EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, 23/10/2009 K(2009)8374 SG-Greffe (2009) D/7685 It- og Telestyrelsen Holsteingade 63 DK-2100 København Danmark Att. : Jørgen Abild Andersen It- og teledirektør Fax: + 45 35 45 00 10 Kære Jørgen Abild Andersen Vedr.: Sag DK/2009/0984: Nærmere enkeltheder om priskontrolforanstaltninger (LRAIC) Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF 1 I. FORLØB Den 25. september 2009 registrerede Kommissionen en anmeldelse fra It- og Telestyrelsen i Danmark om den pligt til at benytte omkostningsbaserede priser, som TDC, der har SMP-status (stærk markedsposition) på engrosmarkedet, tidligere havde fået pålagt for i) acces i det offentlige telefonnet på et fast sted, ii) opkaldsterminering i TDC's individuelle telefonnet på et fast sted, iii) engrossalg af adgang til (den fysiske) netinfrastruktur og iv) engrossalg af bredbåndsadgang samt dertil knyttede hjælpe-/supplementstjenester i Danmark. Konkret foreslår It- og Telestyrelsen på grundlag af sin reviderede og ajourførte LRAIC-model (langsigtet gennemsnitlig differensomkostning), at de regulerede priser for disse tjenester fastsættes for 2010. Den danske høring 2 gennemføres sideløbende med Fællesskabets høring efter rammedirektivets artikel 7. Begge høringer har frist den 26. oktober 2009. I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen fremsætte bemærkninger om de anmeldte foranstaltninger til den pågæl- 1 2 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7.3.2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektiv), EFT L 108 af 24.4.2002, s. 33. I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2) 299 11 11.
dende nationale tilsynsmyndighed. II. GENNEMGANG AF UDKASTET TIL AFGØRELSE II.1. Tidligere anmeldelser Kommissionen har fået anmeldelse om og vurderet undersøgelsen af markedet for acces i det offentlige telefonnet på et fast sted under sagsnummer DK/2005/0141 3. Dengang udpegede It- og Telestyrelsen det etablerede operatørselskab TDC som SMP-operatør og pålagde det bl.a. priskontrol. It- og Telestyrelsen fastsatte, at TDC's priser skulle bygge på LRAIC-modellen. Undersøgelsen af markedet for opkaldsterminering i individuelle telefonnet på et fast sted har Kommissionen fået anmeldelse om og vurderet under sagsnummer DK/2005/0207 4. It- og Telestyrelsens udkast til afgørelse omfattede også visse opkaldsforbindelser til internettet på det relevante marked for opkaldsterminering på et fast sted, idet der blev henvist til særlige nationale forhold. It- og Telestyrelsen begrundede denne afvigelse fra Kommissionens henstilling om relevante markeder 5 med, at en del af opkaldsforbindelserne til internettet blev etableret ved at taste et ottecifret geografisk bestemt nummer på samme måde som med telefonopkald. De operatører, der terminerer denne type opkald, skelner ikke mellem disse opkald og almindelige taletelefoniopkald, og de opkræver samme termineringstakst som for taletelefoniopkald. It- og Telestyrelsen bemærkede endvidere, at de konkurrencebetingede begrænsninger for fastnetoperatører, der terminerer opkald til internettet, derfor ikke adskilte sig væsentligt fra dem, der er forbundet med terminering af taletelefoniopkald. På denne baggrund udpegede It- og Telestyrelsen TDC og fem alternative netoperatører som SMPoperatører og pålagde dem visse forpligtelser. Hvad angår TDC's pligt til at benytte regulerede priser, foreslog It- og Telestyrelsen, at priserne skulle være omkostningsbaserede efter LRAIC-metoden. Den seneste undersøgelse af markedet for engrossalg af (fysisk) netværksinfrastrukturadgang i Danmark har Kommissionen fået anmeldelse om og vurderet under sagsnummer DK/2008/0860 6. It- og Telestyrelsen afgrænsede et nationalt marked for 3 4 5 6 SG-Greffe (2005) D/201076. I sit svar på anmodningen om oplysninger præciserer It- og Telestyrelsen, at den har iværksat en ny gennemgang af markedet for acces på et fast sted og forventer at starte en høring om markedsafgrænsningen ved udgangen af 2009. Udkastet til afgørelse, herunder SMP-vurderingen og de foreslåede foranstaltninger, forventes anmeldt til Kommissionen i 2010. SG-Greffe (2005) D/204083. I sit svar på anmodningen om oplysninger præciserer It- og Telestyrelsen, at den har iværksat en ny gennemgang af markederne for opkaldsterminering på et fast sted og forventer at starte en høring om afgrænsningen af markederne ved udgangen af 2009. Udkastet til afgørelse, herunder SMP-vurderingen og de foreslåede foranstaltninger, forventes anmeldt til Kommissionen i 2010. Kommissionens henstilling 2003/311/EF af 11. februar 2003 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med rammedirektivet, EUT L 114 af 8.5.2003, s. 45. Selvom denne henstilling er blevet revideret og er afløst af Kommissionens henstilling 2007/879/EF af 17. december 2007 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med rammedirektivet (EUT L 344 af 28.12.2007, s. 65), er markedet for opkaldsterminering på et fast sted stadig underlagt forhåndsregulering. SG-Greffe (2009) D/568. 2
kobberbaserede accesprodukter og pålagde bl.a. SMP-operatøren at benytte regulerede priser efter LRAIC-metoden. Engrosmarkedet for bredbåndstilslutning gennemgik It- og Telestyrelsen sidste gang i 2008, og Kommissionen har fået anmeldelse om udkastet til afgørelse og vurderet den under sagsnummer DK/2008/0862 7. På baggrund af de særlige nationale forhold afgrænsede It- og Telestyrelsen det relevante engrosmarked for bredbåndstilslutning, inklusive kobber-, kabel- og fiberbaserede tilslutningsydelser, og fandt, at TDC havde SMP-status på dette marked. It- og Telestyrelsen foreslog herudover, at der skulle pålægges TDC et sæt foranstaltninger, herunder prisregulering. Hvad angår kobberbaserede tilslutningsprodukter er TDC pålagt prisregulering efter LRAIC-metoden, mens kabelbaserede tilslutningsprodukter vil blive reguleret efter modellen for fuldt ud allokerede historiske omkostninger. Selvom Kommissionen ikke var overbevist om, at medtagelsen af kabelteknologien i det relevante marked var berettiget, mente den, at det kunne være rimeligt at regulere på kabelområdet for at sikre en effektiv regulering af engrosmarkedet for bredbånd, når TDC havde parallel kontrol over kobber- og kabelnettene. II.2. Det anmeldte udkast til afgørelse Den foreliggende anmeldelse vedrører den prisregulering, der er pålagt den etablerede operatør, TDC, på grund af dennes stærke markedsposition på engrosmarkederne for fastnettjenester i Danmark, og den fastsætter TDC's regulerede engrospriser for 2010. Med henvisning til udviklingen i teknologien og på markedet siden sidste revision af LRAIC-omkostningsmodellen har It- og Telestyrelsen revideret sin metode og ændret LRAIC-bekendtgørelsen 8. På grundlag af TDC's seneste omkostningsoplysninger har Itog Telestyrelsen også opdateret modellens omkostningsgrundlag og de trafik- og volumenprognoser, der er nødvendige for at anslå omkostningerne ved de regulerede engrosydelser på fastnettet 9. Den reviderede og ajourførte modellering af omkostningerne leder It- og Telestyrelsen frem til forslagets fastsættelse af de regulerede samtrafiktakster for fastnettet, priser for ubundtet og delt adgang til rå kobber og delstrækninger heraf, takster for bitstream access 10, samhusningspriser samt af de regulerede priser på andre tilknyttede tjenester (hjælpetjenester og/eller supplerende tjenester) som f.eks. oprettelse og migrering, backhaul-tjenester, multicasting osv. I henhold til It- og Telestyrelsens afgørelse om en grosmarkedet for transittjenester 11 er priserne for TDC's transittjenester ikke længere 7 8 9 10 11 SG-Greffe (2009) D/1391. I den reviderede model forudsætter It- og Telestyrelsen særlig, at den traditionelle kredsløbskoblede PSTN-teknologi erstattes af et all-ip core-net. Bitstream Access-produkterne er udbygget, og nye tjenester som f.eks. IPTV og video-on-demand er tilføjet. De justeringer af driftsomkostningerne, som dette nødvendiggør, er også udført, og udstyrspriserne og andre aktivomkostninger er tilpasset efter de seneste foreliggende oplysninger og den aktuelle prisudvikling. Antagelserne vedrørende accesnettet er også blevet revideret for at tage højde for "next generation access" og for at udbygge modellen med to backhaul-produkter. Listen over samhusning og andre tjenester er også ajourført. Hvad angår opdateringen af omkostningsgrundlaget, forklarer It- og Telestyrelsen, at forslaget går ud på at lade modellen omfatte lavere kapitalomkostninger. It- og Telestyrelsen har også indsamlet de seneste oplysninger om de faktiske trafikmængder (2008 og første halvår af 2009) og anslået mængderne for andet halvår af 2009. Det skal dog bemærkes, at når der er tale om bredbåndstilslutning på engrosmarkedet, er kun kobberbaserede tilslutningsprodukter omfattet af det foreliggende forslag. Ved It- og Telestyrelsens afgørelse af 18. januar 2008 er de forpligtelser, TDC var pålagt på 3
regulerede. Om taksterne for fastnetterminering bemærker It- og Telestyrelsen, at de også gælder for opkald til informations- og indholdstjenester, der termineres på TDC's platform for intelligente net (IN). Som svar på en anmodning om yderligere oplysninger præciserer It- og Telestyrelsen, at disse opkald reelt er opkald til overtakserede særtjenester, der drives på geografisk ubestemte numre, hvor It- og Telestyrelsen anser termineringsdelen for at falde inden for det relevante marked for fastnetterminering. III. BEMÆRKNINGER Denne anmeldelse og de supplerende oplysninger fra It- og Telestyrelsen giver Kommissionen anledning til at fremsætte følgende bemærkninger 12 : Behov for en undersøgelse af markederne for fastnetacces og -terminering It- og Telestyrelsen undersøgte markederne for acces i det offentlige telefonnet på et fast sted og opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast sted i 2005. I henhold til rammedirektivets artikel 16, stk. 1, skal de nationale tilsynsmyndigheder analysere de relevante markeder, hurtigst muligt efter at henstillingen om relevante markeder er vedtaget eller eventuelt ajourført. Kommissionen vedtog en sådan revideret henstilling den 17. december 2007. Henstillingens bilag anfører både markedet for fastnetacces og markedet for fastnetterminering som markeder, der er underlagt forhåndsregulering (marked 2 og marked 3). Kommissionen noterer sig, at It- og Telestyrelsen allerede har sat processen i gang for at undersøge disse markeder, og at den forventer at i gangsætte en høring om markedsafgrænsningerne endnu i 2009. It- og Telestyrelsen bekræfter imidlertid, at udkastet til afgørelse, herunder også SMP-vurderingen og de foreslåede foranstaltninger, først forventes anmeldt til Kommissionen i 2010. På denne baggrund opfordrer Kommissionen It- og Telestyrelsen til at gennemføre sin nye markedsanalyse hurtigst muligt for at efterleve kravene i rammedirektivets artikel 16, stk. 1. 12 Medtagelse af opkald til tjenesteudbydere i markedet for fastnetterminering Kommissionens grund til at anbefale forhåndsregulering af fastnettermineringsydelser var, at så længe der ikke er alternative udbuds-/efterspørgselsmuligheder, kan opkald til en given lokalitet eller slutbruger kun termineres af operatøren af det net, som den kaldte abonnent er tilsluttet. Princippet om, at den kaldende part betaler (som er det dominerende i Europa), betyder, at den kaldte part ikke betaler for termineringsydelsen, og derfor kerer slutbrugerne sig i almindelighed ikke om, hvilke termineringstakster deres fastnetoperatør praktiserer. Det betyder, at enhver operatør har monopol på terminering af opkald til sine egne abonnenter og dermed har mulighed for og incitament til at forlange ublu priser eller optræde konkurrencebegrænsende. Men med termineringsydelser for opkald til geografisk ubestemte numre, der benyttes af tjenesteudbydere (for eksempel til at levere overtakserede særtjenester), forholder det sig anderledes. De virksomheder, der driver sådanne overtaksetransitmarkedet, trukket tilbage med virkning fra den 18. september 2008. Se sag DK/2007/0692. I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7, stk. 3. 4
rede særtjenester, synes nemlig ikke uinteresserede i, hvilken termineringsafgift den kaldende part betaler. Da valget af termineringsoperatør og den deraf følgende pris påvirker de kaldte tjenesteudbyderes indtægter, er den kaldte part både opmærksom på og følsom over for termineringsprisen. På denne måde adskiller disse ydelser sig fra de traditionelle termineringsydelser for taletelefoni, der forbinder to slutbrugere. Hvor der er tale om opkald til geografisk ubestemte numre, der drives af tjenesteudbydere, kan tjenesteudbyderen købe termineringsydelser fra en hvilken som helst netoperatør og skifte til en anden for at øge sin fortjeneste og/eller mindske sine omkostninger. Den terminerende operatør er derfor i almindelighed udsat for konkurrencepres: hvis netoperatøren prøver at tage en ublu pris for termineringsydelsen, kan tjenesteudbyderen gå over til en anden netoperatør, og termineringsoperatøren vil miste den indtægt, der kommer fra opkald til tjenesteudbyderen, medmindre der er objektive og uovervindelige hindringer for at skifte termineringsoperatør. I det forklarende notat til Kommissionens henstilling 2009/396/EF af 7.5.2009 om regulering af fastnet- og mobiltermineringstakster i EU 13 bemærkes det også, at der gør sig andre forhold gældende for numre, der bruges af tjenesteudbydere, som er følsomme over for termineringstaksternes niveau - der direkte påvirker deres indtægter - og derfor kan tænkes at gå over til en anden udbyder af termineringsydelser. It- og Telestyrelsen har foreløbig ikke taget stilling til de forskellige konkurrencevilkår, der i almindelighed gælder for terminering af opkald til geografisk bestemte numre og geografisk ubestemte numre, der bruges af tjenesteudbydere. Kommissionen er derfor ikke overbevist om, at det er berettiget at medtage disse tjenester i det relevante marked og at regulere prisen for terminering af opkald til tjenesteudbydere. Egentlig synes konkurrencevilkårene for terminering af opkald til geografisk ubestemte numre, der bruges af tjenesteudbydere, at svare temmelig nøje til dem, der hersker for terminering af opkaldsforbindelser til internettet, som jo blev udelukket fra det relevante marked 14 i overensstemmelse med Kommissionens henstilling om relevante markeder og den ledsagende begrundelse. På denne baggrund opfordrer Kommissionen It- og Telestyrelsen til at gennemføre den næste undersøgelse af markederne for fastnetterminering og anmelde de udkast til afgørelser, den giver anledning til, uden unødig forsinkelse og under maksimal hensyntagen til ovenstående betragtninger. I mellemtiden opfordrer Kommissionen It- og Telestyrelsen til at overveje, om ikke det vil være mere rimeligt og velbegrundet at tilbagekalde de foranstaltninger, der er pålagt TDC med hensyn til termineringsydelsen for opkald til tjenesteudbydere, særlig priskontrollen. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, skal It- og Telestyrelsen i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen, kan derpå vedtage det således ændrede udkast til foranstaltninger og skal i så fald fremsende det til Kommissionen. 13 14 EUT L 124 af 20.5.2009, s. 67. Med undtagelse af internetforbindelser, der etableres ved opkald til et geografisk bestemt ottecifret nummer, hvor konkurrenceforholdene for de terminerende operatører ikke blev fundet væsentligt anderledes end ved terminering af taletelefoniopkald. 5
Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. I henhold til punkt 15 i henstilling 2008/850/EF 15 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sin hjemmeside. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af Fællesskabets og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen 16, bedes De meddele det til Kommissionen 17 senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet. En sådan anmodning bør begrundes. Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Fabio Colasanti Generaldirektør 15 16 17 Kommissionens henstilling af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, EUT L 301 af 12.11.2008, s. 23. Kommissionen vil muligvis offentliggøre resultatet af sin vurdering inden udløbet af tredagesperioden. Anmodningen bedes sendt enten som mail: INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu, eller som fax: +32 2 298 87 82. 6