Horten Philip Heymans Allé 7 2900 Hellerup Tlf +45 3334 4000 Fax +45 3334 4001 J.nr. 163050 HENSTAND MED BETALING AF TILSLUT- NINGSBIDRAG 1. INDLEDNING OG BAGGRUND Miljø- og Teknikudvalget i Assens Kommune har indstillet, at Assens Kommune på den næstkommende generalforsamling i Assens Forsyning stiller forslag om en vedtægtsændring for Assens Spildevand A/S ("Forsyningen"), så grundejere i det åbne land, som pålægges tilslutning til offentlig spildevandsledning, kan gives henstand med betaling af tilslutningsbidrag i 5-7 år. Det fremgår af referat fra møde i Teknik- og Miljøudvalget den 4. februar 2014, at der i Assens Kommune på nuværende tidspunkt er meddelt påbud til ca. 200 ejendomme om tilslutning til offentlig kloak, hvoraf ca. 150 sager er afsluttet. Der er således på nuværende tidspunkt tale om et begrænset antal ejendomme, som er blevet pålagt tilslutning, og som endnu ikke er tilsluttet. Det fremgår dog ikke hvor stor betydning en beslutning om at indføre den foreslåede henstandsordning vil få i fremtiden. Det fremgår videre af mødereferatet, at praksis i Forsyningen i øjeblikket er, at der kan gives henstand i op til 2 år med betaling af tilslutningsbidrag, og at henstandsordningen administreres som en afdragsordning. Ovennævnte indstilling til Assens Kommune er ifølge mødereferatet begrundet i hensynet til økonomisk trængte borgere. Bortset fra forudsætningen om, at henstandsordningen skal tilgodese økonomisk trængte borgere, er der ikke i indstillingen anført nærmere kriterier for hvornår der skal kunne gives henstand med betaling af tilslutningsbidrag. Økonomiudvalget i Assens Kommune har på møde den 7. april 2014 anbefalet Teknik- og Miljøudvalgets indstilling med bemærkning om, at der skal udarbejdes et administrationsgrundlag for henstand med betaling af tilslutningsbidrag. Assens Forsyning har anmodet Horten om en juridisk vurdering af Assens Kommunes eventuelle beslutning om, at Assens Spildevand A/S skal ind- C:\Users\dcjkhve\AppData\Local\Microsoft\Windows\Temporary Internet Files\Content.Outlook\5H38LUGW\udkast notat vedr henstand med tilslutningsbidrag (2).docx Horten Advokatpartnerselskab CVR 33775229
føre en henstandsordning, som foreslået af Miljø- og Teknikudvalget. Horten er herunder særligt blevet anmodet om at vurdere, om Forsyningen kan tilbyde afdragsordning og henstand med betaling af tilslutningsbidrag, uden at Forsyningen derved bliver forpligtet til at give dette tilbud til alle forbrugere herunder i forbindelse med udstykninger med mere. Side 2 I det følgende har vi først sammenfattet vores vurdering (afsnit 2). Derefter redegør vi for vores vurdering af de forsyningsretlige og kompetencemæssige spørgsmål (afsnit 3). Vores vurdering omfatter ikke stilling til eventuelle selskabsretlige overvejelser, som en generalforsamlingsbeslutning kan give anledning til, herunder spørgsmål om selskabsledelsens ansvar i forhold til at indføre en ordning, som indebærer en risiko for tab for selskabet. Det bemærkes dog, at et beslutning på generalforsamlingen i Assens Forsyning A/S om at ændre vedtægterne for Assens Spildevand A/S skal være en beslutning om, at bestyrelsen i Assens Forsyning A/S som eneaktionær i Assens Spildevand A/S skal sikre, at den ønskede generalforsamlingsbeslutning eller vedtægtsændring bliver gennemført i Assens Spildevand A/S. 2. SAMMENFATNING Ifølge betalingslovens 4, kan spildevandsforsyningsselskaber yde henstand med betalingen af tilslutningsbidrag. På baggrund af Naturstyrelsens vejledning af 25. april 2013 må det kunne lægges til grund, at et spildevandsselskab kan indføre en henstandsordning, som alene stilles til rådighed for en nærmere afgrænset kreds af Forsyningens forbrugere ud fra forbrugernes økonomiske forhold. Det er ikke tilkendegivet, om det er muligt at foretage en afgrænsning ud fra andre forhold, fx geografiske forhold. Hvis ordningen indføres for en begrænset kreds af grundejere, er der behov for en meget præcis afgrænsning af de kriterier, der lægges vægt på, og de dokumentationskrav, som den enkelte grundejer skal opfylde. Det vil være hensigtsmæssigt, at kriterierne for at meddele henstand er objektivt konstaterbare. En henstandsordning, hvor grundejerne skal betale renter af det skyldige beløb samt gebyrer, udgør en kreditaftale, som forudsætter, at grundejeren modtager en række oplysninger om konsekvenserne heraf, før aftalen indgås. 3. VURDERING 3.1 Henstandsordning efter betalingslovens 4 Betalingslovens 4 giver spildevandsselskaber mulighed for at yde henstand i forbindelse med betaling af tilslutningsbidrag. Der er ikke i bestemmelsen fastsat nærmere regler om vilkårene for at yde henstand. I lovbemærkningerne er alene anført, at der er tale om videreførelse af den eksisterende ordning.
I Miljøstyrelsens vejledning, nr. 3/2001 er det anført, at "[e]n henstandsordning skal kunne benyttes af alle ejendomme, der ønsker at gøre brug af ordningen." Side 3 Naturstyrelsen har i sin vejledning af 25. april 2013 vedrørende 4 imidlertid forudsat, at det er muligt for et spildevandsselskab at fastsætte vilkår for brug af ordningen, herunder vilkår om de pågældende grundejeres likviditet mv.: "Der er således mulighed for, at kommunerne på generalforsamlingen i et spildevandsforsyningsselskab kan vedtage vedtægter, der angiver, at grundejere skal gives henstand af en bestemt varighed med betaling af tilslutningsbidrag, når specifikke kriterier er opfyldt, uanset at bestemmelsen om henstand i betalingsloven ikke forpligter vandselskaberne til at give henstand. Der kunne f.eks. være tale om tilbagebetaling i faste, lige store rater over mindst 5 år i tilfælde, hvor grundejeren hverken har likvider, friværdi i egen bolig eller andet og dermed ikke har mulighed for at stille sikkerhed for lån i boligen til betaling af tilslutningsbidraget. Evt. kan kommunerne ved en vurdering af, hvilke grundejere der kan gives henstand med tilslutningsbidrag, anvende de kriterier, der ligger til grund for tildeling af kontanthjælp." Naturstyrelsen fortolker bestemmelsen således, at spildevandsselskaber eller ejere af spildevandsselskaber kan afgrænse kredsen af grundejere, som kan benytte sig af ordningen ud fra generelle kriterier. Dette kan anses som en fravigelse af det generelle solidaritetsprincip, der som udgangspunkt danner grundlag for betalingsloven. Endvidere synes det umiddelbart ikke at være i overensstemmelse med de forudsætninger, som fremgår udtrykkeligt af forarbejderne til bestemmelsen og af vejledningen til betalingsloven, jf. ovenfor. Før udskillelsen af spildevandsforsyningen var den kommunale spildevandsforsyning underlagt de almindelige forvaltningsretlige principper, herunder lighedsprincippet og saglighedsprincippet. Hvis det er disse hensyn, som Naturstyrelsen har lagt vægt på, vil dette tale for, at afgrænsningen af personkredsen, som kan opnå henstand, er saglig og lovlig. Efter udskillelsen af spildevandsforsyningen er Forsyningen ikke underlagt de forvaltningsretlige principper, som gælder for offentlige myndigheder. Som nævnt kan solidaritetsprincippet, som er fundamentet for betalingsloven, dog måske underbygge videreførelse af lighedsprincippet, også efter udskillelsen. Dette taler dermed imod, at Forsyningen kan fastlægge kriterier, som afgrænser kredsen af forbrugere, som kan anvende henstandsordningen, fx ud fra geografiske forhold. På baggrund af Naturstyrelsens vejledning fra 2013 må Forsyningen anses for at have gode argumenter for at lægge til grund, at Forsyningen kan fastlægge generelle kriterier, som afgrænser gruppen af grundejere, som kan opnå henstand. Det vil i sidste ende være et spørgsmål, som skal afgøres af domstolene.
3.2 Hvilke kriterier kan lægges til grund for en henstandsordning? Side 4 Naturstyrelsens notat henviser til, at kredsen af grundejere kan afgrænses ud fra økonomiske betingelser. Det er ikke klart af notatet, om forsyningen eller kommunen kan begrænse anvendelsen af henstandsordningen ud fra andre generelle kriterier. Hvorvidt kommunen eller Forsyningen kan lægge vægt på andre kriterier, vil bero på en konkret vurdering. Som nævnt er det ikke muligt at finde vejledning herom i forarbejderne til betalingsloven, idet forarbejderne forudsætter, at en henstandsordning skal tilbydes alle. Ud fra de retningslinjer, som fremgår af Naturstyrelsens vejledning, må det imidlertid lægges til grund, at det vil være muligt at lægge vægt på generelle kriterier vedrørende grundejernes økonomi. Det vil formentlig næppe være muligt at vedtage en sagligt begrundet model, hvor der skelnes mellem forskellige typer af ejendomme (ejendomme i det åbne land, nyudstykninger mv.), medmindre der er andre, generelle forhold, som gør det relevant at adskille de to typer af ejendomme. Et forhold, at der er tale om et eksisterende hus og et nyetableret hus er således ikke tilstrækkeligt til at begrunde en forskelsbehandling. En henstandsordning vil efter vores vurdering derfor som udgangspunkt også skulle tilbydes andre grundejere, som bliver pålagt tilslutningsbidrag, fx i forbindelse med udstykninger. Et såkaldt projektselskab, som er stiftet med henblik på at etablere en række ejendomme og derefter blive nedlagt, når ejendommene er solgt vil således også have krav på at kunne gøre brug af henstandsordningen. Hvis et selskab ejer en ejendom på det tidspunkt, hvor tilslutningsbidraget forfalder til betaling, vil forsyningen ikke kunne gøre sit krav om tilslutningsbidrag gældende mod andre, hvis selskabet opløses. Vi har drøftet ovenstående uformelt med Naturstyrelsen, som mundtligt har tilkendegivet, at det umiddelbart ikke synes at være i overensstemmelse med betalingslovens forudsætninger, at forsyningen behandler ejendomme i det åbne land og andre steder forskelligt. Naturstyrelsen er dog ved at undersøge spørgsmålet nærmere. Kriterierne for at kunne gøre brug af henstandsordningen bør efter vores vurdering være så objektivt konstaterbare som muligt. Hvis Forsyningen ønsker størst mulig grad af sikkerhed for, at eventuelt valgte kriterier kan anses for lovlige efter betalingsloven, kan Forsyningen anmode Naturstyrelsen om en udtalelse herom, når der foreligger en endelig beskrivelse af ordningen og kriterierne. 3.3 Kan adgangen til at yde henstand begrænses af risikoen for tab? Det følger af betalingslovens 1, stk. 4, at spildevandsforsyningen drives efter et hvile-i-sig-selv-princip. Det betyder, at omkostningerne forbundet med etablering drift og vedligeholdelse af spildevandsanlæggene skal finansieres via taksterne. I forhold til vurderingen af adgangen til at yde henstand er det relevant at vurdere, om dette indebærer, at enhver omkostning forbundet med etablering, drift og vedligeholdelse af spilde-
vandsanlæggene kan indregnes i taksterne, herunder tab som følge at, at forsyningen har ydet henstand til dårlige betalere mv. Side 5 Forsyningen har hjemmel til at opkræve tilslutningsbidrag. Dermed har Forsyningen som udgangspunkt også hjemmel til at indregne eventuelle tab på tilslutningsbidrag i fremtidige takster. Der er ikke i betalingsloven som fx i varmeforsyningsloven krav om, at omkostningerne til udførelse, drift og vedligeholdelse af spildevandsanlæggene, som kan indregnes i taksterne, kan karakteriseres som "nødvendige omkostninger". Det må dog antages, at de omkostninger, som indregnes i taksterne, skal kunne karakteriseres som saglige omkostninger. Prisloftsreguleringen, som er fastsat i medfør af vandsektorlovgivningen, forudsætter, at spildevandsforsyningen drives effektivt. Spørgsmålet er, om Forsyningen kan anses for ikke at være drevet effektivt, hvis Forsyningen tilbyder henstandsordninger, som påfører Forsyningen tab og dermed yderligere omkostninger. Et sådant standpunkt kan måske gøres gældende, hvis der må anses for at være en overhængende risiko for (yderligere) tab, hvis Forsyningen afholder de ekstra omkostninger, der er forbundet med at yde henstand (administration, evt. renter af midlertidig lånefinansiering og evt. øget risiko for manglende betaling af tilslutningsbidraget mv.) i tilfælde, hvor der er høj grad af risiko for, at Forsyningen ikke vil få dækket disse omkostninger. Hertil kommer, at en forbruger, som er blevet påført et større afledningsbidrag som følge af tab på risikable gældsforhold i alt fald teoretisk vil kunne gøre et erstatningsansvar gældende over for Forsyningen. Der vil formentlig skulle meget til for, at Forsyningen kan blive påført et erstatningsansvar på det grundlag. Det skal fx sandsynliggøres, at Forsyningen ikke ville være blevet påført tilsvarende omkostninger ved at forsøge at inddrive tilslutningsbidragene direkte uden at meddele henstand. 3.4 Hvordan skal Forsyningen tilrettelægge en henstandsordning? 3.4.1 Kreditaftale Det er ikke nærmere beskrevet i den politiske sagsfremstilling, hvorvidt henstandsordningen vil indebære, at forbrugerne skal betale omkostninger, som er en konsekvens af meddelelse af henstand. Hvis det er tilfældet, vil der som udgangspunkt være tale om en kreditaftale, som er omfattet af kreditaftaleloven. Det betyder blandt andet, at den enkelte grundejer skal modtage en række oplysninger fra forsyningen forud for indgåelse af henstandsaftalen. Disse oplysninger omfatter blandt andet om omkostningerne forbundet med henstand, herunder årlige omkostninger i procent og rentesats, og mulighederne for at opsige kreditaftalen mv. Det er vigtigt, at processen for indgåelse af henstandsaftalerne fastlægges, så det er klart, at grundejerne har modtaget disse oplysninger forud for indgåelse af aftalen. 3.4.2 Forsyningens proces for behandling af ansøgninger og ydelse af henstand Hvis Forsyningen pålægges eller beslutter at indføre en henstandsordning for en begrænset kreds af grundejere, skal de endelige kriterier for at meddele henstand fastlægges.
Det er op til Forsyningens ledelse at fastlægge en hensigtsmæssig administration af henstandsordningen. For at sikre en ensartet proces for håndtering af ansøgninger om henstand, kan det være hensigtsmæssigt at udarbejde standarddokumenter til brug for administration af henstandsordningen. Side 6 Hellerup, den 25. april 2014 Horten Line Market