ØKONOMISK STYRING I KOMMUNERNE

Transkript

1 RENÉ ANSBØL ØKONOMISK STYRING I KOMMUNERNE introduktion til mål- og kontraktstyring, økonomistyringsværktøjer samt udfordringer i kommunerne 2. udgave KAPITEL 1 1

2 2 KAPITEL 1

3 KAPITEL 1 3 RENÉ ANSBØL Økonomisk styring i kommunerne introduktion til mål- og kontraktstyring, økonomistyringsværktøjer samt udfordringer i kommunerne 2. UDGAVE

4 4 KAPITEL 1 René Ansbøl Økonomisk styring i kommunerne introduktion til mål- og kontraktstyring, økonomistyringsværktøjer samt udfordringer i kommunerne 2. udgave 2015 Samfundslitteratur 2015 Omslag: SL grafik (slgrafik.dk) Sats: SL grafik Tryk: Eurographic Danmark A/S Trykt bog ISBN: E-bog ISBN: Samfundslitteratur Rosenørns Allé Frederiksberg C info@samfundslitteratur.dk samfundslitteratur.dk Alle rettigheder forbeholdes. Kopiering fra denne bog må kun finde sted på institutioner, der har indgået aftale med Copydan, og kun efter de i aftalen nævnte rammer. Undtaget herfra er korte uddrag til anmeldelse.

5 KAPITEL 1 5 INDHOLD Forord KAPITEL 1 Introduktion til den offentlige sektors styringsproblemer Den offentlige sektors udvikling Den offentlige sektor og legitimitet Dilemmaer i styringen af den offentlige sektor Finansiering af den offentlige sektor Hvad er en kommune? Velfærdsstatens udfordring med globaliseringen KAPITEL 2 Kommunerne og finanspolitikken Logikken bag god styring Finanspolitik som styring Finanspolitikkens rammebetingelser Hvad skal finanspolitikken tage højde for? Finanspolitikkens udfordringer Det kommunale selvstyre og finanspolitikken KAPITEL 3 Budgetloven Budgetloven som økonomisk ramme for finanspolitikken Budgetlovens udgiftslofter Budgetlovens målstyring Budgetloven og sanktioner Det Økonomiske Råd som vagthund Ansvarlighed og forsigtighedsprincippet... 90

6 6 KAPITEL 1 KAPITEL 4 Kommunernes finansiering Hvem forhandler kommunernes økonomiske ramme? Den økonomiske aftale mellem staten og kommunerne Bloktilskud og kommunale tilskud DUT og budgetgaranti Indtægter fra kommunale skatter, brugerbetaling og statslige refusioner Perspektiver for den økonomiske styring af kommunerne KAPITEL 5 Decentralisering og styring i kommunerne New Public Management Økonomisk rammestyring i kommunerne Målstyring i kommunerne De nuværende principper for decentral styring De ni principper for god styring i kommunerne Er styringen fortsat drevet af New Public Management? KAPITEL 6 Styring af det kommunale budget Årshjul for det kommunale budget Kommunale bevillingsregler Bruttobevillinger og opsparingsordninger Budgetmodeller ved budgetlægning Beregning af budgetposter Økonomisk råderum i budgettet KAPITEL 7 Målstyring i budgettet Hvad er målstyring? Hvad kræves der for at være en målstyret organisation? Målstyringen i budgettet Når mål formuleres

7 KAPITEL Valg mellem drifts- og udviklingsmål Målhierarki Målstyring, evidens og Balanced Scorecard? KAPITEL 8 Styr på budgettet Teorier om budgetadfærd Bedst og billigst Fordele og ulemper ved udlicitering BUM Styringsteknologier i den decentrale økonomistyring Effektive decentrale enheder KAPITEL 9 Kontrakter som resultatstyring Hvad kan resultatkontrakter? Styringselementer i en kontrakt Kontrakt for plejecenteret Solskinshaven rammer, ansvar og kompetencer Kontrakt for plejecenteret Solskinshaven kravspecifikation og mål Kontrakt for plejecenteret Solskinshaven økonomiske mål og resultatkrav Fordele og ulemper i kontraktstyring KAPITEL 10 Demografisk udgiftspres og innovationsløsninger Hvordan laves en befolkningsprognose? Hvad siger befolkningsprognosen? Demografisk beregnet udgiftsvækst på dagtilbudsområdet Merudgiftspres på ældreområdet Budgetreduktion ved brug af innovation og mestringsstrategier Digitalisering

8 8 KAPITEL 1 KAPITEL 11 Benchmarking og effektivisering Hvor kommer tallene fra? Nøgletal Benchmarking Effektivitet kontra produktivitet Analysemetoder Indhold i en budgetanalyse KAPITEL 12 Kvalitativ styring Blød styring som alternativ til den hårde budgetstyring Styring af kvalitet Virksomhedsplanen Udviklingsplan og folkeskolens kvalitetsrapport Bruger- og borgerundersøgelser Brug af business cases i den kvalitative styring KAPITEL 13 God økonomistyring i beskæftigelsesindsatsen Fra statslig til kommunal styring af den aktive beskæftigelsesindsats Ændret styringsfokus i beskæftigelsesindsatsen Flexicurity-systemet og politisk styring Organisation og styringssystemer i beskæftigelsesindsatsen Økonomisk styring og budgetlægning i beskæftigelsesindsatsen Lean som effektiviseringsinstrument KAPITEL 14 Hvilke overvejelser lå i Strukturkommissionen om ny kommunalstruktur? Hvorfor en Strukturkommission? Strukturreformen i Strukturkommissionens analyser

9 KAPITEL Strukturkommissionens vurderinger Strukturkommissionens modeller Var strukturreformen en spareøvelse? Litteraturliste Indeks

10 10 KAPITEL 1

11 Forord 11 Forord Kommunerne har i en årrække haft problemer med at styre og overholde deres budgetter. For at sikre en optimal og effektiv ressourceudnyttelse i den offentlige sektor er forståelsen af effektiv styring kontinuerligt blevet ændret gennem de seneste 40 år. Fokus er flyttet fra traditionel bevillingsadministration til nye styresystemer, hvor decentralisering, mål- og rammestyring, resultatstyring, udlicitering, taxameterstyring, lønsumsstyring og omkostningsjagt blot er nogle af de nye styringshåndtag. En af de væsentligste drivkræfter har været at skabe ansvar og ejerskab for budgetstyringen gennem decentraliseringen. I 1970 erne var det staten, der decentraliserede ansvar og kompetence til kommunerne. I 80 erne gav opbremsningen i samfundsøkonomien kommunerne anledning til at eksperimentere med nye styreformer, bl.a. økonomisk rammestyring. I 90 erne kom der for alvor gang i decentraliseringen af økonomisk ansvar fra rådhus til institutioner. I 00 erne fik kommunerne flere mål i styringssystemerne, flere markedslignende styringsmetoder og en voldsom vækst i antallet af styringsinformationer. I 10 erne er innovation, brugen af frivillige i den kommunale opgaveløsning og digitalisering blevet tilføjet på menukortet. Udviklingen har gjort, at kommunerne er blevet bedre til at overholde deres budgetter, holde fokus på en effektiv anvendelse af de økonomiske ressourcer samt til at dokumentere og synliggøre, om ydelserne produceres godt nok. Om det er den øgede statslige styring med udgiftslofter og sanktioner, den økonomiske krise eller kommunernes miks af styringssystemer, der skal tilskrives æren for, at kommunerne siden regnskab 2012 har overholdt deres budgetter, er svært at afgøre. Denne lærebog belyser kommunernes rolle og placering i den samfundsmæssige kontekst, rammer og vilkår for kommunernes styring, og hvilke styringssystemer der er i spil i kommunerne. Bogens målgruppe er studerende på professionsuddannelserne. I forhold til 1. udgave er bogen blevet tilføjet et kapitel om budgetloven. Desuden er kapitel 13 om beskæftigelsesindsatsen blevet væsentligt ændret

12 12 Forord som følge af lovændringerne, der har virkning for 2015 og Endelig er der foretaget en række opdateringer af bogens talgrundlag m.v. René Ansbøl Juni 2015