EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 07.05.2004 C(2004)1626fin Vedr. : Statsstøttesag N 637/2003 - Danmark Støtte til integration af udenlandske arbejdstagere Hr. Udenrigsminister, 1. PROCEDURE 1. Ved brev af 4. december 2003 fra Danmarks faste repræsentation, der indgik til Kommissionen den 5. december 2003, anmeldte de danske myndigheder ovennævnte støtteordning i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 88, stk. 3. 2. Ved brev af 3. februar 2004 (D/50697) anmodede Kommissionen om en række supplerende oplysninger. 3. De danske myndigheder indsendte disse oplysninger ved brev af 4. marts 2004 fra Danmarks faste repræsentation, der indgik til Kommissionen den 8. marts 2004. 2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN Lovgrundlag 4. Støtten vil blive ydet i henhold til ovennævnte ordning, der som lovgrundlag har integrationsloven, der blev vedtaget af Folketinget den 26. juni 1998 og trådte i kraft den 1. januar 1999, lov nr. 425 af 10. juni 2003 om ændring af integrationsloven og udlændingeloven samt forslag til lov om ændring af integrationsloven og udlændingeloven. De relevante bestemmelser er følgende: 23 c (løntilskud), 23 d (tilskud til mentorfunktion til udlændinge, som deltager i tilbud efter 23 a-c), 24 a, stk. 2 (tilskud til mentorfunktion til udlændinge, der er ansat uden løntilskud). Udenrigsminister Per Stig MØLLER Asiatisk Plads 2 DK - 1448 KØBENHAVN K Europa-Kommissionen, B-1049 Bruxelles Belgien. Telefon: direkte linje (+32-2) 299.11.11.
5. Anmeldelsen vedrører kun bestemte dele af indslusningsprogrammet for udenlandske arbejdstagere, nemlig ansættelse med løntilskud og mentorfunktionen. 6. I henhold til bestemmelsen om lovforslagets ikrafttræden ( 3, stk. 3) fastsætter ministeren for flygtninge, indvandrere og integration tidspunktet for ordningens ikrafttræden efter afslutning af anmeldelsesproceduren. Mål 7. Ordningen har til formål at fremme beskæftigelsen ved at lette adgangen til arbejdsmarkedet for nyankomne udlændinge, dvs. en gruppe af personer, der har vanskeligt ved at opnå ordinær beskæftigelse. Ordningens varighed og budget 8. De danske myndigheder har forpligtet sig til at begrænse ordningens varighed til den 30. juni 2007 og derefter indgive en ny anmeldelse for perioden derefter. 9. Budgettet lyder på 5,8 mio. DKK om året til løntilskud og 2 mio. DKK om året til mentorfunktionen. Der er tale om en skønsmæssig beregning, eftersom der ikke er fastsat en øvre grænse for, hvor mange udlændinge der kan ansættes med løntilskud eller få støtte gennem en mentor. Støttemodtagere 10. Støtteordningen er tilgængelig for alle virksomheder i alle sektorer. Ordningens formål 11. Der indgår to foranstaltninger i ordningen, nemlig ansættelse med løntilskud (lovforslagets 23 c), der kun kan tilbydes med henblik på oplæring eller genoptræning af udenlandske arbejdstagere, og mentorfunktion til udlændinge, der ansættes med eller uden løntilskud (lovforslagets 23 d og 24 a, stk. 2). 12. Dette system tjener til at tilgodese nyansatte udlændinges særlige behov for tilegnelse af sociale, sproglige og faglige kompetencer. Formålet er at sætte denne gruppe af arbejdstagere i stand til at deltage i arbejdsmarkedet i Danmark og forbedre deres muligheder for helt eller delvist at kunne forsørge sig selv. Herudover er formålet at give den offentlige eller private virksomhed mulighed for at vurdere og afprøve den enkelte udlændings arbejdsmuligheder med henblik på indslusning på arbejdsmarkedet. Tilbud om ansættelse med løntilskud omfatter et uddannelseselement for arbejdstageren. 13. Skønt der ikke er tale om en egentlig uddannelse, er de danske myndigheder af den opfattelse, at foranstaltningerne kan sammenlignes med en generel uddannelse som defineret i artikel 2, litra e), i forordning nr. 68/2001 1. 1 Kommissionens forordning (EF) nr. 68/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på uddannelsesstøtte (EFT L 10 af 13.1.2001). 2
14. Integrationsloven er rettet mod: flygtninge og andre udlændinge i en tilsvarende situation, navnlig udlændinge, der har opnået opholdstilladelse som flygtninge, af humanitære grunde eller som udlændinge, der ikke kan udvises, samt visse statsborgere fra det tidligere Jugoslavien indvandrere, dvs. personer, der har opnået opholdstilladelse i henhold til udlændingelovens bestemmelser om familiesammenføring. 15. Integrationsloven gælder ikke for: statsborgere fra de nordiske lande og fra EU-lande eller EØS-lande udlændinge, der har opnået opholdstilladelse i henhold til udlændingeloven med henblik på et specifikt ansættelsesforhold eller noget tilsvarende (f.eks. studier). 16. Ifølge de danske myndigheder henvender foranstaltningerne i henhold til integrationsloven sig først og fremmest til følgende personer: flygtninge, eftersom flygtninge, der opnår asyl i Danmark, ikke har nogen erhvervsmæssig eller familiemæssig tilknytning til det danske samfund og fra starten er vanskeligere stillet end den øvrige befolkning tredjelandsstatsborgere, der opnår opholdstilladelse i Danmark som led i en familiesammenføring, eftersom de ofte befinder sig i en meget sårbar situation. Selv om de har familie i Danmark og forsørges af deres ægtefælle, har de ingen tilknytning til det danske arbejdsmarked. Støttens form og intensitet 17. Støtten ydes i form af løntilskud og som støtte til mentorfunktion. 18. Løntilskuddets størrelse varierer afhængig af den udenlandske arbejdstagers behov med hensyn til erhvervelse af sociale, sproglige og faglige kompetencer og afhængig af, hvilken arbejdsindsats udlændingen kan bidrage med. Tilbuddet om løntilskud i forbindelse med ansættelse af en udlænding tjener til at yde virksomheden kompensation for den nyankomnes svagere produktivitet i forhold til andre arbejdstagere. Hvis en udlænding kan bestride en arbejdsfunktion på lige fod med de øvrige ansatte, kan der ikke ydes løntilskud. 19. Der eksisterer tre løntilskudssatser, hvoraf den højeste er 55,77 DKK pr. arbejdstime. Det svarer til 29,1 % af det laveste lønudgiftsniveau, der udgør 191,69 DKK. 20. Tilskuddet til virksomheden kan ændres, idet løntilskuddets størrelse afhænger af udlændingens arbejdsindsats. Kommunalbestyrelsen skal i samarbejde med virksomhederne løbende vurdere, om tilskuddet skal justeres. Støtteperiodens længde fastsættes ved aftale med arbejdsgiveren. 21. Det er en betingelse for ydelse af løntilskud, at kommunen indgår en aftale med virksomheden om den pågældende udlændings arbejdsvilkår. Kommunen har pligt til at sikre, at følgende betingelser er opfyldt, inden der etableres ansættelse med løntilskud: 3
virksomheden skal levere en beskrivelse af den oplæring og genoptræning, der tilbydes den periode, hvor virksomheden vil modtage løntilskud, skal være klart angivet og må ikke overstige et år løntilskuddets størrelse (et fast beløb pr. arbejdstime afhængig af den lediges arbejdsevne) skal være angivet ansættelsen af udlændingen skal medføre en nettoforøgelse af det normale antal ansatte i virksomheden, og den pågældende stilling må ikke være blevet ledig som følge af en afskedigelse for at afgøre, om ansættelsen medfører en nettoforøgelse af arbejdsstyrken, skal kommunalbestyrelsen undersøge, om der som led i ansættelsen med løntilskud er andre ansatte uden løntilskud, der er blevet afskediget eller har fratrådt deres stilling, eller om udlændingen er blevet rekrutteret til en stilling, der er blevet ledig som følge af, at en ansat uden løntilskud er blevet afskediget eller har forladt virksomheden for nylig i virksomheder, der er lukket en del af året, skal ansættelse med løntilskud medføre en stigning i ansættelsesmåneden i antallet af ansatte i forhold til samme måned året før arbejdsgiveren og de ansatte i virksomheden skal sammen kontrollere, at kravet om en forøgelse af arbejdsstyrken er overholdt der skal være et rimeligt forhold mellem antallet af ansatte uden tilskud og antallet af personer i virksomhedspraktisk samt antallet af ansatte med løntilskud. 22. Tilskuddet til en mentorfunktion må højst dække de faktiske omkostninger, som virksomheden pådrager sig ved at lade den pågældende medarbejder varetage mentorfunktionen. 23. Mentorens opgave med at introducere og oplære udlændinge rækker ud over, hvad en virksomhed normalt forventes at tilbyde nyansatte for at forbedre deres arbejdsevne i den virksomhed, der har rekrutteret dem, eller i andre virksomheder. 24. Der er fastsat en række nærmere betingelser for at yde støtte til en mentorfunktion, herunder følgende: den skal være afgørende for, at udlændingen kan opnå ansættelse mentoren må ikke udføre sine sædvanlige arbejdsfunktioner i de timer, hvor vedkommende fungerer som mentor virksomheder mv. skal indgive ansøgning om støtte til mentorfunktionen. 4
Årlig rapport 25. Kommissionen erindrer om forpligtelsen til at indsende årlige rapporter, jf. artikel 21 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 2. Kumulering med anden støtte 26. Der kan ikke ydes anden støtte til den her beskrevne ordning. Det er imidlertid ikke udelukket, at virksomhederne kan modtage støtte efter andre ordninger vedrørende andre persongrupper. 3. VURDERING AG STØTTEORDNINGEN Tilstedeværelse af støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1 27. For at kunne afgøre, om den her omhandlede ordning udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, er det nødvendigt at undersøge, om den medfører en fordel for de virksomheder, der tilgodeses heraf, om denne fordel stammer fra staten, om den fordrejer konkurrencevilkårene, og om den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. 28. Ifølge den første betingelse for anvendelse af traktatens artikel 87, stk. 1, skal ordningen begunstige visse virksomheder. Det drejer sig altså om at undersøge, dels om de begunstigede virksomheder modtager en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået under normale markedsvilkår, eller om de slipper for selv at dække bestemte udgifter, som ellers ville have belastet deres økonomi, dels om denne fordel indrømmes en bestemt kategori eller gruppe af virksomheder. 29. Ordningen tjener til at fremme beskæftigelsen ved at lette nyankomne udlændinges indslusning på arbejdsmarkedet via løntilskud og tilskud til mentorfunktion. De statslige interventioner tager sigte på dels at kompensere for en nyankommen udlændings lavere produktivitet i forhold til andre arbejdstagere, dels at dække virksomhedernes omkostninger ved frikøb af en medarbejder, der skal fungere som mentor. Den faste metode til beregning af tilskuddets størrelse og især til beregning af den støtte, der skal mindske virksomhedernes udgifter, indebærer imidlertid, at det ikke med sikkerhed kan udelukkes, at ordningen kan give virksomhederne en fortjeneste. 30. Støtteordningen henvender sig til virksomheder inden for alle sektorer, men myndighederne har skønsbeføjelser, navnlig for så vidt angår valget af virksomheder og støttebeløbets størrelse. Kommunalbestyrelserne, der er ansvarlige for gennemførelsen af ordningen, skal indgå en aftale med hver enkelt virksomhed om den udenlandske arbejdstagers arbejdsvilkår (jf. punkt 21 ovenfor). Disse betingelser kan få indflydelse på både virksomhedernes omkostninger og tilskuddets størrelse. Hvad det første angår, skal det bemærkes, at aftalen skal præcisere, hvor længe den oplæring og genoptræning, der er nødvendig for hver enkelt arbejdstager, vil vare. Hvad det andet angår, skal det understreges, at tilskuddets størrelse ikke blot afhænger af de tre tilskudssatser, der opereres med (jf. punkt 19 ovenfor), men også af varigheden af den periode, hvor virksomheden modtager løntilskud, som skal være angivet i aftalen mellem kommunalbestyrelsen og den enkelte virksomhed. 2 EFT L 83 af 27. marts 1999. 5
31. Kommunalbestyrelsernes skønsbeføjelser betyder, at de kan være selektive, hvorfor det ikke med sikkerhed kan udelukkes, at visse virksomheder begunstiges i forhold til andre, herunder især i forhold til de virksomheder, der ikke vil kunne modtage støtte via ordningen. 32. I henhold til den anden betingelse for anvendelse af traktatens artikel 87, stk. 1, skal støtten stamme fra staten eller ydes ved hjælp af statsmidler. I denne sag optræder der statsmidler, eftersom foranstaltningen finansieres over det offentlige budget. 33. Ifølge den tredje og fjerde betingelse for anvendelse af traktatens artikel 87, stk. 1, skal støtten fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. I denne sag truer ordningen med at fordreje konkurrencevilkårene, eftersom de fordele, den giver, styrker de begunstigede virksomheders finansielle stilling og deres aktionsmuligheder sammenlignet med konkurrenter, der ikke kan modtage støtte. I det omfang at denne virkning manifesterer sig inden for rammerne af samhandelen i EU, påvirkes denne samhandel af ordningen. Navnlig gælder det, at i kraft af de fordele, den giver, fordrejer ordningen konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstater, såfremt de begunstigede virksomheder vil kunne eksportere en del af deres produktion til andre medlemsstater. Under alle omstændigheder må det konstateres, at selv hvis de pågældende virksomheder ikke eksporterer, begunstiges den indenlandske produktion. Faktisk har EF-Domstolen fastslået, at "når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske produktion derved blive opretholdt eller forøget med den konsekvens ( ) at chancerne for virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at eksportere deres produkter til denne medlemsstats marked herved bliver formindskede" 3. 34. Af de i det foregående nævnte årsager kan Kommissionen ikke med sikkerhed udelukke, at de danske myndigheders interventioner udgør støtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1. Den pågældende ordning er derfor i princippet forbudt i henhold til samme artikel. Kommissionen må derfor behandle den anmeldte ordning som en støtteforanstaltning. Støtten kan kun betragtes som forenelig med fællesmarkedet, hvis den kan henføres under en af traktatens undtagelsesbestemmelser. Ordningens legalitet 35. Da det drejer sig om en ordning, der endnu ikke er trådt i kraft, konstaterer Kommissionen, at de danske myndigheder har overholdt deres anmeldelsespligt i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3. Retsgrundlag og vurdering 36. Efter at have fastslået, at den pågældende ordning udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, skal Kommissionen undersøge, om den kan erklæres forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 2 og 3. 3 Domstolens dom af 13. juli 1988, sag 102/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. 1988, s. 4067, præmis 19. 6
37. Med hensyn til muligheden for at gøre traktatens undtagelsesbestemmelser gældende konstaterer Kommissionen, at ordningen ikke kan henføres under artikel 87, stk. 2, eftersom der ikke er tale om støtte af social karakter i henhold til artikel 87, stk. 2, litra a), eller om støtte, der tjener til at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder, jf. artikel 87, stk. 2, litra b), og at den heller ikke falder ind under artikel 87, stk. 2, litra c). Undtagelsesbestemmelserne i artikel 87, stk. 3, litra b) og d), kan af indlysende årsager heller ikke gøres gældende. Danmark kan heller ikke betragtes som et område, der er omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a). Kommissionen må derfor tage stilling til, om ordningen kan henføres under undtagelsesbestemmelsen i artikel 87, stk. 3, litra c). Vurdering af støttens forenelighed med fællesmarkedet 38. Ordningen tager sigte på uddannelse og oplæring af bestemte kategorier af arbejdstagere gennem et målrettet program for ansættelse og integration i virksomheder. For så vidt som den støttemodtagende virksomhed skal tilbyde den udenlandske arbejdstager uddannelse og oplæring samt mentorbistand, tjener foranstaltningerne såvel et uddannelsesmæssigt som et ansættelsesmæssigt formål. 39. Det drejer sig på den ene side om målrettede støtteforanstaltninger i forhold til hver enkelt udenlandske arbejdstagers behov for erhvervelse af sociale, sproglige og/eller faglige kompetencer og på den anden side om kvaliteten af det arbejde, som arbejdstageren vil kunne tilbyde den støttemodtagende virksomhed. Løntilskuddet, hvis størrelse vil afhænge af, hvilken arbejdsindsats den ledige kan bidrage med, vil derfor ligeledes tjene til at dække udgifterne til optræning af den ledige. Støtten til mentorfunktionen tjener til at dække virksomhedens omkostninger ved frikøb af den medarbejder, der skal fungere som mentor. 40. Kommissionen er af den opfattelse, at den støtte, der ydes som led i den her omhandlede ordning, hverken kan betegnes som uddannelsesstøtte i den betydning, der anvendes i forordning (EF) nr. 68/2002, eller som statsstøtte til beskæftigelse i henhold til forordning (EF) nr. 2204/2002 4. Vurderingen af støtteordningen kan derfor ikke foretages på grundlag af disse forordninger. 41. Kommissionen bemærker, at ordningen ikke gælder for alle de vandrende arbejdstagere, der er omhandlet i artikel 2 i ovennævnte forordninger, men kun for en mere begrænset kategori af arbejdstagere. Der er således ingen tvivl om, at ordningen tager sigte på at optræne en bestemt kategori af dårligt stillede arbejdstagere og at indsluse dem på arbejdsmarkedet og integrere dem i det danske samfund. Denne vurdering er imidlertid ikke tilstrækkelig til at kunne betegne ordningen som en ordning, der er forenelig med fællesmarkedet. 4 Kommissionens forordning (EF) nr. 68/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på uddannelsesstøtte (EFT L 10 af 13.1.2001) og Kommissionens forordning (EF) nr. 2204/2002 af 5. december 2002 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til beskæftigelse (EFT L 337 af 13.12.2002 med berigtigelse i EFT L 349 af 24.12.2002). 7
42. I konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Nice den 7.-9. december 2000 blev det fremhævet, at "ligesom beskæftigelsespolitikken spiller den sociale beskyttelse en afgørende rolle", men det blev samtidig understreget, at det er vigtigt, "at det lykkes at integrere de tredjelandsstatsborgere, som opholder sig lovligt på EU's område". (bilag I, punkt 23). 43. Ordningen tjener til at fremme beskæftigelsen og oplæringen af nyankomne udlændinge ved at lette deres adgang til arbejdsmarkedet. Den forfølger således et mål, der er af fællesskabsinteresse, idet den bidrager til at bekæmpe social udelukkelse via en uddannelsespolitik og en politik for social og erhvervsmæssig integration. Den er desuden kun rettet mod udenlandske arbejdstagere med et særligt behov for støtte. 44. Der er flere faktorer, der peger i retning af, at ordningen vil få gavnlige virkninger. Den tilgodeser nemlig arbejdstagere, der er klassificeret som dårligt stillede arbejdstagere i førnævnte forordninger, den tilgodeser kun en begrænset gruppe af vandrende arbejdstagere, der har behov for en særlig indsats med henblik på indslusning på arbejdsmarkedet og integration i samfundet, der lægges særlig stor vægt på oplæring og beskæftigelse kombineret med en målsætning om at sikre integrationen af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i EU, og den tager sigte på at tilskynde virksomhederne til at gøre en større indsats for at fremme integrationen af arbejdstagere tilhørende en særligt dårligt stillet gruppe. 45. Disse virkninger og især den indsats, som virksomhederne anmodes om at yde, skal sættes i forhold til det støttebeløb, virksomhederne kan modtage. I betragtning af de elementer, der er redegjort for ovenfor, finder Kommissionen, at den maksimale støtteintensitet (29,1 % af lønomkostningerne) ikke er for høj, og at den støtte, som virksomhederne vil modtage, ikke overskrider, hvad der er nødvendigt for at tilskynde dem til at påtage sig at ansætte og oplære disse arbejdstagere. Konklusion 46. Som konklusion finder Kommissionen, at den i anmeldelsen beskrevne ordning bestående af løntilskud og tilskud til mentorfunktion til gavn for udenlandske arbejdstagere er forenelig med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), og EØSaftalens artikel 61, stk. 3, litra c). Disse støtteforanstaltninger har positive virkninger for arbejdstagere fra tredjelande, idet de vil lette deres sociale integration og deres indslusning på arbejdsmarkedet i værtslandet. Den støtte, som virksomhederne vil modtage, overskrider ikke, hvad der er nødvendigt for at tilskynde dem til at påtage sig at ansætte og oplære disse arbejdstagere. Endvidere finder Kommissionen ikke, at støtteforanstaltningerne vil ændre samhandelsvilkårene i strid med den fælles interesse. 8
4. BESLUTNING Kommissionen finder, at støtten er forenelig med EF-traktaten. Hvis dette brev indeholder fortrolige oplysninger, som ikke må komme til tredjemands kendskab, bedes De senest femten arbejdsdage efter modtagelsen underrette Kommissionen herom. Hvis Kommissionen ikke modtager en begrundet anmodning om fortrolig behandling af bestemte oplysninger inden for denne frist, vil den formode, at oplysningerne må videregives til tredjemand, og at hele brevet må offentliggøres på det autentiske sprog på internetadressen: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids Anmodningen indsendes med rekommanderet brev eller med fax til: Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for Konkurrence Direktorat G - Statsstøtte I Registreringskontoret for Statsstøtte B-1049 Bruxelles (Fax: 00 32 2 296 12 42) Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Mario Monti Medlem af Kommissionen 9