UDT nr 9693 af 22/12/2003 Udskriftsdato: 28. april 2019 Ministerium: Økonomi- og Indenrigsministeriet Journalnummer: Indenrigs- og Socialmin., j.nr. 2003-2050-14 Senere ændringer til afgørelsen Ingen Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministerietom hvorvidt aftaler om samarbejde mellem kommunale fællesskaber kræver tilsynsmyndighedens godkendelse efter den kommunale styrelses-lovs 60 Resumé Resume af Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 22. december 2003 4. Kommunale fællesskaber Om hvorvidt aftaler om samarbejde mellem kommunale fællesskaber kræver tilsynsmyndighedens godkendelse efter den kommunale styrelseslovs 60 Samarbejder mellem kommuner, som vil medføre indskrænkning i de deltagende kommuners beføjelser, kræver tilsynsmyndighedens godkendelse, med mindre andet særligt hjemlet i lovgivningen, jf. den kommunale styrelseslovs 60. Hertil udtalt, at det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at der ved kommunale samarbejder, der medfører indskrænkning i de enkelte kommunalbestyrelsers beføjelser, sker et brud med grundprincippet i 2 i lov om kommunernes styrelse, hvorefter kommunalbestyrelsen er den kompetente og ansvarlige myndighed for alle kommunens anliggender, og at kravet i styrelseslovens 60 om tilsynsmyndighedens godkendelse af sådanne samarbejder, skal ses i sammenhæng hermed. Endvidere udtalt, at det er ministeriets opfattelse, at de reale grunde, der således ligger til grund for kravet om tilsynsmyndighedens godkendelse i lovens 60, tilsvarende gør sig gældende i forhold til samarbejder mellem kommunale fællesskaber, hvorved de deltagende kommunale fællesskabers beføjelser indskrænkes. I den forbindelse udtalt, at det følger af 60 i lov om kommunernes styrelse, at aftaler om samarbejde mellem kommunale fællesskaber, som vil medføre indskrænkning i de deltagende kommunale fællesskabers beføjelser, kræver tilsynsmyndighedens godkendelse, samt at vurderingen af, om en samarbejdsaftale mellem kommunale fællesskaber kræver godkendelse efter bestemmelsen, svarer til vurderingen af, om en aftale om samarbejde mellem kommuner vil skulle godkendes efter 60 i lov om kommunernes styrelse. (Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 22. december 2003 til to kommunale fællesskaber, j. nr. 2003/2050-14) Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 22. december 2003 til to kommunale fællesskaber. 1
I brev af 24. januar 2002 har I/S A og I/S B rettet henvendelse til Indenrigs- og Sundhedsministeriet med henblik på ministeriets eventuelle godkendelse af en ændret samarbejdsaftale mellem de to kommunale fællesskaber om affaldsdeponiet C. Det fremgår af sagen, at I/S A og I/S B den 12. maj 1988 indgik en aftale, hvoraf det fremgik, at det var hensigten at etablere et interessentskab med navnet C I/S, som skulle forestå etableringen og driften af den regionale losseplads ved D. Det fremgik endvidere, at forhandlingerne herom endnu ikke var afsluttet, men at etableringen af lossepladsen forudsatte, at de første fysiske arbejder blev udført på grundlag af kontrakter, der straks blev indgået, og at parterne var enig om begge at underskrive de fornødne kontrakter. Endvidere fremgik det, at parterne ved kontraktsindgåelserne var solidarisk ansvarlige, således at der i det indbyrdes forhold skete en deling med halvdelen til hver. I brev af 7. oktober 1991 til Indenrigsministeriet oplyste I/S A under henvisning til aftalen af 12. maj 1988, at det oprindeligt var hensigten at danne et egentligt lossepladsselskab, men at bestyrelsen i specielt I/S B foretrak den direkte kontrol, der kunne opnås ved at opfatte C som en afdeling af hvert af de to kommunale fællesskaber. Det fremgik endvidere af brevet, at bestyrelserne i de to kommunale fællesskaber de facto havde vetoret overfor enhver beslutning, der normalt forelægges bestyrelser, ex. budget- og regnskabsgodkendelser, personalenormeringer, affaldsmodtagepolitik og investeringer. I brev af 23. december 1994 godkendte Indenrigs- og Sundhedsministeriet i henhold til 10, stk. 1, 1. pkt., i Indenrigsministeriets bekendtgørelse nr. 343 af 5. maj 1994 om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v., at I/S A og I/S B ved aftalen af 12. maj 1988 havde påtaget sig solidarisk hæftelse i forbindelse med etableringen af C. Den 19. december 1994 blev samarbejdsaftalen af 12. maj 1988 afløst af en ny aftale, hvoraf det bl.a. fremgår, at C styres af et udvalg (C-udvalget) bestående af 4 medlemmer fra I/S A s bestyrelse og 4 medlemmer fra I/S B s bestyrelse. Det fremgår endvidere af aftalen, at C-udvalget varetager I/S A s og I/S B s interesser i forbindelse med deponiets drift, at udvalget ansætter den tekniske chef, at udvalget har til opgave at sikre, at C drives i henhold til det af bestyrelserne godkendte budget, og at udvalget over for de to kommunale fællesskaber er ansvarlige for budgetfastlæggelse og regnskabsaflæggelse. Den 9. december 1998 indgik de to kommunale fællesskaber en ny aftale om samarbejdet vedrørende C, hvorved det bl.a. blev tilføjet til aftalen fra 1994, at formandskabet går på skift mellem de to kommunale fællesskabers bestyrelsesformænd, at udvalget ansætter driftschefen, og at forslag bortfalder ved stemmelighed. Den 30. januar 2002 indgik de to kommunale fællesskaber en ny samarbejdsaftale vedrørende C. Det fremgår af de to kommunale fællesskabers brev af 24. januar 2002 om baggrunden for den ny samarbejdsaftale, at en række forhold vedrørende ejerskab, kompetence og ansvaret for deponeret affald ikke er udtrykkeligt reguleret i aftalen fra 1998, hvilket nu er indarbejdet i den ny samarbejdsaftale. Efter den ny aftale danner direktørerne for de to kommunale fællesskaber således et driftsudvalg, som tillægges instruktionsbeføjelse over for deponichefen, samtidig med at driftsudvalget står direkte til ansvar over for de to kommunale fællesskabers bestyrelse. Desuden følger det af den ny samarbejdsaftale, at C-udvalget erstattes af et ejermøde, der består af samtlige bestyrelsesmedlemmer i de to kommunale fællesskaber, og hvor den hidtidige ligelige indflydelse fra begge ejeres bestyrelser opretholdes. Det fremgår endvidere af de to kommunale fællesskabers brev af 24. januar 2002, at ændringen af samarbejdsaftalen vedrørende ejermødet skaber en øget, direkte og demokratisk indflydelse for interessentkommunerne i de kommunale fællesskaber, hvilket støttes af, at alle beslutninger på ejermøder skal træffes med 2/3 flertal. 2
Det anføres i den forbindelse, at bestyrelserne i de to kommunale fællesskaber dermed opretholder en vetoret mod beslutninger, som normalt forelægges for bestyrelsen i et selskab, og at vetoretten samtidig udvides i forhold til C-udvalget, hvor beslutninger skulle træffes ved simpel stemmeflerhed. Det anføres endvidere, at den ny samarbejdsaftale ikke ændrer de nuværende forhold, og at der derfor alene synes at være tale om en formalisering af de eksisterende forhold, som er omfattet af Indenrigsministeriets tidligere godkendelser. På denne baggrund har de to kommunale fællesskaber i brevet af 24. januar 2002 anmodet ministeriet om at vurdere, hvorvidt: 1) samarbejdsaftalen kræver tilsynsmyndighedernes godkendelse i medfør af lov om kommunernes styrelse, 2) samarbejdsaftalen kræver godkendelse i medfør af Indenrigs- og Sundhedsministeriets bekendtgørelse om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v. (lånebekendtgørelsen), 3) samarbejdsaftalen er udtryk for en oprettelse eller deltagelse i et selskab, som kræver tilsynsmyndighedernes godkendelse, jf. 11, stk. 8, i vedtægterne for I/S A og 11, stk. 11, i vedtægterne for I/S B, og hvorvidt 4) samarbejdsaftalen er udtryk for en stiftelse af et selskab, som skal forelægges kommunalbestyrelserne i ejerkommunerne til godkendelse, jf. 11, stk. 5 og 6, i vedtægterne for I/S A. I brev af 4. juni 2002 har advokat E og advokat F på vegne af I/S A redegjort nærmere for baggrunden for de to kommunale fællesskabers brev af 24. januar 2002. Advokaterne har i den forbindelse bl.a. anført, at C må karakteriseres som et sameje mellem de to kommunale fællesskaber, og at det følger heraf, at de kommunale fællesskaber skal være enige om alle dispositioner. Ifølge advokaterne er dette fastholdt i samarbejdsaftalen mellem de to kommunale fællesskaber, idet fællesskaberne ifølge samarbejdsaftalen hver især er tildelt en vetoret i relation til dispositioner angående C. Advokaterne har endvidere anført, at de to kommunale fællesskabers bestyrelse såvel som interessentkommunernes kommunalbestyrelser siden 1994 har indrettet sig i tillid til, at samarbejdet om C ikke skal godkendes efter 60 i den kommunale styrelseslov, hvilket efter advokaternes opfattelse understøttes af det faktum, at Indenrigsministeriet ikke hidtil har fundet det fornødent at meddele eller afslå en godkendelse efter 60. Advokaterne har desuden anført, at etableringen af samarbejdet vedrørende C i 1988 forudsatte udover Indenrigsministeriets godkendelse efter lånebekendtgørelsen vedtagelse i samtlige interessentkommunernes kommunalbestyrelser, og at denne godkendelsesprocedure blev iagttaget i forbindelse med den oprindelige etablering af C i 1988. Advokaterne har videre gennemgået en række forhold af faktuel karakter, der belyser håndteringen af samarbejdet om C siden etableringen i 1988. Advokaterne har endvidere anført, at den ny samarbejdsaftale er udtryk for to målsætninger. Dels ønsket om at kodificere de daglige realiteter gennem 14 år som kompensation for, at C aldrig som forudsat blev omdannet til et interessentskab med en egentlig vedtægt, dels ønsket om at indføre klare retningslinier for kompetence- og ansvarsfordelingen, herunder et øget demokrati i beslutningsprocessen. Advokaterne har i den forbindelse anført, at den hidtidige samarbejdsaftale har opnået de fornødne godkendelser, herunder de fornødne godkendelser i de kommunale fællesskabers eget regi, i interessentkommunerne og i Indenrigsministeriet, og at samarbejdet alene er aftalemæssigt betinget, hvilket har materialiseret sig i et samarbejde, der alene udgør en intern afdeling henhørende under de to kommunale fællesskaber. Henvendelserne af 24. januar 2002 og 4. juni 2002 blev drøftet på et møde den 9. september 2002 i Indenrigs- og Sundhedsministeriet med deltagelse af advokat F og repræsentanter for I/S A og I/S B. 3
Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkninger: Det fremgår af 60 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001), at aftaler om samarbejde mellem kommuner, som vil medføre indskrænkning i de deltagende kommuners beføjelser efter styrelsesloven, kræver tilsynsmyndighedens godkendelse, med mindre andet særligt er hjemlet i lovgivningen. Kravet om godkendelse omfatter bl.a. aftaler, hvorved et særligt fællesskabsorgan tillægges kompetence til at træffe beslutninger, der forpligter de deltagende kommuner i økonomisk henseende, samt aftaler, hvorved en eller flere af de deltagende kommuner påtager sig vedvarende forpligtelser, uden at aftalen indeholder adgang til opsigelse inden for et kortere åremål. Der kan henvises til den kommenterede kommunale styrelseslov, 2000, side 204 f. Det følger af 57 i lov om kommunernes styrelse, at indenrigs- og sundhedsministeren kan fastsætte regler om kommunalbestyrelsens adgang til at forpligte kommunen ved kaution eller anden økonomisk garanti samt ved tilsagn om regelmæssig ydelse og lignende, som kommunen ikke efter loven er forpligtet til at præstere. Det følger af 15 i bekendtgørelse nr. 1102 af 12. december 2002 om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v. (lånebekendtgørelsen), der er udstedt med hjemmel i bl.a. 57 i lov om kommunernes styrelse, at en kommunalbestyrelse ikke uden tilsynsmyndighedens samtykke kan pådrage kommunen solidarisk hæftelse gennem indtræden i en forening, en institution, et selskab eller lignende, idet samtykke dog ikke er fornødent, hvis kommunen alene hæfter med sit indskud, og der ikke pådrages kommunen forpligtelser med hensyn til eventuelle yderligere indskud. Af vedtægterne for I/S A fremgår bl.a. følgende: 3, stk. 2. Interessentskabet kan som led i opfyldelsen af dets formål alene eller i fællesskab med andre deltage ledelsesmæssigt og finansielt i andre interessentskaber, aktie- og anpartsselskaber samt andelsselskaber med begrænset ansvar, der varetager samme formål som interessentskabet. 11, stk. 5. Beslutning om optagelse af lån og anden gældsstiftelse, overtagelse af garanti- og kautionsforpligtelser, køb, salg eller anden pantsætning af fast ejendom samt stiftelse eller indtræden i andre interessentskaber, selskaber m.v. i henhold til 3, stk. 2, kræver vedtagelse i samtlige interessenters kommunalbestyrelser. Stk. 8. Oprettelse af eller deltagelse i selskaber kræver tilsynsmyndighedens godkendelse. Af vedtægterne for I/S B fremgår bl.a. følgende: 3, stk. 2. Interessentskabet kan indgå samarbejdsaftaler med andre samt med tilsynsmyndighedernes godkendelse oprette eller deltage i selskaber, der også uden for de tilsluttede kommuners område varetager interessentskabets formål. 10, stk. 14. Interessentskabet kan foretage dispositioner over fast ejendom, optage lån eller foretage anden gældsstiftelse samt overtage garantiforpligtelser i overensstemmelse med de regler, som indenrigsministeren fastsætter i medfør af den kommunale styrelseslov. Sådanne dispositioner, bortset fra køb af fast ejendom, kræver udtrykkelig vedtagelse i samtlige de deltagende kommuners kommunalbestyrelser. 4
Indenrigs- og Sundhedsministeriet har vurderet de 4 spørgsmål, der er stillet af I/S A og I/S B i brevet af 24. januar 2002, hver for sig. Spørgsmål 1: Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at der ved kommunale samarbejder, der medfører indskrænkning i de enkelte kommunalbestyrelsers beføjelser, sker et brud med grundprincippet i 2 i lov om kommunernes styrelse, hvorefter kommunalbestyrelsen er den kompetente og ansvarlige myndighed for alle kommunens anliggender, og at kravet i lovens 60 om tilsynsmyndighedens godkendelse af sådanne samarbejder skal ses i sammenhæng hermed. Der kan henvises til den kommenterede kommunale styrelseslov, 2000, side 201. Det er endvidere ministeriets opfattelse, at de reale grunde, der således ligger til grund for kravet om tilsynsmyndighedens godkendelse i lovens 60, tilsvarende gør sig gældende i forhold til samarbejder mellem kommunale fællesskaber, hvorved de deltagende kommunale fællesskabers beføjelser indskrænkes. Det er på denne baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at det følger af 60 i lov om kommunernes styrelse, at aftaler om samarbejde mellem kommunale fællesskaber, som vil medføre indskrænkning i de deltagende kommunale fællesskabers beføjelser, kræver tilsynsmyndighedens godkendelse. Det er endvidere ministeriets opfattelse, at vurderingen af, om en samarbejdsaftale mellem kommunale fællesskaber kræver godkendelse efter bestemmelsen, svarer til vurderingen af, om en aftale om samarbejde mellem kommuner vil skulle godkendes efter 60 i lov om kommunernes styrelse. Det er Indenrigsministeriets opfattelse, at samarbejdsaftalen af 30. januar 2002 mellem I/S A og I/S B ikke er udtryk for et samarbejde, der vil skulle godkendes efter 60 i lov om kommunernes styrelse, idet aftalen efter det oplyste ikke medfører indskrænkning i de to deltagende kommunale fællesskabers beføjelser. Ministeriet har herved lagt vægt på oplysningerne i pkt. 12.2 i den ny samarbejdsaftale, hvorefter en ejer kan opsige samarbejdsaftalen med 12 måneders varsel til udgangen af et regnskabsår. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har endvidere lagt vægt på det i brevet af 24. januar 2002 og i brevet af 4. juni 2002 fra advokat E og advokat F oplyste om, at bestyrelserne i de to kommunale fællesskaber er tillagt vetoret mod de beslutninger, der træffes af ejermødet i C. Ministeriet har herved på baggrund af disse oplysninger lagt til grund, at ejermødet ikke vil kunne træffe beslutninger, der ikke støttes at et flertal af bestyrelsen i I/S A henholdsvis I/S B. Det er imidlertid Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at oplysningerne i brevene af 24. januar 2002 og 4. juni 2002 sammenholdt med den fremsendte samarbejdsaftale skaber en vis usikkerhed om omfanget af den omtalte vetoret. Det fremgår således af samarbejdsaftalens pkt. 4.7, at alle beslutninger på ejermøderne træffes med almindelig flertal af de afgivne stemmer, med mindre andet følger af nærværende samarbejdsaftale. Bestemmelsen kan efter ministeriet forstås således, at et flertal i bestyrelsen for f.eks. I/S A ikke vil kunne modsætte sig en beslutning, der ønskes truffet af et mindretal i I/S A og en enstemmig bestyrelse i I/S B, som tilsammen udgør et flertal på ejermøderne. Ministeriet skal derfor anmode om, at vedtægterne på dette punkt bringes i overensstemmelse med oplysningerne i brevene af 24. januar 2002 og 4. juni 2002. Spørgsmål 2: Det er ministeriets opfattelse, at ændringen af samarbejdsaftalen ikke medfører, at ministeriet på ny skal godkende I/S A s og I/S B s engagement i C i medfør af lånebekendtgørelsen. 5
Ministeriet har herved lagt vægt på, at ændringen ikke medfører ændringer i C s drift og aktiviteter eller forpligtelser for de kommunale fællesskaber til at foretage økonomiske indskud eller påtage sig andre nye økonomiske forpligtelser. Spørgsmål 3: Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kravet i 11, stk. 8, i vedtægterne for I/S A og 3, stk. 2, og i vedtægterne for I/S B om tilsynsmyndighedens godkendelse ved oprettelse af eller deltagelse i selskaber, alene består i forbindelse med selve oprettelsen eller indtrædelsen, og ikke ved senere ændringer i grundlaget for selskabet, medmindre ændringerne er udtryk for, at samarbejdet har ændret karakter. Under henvisning til oplysningerne om de foretagne ændringer i samarbejdsaftalen er det ministeriets opfattelse, at ændringerne ikke vil kræve en fornyet godkendelse af Indenrigs- og Sundhedsministeriet som tilsynsmyndighed for I/S A og I/S B ud over ministeriets godkendelse den 23. december 1994 af, at I/S A og I/S B ved aftalen af 12. maj 1988 havde påtaget sig solidarisk hæftelse i forbindelse med etableringen af C. Spørgsmål 4: Det er tilsvarende Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at ændringerne i samarbejdsaftalen ikke under henvisning til 11, stk. 5, i I/S As vedtægter kræver en fornyet godkendelse i interessentkommunerne. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har herved lagt vægt på det i advokaternes brev af 4. juni 2002 oplyste om, at den i den nævnte bestemmelser beskrevne godkendelsesprocedure blev iagttaget i forbindelse med den oprindelige etablering af C i 1988. Ministeriet foretager herefter ikke yderligere i anledning af henvendelserne fra I/S A og I/S B. Ministeriet skal gøre opmærksom på, at kommunaltilsynets struktur ændres med virkning fra den 1. januar 2004. Fra 1. januar 2004 fører statsamtmanden for Københavns Amt tilsyn med bl.a. Københavns og Frederiksberg Kommuner samt kommunerne i Københavns og Frederiksborg Amter, jf. 47, stk. 2, i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 968 af 2. december 2003). Tilsynet med kommunale fællesskaber, jf. 60, varetages af den statsamtmand, der efter den kommunale styrelseslovs 47, stk. 2, varetager tilsynet med de deltagende kommuner, jf. den kommunale styrelseslovs 47, stk. 3. Tilsynet med I/S A og I/S B vil således pr. 1. januar 2004 blive varetaget af statsamtmanden for Københavns Amt. Med venlig hilsen Christian Schønau 6