UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE INDHOLD. 1 Indledning 2 1.1 Tilgang og afgrænsning 2

BESKÆFTIGELSESREGION MIDTJYLLAND UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE ADRESSE COWI A/S Jens Chr. Skous Vej 9 8000 Aarhus C TLF +45 56 40 00 00 FAX +45 56 40 99 99 WWW cowi.dk NOTAT INDHOLD 1 Indledning 2 1.1 Tilgang og afgrænsning 2 2 Entreprise- og udbudsformer 2 2.1 Entrepriseformer 3 2.2 Udbudsformer 5 3 Betydning af valg af udbudsform og entrepriseform inden for offentlige bygge- og anlægsaktiviteter 8 3.1 Udbudsformen og entrepriseformens betydning for prisen på bygge- og anlægsopgaver 9 3.2 Overvejelser om valg af entreprise- og udbudsform med fokus på lokal beskæftigelsesudvikling 9 4 Værktøjer, der kan tænkes ind i udbudsprocessen og kontrakten 10 4.1 Overordnede overvejelser 10 4.2 Processuelle værktøjer 10 4.3 Kontraktuelle værktøjer 12 4.4 Generel vejledning og rådgivning af lokale virksomheder 14 5 Opsummering 14 PROJEKTNR. A043453 DOKUMENTNR. 1 VERSION 2.0 UDGIVELSESDATO 23. august 2013 UDARBEJDET TIJS KONTROLLERET POS GODKENDT POS

2/15 UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE 1 Indledning Offentlige bygherrer står i disse år for en relativ stor andel af aktiviteterne inden for byggeri og anlæg. Efter flere år med økonomisk krise og nedgang i byggeriets beskæftigelse, er der de senere år kommet større og større interesse for de beskæftigelsesmæssige potentialer af de offentlige bygge- og anlægsaktiviteter. Interessen har blandt andet vist sig i form af stigende interesse fra kommuner og regioner for at anvende sociale klausuler, eksempelvis for at sikre lære- og praktikpladser til unge. I forlængelse heraf er der hos de offentlige bygherrer opstået en øget bevidsthed med hensyn til, hvordan organisering og gennemførelse af større bygge- og anlægsprojekter har betydning for de lokale virksomheder og dermed beskæftigelsesmulighederne for den lokale arbejdskraft. Dette notat omhandler især kommunernes brug af forskellige entrepriseformer i forbindelse med udbud af kommunale bygnings- og anlægsopgaver og hvilken betydning anvendelsen af de forskellige former kan have for den lokale beskæftigelse. 1.1 Tilgang og afgrænsning Notatet peger på en række generelle fordele og ulemper for lokal beskæftigelse ved valg af de forskellige udbuds- og entrepriseformer. Ingen facitliste, men flere forhold spiller ind Det er vigtigt at understrege, at der ikke findes en facitliste for, hvornår de forskellige udbuds- og entrepriseformer har størst positiv indvirkning på den lokale beskæftigelse det afhænger i høj grad af både det konkrete projekt og hvilke entreprenører og rådgivere man får gjort interesseret i løsning af det pågældende projekt. Derfor vil valg af entrepriseform skulle ses i sammenhæng med en række konkrete forhold hos bygherren, markedssituationen blandt lokale entreprenører og det konkrete projekt, for at man vurdere betydningen for lokal beskæftigelse. Notatet vil derfor også pege på en række yderligere faktorer, som sammen med valg af udbuds- og entrepriseformer har betydning for den lokale beskæftigelse i forbindelse med offentlige bygge- og anlægsprojekter. Notatet fokuserer på lokal beskæftigelse i forbindelse med gængse kommunale bygge- og anlægsprojekter, det vil typisk sige nybyggeri og bygningsrenovering og anlægsarbejder på vejområdet, stier mv., hvor der vil være behov for at involvere flere fagentreprenører. 2 Entreprise- og udbudsformer Uanset hvilket indkøb en bygherre står overfor, er det vigtigt, at denne gør sig overvejelser om valg af udbudsform. Hvor indkøbet består af en bygge- og anlægsopgave, bør bygherre endvidere overveje, hvilken entrepriseform, der er den mest hensigtsmæssige i det konkrete tilfælde.

UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE 3/15 2.1 Entrepriseformer Entrepriseformer forekommer i et utal af varianter, men hovedformerne inddeles normalt i følgende kategorier: Hovedentreprise Fagentreprise Storentreprise Totalentreprise Hovedentreprise Ved en hovedentreprise indgår bygherren kontrakt med én entreprenør hovedentreprenøren. Derved bliver alle fagdiscipliner fra bygherrens synspunkt dækket af den ene kontrakt med hovedentreprenøren. Hovedentreprenøren vil ofte hyre underentreprenører til at varetage de fagdiscipliner som han ikke selv besidder kompetencer til, det kan f.eks. være murerarbejde, betonarbejder, elarbejder mv. Hovedentrepriser anvendes ofte ved anlægsopgaver, dvs. havnebyggerier, veje, mindre broer mv. Årsagen er, at hovedentreprenører på anlægsopgaver ofte har den langt overvejende del af opgaven i egen produktion og at fagentrepriserne ofte er mindre specialleverancer, eksempelvis autoværn, signalanlæg og så videre. Bygherren har ofte en bygherrerådgiver tilknyttet Hovedentreprenøren varetager byggeledelsen. Herudover vil det være nødvendigt, at bygherren koordinerer grænsefladerne mellem hovedentreprisen, eventuelle bygherreleverancer og indflytning/ibrugtagning mv. Bygherren vil ofte have en bygherrerådgiver, der varetager denne koordinering. Fordelene ved at vælge hovedentreprise-formen er bl.a., at bygherren kun skal følge op på ét kontraktforhold. Det er mindre ressourcekrævende for bygherren at administrere hovedentreprise end at administrere fagentreprise og storentreprise. Hovedentreprenøren vil styre underentreprenørerne og håndtere grænsefladerne mellem de enkelte fagdiscipliner, hvilket betyder, at bygherren skal bruge færre ressourcer. En hovedentreprenør vil oftest have en størrelse, der betyder, at bygherrens kontraktpart (hovedentreprenøren) er mere økonomisk robust, end hvor der indgås flere kontrakter med mindre virksomheder, som kan være tilfældet ved fagentreprise. Hovedentreprenøren tager sig betalt for at koordinere Ulemperne er, at hovedentreprenøren vil tage sig betalt for at varetage styrings- og koordineringsgaven (det anslås ofte til ca. 10 % af den samlede entreprise), så prisen bliver højere end hvis bygherren selv håndterer styringen og koordineringen. Til gengæld sparer bygherren omkostninger til interne ressourcer som følge af ikke at skulle håndtere denne opgave. Derudover vil bygherren sjældent have indflydelse på valget af underentreprenører, hvilket kan betyde ringere mulighed for øgning i den lokale beskæftigelse, idet hovedentreprenøren ikke er forpligtet til og ikke kan forpligtes til at bruge lokal arbejdskraft. http://projects.cowiportal.com/ps/a043453/documents/3 Projekt dokumenter/notat_beskæftigelse_udbud_entrepriser2.0.docx

4/15 UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE Endvidere er det vigtigt, at bygherren sikrer sig, at hovedentreprenøren er økonomisk robust, da hovedentreprenørens eventuelle konkurs vil have stor betydning for det samlede projektet. Fagentreprise Ved fagentrepriser indgår bygherren kontrakter med de enkelte fagentreprenør, og der vil derfor være flere kontraktforhold at håndtere for bygherren. Antallet af kontrakter vil afhænge af arbejdets omfang og art. Bygherren er ansvarlig for koordinering, tilladelser og andre formalia Bygherren er ansvarlig for at varetage byggeledelsen og derigennem styre og koordinere grænsefladerne mellem fagentrepriser, entreprenører og bygherreleverancer. Bygherren indhenter selv byggetilladelser, udformer udbudsmateriale, indhenter tilbud, skriver kontrakter, koordinerer og styrer processen samt løser evt. uoverensstemmelser på byggepladsen. Fagentrepriseformen gør det lettere for mindre virksomheder at få opgaver, da de enkelte opgaver kan have en størrelse, som de vil kunne varetage. Ved de øvrige entrepriseformer vil de mindre virksomheder oftest være nødt til at danne et konsortium med andre entreprenører eller indgå som underentreprenør til en hovedentreprenør. Fordelene er, at bygherren selv styrer processerne, hvilket giver større indflydelse på arbejderne og dermed bedre mulighed for at styre tiden og kvaliteten af det udførte arbejde. Herudover kan fagentrepriseformen øget antallet af virksomheder, der byder ind på opgaverne, hvilket kan medføre lavere pris for den samlede opgave. Dertil spares salæret til hovedentreprenøren for koordinering og styring. Ulemperne er bl.a. at modellen kræver en større ressourceindsats hos bygherren end de øvrige entreprisemodeller. Bygherren vil have kontraktforhold, der skal styres og håndteres, og der vil ofte opstå spørgsmål/tvister vedrørende grænseflader og ansvar mellem de enkelte fagentreprenører. Disse opgaver kan naturligvis løses ved at tilknytte en bygherrerådgiver, der varetager bygherrens interesser. Storentrepriser med 3-4 kontrakter Storentreprise Ved storentreprise indgår bygherren kontrakt med ca. 3-4 storentreprenører, hvor beslægtede arbejder er samlet i én storentreprise, eksempelvis indgås kontrakt med én storentreprenør om udførelse af alle installationsarbejder (el, vvs, ventilation mv.), en anden til varetagelse af aptering (murer, tømrer, maler mv.) og en tredje storentreprenør til jord- og betonarbejder. Herved opnås færre kontraktforhold end ved fagentreprisemodellen. Herudover ligner storentreprisemodellen dog fagentreprisemodellen, da bygherren også er ansvarlig for byggeledelsen og dermed styringen og koordineringen af grænseflader mellem storentreprenørerne og i forhold til bygherreleverancer. Storentrepriseformen har samme fordele og ulemper som fagentreprisen men i mindre grad/omfang.

UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE 5/15 Totalentreprise Ved en totalentreprise indgår bygherren en kontrakt med en totalentreprenør, der har ansvaret for hele arbejdet - både projektering, udførelse og ledelse. Totalentreprenøren vil have tilknyttet rådgivere (arkitekt og ingeniør) samt forskellige underentreprenører. Ved totalentreprisemodellen er der således kun én kontrakt at håndtere for bygherren og totalentreprenøren tager sig af styring og koordinering af grænseflader mellem de forskellige underentreprenører. I modsætning til de øvrige entrepriseformer varetager totalentreprenøren her også tilsynsopgaven. Der findes entreprenører, som agerer som rene styringsentreprenører. De har ingen egenproduktion og har dermed deres forretning i at koordinere fagentreprenørerne i totalentrepriseopgaver. Deres opgave er dermed at indhente tilbud på fagentrepriser, holde tid og budget og deres gevinst er at tage en avance på fagentrepriserne, herunder også ved eventuelle ekstraarbejder mv. Totalentrepriseformen er oftest hensigtsmæssig ved standardbyggerier, som forholdsvist hurtigt kan opføres og tages i brug. Fordelene er, at totalentrepriseformen ofte giver en høj grad af sikkerhed i forhold til tid og budget, forudsat, at projektet har været tilstrækkeligt klart beskrevet. Herudover har entrepriseformen den fordel, at bygherren ikke selv skal bruge mange ressourcer på koordinering og styring, men kan overlade denne opgave til totalentreprenøren. Totalentreprise giver bygherren begrænset indflydelse undervejs Ulemperne er, at bygherrens indflydelse på valg af teknisk løsning, materialevalg kan være begrænset, da entreprenøren varetager projekteringen. Da tid og pris i vid udstrækning ligger fast, kan man opleve at kvaliteten kan blive presset, fordi kvalietten er det eneste faktor, som entreprenøren kan ændre på, hvis projektets økonomi er presset. Herudover vil bygherren komme til at betale for den høje grad af sikkerhed for tid og budget, da entreprenøren i sit tilbud vil tage sig betalt for at varetage styringen og koordineringen af alle de forbundne risici. 2.2 Udbudsformer Der findes forskellige udbudsformer inden for bygge- og anlægsområdet, der varierer i forhold til om udbudet sker efter nationale regler (Tilbudsloven) eller efter EU-regler og i forhold til EU-regler om ordregivers køb er omfattet af Forsyningsvirksomhedsdirektivet eller Udbudsdirektivet. Den forventede værdi af bygge- og anlægsopgaven afgør, om indkøbet skal udbydes efter EU-reglerne eller den danske tilbudslov. 2.2.1 EU-Udbud Hvis ordregivers indkøb er over tærskelværdien for EU-udbud, skal ordregiver gennemføre et EU-udbud for indkøbet af den pågældende ydelse. Tærskelværdierne er væsentlig højere for bygge- og anlægsopgaver end for varer og tjenesteydelser. http://projects.cowiportal.com/ps/a043453/documents/3 Projekt dokumenter/notat_beskæftigelse_udbud_entrepriser2.0.docx

6/15 UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE EU-udbudsreglerne omfatter bl.a. to direktiver, hvor det ene kaldes "Udbudsdirektivet" (2004/18) og det andet kaldes "Forsyningsvirksomhedsdirektivet" (2004/17). Udbudsdirektivet er det generelle direktiv, som man skal bruge, medmindre man er en af de særlige forsyningsvirksomheder eller offentlige myndigheder, der har lov til at anvende Forsyningsvirksomhedsdirektivet. Forsyningsvirksomhedsdirektivet indeholder mere lempelige regler end udbudsdirektivet, og det er derfor attraktivt at kunne anvende dette, bl.a. kan man altid anvende udbudsformen "udbud med forhandling". Tærskelværdierne er desuden højere for visse ydelser og mimumsfristerne for entreprenørerne er kortere. Årsagen til denne ekstra fleksibiliet i udbudsproceduren skyldes sektorernes specielle karakter og status i mange medlemsstater. Sektorerne er typisk præget af eksklusivrettigheder og har derfor været et svært område at konkurrenceudsætte. Forsyningsvirksomhedsdirektivet omfatter virksomheder og offentlige myndigheder, der køber ydelser inden for sektorerne vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester. Bilagene til direktivet opremser ordregivere inden for de forskellige sektorer. Udbudsformer efter udbudsdirektivet (2004/18) Udbudsformerne efter udbudsdirektivet er følgende, hvor offentligt udbud og begrænset udbud er de mest almindelige: 1. Offentligt udbud 2. Begrænset udbud 3. Konkurrencepræget dialog 4. Udbud efter forhandling med en forudgående udbudsbekendtgørelse 5. Udbud efter forhandling uden forudgående udbudsbekendtgørelse 6. Dynamiske indkøbssystemer 7. Projektkonkurrencer 8. Særlig fremgangsmåde i forbindelse med opførelse af socialt boligbyggeri, jf. direktivets art. 34 Ved et offentligt udbud kan alle interesserede entreprenører rekvirere udbudsmaterialet og afgive tilbud, hvis de opfylder de af ordregiver opstillede mindstekrav. Ordregiver er ved et offentligt udbud forpligtet til at vurdere alle konditionsmæssige tilbud. Ved et begrænset udbud er udbudsprocessen delt op i to faser en prækvalifikationsfase og en tilbudsfase. I prækvalifikationsfasen kan alle interesserede entreprenører søge om at blive prækvalificeret. Blandt ansøgerne udvælger ordregiver et antal entreprenører (typisk 5-8), der får tilsendt udbudsmaterialet og får lov at afgive tilbud. Konkurrencepræget dialog kan bruges, hvis der er tale om særligt komplekse kontrakter. Proceduren giver mulighed for, at ordregiver i en dialogfase kan drøfte de mulige løsninger med de virksomheder, som ordregiver har prækvalificeret. Herefter indleder ordregiver en tilbudsfase, hvor de prækvalificerede virksomheder afgiver tilbud på den/de løsning(er), som er forelagt under dialogen og som bedst opfylder tilbudsgivers behov.

UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE 7/15 Dynamiske indkøbssystemer er en elektronisk proces for indkøb af standardvarer. Projektkonkurrencer er en udbudsform, hvor bygherren navnlig inden for fysisk planlægning, byplanlægning, arkitekt og ingeniørarbejde eller databehandling, får et planlægnings- eller projekteringsarbejde på baggrund af en konkurrence bedømt af en bedømmelseskomite. Udbudsformen anvendes ofte ved arkitektkonkurrencer. En projektkonkurrence er på en række punkter betydelig mere fleksibel end de øvrige udbudsformer. Dette gælder bl.a. i relation til frister for gennemførelse af udbud, kriterier for udvælgelse af deltagere og tildelingskriterierne, der ikke er detaljeret reguleret i direktiverne. Udbudsformer efter forsyningsvirksomhedsdirektivet (2004/17) Udbudsformerne efter forsyningsvirksomhedsdirektivet er: 1. Offentligt udbud 2. Begrænset udbud 3. Udbud med forhandling 4. Procedure uden forudgående udbud 5. Dynamiske indkøbssystemer 6. Projektkonkurrencer 7. Opstilling af et kvalifikationssystem 8. Udbud ved periodisk vejledende bekendtgørelse I modsætning til ved udbud efter udbudsdirektivet kan ordregiver ved udbud efter forsyningsvirksomhedsdirektivet frit vælge udbudsformen "udbud med forhandling". Ved et udbud med forhandling foregår udbudsprocessen som ved et begrænset udbud, men med den forskel, at der efter prækvalifikationsfasen og inden aflevering af det endelige tilbud gennemføres forhandlinger med tilbudsgiverne. Forhandlingerne skal ske med respekt for ligebehandlings- og gennemsigtighedsprincippet, og der er derfor grænser for, hvad der kan være genstand for forhandling, og hvorledes disse kan gennemføres. 2.2.2 Udbud efter nationale regler Hvis man som ordregiver foretager indkøb, der er under tærskelværdien for EUudbud skal man være opmærksom på tilbudslovens regler for indkøb af bygge- og anlægsopgaver. Tilbudsloven anvender følgende tilbudsindhentningsformer: Offentlig licitation Begrænset licitation med prækvalifikation Begrænset licitation uden prækvalifikation (indbudt licitation) http://projects.cowiportal.com/ps/a043453/documents/3 Projekt dokumenter/notat_beskæftigelse_udbud_entrepriser2.0.docx

8/15 UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE Underhåndsbud Offentlige ordregiver eller andre ordregiver, som modtager offentlig støtte, skal ved indkøb af bygge- og anlægsopgaver, der koster mere end 3 mio. kr. afholde en offentlig eller begrænset licitation. Ved en Offentlig licitation udsender bygherre en åben invitation til offentligheden til at byde på opgaven. Der er således ingen særskilt prækvalifikationsrunde. Alle interesserede kan indsende et tilbud, men bygherre kan opstille mindstekrav, som skal opfyldes for at tilbuddet vil blive taget i betragtning. Ved en Begrænset licitation med prækvalifikation svarer til et begrænset udbud efter udbudsdirektiverne. Her udvælger bygherre altså et antal entreprenører, der kan angive tilbud. Proceduren tager længere tid end den offentlige licitation pga. den særskilte prækvalifikationsfase, men tilgengæld skal bygherre kun bruge ressourcer på at vurdere det begrænsede valgte antal tilbud. Ved en Begrænset licitation uden prækvalifikation (indbudt licitation) retter bygherre direkte henvendelse til dem, fra hvem tilbud ønskes. Bygherre må ikke indbyde den samme kreds af entreprenører hver gang og mindst en entreprenørerne skal være uden for lokalområdet. Fordelen ved den indbudte licitation er, at bygherre direkte kan opfordre de entreprenører, der er hensigtsmæssige i forhold til løsningen af den konkrete opgave, til at afgive tilbud. Ved indkøb under 300.000 kr. kan ordregiver frit vælge, hvem han vil kontakte direkte og indhente tilbud fra (underhåndsbud). Underhåndsbud minder meget om indbudt licitation, men adskiller sig herfra ved, at der ikke er tale om en licitation i tilbudslovens forstand og at bygherren derfor ikke er forpligtet til at følge reglerne om licitation i tilbudsloven. Det betyder bl.a., at bygherren frit kan forhandle med entreprenørerne, og at han ikke skal oplyse underkriterier til det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Ved indkøb over 300.000 kr. skal ordregiver indhente mindst 3 underhåndsbud, og hvis der indhentes 4 underhåndsbud, skal det 4 tilbud indhentes hos en virksomhed uden for lokalområdet. Lav en udbudsstrategi 3 Betydning af valg af udbudsform og entrepriseform inden for offentlige bygge- og anlægsaktiviteter Hvilken entreprise- og udbudsform, der er den mest hensigtsmæssige vil altid være en konkret vurdering fra projekt til projekt, hvorfor det allervigtigste er, at bygherren ved hvert projekt gør sig nogle overvejelser omkring valget af entreprise- og udbudsform, det vil sige fastlægger en udbudsstrategi. I overvejelserne bør bl.a. indgå byggeriets art, hvilken sagkundskab og hvilke ressourcer bygherre selv besidder, hvor detaljeret projektet kan beskrives, hvor tæt på beslutningerne bygherre ønsker at være. Desuden indgår økonomiske overvejelser. I forhold til valg af udbudsform bør der i valget indgå overvejelser omkring antallet af mulige leverandører (hvem og hvormange kan forvenets at byde på den konkrete opgave), ressourcemæssige hensyn (både for bygherre og entreprenør), kompleksi-

UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE 9/15 teten af det bygge- og anlægsprojekt, der skal købes og endelig vil bygherrens tidsmæssige rammer også spille en rolle. Den aktuelle markedssituation Det betyder, at valget af udbudsform i høj grad er afhængig af det konkrete projekt og dets kompleksitet og omfang og ikke mindst de lokale markedsforhold. Det har stor betydning for, hvordan man bedst muligt udbyder en opgave, om potentielle entreprenører (enten lokale eller store landsdækkende) er sultne efter opgaver eller har hænderne fulde. Det gælder både med hensyn til at sikre konkurrence, bedste pris og lokal beskæftigelse. 3.1 Udbudsformen og entrepriseformens betydning for prisen på bygge- og anlægsopgaver Der vil være omkostninger forbundet med styring af en bygge- eller anlægsopgave, uanset hvilken entrepriseform der vælges. Valget mellem fagentrepriser, hovedentreprise, storentrepriser eller totalentreprise vil ikke i sig selv være afgørende for et projekts samlede omkostninger, men en række andre faktorer vil sammen med valget af entrepriseform være medvirkende til at bestemme omkostningerne. Omkostningerne til koordination, risikoafdækning mv. vil skulle afholdes af bygherren, enten direkte via en indsats fra sin egen organisation, via en bygherrerådgiver som bygherren engagerer til at varetage sine interesser eller som en del af omkostningen til en hovedentreprenør eller totalentreprenør. For en totalentreprenør og ikke mindst en såkaldt styringsentreprenør, vil prisen for styring og koordination af fagentreprenørerne ofte være en økonomisk gulerod i forbindelse med gennemførelse at et projekt. Ved valget af entrepriseform vil det derfor være relevant at overveje en række andre faktorer, såsom opgavens kompleksitet (totalentrepriser er ofte velegnede til standardiserede opgaver), traditioner inden for de forskellige dele af branchen eller en vurdering af de aktuelle lokale markedsforhold. 3.2 Overvejelser om valg af entreprise- og udbudsform med fokus på lokal beskæftigelsesudvikling Som beskrevet oven for har valg af entrepriseform betydning for prisen på byggeog anlægsopgaven samt omfanget af interne ressourcer, som bygherren skal forvente at bruge på styring og koordinering af kontraktforhold. Disse forhold bør derfor indgå i bygherrens valg af entrepriseform. Herudover har valget betydning for beskæftigelsen hos mindre lokale entreprenører, da fagentrepriseformen for eksempel giver disse større mulighed for at byde på opgaver. Vælges hovedentreprisemodellen vil mindre lokale entreprenører være henvist til at indgå som underentreprenører til hovedentreprenøren. I praksis vil det ofte ikke være en reel mulighed, f.eks. fordi hovedentreprenøren har sine "egne" faste underleverandører. Selv om bygherren vælger hovedentrepriseformen, kan han dog stadig overveje om byggeriet med fordel kan deles op i flere hovedentrepriser, så hver kontrakt ikke bliver så stor. Eksempelvis kan et byggeri af flere typehuse deles op i flere etaper http://projects.cowiportal.com/ps/a043453/documents/3 Projekt dokumenter/notat_beskæftigelse_udbud_entrepriser2.0.docx

10/15 UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE enten opdelt i forhold til en eventuel tidsmæssig forskydning eller i forhold til en geografisk opdeling. I forhold til valg af udbudsprocedure, kan bygherren være opmærksom på at vælge at anvende udbudsformen "indbudt licitation" eller indhente underhåndsbud, hvor bygherren har mulighed for dette. Bygherren skal dog være opmærksom på, at de almindelige forvaltningsretlige regler om forsvarlig omgang med offentlige midler kræver, at bygherren sikrer sig, at der betales en fornuftig pris for arbejdet og bygherren må ikke indhente tilbud fra de samme virksomheder hver gang. Udover valg af entrepriseform og udbudsform kan bygherren have fokus på hvordan udbudsprocessen kan tilrettelægges og hvordan kontrakten kan udformes. Disse overvejelser er beskrevet neden for i afsnit 4. 4 Værktøjer, der kan tænkes ind i udbudsprocessen og kontrakten Der er en række overvejelser, man som bygherre kan gøre sig, hvis man vil have fokus på, hvordan bygge- og anlægsopgaver udbydes og hvilke entreprenører der kan byde på dem. 4.1 Overordnede overvejelser Hvis man som offentlig bygherre ønsker at tilrettelægge sine udbudsprocesser for bygge- og anlægsopgaver, så lokale virksomheder og dermed den lokale beskæftigelse sikres optimal adgang til de opgaver, som udbydes, bør overvejelserne om udbudsstrategi og entrepriseformer tænkes ind i en større sammenhæng. Mindre (lokale) virksomheders barrierer for at byde på offentlige bygge- og anlægsprojekter handler ikke kun om entrepriseformen, men også om at procedurer og formelle værktøjer kan virke uforståelige og uigennemskuelige for de bydende. Hvis man som offentlig bygherre ønsker fokus på sine lokale virksomheder, bør overvejelser om valg entrepriseform derfor følges op af andre beslutninger vedrørende udbuddet af sine opgaver, hvor de lokale virksomheder indtænkes. 4.2 Processuelle værktøjer For mange virksomheder opleves udbudsprocesser som meget ressoucekrævende. Dette gælder især mindre virksomheder, som i højere grad påvirkes af høje transaktionsomkostninger end større virksomheder. Bygherren kan gøre flere ting for at reducere transaktionsomkostninger ved at deltage i et udbud. Herudover er der flere forhold, som bygherren bør vær opmærksom på begrænser mindre virksomheders muligheder for at deltage i et udbud. Skabe tryghed om udbudsmaterialet Standardiseret udbudsmateriale For mindre entreprenører med få ledelsesressourcer er betingelserne i udbudsmaterialerne ofte vanskeligt forståelige og skaber usikkerhed. Som bygherre kan man derfor arbejde med at udvikle sine udbudsmaterialer i en klar og forståelig form,

UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE 11/15 som er ens fra gang til gang. Usikkerheden kan reducereres, hvis man undgår at formuleringerne i materialet skifter fra udbud til udbud. En fast skabelon for udbudsmaterialet (særligt udbudsbetingelser og kontrakten) i udbuddene vil give entreprenørerne den største sikkerhed for at de forstår betingelserne og ikke fravælger at byde, på grund af uigennemskuelige formelle krav. Dette vil også mindske risikoen for at tilbudsgiverne afleverer ukonditionsmæssige tilbud. Færre ukonditionsmæssige tilbud vil være til gavn for både tilbudsgiverne og bygherre. Mindstekrav og prækvalifikationskriterier Bygherren vil ofte opstille nogle mindstekrav til tilbudsgivernes økonomiske og tekniske formåen for at de kan deltage i udbudsprocessen. Formålet med at opstille sådanne krav er, at bygherre kan sikre sig kun at få tilbud fra entreprenører, der er i stand til at varetage opgaven. Herved undgås også, at entreprenører, der ikke besidder tilstrækkelige kompetencer, bruger tid og kræfter på at deltage i udbuddet. Bygherren skal dog være opmærksom på at kravene skal stå i et rimeligt forhold til kontraktens genstand, og at for skrappe krav vil være skadeligt for konkurrencen og gøre det sværere for mindre virksomheder at vinde opgaver. Bygherren bør derfor ikke stille større krav til eksempelvis omsætning og egenkapital end højst nødvendigt, og eventuelt i stedet overveje, om der er andre muligheder til at opnå samme sikkerhed for bygherren. De samme forhold gør sig gældende, hvis bygherren stiller høje dokumentationskrav tidligt i udbudsprocessen. Hvor et dokumentationskrav stilles allerede i prækvalifikationsfasen belastes alle deltagere, i stedet for kun de prækvalificerede virksomheder (ved et begrænset udbud), hvis kravet først stilles i tilbudsfasen. Hvor opgaven kræver, at der opstilles skrappe krav til virksomhedernes tekniske og økonomiske formåen, kan bygherre gøre opmærksom på muligheden for at danne konsortier og eksempelvis henvise til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning i konsortiedannelse 1 for at hjælpe de mindre virksomheder. I en sådan situation vil god tid i tilbudsfasen være et vigtigt parameter. Laveste pris eller økonomisk mest fordelagtige tilbud Valg af tildelingskriterium, herunder vægtning af pris Bygherren kan frit vælge, om tildelingskriteriet for den udbudte opgave skal være "laveste pris" eller "økonomisk mest fordelagtige tilbud". Ved tildelingskriteriet laveste pris er udbuddet en ren priskonkurrence, hvor kun prisen er afgørende for valget af vinder. Ved tildelingskriteriet økonomisk mest fordelagtige tilbud indgår der udover pris kvalitative kriterier som f.eks. kvalitet, teknisk løsning, organisatoriske styringsevner i evalueringen af tilbuddene. Mindre virksomheder kan have svært ved at konkurrere på prisen, da de ikke besidder samme administrative apparat og ikke kan tåle at løbe de samme økonomiske risici som de større virksomheder. Derfor vil valget af tildelingskriteriet "laveste pris" eller en høj vægtning af pris under tildelingskriteriet "økonomisk mest fordelagtige tilbud" gøre det sværere for mindre, lokale virksomheder at vinde opgaver. Omvendt vil lokale virksomheder have den fordel, at de er etableret i områ- 1 http://www.kfst.dk/udbudsomraadet/konsortiedannelse/ http://projects.cowiportal.com/ps/a043453/documents/3 Projekt dokumenter/notat_beskæftigelse_udbud_entrepriser2.0.docx

12/15 UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE det, og derfor kun vil have få omkostninger til kørsel og ingen omkostninger til at etablere en afdeling i nærområdet. Mindre virksomheder er ofte specialiseret inden for nicheområder, og de får derfor ikke mulighed for at blive belønnet for deres tekniske viden, hvis der kun lægges vægt på prisen i tilbudsevalueringen. Tid i udbudsprocessen Offentlige bygherrer ønsker meget ofte udbudsprocessen gennemført hurtigt, så byggeriet kan blive sat i gang. Derfor bliver tidsfristerne i udbudsprocesserne ofte korte, hvilke skader de mindre virksomheder mere end større virksomheder, da de ikke har så mange ressourcer at rokere rundt med og allokkere til tilbudsudarbejdelsen. Ud over ressourceudfordringen, kræver det også ekstra tid at finde en eller flere partnere som kan indgå i et konsortium. Mulighed for at reparere på fejl i tilbud Det kan være kompliceret at deltage i en udbudsproces og dokumentationskravene kan være svære at forstå. Mindre virksomheder har ikke altid administrative og juridiske kompetencer i tilstrækkeligt omfang til at forstå kompliceret udbudsmateriale, hvorfor det som nævnt oven for vil være en hjælp at bygherren anvender et standardiseret udbudsmateriale. Derudover bør bygherre være opmærksom den "reparationsmulighed", der er blevet skabt med implementeringsbekendtgørelsen 2 i forhold til formelle fejl. Efter denne bestemmelse har bygherre mulighed for ved udbud efter udbudsdirektivet at se bort fra formelle fejl som f.eks. manglende underskrift af tilbuddet eller afgivelse af tilbud i forkert format. 4.3 Kontraktuelle værktøjer Når bygherre udarbejder kontrakten, der skal danne grundlag for det fremtidige samarbejde, er det vigtigt, at bygherre også her har fokus på ikke at stille skrappere krav end højst nødvendigt. Først og fremmest kommer bygherre til at betale for disse krav gennem kontraktbetalingen, hvorfor der ikke er grund til at gøre disse skrappere end højst nødvendigt. Men vigtigere er det, at skrappe krav kan udelukke visse virksomheder fra at deltage i udbuddet med mindre konkurrence i udbuddet til følge. Garantistillelse er økonomisk belastende Krav om garantistillelse I en bygge- og anlægskontrakt vil der næsten altid blive stillet krav om at entreprenøren skal stille en garanti fra en bank eller et pengeinstitut som giver bygherren en vis form for økonomisk sikkerhed for kontraktens opfyldelse. Entreprenøren betaler for at få denne garanti hos pengeinstituttet og denne pris må han lægge oveni tilbudssummen. En lille entreprenør vil skulle betale mere end en større entreprenør vil skulle betale for en garanti af samme størrelse. Krav om høje garantier vil derfor favorisere de større entreprenører. 2 Bekendtgørelse nr. 712 af 15. juni 2012 om fremgangsmåderne ved offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og bygge- og anlægskontrakter

UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE 13/15 På grund af den finansielle krise er pengeinstitutterne og bankerne tilbageholdende med at give garantier til små og nystartede entreprenører. Det vil derfor helt kunne udelukke små entreprenører fra at kunne deltage i et udbud, hvis der stilles krav om en høj garanti. Anvendelse af sociale klausuler og arbejdsklausuler Anvendelse af sociale klausuler er et meget aktuelt emne for tiden, og der er stigende fokus på at anvende disse. Sociale klausuler er krav om social ansvarlighed, som offentlige myndigheder kan stille som betingelse i forbindelse med leverancer til det offentlige. Klausulerne kan omhandle både indførelse af særlige personalepolitiker eller arbejdsmiljøpolitiker eller krav om uddannelses- eller praktikpladser. Foruden sociale klausuler anvendes desuden arbejdsklausuler, der oftest er en generel passus i grundlaget for entreprenørkontrakter om at sikre medarbejderne løn, arbejdstid og andre arbejdsvilkår, som svarer til de, som er gældende i lokalområdet. Ikke mindst anvendelsen af sociale klausuler er i vækst, blandt andet på grund af den store opmærksomhed, der har været på manglen på praktikpladser på erhvervsuddannelserne. Desuden forventes det, at anvendelsen af sociale klausuler i fremtiden bliver en pligt for statslige myndigheder. Generelt opfatter virksomhederne de sociale klausuler som en byrde, men da kravene i de sociale klausuler er ens for alle virksomheder, vil det i praksis være den konkrete udformning af de sociale klausuler der afgør, hvorvidt klausulerne primært er en barriere for lokale og/eller mindre entreprenører eller for store entreprenører. Krav om formulerede politiker er en fordel for store virksomheder Klausuler, som omhandler udvikling og formulering af politiker vil i praksis ofte være ekstra belastende for en lille virksomhed, da mindre virksomheder ofte ikke har samme behov for at udvikle og formulere strategiske dokumenter og samtidig ikke har ressourcerne til det i virksomheden. Krav om strategier og politiker vil derfor ofte være en fordel for store virksomheder, fordi disse ofte allerede har personalepolitiker, uddannelsespolitiker mv. Desuden har de kapacitet til at løfte særlige opgaver, eksempelvis i forhold til udsatte grupper på arbejdsmarkedet. Til gengæld vil krav om uddannelse og praktikpladser nemmere kunne imødekommes af mindre virksomheder. I praksis har både små og mellemstore bygge- og anlægsvirksomheder inden for de fleste fagområder allerede praktikpladser i virksomheden. Det vil derfor være realistisk for mange virksomheder at kunne imødekomme kravet særligt hvis kravet formuleres sådan, at der ikke nødvendigvis skal ske en nyansættelse, men blot at en vis andel af beskæftigelsen skal være lærlinge/praktikanter mv. For at sociale klausuler skal kunne håndteres i praksis af mindre virksomheder, er det derfor vigtigt, at klausulerne er forståelige og nemme at dokumentere. Desuden er det ikke mindst vigtigt, at klausulerne er ens fra gang til gang. Dette kan eksempelvis sikres ved at man som offentlig bygherre indgår i dialog med lokale virksomheder om udformningen af klausulerne, konkrete formuleringer, tolkning mv. http://projects.cowiportal.com/ps/a043453/documents/3 Projekt dokumenter/notat_beskæftigelse_udbud_entrepriser2.0.docx

14/15 UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE 4.4 Generel vejledning og rådgivning af lokale virksomheder Bygherrer kan også overveje at gå mere utraditionelt til værks i forhold til oprustning af de lokale virksomheder. Der er enkelte eksempler på, at kommuner har tilbudt entreprenørerne uafhængig juridisk konsultation inden aflevering af tilbud, for eksempel ved at tjekke de bydende tilbuds formalia mv. Denne type services vil i de fleste situationer være en relativ større hjælp til virksomheder, som har få ledelsesressourcer, end til virksomheder som har stabsfunktioner, der varetage juridiske spørgsmål. Denne hjælp skal naturligvis stilles til rådighed for alle og vil derfor kunne blive omkostningstung særligt ved et offentligt udbud. Det vil derfor ofte være en løsning, som anvendes i forbindelse med en eksplicit offentlig satsning på udvikling af entreprenør- og håndværksvirksomheders kompetencer. 5 Opsummering Som det indledningsvist blev konkluderet, så findes der ikke en facitliste for, hvornår de forskellige udbuds- og entrepriseformer har størst positiv indvirkning på den lokale beskæftigelse. Hvis man som offentlig bygherre ønsker at den lokale beskæftigelsessituation skal være en medvirkende faktor i tilrettelæggelsen af bygge- og anlægsopgaver, vil det ofte være en fordel at man gør sig en række mere principielle overvejelser. Helt grundlæggende skal man overveje om dette mål er så vigtigt, at man er indstillet på at ændre på praksis i nogle forhold og eventuelt i den enkelte situation løbe en lidt større risiko, mod til gengæld at kunne få en lidt større gevinst i et brede perspektiv, eksempelvis i kraft af øget lokal omsætning og beskæftigelse og sparret offentlig forsørgelse. Hvilke lokale forhold gør sig gældende? Dernæst kan man som bygherre overveje, om der er særlige forhold eller betingelser, som har betydning for de lokale virksomheders medvirken i projekter. Er de lokale virksomheders begrænsede størrelse en udfordring, så kan det være aktuelt at arbejde med at fremme konsortiedannelser og give tid til det i udbudsprocessen eller man kan vælge i højere grad at udbyde i fagentrepriser. Er der tegn på, at lokale ofte falder fra i tilbudsprocessen på grund af formalia, kan man overveje om der er elementer i udbudsmaterialet, som kan klargøres eller justeres. Der er derudover en række generelle forhold, man som bygherre kan være opmærksom på, når der vælges udbudsform: Valg af entreprise- og udbudsform bør generelt indeholde overvejelser med fokus på både den lokale beskæftigelsesudvikling og på at opnå størst mulig konkurrence om opgaven Beslutninger om valg af udbudsform kan med fordel baseres på en udbudsstrategi, hvor bygherren foretager nogle konkrete overvejelser vedrørende projek-

UDBUDS- OG ENTREPRISEFORMER - OVERVEJELSER I FORHOLD TIL BESKÆFTIGELSE 15/15 tets kompleksitet, hvilke eller hvor mange entreprenører, som kan forventes at byde på opgaven, den aktuelle konkurrencesituation mv. Kompleksiteten i udbudsbetingelserne kan afholde mindre lokale virksomheder fra at byde på opgaver Standardisering af udbudsmateriale kan gøre det lettere for mindre lokale virksomheder at håndtere udbuddet Udvælgelseskriterier, der kan gøre det vanskeligere for mindre lokale virksomheder at deltage i udbuddet, vil typisk være Høje krav til økonomisk formåen Høj fokus på pris Korte frister i udbuddet Høje krav til garantistillelse Kompliceret udformning af eventuelle sociale klausuler eller arbejdsklausuler Et af de afgørende forhold er, at et godt kendskab til det lokale arbejdsmarked og mulige lokale leverandører eller underleverandører kan medvirke til, at man kan vælge den mest relevante udbudsform. Det vil sige en form, der i forbindelse med den aktuelle opgave har størst mulighed for at tage hensyn til den lokale beskæftigelse, når kravet om forsvarlig omgang med offentlige midler samtidig iagttages. http://projects.cowiportal.com/ps/a043453/documents/3 Projekt dokumenter/notat_beskæftigelse_udbud_entrepriser2.0.docx