhaul fra de vectoriserede fremskudte indkoblingspunkter. Hvis der åbnes op for, at TDC skal kunne vectorisere små centraler, må det være en forudsætning, at vectoriseringen af disse ligeledes sker inden for rammerne af den eventuelle prioriteringsordning, jf. afsnittet ovenfor om Anmodning fra de alternative teleselskaber om anvendelse af vectoring. Page 6 of 8
Liste over påvirkede EN-numre Det følger af afgørelsesudkastet, side 55, at TDC er forpligtet til at give besked om EN-numre, der berøres af vectoring. Telia støtter en sådan forpligtelse, og det er i øvrigt Telias opfattelse, at listen bør gives allerede ved udsendelse af vectoringvarslet. Endvidere bør de alternative operatører også have mulighed for undervejs i varselsperioden uden beregning og unødig forsinkelse at få en opdateret liste, som også inddrager eventuelle nye slutkunder hos den berørte alternative operatør. Tvangsmigrering I afsnittet på side 55-56 om Kompensation i forbindelse med varsel for anvendelse af vectoring er der fastsat en kompensationsordning for berørte linjer ved forsinkelse af en varslet vectorisering. Det fremgår således bl.a., at Kompensationens størrelse udgør 50 kr. pr. måned for hver berørt forbindelse. Det står ikke umiddelbart klart for Telia, hvorvidt berørte forbindelser er: 1) antallet af linjer på tidpunktet for udsendelsen af varslet, 2) antallet af linjer på tidpunktet for udløbet af varslet, eller 3) antallet af linjer på tidpunktet for udløbet af varslet samt linjer, der oprettes mellem tidspunktet for varslets udløb, og inden vectoriseringen etableres. Det er Telia umiddelbare opfattelse, at kompensationsordningen bør omfatte alle de i punkt 3) omfattede linjer, idet hensynet til at alternative teleselskaber, der indretter sig i tillid til TDC s varsel, ikke skal opleve tab, hvis TDC ikke indfører vectoring på trods af et tidligere varsel, jf. afgørelsesudkastet side 57 nederst, ligeledes gør sig gældende i forhold til linjer, som oprettes efter varslets udløb. Migreringsplan Telia har noteret sig, at Erhvervsstyrelsen på side 55 i afgørelsesudkastet har tilkendegivet, at TDC s varsler for anvendelse af vectoring bl.a. skal indeholde oplysninger om en "migreringsplan". Telia ser dette som et meget positivt tiltag, som forhåbentligt vil medvirke til mere strukturerede og forudsigelige migreringsprocesser. Backhaul Telia finder det positivt, at Erhvervsstyrelsen med afgørelsen forholder sig til det meget vigtige backhaul-element, når der leveres bredbåndsprodukter fra fremskudte punkter. Erhvervsstyrelsen benytter begrebet ubundtet fiber i næstsidste linje på side 52. Begrebet ubundtet fiber benyttes i andre sammenhænge om access-strækninger fra slutbrugeren og bagud i nettet, men Telia går ud fra, at ubundtet fiber i Page 7 of 8
delafgørelsens betyder den rå, ubelyste fiberstrækning fra det fremskudte punkt og bagud til en mere centralt beliggende central. Telia støtter, at TDC skal tilbyde en alternativ backhaulløsning, hvis TDC ikke kan tilbyde ubundtet fiber, og at TDC i denne situation skal afholde eventuelle ekstraomkostninger. Dette sikrer TDC en tilskyndelse til at anvende fiberinfrastruktur på backhaulstrækninger på effektiv vis. Telia skal dog anføre, at fornuftig adgang til backhaul er mindst lige så vigtig for POI0-VULA fra ikke-vectoriserede fremskudte punkter som fra vectoriserede fremskudte punkter. Styrelsens regulering i både M4-afgørelsen og vectoringafgørelsen herunder forringet adgang til det ubundtede kobber-produkt lægger op til, at POI0-VULA bliver et meget vigtigt engrosprodukt fremover. Telia skal derfor opfordre til, at der sikres ensartede vilkår for adgang til backhaul fra fremskudte punkter uanset, om punktet vectoriseres eller ej. Ren VDSL-baseret bredbånd (uden vectoring) vil i mange tilfælde være tilstrækkeligt til at imødekomme slutbrugerens efterspørgsel. Hvis der ikke sikres ensartet regulering af backhaulstrækningen, risikerer de alternative selskaber at have ringere mulighed for at levere VDSL-baserede højhastighedsbredbåndsprodukter fra fremskudte punkter uden vectorisering end fra fremskudte punkter med vectorisering. Som anført ovenfor, er det Telias holdning, at hvis der åbnes op for vectorisering af små centraler, bør dette ledsages af en forpligtelse for TDC (eller en bindende tilkendegivelse fra TDC) til at tilbyde adgang til backhaul fra disse små centraler på samme vilkår, herunder priser, som backhaul fra de vectoriserede fremskudte indkoblingspunkter. Mix af POI0 og POI2 på samme L2-ring Telia finder det afgørende, at det kan lade sig gøre at mixe POI0- og POI2-VULAforbindelser til slutkunder, der befinder sig på samme L2-ring. Telia finder det stærkt uhensigtsmæssigt for konkurrencen, hvis tilladelsen af et sådant mix medfører en prisstigning for POI2-afvandede forbindelser. Telia skal i den forbindelse henvise til punktet Afledte priseffekter på POI2-afvandede produkter i Telias høringssvar af 16. oktober 2013 vedr. Erhvervsstyrelsen udkast til VULA POI0-priser. Med venlig hilsen Telia Danmark Lars Høyrup Jensen Page 8 of 8