20. februar 2019 LANS DI-2018-09911 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen Carl Jacobsens Vej 35 2500 Valby Sendt pr. e-mail til: ok@kfst.dk DI's høringsvar vedrørende evaluering af udbudsloven Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har bedt om bemærkninger til udbudsloven til brug for en kommende evaluering af loven. Styrelsen har efterspurgt, at bemærkningerne i videst muligt omfang tager udgangspunkt i de hensyn, der lå til grund for udbudslovens vedtagelse. Formålet var at regelsættet skulle: o føre til større klarhed, forenkling og fleksibilitet med lave transaktionsomkostninger hos såvel ordregivere som leverandører, og o sikre effektiv konkurrence om opgaverne. DI s vurdering af udbudsloven DI vurderer, at udbudsloven danner et godt grundlag for offentlige ordregiveres indgåelse af kontrakter med virksomheder. Udbudsloven har - sammenlignet med den tidligere implementering af EU s udbudsdirektiver - skabt større klarhed om udbudsreglerne hos såvel ordregivere som tilbudsgivere. Dette skyldes dels lovens intuitive opbygning, dels de grundige lovbemærkninger til udbudsloven samt Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledningsarbejde. Det er DI s opfattelse, at selve implementeringsmodellen (lovimplementering fremfor bekendtgørelse) grundlæggende har forenklet reglerne. Dertil kommer, at udbudsloven medførte en ophævelse af annonceringspligten for offentlige kontrakter under tærskelværdien, hvilket af både ordregiver og tilbudsgiver opfattes som en forenkling. DI bemærker tillige, at den praktiske implementering og håndtering af det fælleseuropæiske udbudsdokument, ESPD er (European Single Procurement Document) har vist sig uforholdsmæssigt omkostningsdrivende for virksomheder. Trods gode intentioner i tankerne bag ESPD et, så har ESPD et øget kompleksiteten omkring udbudsprocessen, i særdeleshed for virksomheder, som ikke hyppigt deltager i offentlige udbud, herunder også SMV er. DI anbefaler, at det er et indsatspunkt fremadrettet for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen at følge og tilsikre en let og smidig anvendelse af ESPD et for virksomhederne. *SAG* *SAGDI-2018-09911*
For så vidt angår fleksibilitet, så er det DI s overordnede vurdering, at udbudsloven medførte flere mekanismer, som understøttede fleksibilitet - i særdeleshed indførelse af bestemmelsen om markedsdialog, udbudsformen udbud med forhandling og bestemmelserne om ændringsadgang. Det er dog også DI s vurdering, at nogle af disse mekanismer ikke for alvor bliver bragt i anvendelse i dag. Og det er derfor DI s opfordring, at den kommende evaluering har fleksibilitet som et centralt omdrejningspunkt. DI skal endvidere minde om, at klarhed og fleksibilitet ofte i reguleringssammenhæng er hinandens modsætninger. DI har vanskeligt ved at se, at der kan opnås yderligere forenkling af regelsættet uden, at det vil have en uheldig og uønskelig effekt på fleksibiliteten i regelsættet. Endeligt skal DI konstatere, at udbudsloven understøtter, at der er en effektiv konkurrence om de offentlige opgaver i Danmark. Det er dog ikke DI s vurdering, at udbudsloven i væsentlig grad har styrket konkurrencen om de offentlige opgaver. DI skal påpege, at udbudsloven ikke har ført til konkurrence om flere offentlige opgaver. Siden udbudslovens ikrafttrædelse i 2016 er der alene konstateret en mindre stigning i kommunernes konkurrenceudsættelse. Fra 2015 til 2017 er indikatoren for konkurrenceudsættelse i kommunerne steget fra 26,5 pct. til 27,1 pct. Samtidig ses ifølge en undersøgelse fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, at der samlet set er sket et fald i konkurrencen om de offentlige opgaver fra 2016 til 2017, således der nu på tværs af kommuner, regioner og stat i 2017 skabes konkurrence om 25,3 pct. af opgaverne. 1 Som supplement kan også DI henlede opmærksomheden på Europa-Kommissionen årlige gennemgang og vurdering af EU-landenes performance på 12 centrale parameter inden for offentlige udbud. 2 På fire ud af 12 parametre konkluderer Kommissionen, at Danmark har en utilfredsstillende performance. Det gælder eksempelvis for SMV ers deltagelse i udbud, og offentlige ordregiveres afgivelse af tilstrækkelig informationer ved indgåelse af offentlige kontrakter. På tre parametre vurderer Kommissionen, at Danmarks performance er middel. Og på fem parameter er Danmarks performance tilfredsstillende, eksempelvis fællesindkøb på tværs af flere ordregivere. DI s prioriteter for evalueringen DI finder det nødvendigt, at evalueringen af udbudsloven indebærer et forløb med en konkret drøftelse af flere af bestemmelserne i loven med henblik på at afsøge muligheden for at skabe yderligere fleksibilitet i regelsættet inden for rammerne af EU s udbudsdirektiv. DI anbefaler endvidere, at evalueringen af udbudsloven dels sker med afsæt i en række analyser og indsamling af oplysninger om andre medlemslandes implementering af ud- 1 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2018) https://www.kfst.dk/pressemeddelelser/kfst/2018/20181214-lille-nedgang-ikonkurrenceudsaettelse-af-offentlige-opgaver/ 2 Europa-Kommissionen. Public Procurement Scoreboard 2017: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procur ement/index_en.htm
budsdirektivet, dels sker med en systematisk inddragelse af interessenter på området. DI skal derfor opfordre til, at der fra Erhvervsministeriets samt Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens side afsættes de nødvendige ressourcer hertil. DI angiver i det nedenstående de punkter, som vi finder relevante, at styrelsen belyser yderligere i forbindelse med evalueringen. Samlet set er DI s prioriteter og anbefalinger til fokusområder for evalueringen: Innovation og kvalitet Fleksibilitet Ansvarlighed SMV ers adgang Transaktionsomkostninger I forhold til innovation og kvalitet er det generelt oplevelsen blandt virksomheder, at de ofte i både udbudsprocessen og kontraktfasen har vanskeligt ved at se efterspørgslen på og muligheden for at byde ind med nye og innovative løsninger. Forventningen til udbudsloven var, at den vil føre til en mere innovativ og effektiv opgaveløsning i den offentlige sektor. Dette synes dog ikke umiddelbart at være tilfældet og skyldes bl.a., at der ikke benyttes totalomkostningsperspektiver og fleksible udbudsformer i den grad, som det var forventet. DI skal derfor opfordre til, at styrelsens evaluering belyser ordregiveres (barrierer for) brug af de mekanismer, som netop kan åbne for innovation og kvalitet. Konkret anbefaler DI i forhold til udbudsformen udbud med forhandling (udbudslovens 61-66), at det undersøges og drøftes, om adgang til at benytte udbudsformen kan tydeliggøres og udvides. Det er DI s opfattelse, at udbudsformen kan benyttes til udbud af vareindkøb, når indkøbet medfører brede sortimenter, komplekse leveringsforhold, omfattende serviceaftaler mv. DI anbefaler også, at det drøftes, om adgangen til at indsnævre feltet af tilbudsgivere undervejs i udbudsprocessen er tilstrækkelig vid og velbeskrevet. Blandt virksomheder er der erfaring med og tiltro til, at to kuvert-systemet for tilbudsevaluering sikrer et klart fokus på kvalitet i ordregivernes evaluering af de tilbudte løsninger. Derfor vurderer DI, at der er behov for en central opsamling på erfaringerne med at benytte to kuvert-systemet med henblik på en vurdering og drøftelse af udbredelse af modellen, herunder særligt tærsklen for modellen. Det er DI s indtryk, at inddragelse af livscyklusomkostninger i tildelingen af offentligt udbudte kontrakter ikke for alvor har vundet udbredelse. DI opfordrer til, at det drøftes, om udbudslovens bestemmelse om livscyklusomkostninger i 166-168 kan justeres. I forhold til fleksibilitet er det et udbredt ønske blandt virksomheder på tværs af brancher, at der indlægges mere fleksibilitet og ændringsadgang i samarbejdet med offentlige aktører. Det gælder både for udbudsfasen og kontraktfasen. Dette ønske skal blandt an-
det ses i lyset af, at ca. hvert femte udbud i dag bliver annulleret, og at den hyppigste årsag hertil er fejl i udbudsmaterialet. 3 DI opfordrer til, at ordregivers adgang til at tilpasse et udbudsmateriale efter offentliggørelse, men før henholdsvis anmodningsfristen og tilbudsfristen undersøges og drøftes særskilt. Dette blandt andet med henblik på at udvide rummet for, at offentlige ordregivere kan tilpasse udbudsmaterialet i kølvandet på indkomne spørgsmål i udbuddets spørgsmål-svar fase. Tilpasningen skal naturligvis ske med en tilsvarende passende forlængelse af tilbudsfristen. Udbudsloven tydeliggør adgangen til at foretage ændringer af kontrakter i drift ved at kodificere retspraksis. 178-180 i udbudsloven beskriver ordregiveres adgang til at foretage ændringer i indgåede kontrakter. Flere virksomheder oplever et behov for at kunne tilpasse sin opgaveløsning undervejs i kontraktperioden. Eksempelvis fordi ny teknologi tillader optimering og ændring af opgaveløsningen. DI anbefaler, at det undersøges og drøftes, om der inden for rammen af direktivet kan skabes klarere og større adgang til at foretage ændringer af kontrakter, end udbudsloven giver i dag. I denne forbindelse bør det undersøges, hvordan vores nabolande har skabt adgang til at foretage kontraktændringer undervejs i driftsfasen. Under temaet ansvarlighed finder DI det naturligt, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen belyser nærmere i evalueringen, hvordan der kan opnås større klarhed om udelukkelsesmekanismerne i udbudsloven. Siden udbudslovens ikrafttrædelse i 2016 er der oparbejdet erfaringer med adgangen til at udelukke virksomheder fra udbud, og DI kan konstatere, at det aktuelt drøftes åbent blandt nogle ordregivere, om der kan etableres sortlister eller advarselsregistre med henblik på udelukkelse. DI opfordrer til en drøftelse og præcisering af klarheden af bestemmelsen om de frivillige udelukkelsesgrunde, særligt 137, stk. 1, nr. 3-6. Det er DI s vurdering, at der i dag er betydelig uklarhed om rækkevidden og de tilknyttede dokumentationskrav, hvilket efterlader de offentlige ordregivere i tvivl og tilbudsgiverne i en retssikkerhedsmæssig gråzone. Endvidere finder DI, at det bør drøftes i regi af evalueringen, hvem der er den relevante part til at vurdere virksomhedernes dokumentation for pålidelighed, jf. 138. I dag er det op til den enkelte ordregivere, dvs. den enkelte indkøbskonsulent i kommunen e.l., at vurdere, om en virksomhed skal udelukkes eller betragtes som såkaldt self-cleanet. Dette skaber risiko for en varierende praksis, og det pålægger den enkelte indkøbskonsulent en vanskelig opgave, som forventeligt kun opstår med års variation. DI kan forstå, at andre lande har indført centrale organer, der vurderer en virksomheds dokumentation for pålidelighed på vegne af de enkelte indkøbere og ordregivende myndigheder. En central løsning vil sikre en ensartet praksis samt forenkle udbudsarbejdet for de enkelte ordregivende myndigheder. Udbudslovens 159, stk. 3, stiller krav om, at ordregivere skal foretage en effektiv kontrol af oplysninger i tilbud. Virksomheder på tværs af brancher har været i situationer, hvor de kunne konstatere, at det vindende tilbud i en udbudsproces ikke har levet op til 3 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2019) Annullationer af danske EU-udbud, se: https://www.kfst.dk/media/53660/annullationer-af-danske-eu-udbud.pdf
ordregiveres krav, og virksomhederne har derfor gjort ordregivere opmærksom herpå. Det er eksempelvis set på området for byggevarer, hvor de tilbudte produkter i et vindende tilbud ikke har levet op til kravene i udbudsmaterialet om bl.a. brudstyrke og sikkerhed. Dette er dog sket uden, at ordregiverne på den baggrund har udført en kontrol af de tilbudte produkter. Den manglende håndhævelse skaber en uhensigtsmæssig konkurrencesituation. DI foreslår, at det undersøges, hvordan andre lande regulerer ordregiveres pligt til at føre effektiv kontrol med tilbudsgivernes tilbud og efterfølgende opgaveløsning. I forlængelse heraf foreslår DI, at det drøftes, hvorvidt den pligt, der følger af 159, stk. 3, giver den fornødne klarhed for ordregiveres pligt, om den med fordel kan tydeliggøres, eller om pligten bør skærpes. For så vidt angår SMV ers adgang til offentlige kontrakter, så er det indtrykket blandt virksomheder, at udbudsloven ikke i væsentlig grad har øget SMV ernes andel blandt de tilbudsgivende virksomheder. DI skal opfordre til, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens evaluering særskilt undersøger SMV ernes faktiske deltagelse i de offentlige udbudsprocesser og faktiske andel af de tildelte kontrakter. Endvidere finder DI det vigtigt, at styrelsen undersøger offentlige ordregivers praksis for kontrakter under tærskelværdier uden grænseoverskridende interesse, svarende til udbudslovens 193. Som tidligere nævnt, finder DI ophævelsen af annonceringspligten i tilbudsloven og indførelse af 193 som et positivt element i udbudsloven, fordi det fungerer afbureaukratiserende og transaktionsomkostningsbesparende. På den anden side har flere virksomheder overfor DI angivet, at det i dag er sværere at komme i betragtning, som mulig tilbudsgiver hos offentlige ordregivere, i forbindelse med en tilbudsindhentning. Det bør drøftes, om der skal indføres supplerende tiltag for at styrke gennemsigtigheden blandt offentlige ordregivers kommende indkøb over 500.000 kr. og under tærskelværdien, eksempelvis indførelse af krav om offentliggørelse af en årlig indkøbsplan i stil med det krav, som i dag omfatter alle statslig institutioner i medføre af statens indkøbscirkulære. Endeligt skal DI s konstatere, at udbudslovens krav i 155 om, at referencer til dokumentation af teknisk formåen maksimalt må være tre år gamle for vare- og tjenesteydelseskontrakter (og fem år for bygge- og anlægskontrakter), forekommer unødigt ufleksibelt og med risiko for udelukkelse af SMV er. SMV er kan ikke forventes at have nye referencer (mindre end tre år gamle) på alle typer opgaver, hvorfor en meget stringent tilgang til kravet skaber risiko for udelukkelse af ellers konkurrencedygtige virksomheder. I den forbindelse skal DI opfordre til, at evalueringen belyser muligheden for en øget fleksibilitet omkring kravet til referencers alder, herunder præcisering og udvidelse af undtagelsen i 155, stk. 1, punkt 2, om konkurrencehensyn samt præcisering af begrebet referencens alder. I forhold til transaktionsomkostninger skal DI kvittere positivt for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens fokus på emnet siden udbudslovens ikrafttrædelse. Endvidere skal DI tilføje, at der ses med bekymring på udviklingen i brugen af udbudsformerne, idet of-
fentligt udbud benyttes væsentligt oftere end tidligere. For udbudslovens ikrafttrædelse blev udbudsformen offentligt udbud benyttet i ca. 50 pct. af udbuddene, hvorimod det i 2018 blev benyttet i mere end 60 pct. af udbuddene. Brugen af begrænset udbud er faldet tilsvarende. Særligt på rådgiverområder, hvor der typisk er mange interesserede tilbudsgivere, resulterer brugen af udbudsformen offentlig udbud i store transaktionsomkostninger for branchen. Forklaringen på udviklingen skyldes sandsynligvis, at udbudsloven i 56, stk. 6, indfører krav om, at hele udbudsmaterialet skal offentliggøres samtidig med udbudsbekendtgørelse (og ikke efter prækvalifikationsvurderingen som tidligere). Dermed har ordregivere mister den tidsbesparende gevinst ved begrænset udbud, som de tidligere har kunne drage nytte af. DI foreslår, at det undersøges, hvordan andre lande har implementeret bestemmelsen om udbudsformen offentlige udbud, herunder kravet om tidspunktet for offentliggørelse af udbudsmaterialet, og at det drøftes, om erfaringerne herfra kan overføres til Danmark med henblik på at sikre fleksible forhold for ordregivere i forbindelse med offentliggørelse af hele udbudsmaterialet. Dette punkt kan også samtænkes med ovenstående afsnit om fleksibilitet og ordregiveres adgang til at foretage ændringer i et offentliggjort udbudsmateriale. Adskillige virksomheder har gjort opmærksom på, at det er en udbredt praksis at kræve dokumentation for opfyldelse af oplysninger i ESPD et allerede i forbindelse med vurderingen af anmodninger om prækvalifikation. Udbudslovens 151, stk. 2, giver ordregivere ret til - for at sikre en korrekt udbudsprocesdure - på ethvert tidspunkt i udbudsproceduren at kræve, at ansøgeren eller tilbudsgiveren fremlægger dokumentation for overholdelse af udelukkelsesgrunde og egnethedskrav. Umiddelbart forekommer denne praksis uforenelig med intentionen bag indførelsen af ESPD et og skaber unødige transaktionsomkostninger, da virksomheder i stedet kan nøjes med at aflevere et udfyldt ESPD. DI foreslår, at adgangen til at kræve tidlig dokumentation for oplysninger i et ESPD begrænses i udbudsloven. Eksempelvis kan hentes inspiration i den undtagelsesformuleringen i 142, stk. 2, som angiver, at afvigelser alene kan ske, når der er særlige risici forbundet med opgaveløsningen. Endvidere foreslår DI, at ordregivers pligt til at indhente dokumentation for oplysningerne i ESDP et, før indgåelse af en kontrakt på baggrund af et miniudbud under en rammeaftale fjernes eller indskrænkes i videst mulig grad. Afslutningsvist skal DI nævne, at flere virksomheder endvidere har gjort opmærksom på eksempler, hvor ordregivere for kontrakter under 500.000 kr. ikke følger lovens intention for tilbudsindhentning af op til tre tilbud og i stedet indhenter fire eller fem tilbud på opgaver på eksempelvis 300.000. Heri ligger en kilde til unødvendige transaktionsomkostninger for virksomheder, idet den brede tilbudsindhentning i de konkrete situationer ikke var begrundet. DI foreslår, at det drøftes, hvordan denne praksis undgås, herunder om indgåelse af offentlige kontrakter under 500.000 kr. også bør reguleres efter udbudslovens 193.
DI står naturligvis til rådighed for en uddybning af ovenstående, og vi ser frem til de kommende drøftelser af udbudsloven. Med venlig hilsen Jakob Scharff