EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 31.1.2011 SEK(2011) 98 endelig ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Rådets henstilling om politikker, som skal mindske antallet af unge, der forlader skolen for tidligt SEK(2011) 97 endelig SEK(2011) 96 endelig KOM(2011) 19 endelig
RESUMÉ Nærværende konsekvensanalyse er et ledsagedokument til forslaget til Rådets henstilling om politikker, som skal mindske antallet af unge, der forlader skolen for tidligt. 1. DEFINITION AF PROBLEMET I 2009 forlod 14,4 % af alle 18-24-årige uddannelsessystemet med højst afsluttet folkeskoleniveau eller lavere 1. Selv om situationen er blevet bedre i næsten alle medlemsstater, har de opnåede fremskridt ikke været tilstrækkelige til at nå det oprindelige mål, at mindske andelen af unge, der forlader skolen for tidligt, til mindre end 10 % senest i 2010. Otte lande har nået dette benchmark, og nogle er tæt på målet, og en yderligere mindskelse af andelen af unge, der forlader skolen for tidligt, er realistisk. Men især i en tid med en økonomisk og finansiel krise er det nødvendigt med en stærkere og bedre koordineret indsats for at nå dette mål. I strategien Europa 2020, som blev vedtaget af Det Europæiske Råd i juni 2010, er det politiske pres øget stadig mere for at mindske skolefrafaldet i hele EU. Her er der fastlagt en mindskelse af skolefrafaldet til mindre end 10 % senest i 2020 som et af de fem hovedmål. Den nye strategi fremhæver tre prioriterede områder, der gensidigt styrker hinanden: "intelligent vækst" på grundlag af viden og innovation, "bæredygtig vækst", som fremmer en mere grøn økonomi, og "inklusiv vækst", som fremmer en høj beskæftigelse og social samhørighed. Hvis mange unge forlader skolen for tidligt, udgør dette en flaskehals for intelligent og inklusiv vækst. 2 Skolefrafald giver store individuelle, sociale og økonomiske omkostninger. Konsekvenserne af skolefrafald påvirker mennesker gennem hele deres liv og mindsker deres chance for at deltage i det sociale, kulturelle og økonomiske samfundsliv. Skolefrafald øger deres individuelle risiko for arbejdsløshed, fattigdom og social udstødelse. Hvis mange unge forlader skolen for tidligt i europæiske samfund får det langsigtede virkninger for arbejdsmarkederne, for udbuddet af kvalificerede ansatte og således for den økonomiske vækst. Sådanne virkninger vil sandsynligvis blive forstærket i mange EU-stater som følge af den økonomiske og finansielle krise. Skolefrafald er et komplekst fænomen, og processerne, der fører til skolefrafald, skyldes forskellige faktorer. Årsagerne til, at unge forlader uddannelsessystemet for tidligt, er yderst individuelle. Ikke desto mindre er det muligt at angive nogle kendetegn for skolefrafaldsprocessen, som går igen: 1 2 Eurostat, arbejdskraftundersøgelse 2010. Flere oplysninger på http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/europe_2020_indicators/headline_indicatorshttp://ep p.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=t2020_40. Dataene bygger på arbejdskraftundersøgelsen. Elever, der forlader skolen for tidligt, er personer mellem 18 og 24 år, der opfylder følgende to betingelser: for det første er det højeste uddannelsesniveau, de har opnået, ISCED 0, 1, 2 eller 3c kort, for det andet oplyste personerne i besvarelserne, at de ikke havde deltaget i nogen uddannelse i de sidste fire uger forud for undersøgelsen. Kommissionens meddelelse "Europa 2020: En strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst", KOM(2010) 2020; konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde den 17. juni 2010. 2
Skolefrafald hænger stærkt sammen med, at man er socialt dårligt stillet og har en dårlig uddannelsesmæssig baggrund. Børn fra socialt dårligt stillede miljøer synes oftere at mangle tilstrækkelig støtte fra deres familier, udsættes for forskelsbehandling i uddannelsessystemet og har begrænset adgang til ikke-formel og uformelle læringsmuligheder uden for det obligatoriske skolesystem. Uddannelsesproblemer starter ofte allerede i førskoleundervisningen med de første erfaringer med skolenederlag og en voksende fremmedgjorthed over for skolen. Uddannelsessystemerne giver ofte ikke en tilstrækkelig målrettet støtte til elever med risiko, for at de kan løse problemer og forblive i uddannelsessystemet. Kun få medlemsstater gennemfører en konsekvent, sammenhængende strategi for at mindske skolefrafald. Mangelen på evidensbaserede, konsekvente og sammenhængende tiltag til mindskelse af skolefrafald i de fleste medlemsstater har bidraget markant til den hidtidigt relative langsomme forbedring med hensyn til andelen af unge, der forlader skolen for tidligt. Effektive politikker til mindskelse af skolefrafald skal være evidensbaserede, sammenhængende og konsekvente, hvilket forudsætter et skift fra gennemførelse af enkeltforanstaltninger til indførelse af sammenhængende strategier til mindskelse af skolefrafald. Strategierne bør omhandle alle uddannelsesniveauer, gå på tværs af sektorer og inddrage aktører fra områder, såsom ungdomspolitik, socialpolitik, beskæftigelsespolitik og sundhedssektoren. Herudover bør politikker til mindskelse af skolefrafald fokusere på forebyggelse, indgreb og kompensation. Forebyggelse søger at undgå, at der opstår forhold, hvor de processer, der fører til skolefrafald, kan opstå. Indgreb behandler vanskeligheder på et tidligt tidspunkt og søger at hindre, at de fører til, at man forlader skolen for tidligt. Kompensation giver de personer, som har forladt uddannelsessystemet, muligheder for at komme ind i uddannelsessystemet igen. 2. ANALYSE AF SUBSIDIARITET Uddannelsespolitik er et område, hvor EU på grundlag af subsidiaritetsprincippet har myndighed til at støtte som fastlagt i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (Lissabontraktaten). Ifølge traktaten (artikel 165) "bidrager Unionen til udviklingen af et højt uddannelsesniveau ved at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og om nødvendigt at støtte og supplere disses indsats". Herudover er det i artikel 9 fastlagt, at Unionen "tager hensyn til de krav, der er knyttet til fremme af et højt beskæftigelsesniveau, sikring af passende social beskyttelse, bekæmpelse af social udstødelse samt et højt niveau for uddannelse, erhvervsuddannelse og beskyttelse af menneskers sundhed". Et initiativ om skolefrafald omhandler en forbedring af kvaliteten i den almene uddannelse og erhvervsuddannelsen og af resultaterne, medvirker til at mindske uligevægt mellem udbud og efterspørgsel af kvalifikationer og støtter beskæftigelsesevnen og social samhørighed. Der 3
fokuseres på lettelse af og tilskyndelse til samarbejde mellem medlemsstaterne, og målet er at støtte deres initiativer. Initiativet respekterer subsidiaritetsprincippet ved at give støtte og ved at fremme udvekslingen mellem medlemsstaterne, men samtidig respekterer man medlemsstaternes ansvar for indholdet i undervisningen og organisationen af deres uddannelsessystemer. 3. INITIATIVETS MÅL Initiativets overordnede mål er at bidrage til udvikling af kvalitetsuddannelser ved at tilskynde til samarbejde mellem medlemsstaterne og ved at støtte deres indsats. Det specifikke mål er at mindske skolefrafaldet i Europa, og at denne mindskelse sker hurtigere. En mindskelse af den gennemsnitlige andel af unge, der forlader skolen for tidligt, i EU til mindre end 10 % ville mindske antallet af unge, der forlader skolen for tidligt, i Europa med ca. 2 mio. Dette vil medvirke til at give flere unge kvalifikationer, øge deres evne til at finde beskæftigelse og mindske deres risiko for fattigdom og social udstødelse. De operationelle mål sigter på at hjælpe medlemsstaterne med at udvikle effektive politikker til mindskelse af skolefrafald. Initiativet skal hjælpe dem med at udpege de vigtigste elementer i en national politikramme, indføre en evidensbaseret fremgangsmåde for at løse problemet med skolefrafald og gennemføre sammenhængende og konsekvente foranstaltninger til mindskelse af skolefrafald i alle politikker, der er målrettet mod børn og unge. Det er hensigten at udvide medlemsstaternes samarbejde og udvekslingen af erfaringer og god praksis. Samarbejdet bør også omfatte repræsentanter og interesserede parter fra andre relevante politikområder, såsom socialpolitik, beskæftigelsespolitik og ungdomspolitik. En samlet fremgangsmåde til mindskelse af skolefrafald bør fremme samarbejdet på tværs af sektorer på alle niveauer, tage hensyn til kombinationen af faktorer, der fører til skolefrafald, og styrke alle aktørers engagement for proaktivt at mindske antallet af unge, der forlader skolen for tidligt. En bedre, mere målrettet anvendelse af EU-støtten skal supplere medlemsstaternes indsats for at mindske antallet af unge, der forlader skolen for tidligt. 4. POLITIKOPTIONER Option A (reference-scenario): I øjeblikket udgør en mindskelse af skolefrafaldet en del af rammen for ET2020. Den åbne koordinationsmetode letter samarbejdet og udveksling af god praksis mellem medlemsstaterne. De eksisterende støttemuligheder, først og fremmest Den Europæiske Socialfond (ESF), programmet for livslang læring eller rammeprogrammerne for forskning og innovation, giver mulighed for at starte målrettede aktioner, komparative undersøgelser, forskning samt udvikling af nye fremgangsmåder. Option B: En politikramme giver medlemsstaterne et redskab, som hjælper dem til at udvikle nationale politikker til mindskelse af skolefrafald på grundlag af en samlet fremgangsmåde. Her understreges behovet for en forbedring af det evidensbaserede grundlag for udvikling af politikker til mindskelse af skolefrafald, og der plæderes for en bedre kontrol, sammenhængende politikker til mindskelse af skolefrafald og et bedre samarbejde mellem alle politikområder, der direkte eller indirekte berører unge, især unge med risiko for at falde fra. De foreslåede foranstaltninger vedrørende forebyggelse, indgreb og kompensation i forbindelse med skolefrafald bygger på afprøvede og evaluerede politikforanstaltninger i medlemsstaterne og kan tilpasses den konkrete situation i andre medlemsstater. Medlemsstater, som endnu ikke har en politik til mindskelse af skolefrafald, kan bruge dette 4
til udvikling af en national politikramme. Andre medlemsstater kan bruge politikrammen til at evaluere og revidere deres eksisterende politikker. Rammen kan også tjene som dagsorden for det fremtidige samarbejde mellem medlemsstater, styre den fremtidige udvikling af politikker på EU-niveau og fungere som vejledning for en effektiv anvendelse af EU-midler. Det skal bemærkes, at option B ikke er en selvstændig option; det er nødvendigt med et instrument for at gennemføre denne option. Optionerne B.1 og B.2 beskriver forskellige fremgangsmåder til fremme og gennemførelse af en politikramme med anvendelse af forskellige juridiske instrumenter. Mens indholdet af politikrammen forbliver uændret, vil anvendelsen af forskellige instrumenter til gennemførelse heraf føre til forskellige resultater og virkninger. Option B1 (meddelelse eller henstilling fra Kommissionen): Kommissionen vedtager en meddelelse eller en henstilling, som beskriver politikrammen for effektive politikker til mindskelse af skolefrafald. Den kan anvendes af medlemsstaterne til udvikling af politikker og giver et overblik over forskningsresultater og erfaringer i Europa. Option B2 (henstilling fra Rådet): Rådet vedtager en henstilling, som beskriver politikrammen. Denne henstilling udgør grundlaget for et yderligere samarbejde mellem medlemsstaterne. Henstillingen støtter også en udvidet proces på tværs af sektorer under den åbne koordinationsmetode. Option C (finansieringsprogram): For at kunne starte målrettede initiativer kunne der gives EU-finansiering til specifikke foranstaltninger til mindskelse på EU-niveau af antallet af unge, der forlader skolen for tidligt, især til komparativ forskning og pilotprojekter, som inddrager flere medlemsstater og giver en europæisk merværdi. Denne option er blevet fravalgt, da der er risiko for overlapning med eksisterende støtteordninger, såsom Den Europæiske Socialfond og programmet for livslang læring. Optionen ville ikke svare helt til de specifikke og operationelle mål i dette initiativ: yderligere støtte fører ikke nødvendigvis til udvikling af mere målrettede, evidensbaserede, konsekvente og sammenhængende strategier til mindskelse af skolefrafald. Den indebærer snarere en risiko for en fortsættelse af projektbaserede fremgangsmåder til mindskelse af skolefrafald. Man mener derfor, at der ikke kan gives en begrundelse for en supplerende finansieringsordning. 5. EVALUERING AF VIRKNINGERNE Det vil have markante økonomiske og sociale virkninger, hvis andelen af unge, der forlader skolen for tidligt, mindskes. Disse virkninger kan sammenfattes således: Højere kvalifikationsniveauer og bedre beskæftigelsesevne blandt unge, forbedret velbefindende, sundhed og levevilkår for unge. Mindsket risiko for fattigdom og social udstødelse og begrænset afhængighed af socialhjælp; bedre social samhørighed i de europæiske samfund. Mindre uligevægt mellem udbud og efterspørgsel af kvalifikationer, udbud af bedre kvalificerede ansatte og således en støtte til den økonomiske vækst. 5
Der er kun begrænsede miljømæssige virkninger og ingen virkninger med hensyn til administrative byrder eller for tredjelande. Der er heller ingen virkninger for menneskerettighederne. De sociale og økonomiske virkninger svarer til de generelle mål i initiativet. De forskellige politikoptioner forventes at bidrage på forskellig måde til gennemførelsen heraf, afhængigt af hvor hurtigt og vellykket mindskelsen af skolefrafaldet i Europa forventes at blive. Med hensyn til option A og B1 viste evalueringen af virkningerne, at en mindskelse af andelen af unge, der forlader skolen for tidligt, vil forløbe for langsomt og være for lille til at kunne modvirke de vanskelige økonomiske, skattemæssige og sociale forhold i medlemsstaterne som følge af den økonomiske krise. Analysen af referencescenariet (option A) viste, at den aktuelle åbne koordinationsmetode kan støtte udviklingen af politikker på grundlag af udveksling af erfaringer og god praksis, men den mangler et stærkt supplerende input, såsom en politikramme eller retningslinjer for politikker til mindskelse af skolefrafaldet. Erfaringerne har vist, at uden en sådan ramme eller en fælles dagsorden ville ikke alle medlemsstater være i stand til fuldt ud at udnytte de erfaringer, man har gjort i forbindelse med peer-læring. Nye og vellykkede fremgangsmåder, som tidligere er blevet fremhævet i den åbne koordinationsmetode, kunne ikke problemfrit integreres i de eksisterende nationale politikker. En meddelelse eller henstilling fra Kommissionen, som planlagt i option B1, ville give et sådant ekstra input, men ikke desto mindre kan et dokument fra Kommissionen ikke tiltrække tilstrækkelig stor politisk opmærksomhed i medlemsstaterne. En sådan afspejler udelukkende Kommissionens engagement og mening og giver ikke medlemsstaterne mulighed for at engagere sig i den foreslåede politikramme. En meddelelse eller henstilling fra Kommissionen kan derfor måske ikke i tilstrækkelig grad fremme evidensbaserede, sammenhængende og konsekvente politikker eller styrke effektiviteten i foranstaltninger til mindskelse af skolefrafald. I forbindelse med samarbejdet på tværs af sektorer blev det bemærket, at de aktuelle gennemførelsesordninger for den strategiske ramme for ET2020 i øjeblikket fortsat er begrænset til uddannelsesområdet. En meddelelse eller henstilling fra Kommissionen ville heller ikke direkte påvirke den eksisterende åbne koordinationsmetodes dækningsområde eller udvide samarbejdet på tværs af sektorer på europæisk niveau, fordi den ville forpligte Kommissionen, men ikke medlemsstaterne. En begrænsning af udvekslingen af erfaringer og god praksis til uddannelsespolitikker risikerer at indsnævre en senere udvikling af politikker. En videreførelse af den aktuelle åbne koordinationsmetode og dens arbejdsmetoder passer ikke til den øgede opmærksomhed omkring benchmarket for skolefrafald i strategien Europa 2020. Der er en risiko for, at hverken option A og B1 i tilstrækkelig grad vil styrke effektiviteten i foranstaltningerne til mindskelse af skolefrafald. I konsekvensanalysen konkluderede man, at en henstilling fra Rådet, som foreslået i option B2, ville styrke udviklingen af evidensbaserede, sammenhængende og konsekvente politikker til mindskelse af skolefrafald i medlemsstaterne. Den ville føre til en hurtigere mindskelse af andelen af unge, der forlader skolen for tidligt, og man ville hurtigere nå de ønskede økonomiske og sociale virkninger. Henstillingen ville omfatte en politikramme til mindskelse af skolefrafald på grundlag af de eksisterende erfaringer i medlemsstaterne og komparativ forskning. Den ville samle konkrete foranstaltninger til afhjælpning af skolefrafald i en strategisk ramme og tage mangler op i aktuelle politikker vedrørende skolefrafald. Ved at fastlægge denne politikramme med formel 6
opbakning fra Rådet vil henstillingen støtte medlemsstaterne i deres udvikling af politikker og burde også medvirke til at fremme gennemførelsen af evidensbaserede og målrettede foranstaltninger vedrørende skolefrafald. Processen med drøftelser, vedtagelse og gennemførelse af henstillingen i Rådet ville give medlemsstaterne et instrument til at revidere deres fremgangsmåder i politikken og tage stilling til de fremtidige politiske behov inden for dette område. En udvidet samarbejdsproces på tværs af sektorer under den åbne koordinationsmetode kunne starte på grundlag af en henstilling fra Rådet til medlemsstaterne som helhed, ikke kun med hensyn til uddannelse. Dette vil fremme udvikling af politikker på EU-niveau og give medlemsstaterne feedback for at gøre udformningen af politikker vedrørende skolefrafald mere effektive. Henstillingen ville fastsætte en klar dagsorden og definere et nyt mål for det fremtidige samarbejde. Option B2 giver det stærkeste engagement fra medlemsstaternes side ved udvikling af politikrammen. Drøftelser i uddannelsesudvalget og Rådet vil give relevant input ved etableringen af en politikramme, som gælder for medlemsstaterne, og som har potentialet til at blive anvendt inden for uddannelsespolitikker. Den heraf følgende henstilling fra Rådet burde derfor i højere grad indebære et større engagement, forståelse og politiske forpligtelser end de øvrige scenarier, som kun forpligter Kommissionen. 6. SAMMENLIGNING AF OPTIONER Option B2, en henstilling fra Rådet, imødekommer bedst initiativets mål. Den støtter medlemsstaterne ved udvikling af konsekvente og sammenhængende politikker til mindskelse af skolefrafald. Den giver supplerende tematisk input, giver ny kraft til den åbne koordinationsmetode og inddrager medlemsstaterne stærkt i udviklingen af politikrammen. Man kan ligeledes gå ud fra, at den sikrer det højeste niveau for medlemsstaternes engagement, har potentiale til at påvirke udvikling af politikker stærkt i medlemsstaterne og medvirker stærkest til at mindske andelen af unge, der forlader skolen for tidligt, i Europa. Sammenlignet med de øvrige optioner repræsenterer den det kraftigst mulige lovinstrument. Dette synes berettiget i betragtning af, hvor vigtigt målet er, og hvor presserende det er at mindske antallet af unge, der forlader skolen for tidligt. Option A, referencescenariet, giver kun et ringe supplerende input og kan ikke forventes at føre til en stærkere mindskelse af skolefrafaldet. Den mest tydelige forskel mellem option B og C er det højere niveau for medlemsstaternes engagement i option C, således at det bliver mere sandsynligt, at de vil anvende denne option. Med hensyn til en analyse af omkostningseffektiviteten skal det bemærkes, at anvendelse af evidensbaserede, sammenhængende og konsekvente politikker ikke nødvendigvist giver større omkostninger. Det afhænger af den konkrete politikfremgangsmåde i en medlemsstat og de aktuelle midler til indsamling af data og analyser. En forbedring af udbuddet af relevante data og informationer om antallet af unge, der forlader skolen for tidligt, giver ikke nødvendigvis 7
store ekstraomkostninger. Herudover giver det mulighed for politikker og foranstaltninger, der er mere målrettede. I den udstrækning option B2 medfører større politisk engagement, bør den føre til flere politikaktioner i medlemsstaterne. Anvendelse af evidensbaserede, sammenhængende og konsekvente politikker giver sandsynligvis bedre resultater og mindsker omkostningerne ved skolefrafaldet hurtigere og mere effektivt. Dette kan opveje ekstraomkostninger. Derfor og især i en tid med budgetnedskæringer kan option B2 være den option, der skal foretrækkes for at investere de begrænsede ressourcer mest effektivt. 7. KONTROL OG EVALUERING En mindskelse af antallet af unge, der forlader skolen for tidligt, vil være et centralt emne i rapportprocessen i Europa 2020. EU-målene i Europa 2020 bakkes op af nationale mål; politikker til gennemførelse af disse mål indgår i de nationale reformprogrammer. Rapporterne fra medlemsstaterne om gennemførelsen af deres nationale reformprogrammer bør give detaljerede oplysninger om, hvilke fremskridt der gøres for at mindske skolefrafaldet, og beskrive de vigtigste foranstaltninger, som medlemsstaterne har planlagt. Sammen med rapporter i forbindelse med den strategiske ramme for samarbejde på uddannelsesområdet (ET 2020) og de årlige midtvejsrapporter for ET 2020, som udarbejdes af Kommissionen, samt andre kilder, såsom Eurostat, bør der foreligge tilstrækkeligt med data og oplysninger, så man kan kontrollere udviklingen i medlemsstaterne og på europæisk niveau. Med hensyn til den foreslåede henstilling vil der i lovteksten være fastlagt en gennemførelsesrapport udført af Kommissionen; tidspunktet for rapporten vil ligge på linje med rapporter om Europa 2020. Denne rapport vil analysere udviklingen i medlemsstaterne, men vil herudover analysere politikrammens effektivitet, og dette vil om nødvendigt føre til en revision af rammen. Med hensyn til den løbende kontrol, udpegning og udveksling af god praksis om mindskelse af skolefrafald er det meningen, at vedtagelsen af henstillingen følges op med nedsættelsen af en ny ekspertgruppe fra medlemsstaterne, som koordineres af Kommissionen, og som inddrager specialister inden for uddannelsespolitik, socialpolitik, sundhedspolitik og beskæftigelsespolitik. 8