KOMMUNERNE I KRYDSILD Gerd Battrup Mitchell Dean Gunnar Gjelstrup Per Kongshøj Madsen Niels Christian Mossfeldt Nickelsen Kaspar Villadsen Søren Villadsen (red)
Kommunerne i krydsild
Gerd Battrup, Mitchell Dean, Gunnar Gjelstrup, Per Kongshøj Madsen, Niels Christian Mossfeldt Nickelsen, Kaspar Villadsen og Søren Villadsen Kommunerne i krydsild
Gerd Battrup, Mitchell Dean, Gunnar Gjelstrup, Per Kongshøj Madsen, Niels Christian Mossfeldt Nickelsen, Kaspar Villadsen og Søren Villadsen Kommunerne i krydsild 1. udgave 2015 Nyt fra Samfundsvidenskaberne 2015 Omslag: SL grafik (slgrafik.dk) Sats: SL grafik Tryk: Totem Trykt bog: ISBN 978 87 7683 103 5 Ebog: ISBN 978 87 7683 104 2 Nyt fra Samfundsvidenskaberne Rosenørns Allé 9 1970 Frederiksberg C info@samfundslitteratur.dk www.nfsv.dk Alle rettigheder forbeholdes. Kopiering fra denne bog må kun finde sted på institutioner, der har indgået aftale med Copydan, og kun efter de i aftalen nævnte rammer. Undtaget herfra er korte uddrag til anmeldelse.
Indhold INDLEDNING.... 7 Kommunestyret i politisk krydsild Søren Villadsen KAPITEL 1... 19 Kommunestyrets ideologi og politik og nuværende krise Søren Villadsen KAPITEL 2... 63 Udviklingen af den kommunale velfærdsstat Kaspar Villadsen og Søren Villadsen KAPITEL 3... 91 Den kommunale velfærdsstat i opbrud og krise Kaspar Villadsen og Søren Villadsen KAPITEL 4... 147 Liberale regeringers autoritære træk Mitchell Dean KAPITEL 5... 183 Strukturreformen, tilsynsreformen og den kommunale selvstyreret Gerd Battrup KAPITEL 6... 221 Flexicurity, kommunerne og beskæftigelsespolitikken Per Kongshøj Madsen
KAPITEL 7... 245 Reformstau og mobilisering upåagtede virkninger af selvforvaltning i folkeskolen Niels Christian Mossfeldt Nickelsen KAPITEL 8... 267 Magtspillene i København: fastlåst våbenstilstand omkring ændring af styreformen? Gunnar Gjelstrup AFSLUTNING OG PERSPEKTIVER... 289 Søren Villadsen
Kommunestyret i politisk krydsild INDLEDNING Kommunestyret i politisk krydsild Ledelse, demokrati og velfærd under nye vilkår Søren Villadsen Det danske kommunestyre er kommet under heftig beskydning. Denne bog handler om, hvordan og hvorfor kommunerne, der blev en bærende del af velfærdsstaten, nu er under nedbygning og er blevet underlagt nye og stramme statslige styringsprincipper. Bogen vil således se på hele denne omkalfatring af kommunal velfærdspolitik og velfærdsstat, og hvad konsekvenserne er for lokal velfærd, ledelse og demokrati. For at besvare det spørgsmål ses der dels på de idémæssige skift i velfærds- og decentraliseringspolitikken, dels på ændringerne i styring, kommunale finanser, lovgivning og sektorpolitikker. Kommunestyret har været en bærende del af det danske demokrati og velfærdssystem især efter reformerne i 1960erne og 1970erne, men de senere års politik har medført betydelige ændringer heraf. Centralisering og omstrukturering af demokratiske institutioner har været placeret højt på den nationale, politiske dagsorden igennem de senere år. Den brede politiske støtte til decentralisering og kommunal velfærdspolitik er afløst af nye signaler fra Folketinget og regeringen. Kommunale ledere har uden større succes klaget og bedt om at få deres lokale demokrati tilbage. Kommunestyret har, i et vist omfang, siden 1849 været beskyttet af to sæt af rettigheder for borgerne: For det første de civile og borgerlige rettigheder, der især har til formål at beskytte borgerne mod statslige overgreb, magtmisbrug og misregimente. For det andet, og mange år senere, de moderne eller sociale rettigheder, der sikrer velfærd tilpasset lokale behov. Men først med reformerne i 1960erne og 1970erne blev kommunerne for alvor en bærende del af den danske velfærdstat og dermed de vigtigste 7
Søren Villadsen aktører i beskyttelsen af de sociale rettigheder. Kommunerne blev udviklet som, hvad man kan definere som den lokale velfærdsstat. Det sociale medborgerskab blev et kommunalt medborgerskab, hvor der blev sikret en stigende grad af universalisme, dekommodificering og social udligning. Den lokale velfærdsstat udviklede sig til en kombination af liberale, decentralistiske strategier og socialdemokratiske lighedsorienterede velfærdsstatsstrategier, som styrede den kommunal- og velfærdspolitiske udvikling. Denne situation ændrede sig imidlertid brat, da partiet Venstre pludselig ændrede kurs fra småt er godt til stort er flot. Dermed er den historiske konsensus om kommunalpolitikken forsvundet, eller måske snarere ændret til en nyliberal konsensus, som følge af ændringerne i den socialdemokratiske velfærdsstrategi. Den historiske og strategiske beskyttelse af den kommunale velfærdsstat er således nu under nedbrydning, som det vises i det følgende. Det forekommer særlig interessant, at det er de politiske ledere på nationalt plan, der har været mest aktive i de senere års beskydning af kommunestyret. Man kan let få den opfattelse, at der fra flere sider er arbejdet målrettet på at indskrænke det lokale demokratis råderum i centraliseringens, standardiseringens og de enkelte sagers perspektiv. Mange eksperter, administrative ledere og borgmestre har udtrykt stor bekymring for det lokale demokratis fremtid. Meget få nationale politikere har dog ytret en lignende bekymring. Et stort skift i retning af centralisering fandt sted under regeringen ledet af først Anders Fogh Rasmussen fra 2001 og siden af Lars Løkke Rasmussen fra 2009, hvor, ironisk nok, vigtige dele af New Public Managementstrategierne blev afviklet, og statslig kontrol og centralisering blev knæsat som et generelt styringsprincip. Fleksibilitet, decentralisering og lokal management blev erstattet af knivskarp økonomistyring og en øget kontrol og regelstyring. I den periode blev også den såkaldte strukturreform gennemført, som afskaffede det regionale demokrati og det kommunale selvstyre på det niveau. Med regeringsskiftet i 2011 kunne man måske have forventet, at der ville være sket en retablering af det kommunale selvstyres grundlæggende værdier, da strukturreformen blev gennemført af et snævert flertal. Det skete dog ikke i noget større omfang. Det skal noteres, at der ikke blev udarbejdet (eller planlagt en udarbejdelse af) en samlet genopretningsplan for kommunestyret af den daværende S-, SF- og R-regering eller af S- og R-regeringen fra 2013, men der blev dog taget enkelte initiativer vedrørende indførelse 8