Samfundsfagsnyt, nr. 148, april 2003, side 8 ff Den vigtige sammenhæng mellem magt og opgave Af Hans Jørgen Engbo»Enhver, der har magt, må konstant være mistænksom over for sin egen måde at bruge sin magt på«vaclav Havel 1 Dette indlæg handler om udøvelse af magt i en meget direkte og synlig fysisk forstand nemlig om samfundets indespærring af mennesker som straf. Men det handler også om forskellige former for mindre direkte og til tider både usynlig og ubevidst brug af de magtmidler, som fængslerne har fået i hænde til løsning af den primære pønale opgave. Jeg vil først beskrive, hvad fængslernes opgave går ud på, hvilket bl.a. forudsætter en analyse af selve straffens funktion og opgave i samfundet. Dernæst vil jeg beskrive den magtudøvelse, som udgør en central del af fængslernes opgaveløsning, og til sidst vil jeg sætte fokus på sammenhængen mellem opgaven og magtudøvelsen. Teorier om straf Fængslerne har eksisteret som straffeanstalter i flere hundrede år, og lige så længe har man diskuteret, hvilken funktion fængselsstraffen har i samfundet, og hvad fængslernes opgave går ud på. De vekslende teorier herom har hver for sig haft deres gode og dårlige tider, men ganske påfaldende har det været, at når en teori, der har været»på bjerget i en periode, er blevet forkastet, har man ikke taget konsekvensen og nedlagt fængslerne eller reduceret brugen af fængselsstraf afgørende. I stedet har man fået travlt med at stable et nyt straffeteoretisk grundlag på benene. Konklusionen må være, at vi kort og godt har fængslerne, fordi vi vil have dem! Spekulationer om straffens formål og fængslets funktion spiller tilsyneladende en sekundær rolle. Men alligevel vil vi traditionelt gerne officielt legitimere vores brug af fængselsstraf med rationelle argumenter. 1 Tale på Københavns Universitet ved modtagelse af Sonning-prisen i 1991.
2 De mest fremtrædende teorier om straf kan opdeles i de absolutte strafteorier og de relative strafteorier. De absolutte teorier om straf ser straffen som et mål i sig selv. Man taler om straffen som hævn eller gengældelse (»øje for øje tand for tand«), som samfundets misbilligelse af den begåede forbrydelse eller som et retfærdighedsinstrument. Vi taler om straf som repression eller retribution (= tilbagebetaling). Fængselsstraffen skal i retributiv henseende tilfredsstille nogle irrationelle, rent følelsesmæssige, behov. I så henseende kan vi lidt vovet sammenligne fængslet med teatret eller kirken, som også giver oplevelser og tilfredsstiller følelsesmæssige og sjælelige behov. Ingen af disse steder handler det om at tilstræbe en bestemt nyttevirkning. Det handler om at opleve tilfredsstillelse religiøs eller kulturel/underholdningsmæssig tilfredsstillelse og ikke om at opnå resultater (i snæver utilitaristisk forstand). For fængslets virksomhed handler det om at tilfredsstille»tilskuerens«retsfølelse eller retfærdighedsfølelse. De relative straffeteorier ser straffen som et middel til opnåelse af en eller anden form for nyttevirkning, fx en almenpræventiv virkning og/eller en individualpræventiv virkning. Ifølge den almenpræventive teori skal straffen først og fremmest påvirke almenheden til at afstå fra at begå kriminalitet, dels ved at virke afskrækkende, dels ved at have en moraldannende eller moralforstærkende effekt. Efter den almenpræventive teori kan man sammenligne fængslet med reklamebranchen, idet det i begge tilfælde handler om (indirekte) at styre eller påvirke en bredere befolkningsgruppes adfærd i en ønsket retning. Den individualpræventive teori handler derimod om at forebygge, at den dømte begår ny kriminalitet igen. Denne virkning kan opnås enten ved straffens afskrækkende virkning (en lærestreg), ved behandling, opdragelse eller rehabilitering (forbedringshus) eller ved straffens midlertidigt uskadeliggørende eller handlingslammende virkning på den indsatte (inkapacitering). Den mest fremtrædende af disse individualpræventive teorier har i de sidste 100 år været teorien om straf som behandling. I så henseende kan et fængsel sammenlignes med et sygehus. Kriminaliteten ses som en form for sygdom, som det er fængslets opgave at helbrede den dømte for. Recidivbegrebet, som ofte vender tilbage i diskussioner om straf og fængsler, er netop hentet fra lægeverdenen. De tre hovedteorier den retributive teori, den almenpræventive teori og den individualpræventive teori har på skift domineret den strafteoretiske debat i Danmark såvel som i udlandet. For 30 år siden gennemførte vi en omfattende reform af det strafferetlige sanktionssystem. Vi forlod et meget behandlingspræget sanktionssystem, hvor forbryderens person var i centrum, når straffen skulle udmåles og fuldbyrdes, til fordel for et såkaldt»nyklassicistisk syn på straffesystemet med fokus på forbrydelsen og med krav om proportionalitet mellem forbrydelse og straf.
3 I de senere år synes behandlingstidspunktet så småt at være på vej tilbage dog i en lidt ændret udgave. Samtidig synes straffens retributive funktion at have fået en renæssance. Justitsminister Lene Espersen har udtrykt den nye holdning således:»når en person har banket et andet menneske til lirekassemand, så er det først og fremmest ikke forbryderen, der optager min retfærdighedssans, så er det rent faktisk offeret. Derfor skal vi både kompensere offeret for den fysiske og psykiske smerte og udsende et klart signal om, at forbrydere vil blive straffet hårdt«2. Justitsministeren lægger med andre ord mest vægt på retfærdighed og signalværdi og mindre vægt på, om straffen har en virkning, som kan måles og vejes. På en måde står den nuværende regering for en mere ærlig strafpolitisk holdning, end vi længe har set. Vi har som tidligere nævnt vænnet os til, at de følelsesmæssige holdninger gemmes bag en facade af rationelle argumenter. Straffuldbyrdelsesopgaven I takt med de skiftende teorier om straffens funktion har det grundlæggende syn på straffuldbyrdelsesopgaven naturligvis også varieret, hvilket kan illustreres i følgende skema: 1930 Straffeloven 1946 Foreløbig betænkning om straffuldbyrdelse 1973 Sanktionsreformen 2000 Strafskærpelser Straffuldbyrdelseslov Straffens formål og funktion Stærk tro på individualprævention Individualprævention virker ikke Men almenprævention virker nok Straf som retfærdighed og som»signalværdi og måske i nogle tilfælde med individualpræventiv nyttevirkning Straffuldbyrdelsens idégrundlag og indhold Behandlingstanken blomstrer Rettigheds-/normaliseringstanken vågner Rettigheds-/normaliseringstanken fortrænger behandlingstanken Straf skal være straf Ny behandlings-optimisme Da den nugældende straffelov blev indført i 1930 var behandlingsideologien altdominerende. Efter anden verdenskrig opstod tanken om at demokratisere og normalisere fængselstilværelsen, således at strafelementet alene skulle bestå i selve frihedsberøvelsen, medens den dømte i øvrigt skulle bevare de rettigheder og daglige livsvilkår, som borgere i almindelighed har i samfundet. Denne tanke slog dog først for alvor igennem ved sanktionsreformen i 1973, hvor man samtidigt gennem erfaring og forskning var nået til den erkendelse, at fangebehandlingen ikke virkede. Fængslerne var ikke gennem behandling, opdragelse etc. i stand til at påvirke tilbagefaldsprocenten. 2 Interview i DJØF-bladet nr. 7/2002
4 I 2000 vedtog Folketinget et forslag til en lov om fuldbyrdelse af straf. Lovforslaget havde været undervejs i 10-15 år, og loven trådte i kraft den 1. juli 2001. 3 Straffuldbyrdelseslovens 3 siger om straffuldbyrdelsesopgaven:»fuldbyrdelse af en straf skal ske med fornøden hensyntagen såvel til straffens gennemførelse som til behovet for at hjælpe eller påvirke den dømte til at leve en kriminalitetsfri tilværelse«. For at bestemmelsen ikke skal fremstå med et cirkulært indhold, er det nødvendigt at forstå»straffens gennemførelse som»frihedsberøvelsens gennemførelse«. Man plejer at tale om en»dobbeltopgave«, som består i på den ene side at påtvinge den dømte en frihedsberøvelse som et tilsigtet onde og på den anden side at støtte og hjælpe ham/hende. En sådan beskrivelse er efter min mening ikke frugtbar. Jeg foretrækker at tale om frihedsberøvelse som fængslets kerneydelse og den støttende/hjælpende servicevirksomhed som fængslets periferiydelser. Kerneydelsen kan vi kort betegne som fængslets kontrolvirksomhed. Opgaven består i at kontrollere den indsattes færden (at sikre frihedsberøvelsen) og hans adfærd (at forebygge kriminalitet, ordensbrud og selvmord). Periferiydelserne vil jeg give overskriften servicevirksomhed, som består i at levere og tilbyde en lang række ydelser, bl.a. kost og logi; helseservice; kirkelig service; socialrådgivning; arbejde og uddannelse; fritidsaktivitet; ekstern kontakt; Sigtet med fængslets kontrolvirksomhed er at sikre, at ordensbestemmelser overholdes og sikkerhedshensyn iagttages (dvs. at selve straffen gennemføres) bl.a. ved at hindre undvigelse og standse undvegne; at forebygge strafbar virksomhed; at afværge truende vold og at overvinde voldsom modstand; at hindre selvmord og anden selvbeskadigelse; at modvirke den indsattes uretmæssige besiddelse af effekter; at håndhæve den indsattes lydighedspligt. Lydighedspligten er formuleret i straffuldbyrdelseslovens 32:»En indsat skal efterkomme de anvisninger, som gives af institutionens personale i forbindelse med varetagelsen af institutionens opgaver«. 3 Lov nr. 432 af 31. maj 2000 om fuldbyrdelse af straf mv.
5 Det interessante spørgsmål er hvilke anvisninger, som personalet lovligt kan give dvs. hvilke anvisninger, som det er legitimt at bruge magt (tvang) for at få den indsatte til at følge. Sigtet med serviceydelserne kan illustreres ved denne trekantfigur: Normalisering Kost og logi Helseservice Socialrådgivning Kirkelig service Arbejde og uddannelse Fritidsaktivitet Ekstern kontakt Etc. Resocialisering Disciplinering Serviceydelserne tjener navnlig til at opnå normalisering, som går ud på at tilstræbe, at de indsatte trods frihedsberøvelsen kan opretholde en normal tilværelse med almindelige borgervilkår og -rettigheder; resocialisering, som handler om at skabe gunstige muligheder for, at de indsatte trods afsoningen kan bevare eller styrke muligheden for at skabe en tilværelse uden kriminalitet efter løsladelsen; disciplinering, dvs. opnåelse af en adfærd, som stemmer overens med fængslets ordens- og sikkerhedskrav. Det normaliserende element i straffuldbyrdelsen understreges af straffuldbyrdelseslovens 4:»Der må ikke under fuldbyrdelsen af straf pålægges en person andre begrænsninger i tilværelsen end sådanne, der er fastsat ved lov eller er en følge af selve straffen«. Normalisering står i modsætning til tidligere tiders umyndiggørelse og skrabede livsvilkår. Det resocialiserende sigte fremgår af straffuldbyrdelseslovens 4, som jeg tidligere har citeret (» hjælpe eller påvirke den dømte til at leve en kriminalitetsfri tilværelse«) og lovens 44 og 84, som pålægger de straffuldbyrdende myndigheder at» vejlede og bistå en indsat [henholdsvis prøveløsladt] med hensyn til den pågældendes arbejdsmæssige, uddannelsesmæssige, sociale og personlige forhold med henblik på at forbedre den pågældendes muligheder for at leve en kriminalitetsfri tilværelse «Resocialisering ser jeg principielt som den indsattes egen opgave. Han skal have mulighed for at resocialisere sig selv. Det er ikke fængslet, som skal resocialisere ham. Hvis man beskriver opga-
6 ven på den måde, gør man den indsatte til et objekt i Kriminalforsorgens menneskelaboratorium og ikke til et værdigt og autonomt menneske. Det disciplinerende sigte opnås i kraft af den omstændighed, at et venligt og trivselsskabende miljø med gode servicetilbud i sig selv er et væsentligt bidrag til opretholdelse af god orden og sikkerhed i fængslet. Omvendt formuleret gælder det, at jo ringere fængslets serviceydelser fremtræder for de indsatte, des større er risikoen for vantrivsel og deraf følgende disciplinære problemer. For mange vil det være nærliggende at se den resocialiserende nyttevirkning som det primære sigte med serviceydelserne. Det normaliserende sigte fremstår dog i mine øjne som en selvstændig og i sig selv tilstrækkelig begrundelse for at etablere eller opretholde de fleste ydelser. En normaliseret tilværelse dvs. en tilværelse, som griber så skånsomt som muligt ind i den indsattes normale livsvilkår må ses som en rettighed, hvis opfyldelse ikke skal bero på spekulative nyttebetragtninger. Ud fra dette synspunkt kan resocialisering og disciplinering ses som bivirkninger, men vel at mærke som meget nyttige og meget væsentlige bivirkninger, som det under alle omstændigheder er fængslernes pligt at efterstræbe. Fængslets magtudøvelse Man kan opdele fængslernes magtmidler i forvaltningsretlige magtmidler og fysiske magtmidler (tvangsmidler). De forvaltningsretlige magtmidler består i lovhjemmel til at foretage en række forebyggende og neutraliserende indgreb i de indsattes normale rettigheder under strafudståelsen. Det kan fx dreje sig om nægtelse eller tilbagekaldelse af tilladelse til udgang; besøg; telefonering; pc-adgang; kontakt med pressen; placering på behandlingsinstitution eller lignende. Disse indgreb begrænser de indsattes muligheder (friheder) i forskellige henseender og indebærer i varierende grad en faktisk skærpelse af frihedsberøvelsen. Der kan i fornødent omfang sættes fysisk magt (tvang) bag gennemførelse af indgrebene. De fysiske magtmidler, som loven hjemler fængselspersonalet adgang til at bruge, er bl.a. perimetersikring (fx ringmur eller dobbelt trådhegn med pigtråd); vinduesarmering (tremmer eller brudsikkert glas); låste døre;
7 legemsangreb (officielt kaldet»magtanvendelse«);4 skjold; tåregas; håndjern (og håndjernstransportbælte); isolation (i almindelig celle, observationscelle eller sikringscelle, evt. med fastspænding). For alle disse former for magtanvendelse gælder de almene forvaltningsretlige principper om proportionalitet og skånsomhed. Proportionalitetsprincippet går ud på, at et indgreb ikke må foretages, hvis det efter dets formål og den krænkelse og det ubehag, som indgrebet må antages at forvolde, ville være et uforholdsmæssigt indgreb. Skånsomhedsprincippet går ud på, at et indgreb skal foretages så skånsomt, som omstændighederne tillader. Magten og opgaven Det er af største vigtighed, at de meget stærke magtmidler, som fængslerne har rådighed over, kun bruges til formål, som det er lovligt og legitimt at søge opfyldt ved hjælp af disse magtmidler. Det er imidlertid ikke altid helt ligetil at afgøre, hvad der er lovligt og legitimt i denne sammenhæng. Undertiden kan både følelsesmæssige, moralske (moralistiske) og velmenende, formynderiske hensyn bevidst eller ubevidst spille en betydelig rolle ved afvejningen af forskellige saglige hensyn. Lad mig nævne en række eksempler: Må de indsatte gå i eget tøj i fængslet? Normaliseringshensyn taler for, og sikkerhedshensyn kan måske tale imod. I Danmark har vi for mange år siden ladet normaliseringshensyn veje tungere end nogle (tvivlsomme) sikkerhedshensyn, men vi skal blot en tur over Øresundsbroen for endnu i dag at se eksempler på det modsatte. Men kunne man forestille sig, at der bag det saglige sikkerhedsargument for fangebeklædning uofficielt gemmer sig nogle bevidst ydmygende og nedvurderende hensyn? Tænk fx på de orangeklædte (krigs?)fanger på Guantanamo-basen, som hyppigt har været vist i tv. Skal vi censurere de indsattes aktivitetsønsker? Skal vi fx tillade, at indbrudstyven gennemfører skærebrænderkursus, at rockeren tager mckørekort og at storbedrageren studerer handelsjura under afsoningen? Officielt hedder det, at»fængselsvæsenet bør tilstræbe, at de indsatte får tilbud om undervisning i samme omfang som landets øvrige borgere«. Alligevel er der i adskillige tilfælde givet afslag på ønsker om bestemte uddannelsesaktiviteter ud fra både risikosynspunkter og (formynderiske) nyttebetragtninger. Der er tale om en afvejning af normaliseringshensyn mod gammeldags specialpræventive nyttehensyn (og retsfølelseshensyn?). 4 Begrebet»legemsangreb«bruges normalt ikke i denne sammenhæng, men forekommer mere præcist end betegnelsen»magtanvendelse«, som rent sprogligt rækker langt ud over det direkte fysiske legemsangreb, som der her er tale om.
8 Imødekommelse af indsattes uddannelsesønsker vil i praksis ofte komme til at bero på en vurdering af, om den ønskede uddannelse må antages at forbedre den indsattes muligheder for at holde sig fri af kriminalitet. Jeg vil imidlertid påstå, at enhver form for undervisning må antages at dygtiggøre eleven (den indsatte) og at det er umuligt at spå om, hvorvidt den indsatte vil bruge sin uddannelse til at blive en dygtigere kriminel eller en dygtigere lovlydig borger. Derfor kan det ofte blive nogle (usaglige) moralistiske og følelsesmæssige hensyn, som kan spille afgørende ind. Spørgsmålet er da, om de magtbeføjelser, som myndighederne har fået i hænde til at gennemføre indgreb i de dømtes bevægelsesfrihed, også legitimt kan bruges til ud fra sådanne typer af hensyn at gennemføre indgreb i andre fri- og rettigheder, fx retten til at vælge uddannelse på lige vilkår med andre borgere. Skal vi tillade de indsatte at propagandere for politiske synspunkter i fængslet? Normaliserings- og menneskerettighedssynspunkter taler for at tillade politisk propaganda. Imod kunne tale hensynet til at beskytte den enkelte indsatte mod tvangsfodring med politisk propaganda. Jeg husker selv et eksempel fra 1972, da man i et fængsel forbød de indsatte at gå med små badges, der reklamerede for nej eller ja forud for folkeafstemningen om Danmarks tilslutning til EF. Argumentet for forbudet var, at frihedsberøvelsen ikke måtte medføre, at indsatte på denne måde skulle påtvinges en konfrontation med politisk propaganda. I modsætning til frie mennesker kan de indsatte jo ikke vælge at gå deres vej. Dilemmaet sættes særlig på spidsen, hvis der er tale om propaganda for ekstreme politiske opfattelser, fx nazistiske/racistiske holdninger. I sidstnævnte tilfælde kan risikoen for spændinger og indbyrdes overgreb blandt de indsatte føre til forbud ud fra ordens- og sikkerhedsmæssige betragtninger, men kan man altid være sikker på, at det er klare sikkerhedssaglige hensyn og ikke usaglige følelser og moralistiske eller endog politiske hensyn, som magtbeføjelsen (mis)bruges til at tilgodese? Bør indsatte have tilladelse til at udsmykke deres beklædning eller cellevæg med magtsymboler, fx rockersymboler? Normaliseringshensyn har i denne henseende måttet vige til fordel for ordens- og sikkerhedsmæssige hensyn. Det er forbudt at bære sådanne symboler i fængslerne, officielt fordi symbolerne medvirker til at forstærke disse indsattes (negative) dominans over andre indsatte. Men kan det helt udelukkes, at der bag forbudet mod at bære disse symboler (som jo fuldt lovligt kan bæres ude i samfundet) ligger en følelsesmæssig præget aversion mod rockersymbolerne? Rockerne afsoner jo nu på særlige afdelinger adskilt fra andre indsatte og er alene som følge heraf udelukket fra at spille med muskler og symboler over for andre indsatte, hvilket gør forbudet mindre påkrævet. Men er det i givet fald legitimt at bruge fængslets magtmidler til at tilfredsstille sådanne følelsesmæssige aversioner?
9 Skal der være ucensureret adgang til kontakt mellem indsatte og pressen? I praksis opstår spørgsmålet ofte i relation til tv-journalisters ønske om at interviewe indsatte i fængslet. Normaliseringshensyn og menneskerettighedshensyn taler for, men hensynet til ofre og til den almindelige retsfølelse kan tale imod. Selvom retsfølelseshensyn ikke i øvrigt i samfundet kan legitimere censurindgreb, har straffuldbyrdelsesloven på dette punkt indført censurret (og -pligt) for fængselsmyndighederne, således at den indsattes ret til at udtale sig til medierne kan forbydes fx af hensyn til retsfølelsen. Jeg anser det for tvivlsomt, om en sådan censuradgang er forenelig med grundlovens 77 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10, som efter Menneskerettighedsdomstolens praksis yder ytringsfriheden en endog meget stærk beskyttelse. Må en indsat optræde med foredrag og lignende under sine ordinære udgange? Dette spørgsmål har været livligt diskuteret bl.a. under Glistrups afsoning i 1980 erne og Jønkes afsoning i 1990 erne og nu senest under Kurt Thorsens aktuelle afsoning. Foredragsvirksomhed og anden optræden er jo normalt en helt uskyldig og lovlig virksomhed, men under fængselsafsoning opleves det åbenbart som krænkende for retsfølelsen, at nogle indsatte bruger et par timer under en ordinær udgang til at holde et foredrag eller optræde i fjernsynet. Glistrup fik efter ombudsmandens indgriben lov til at medvirke i en tv-transmitteret valgudsendelse. 5 I konsekvens heraf blev der ikke grebet ind over for Jønkes foredragsvirksomhed i skoler og foreninger. I Kurt Thorsens tilfælde forbød man derimod på forhånd tv-optræden. Grænsen for, hvad der i denne henseende er legitimt og illegitimt, forekommer ikke helt klar. Bør de indsatte have ret til rent»værktøj«til injektion af narkotika i fængslet? Narkotikaindtagelse er forbudt, og derfor kan det forekomme ulogisk at tilbyde gratis sprøjter og kanyler til de indsatte. Omvendt ved man, at der foregår illegalt misbrug i fængslerne og at genbrug af sprøjter og kanyler medfører risiko for alvorlige smitsomme sygdomme. Normaliseringshensyn taler for at tilbyde gratis rent værktøj ganske som ude i samfundet. Sikkerhedshensyn fremhæves af nogle til fordel for udlevering, af andre som argument for ikkeudlevering. De afgørende hensyn synes i dette tilfælde at være nogle (usaglige) moralistiske holdninger. Men kan en offentlig myndighed tillade sig at lægge afgørende vægt på egne moralistiske synspunkter på et spørgsmål, som samfundet i øvrigt ud fra helt identiske overvejelser allerede har løst? Kan fængslelsverdenen tillade sig at bruge sine magtmidler til at gennemføre sin egen sundhedspolitik i strid med sundhedsmyndighedernes officielle politik? De nævnte eksempler viser, at det undertiden kan være svært at holde tungen lige i munden og indskrænke brugen af magt til de tilfælde, hvor magtudøvelsen er nødvendig ud fra de saglige 5 Se Folketingets ombudsmands beretning for året 1984 side 81.
10 hensyn, som ligger bag magtbeføjelsen. Vi har fået magten til at løse bestemte opgaver og må ikke bruge den til at forfølge andre formål. Jeg vil slutte med et citat af K.E. Løgstrup, som har skrevet følgende kloge ord om forholdet mellem magten og opgaven:»hvad det gælder om er, at magten stilles i en opgaves tjeneste og af den får lagt saglighedens bidsel på sig. Frem for alt kommer det an på rangforholdet mellem magt og opgave. Magten kan nemlig gå på egen hånd, den kan rive sig løs fra sine opgaver, slå dem over ende, vælte sig hen over dem og blive til en magt for magtens egen skyld. (...) Forhåndsreglerne for magtudfoldelsen ligger alene i opgaven; uden den er der kun opportune regler for en magt, der ingen grænser kender til og som derfor består i undertrykkelse og udbytning.«6 Løgstrups ord gælder ikke kun i fængsler, men alle steder, hvor offentlige myndigheder er tillagt magtbeføjelser i form af både fysiske tvangsbeføjelser og beføjelser til at træffe bebyrdende forvaltningsafgørelser. Jo flere og jo stærkere magtbeføjelser, man som myndighedsudøver har, des vigtigere er det at være sig meget bevidst, hvad man må bruge disse beføjelser til. 6 K.E. Løgstrup: Norm og spontaneitet (1972)