2007-01-31: Kommentarer til miljøministerens svar på KMS-henvendelsen Journal nr. 4/0120-0600-0005/FI/MKJ Rådsmødet den 31. januar 2007 Resumé 1. Konkurrencerådet besluttede på sit møde d. 21. juni 2006 at fremsende en henvendelse efter konkurrencelovens 2, stk. 5 til miljøministeren, da de nuværende regler for Kort- og Matrikelstyrelsens prisfastsættelse efter rådets opfattelse har konkurrencebegrænsende virkninger på markedet for kort og geodata. Sagen var foranlediget af klager fra KortCenter.dk og COWI. 2. Konkurrencerådet fremsendte henvendelsen til miljøministeren d. 23. juni 2006, og miljøministeren fremsendte d. 21. december 2006 sit endelige svar. 3. I mellemtiden havde FOTdanmark, der er en offentlig organisation med KMS og KL i bestyrelsen, som efter planen skal forsyne stat og tilsluttede kommuner m.fl. med kort og geodata, sendt et udkast til en forretningsmodel for FOTdanmark i offentlig høring. Udkastet til forretningsmodellen imødekommer ikke Rådets anbefalinger og indeholder udbudsretlige problemer og konkurrenceretlige problemer. Modellen er for tiden under revision. 4. I dette notat foretages en konkret vurdering af, i hvilket omfang miljøministerens svar imødekommer rådets anbefalinger. 5. Miljøministerens svar munder ud i, at ministeren vil tage initiativ til at følge op på Konkurrencerådets anbefalinger. 6. Den samlede vurdering er, at svaret forholder sig til alle rådets anbefalinger og indeholder væsentligst et tilsagn om, at den fremtidige struktur på området vil blive i overensstemmelse med (principperne) i konkurrence- og udbudslovgivningen. De foreslåede opfølgninger imødekommer dog ikke væsentlige dele af rådets anbefalinger og løser ikke de konkurrenceproblemer, der gør sig gældende ved KMS nuværende prisfastsættelse. Afgørelse 7. Det besluttes, at dette notat og ministerens svar offentliggøres på Konkurrencestyrelsens hjemmeside, samt at notatet fremsendes til miljøministeren og sagens klagere. Sagsfremstilling 8. Miljøministeren har d. 21. december 2006 svaret på rådets henvendelse af d. 23. juni 2006 vedr. konkurrencebegrænsende virkninger af Kort- og Matrikelstyrelsens prisfastsættelse. Vedlagt som bilag 1. 9. Nedenfor opridses sagens baggrund og rådets henvendelse og miljøministerens svar gengives. Herefter foretages en konkret vurdering af, i hvilket omfang miljøministerens svar imødekommer rådets anbefalinger. Virksomhederne 1/12
10. Sagen er foranlediget af klager fra KortCenter.dk og COWI. Klagerne påpeger, at Kort og Matrikelstyrelsen (KMS) sælger flere af sine produkter med nedsat brugerbetaling, selvom produkterne er i konkurrence med produkter fra andre udbydere. Kort- og Matrikelstyrelsen 11. Kort- og Matrikelstyrelsen er central myndighed på området. 12. KMS varetager arbejdsopgaver inden for bl.a. opmåling og kortlægning samt matrikel- og landinspektørvæsen. KMS er statsvirksomhed og reguleres i henhold til KMS-loven. I henhold til bemærkningerne til KMS-lovforslaget fra 1988 skal KMS finansiere sine aktiviteter med så udstrakt grad af brugerbetaling som muligt. KMS er ene om at udbyde visse kort og data (fx matrikeldata), mens der på andre områder også findes kort/data fra andre udbydere. 13. Det relevante af KMS produktområder er i denne sag produktgruppen topografisk kortlægning. KMS samlede indtægter fra disse produkter udgjorde 41,7 mio. kr. for 2005, mens omkostningerne udgjorde 56,5 mio. kr. Den samlede brugerbetaling var således ca. 74 % for denne produktkategori, mens de resterende 26 % dækkedes af bevillinger på finansloven. KortCenter.dk 14. KortCenter.dk er et datterselskab af HNG og Naturgas Midt-Nord og således kommunalt ejet. Selskabet har siden 1984 benyttet digitale tekniske kort til projektering og ledningsregistrering. 15. KortCenter.dk er ansvarlig for salg og vedligeholdelse af Naturgas Midt-Nords digitale kortprodukter, og produkterne sælges / formidles i følgende 6 (tidligere) amter: Nordjylland, Viborg, Ringkøbing, Århus, Vejle og Ribe samt Bornholms Regionskommune. Salget sker primært til kommuner og ledningsejere, bl.a. som administrationsgrundlag i digital forvaltning. COWI 16. COWI er en international rådgivningsvirksomhed, der bl.a. arbejder med ingeniørteknik, miljø og samfundsøkonomi over hele verden. 17. Som en del af forretningsaktiviteterne udfører COWI kortlægningsopgaver med afsæt i luftfotografering, fx ortofoto. Selskabet har produceret og solgt landsdækkende ortofoto (DDOland) i Danmark til både offentlige myndigheder og private virksomheder siden 1995. 18. I dag benytter godt 80 % af alle kommunale og amtslige myndigheder produktet i deres administration og på internet til borgerinformation. Frem til nu har COWI fremstillet landsdækkende ortofoto hvert andet år over hele landet, samt hvert andet år over de ca. 40 største byområder med meget høj opløsning. 19. Desuden sælger COWI en række standardprodukter som højdemodeller og kartografiske kortværk, ifølge COWI i direkte konkurrence med KMS. Sagens baggrund 20. Sagen omhandler det danske marked for kort- og geodata. Ved geodata forstås stedfæstet information - dvs. information, som kan relateres til et sted, et område, eller et punkt på jorden, til lands, til vands eller i luften. Geodata drejer 2/12
sig især om informationer vedr. landskabsmæssige og juridiske afgrænsninger og kan fx relatere sig til et helt bestemt koordinatfæstet punkt eller til et område, fx en matrikel, en adresse, en by- eller landzone, en kommune etc. I den offentlige sektor er geodataanvendelsen traditionelt knyttet til planlægningsaktiviteter, forvaltning af teknik- og miljøområderne, forsvar og beredskab, politi, forsyningsvirksomhed, forsikring, ejendomsdannelse og beskatning. Endvidere indgår geodata i stigende omfang i den offentlige administration i forbindelse med digital forvaltning. I den private sektor anvendes geodata bl.a. inden for forsyningsvirksomhed, transport, landbrug, IT- og telekommunikation, marketing, rådgivning og i den finansielle sektor. Kort- og geodata er således af stor betydning for administrative, planlæggende og logistiske funktioner i samfundet i dag. 21. Reglerne for KMS prisfastsættelse findes i KMS-loven og i den i medfør af loven udstedte bekendtgørelse herom og er uddybet i Redegørelse til Folketingets Boligudvalg fra 24. januar 2003. Ifølge reglerne skal visse produkter sælges med nedsat brugerbetaling, således at priserne fx kun dækker 75 % af omkostningerne. I henhold til redegørelsen er den nedsatte brugerbetaling et udtryk for det samfundsmæssige bidrag til en ensartet, landsdækkende og ajourført infrastruktur på kort- og geodataområdet. 22. En budgetanalyse fra 2002, udarbejdet af Finansministeriet, Miljøministeriet og KMS, taler bl.a. om en tilpasning af aktiviteterne, således at der ikke i samme omfang som tidligere vil være en risiko for sammenblanding af / konflikt imellem KMS myndighedsopgaver og kommercielle aktiviteter. 23. KMS-loven giver bl.a. KMS eneret til fremstilling af søkort, ligesom matrikelkort kun udbydes af KMS. På andre områder fx topografiske kort og ortofoto - er KMS ikke alene om at forsyne landet med kort og geodata-infrastruktur, og både klagerne i denne sag, andre private kortlægningsfirmaer og kommunale fællesskaber har haft en væsentlig rolle i gennem mange år. 24. I forhold til de offentlige brugere har KMS bl.a. været militærets kortlægger, mens især kommuner i betydeligt omfang har købt kortprodukter fra andre udbydere, herunder de to klagere. 25. Efter KMS-loven skal KMS desuden koordinere og fastsætte standarder mv. KMS har senest haft en central rolle i fastsættelse af en fælles standard på området, så det sikres, at data fremover er harmoniserede og kan anvendes på tværs af sektorer uden yderligere bearbejdning, uanset hvem der producerer dataene. 26. Der er bred enighed mellem alle aktører om behovet for at skabe et standardiseret datagrundlag gennem en fælles standard, og KortCenter.dk har fx valgt at følge den nye standard fra 2007. Øget digital forvaltning og samarbejde på tværs af myndighederne kræver et standardiseret datagrundlag. 27. Det problem, de to klagere oprindeligt rejste var, at KMS udbyder kort uden fuld omkostningsdækning og derved skaber ulige konkurrence for de kort, deltagerne udbyder. Det 3/12
drejer sig ikke om de særlige udgifter, KMS har som myndighed på området fx ved deltagelse i EU-forhandlinger, bevaring af historiske data og lignende. Sådanne udgifter, som andre udbydere ikke har, dækkes naturligt over finansloven. Sagen drejer sig om den øvrige underdækning, som ifølge klagerne udgør et konkurrenceforvridende støtteelement i forhold til andre udbydere. 28. I forbindelse med behandlingen af sagen har klagerne desuden udtrykt bekymring for, at KMS og KL igennem FOTdanmark, jf. boks, forsøger at drage fordel af den fælles standard ved at monopolisere hele den grundlæggende geografiske infrastruktur. Klagerne er ikke uenige i, at datagrundlaget skal følge samme standard, men frygter, at FOTdanmark sigter på at overtage hele forsyningen af den offentlige sektor og desuden levere til den private sektor, hvorved grundlaget for klagernes udbud af kort og geodata formentlig fjernes. Kort om FOTdanmark FOTdanmark er et samarbejde mellem stat og kommuner, der skal etablere en fælles geografisk infrastruktur inden for den offentlige sektor og derved understøtte en sammenhængende digital forvaltning. Samarbejdet skal efter planen forsyne stat og tilsluttede kommuner med digitale kort og geodata, men også den private sektor. På tidspunktet for rådets henvendelse til miljøministeren var planerne for en fremtidig kort/geodata-struktur endnu ikke endeligt afklaret men kun forelagt Konkurrencestyrelsen i skitseform. I forhold til forretningsmodellen var centrale spørgsmål vedrørende de organisatoriske, strukturelle og finansielle forhold fortsat uafklarede. Rådet anførte derfor som en afsluttende anbefaling, at de øvrige anbefalinger vedr. KMS prisregler også gjaldt en fremtidig struktur. I september 2006 blev et udkast til en forretningsmodel for denne struktur ( Forretningsmodel for FOTdanmark ) sendt i høring. Konkurrencestyrelsen anførte i sit høringssvar bl.a. at det er Konkurrencestyrelsens umiddelbare opfattelse, at forretningsmodellen på afgørende punkter ikke tager hensyn til Konkurrencerådets anbefalinger, og at modellen både indeholder udbudsretlige problemer og konkurrenceretlige problemer. Den endelige udformning af FOTdanmark samarbejdet er endnu ikke fastlagt. 29. KMS har forklaret, at det efter KMS opfattelse - er nødvendigt med en fælles offentlig infrastruktur for at sikre et tilstrækkeligt administrationsgrundlag i fremtiden, bl.a. fordi der sker en omfordeling af kommunernes arbejdsopgaver som følge af kommunalreformen. Derfor må nogle få virksomheder - herunder KortCenter.dk og COWI ifølge KMS acceptere, at aktiviteter, der tidligere har ligget i markedet, som følge af udviklingen bliver en del af den fællesoffentlige infrastruktur. Til gengæld vil infrastrukturen udgøre et forbedret fundament, som disse og andre virksomheder efterfølgende kan videreudvikle internetløsninger mv. ud fra. 30. Klagerne har forklaret, at der har optrådt private aktører på dele af markedet i en årrække, og at der - efter deres opfattelse - ikke vil være problemer med at forsyne markedet med de kort og geodata, der er brug for, på markedsvilkår. De mener tillige, at flere private udbydere 4/12
har opbygget en mere omkostningseffektiv produktion bl.a. ved at have flyttet store dele af arbejdsopgaverne til Østeuropa og Asien. De vil derfor kunne levere data, tilsvarende dem FOTdanmark skal levere, til væsentligt lavere omkostninger end FOTdanmark. På grund af statsstøtten samt FOTdanmarks fordele ved at have adgang til visse grunddata, som klagerne muligvis ikke vil få adgang til på samme vilkår, er det klagernes vurdering, at de næppe vil have mulighed for fortsat at udbyde deres produkter. 31. Endelig frygter klagerne, at en monopolisering vil skade den løbende produktudvikling, der de seneste år har præget kort- og geodataområdet fx har COWI i 2006 lanceret et nyt 3Dhøjdekort, der bliver Danmarks største højdedatasæt. Konkurrencerådets henvendelse af d. 23. juni 2006 32. Konkurrencerådets formand fremsendte d. 23. juni 2006 nedenstående henvendelse efter konkurrencelovens 2, stk. 5 til miljøminister Connie Hedegaard hhv. økonomi- og erhvervsminister Bendt Bendtsen.. --- Konkurrencebegrænsende virkninger af Kort- og Matrikelstyrelsens (KMS) prisfastsættelse henvendelse efter konkurrencelovens 2, stk 5. Att.: Miljøminister Connie Hedegaard Konkurrencerådet har på sit møde d. 21. juni 2006 drøftet konkurrencevilkårene på markedet for kort og geodata. Drøftelserne er sket ud fra vedlagte notat. Rådet besluttede i medfør af konkurrencelovens 2, stk. 5 at afgive følgende udtalelse til miljøministeren og økonomi- og erhvervsministeren: Konkurrencerådet er opmærksomt på behovet for en mere effektiv struktur på kort- og geodataområdet. Rådet er ligeledes opmærksomt på, at KMS, i samarbejde med en række offentlige myndigheder, er gået i gang med at opbygge en mere effektiv infrastruktur gennem Servicefællesskabet for Geodata, samt at det sker i overensstemmelse med principperne bag direktivforslaget om fælles europæisk infrastruktur, INSPIRE. Rådet er enigt i, at det må være en opgave for den ansvarlige offentlige myndighed at sikre, at der gælder en fælles standard for de kort, der fremstilles, og at sikre en effektiv datafangst til databaser, der er lettilgængelige for alle, der ønsker at bruge dem. Som led i en fremtidig effektiv infrastruktur kan det derfor være relevant at indføre en pligt for ministerier/styrelser og kommunerne til at indberette alle de ændringer i geografiske grunddata, der fremkommer i forbindelse med den administrative sagsbehandling, og der bør i givet fald gælde lige vilkår for adgangen til dataene. Anbefalingerne nedenfor vedrører ikke betalingen for adgang til disse data. På flere andre områder har det været hensigtsmæssigt at prisfastsætte adgangen til infrastruktur ud fra de marginale omkostninger. Det skyldtes hensynet til bedst muligt at bruge den offentlige infrastruktur (fx jernbanenettet), når den var etableret. Klagerne i denne sag vedrører imidlertid områder, hvor det i praksis ikke er muligt at afgrænse produkter/ydelser, der har klar karakter af infrastruktur - en subsidiering af KMS produkter/ydelser ville derfor kunne have skadelige virkninger. Konkurrencerådet er opmærksomt på, at der er særlige kortprodukter, som det kan være
begrundet at støtte. Eksempler herpå er søkort og kort over Færøerne og Grønland. Det er imidlertid vigtigt, at udvælgelsen af produkter, KMS skal kunne sælge med støtte, sker på grundlag af grundige analyser, som offentliggøres. I disse analyser bør konkurrencemæssige hensyn også indgå. Hvis der på områder med flere udbydere undtagelsesvist skulle være behov for støtte, må støtten gives således, at konkurrencen ikke forvrides. På alle andre områder må priserne for produkter/ydelser fuldt ud dække samtlige omkostninger, herunder afskrivninger mv. Kun ved at sælge alle produkter/ydelser med fuld omkostningsdækning undgås konkurrenceforvridning og de skadelige virkninger denne kan få for effektiv opgaveløsning og udvikling. Konkurrence kan sikre en mere effektiv opgaveløsning og udvikling af nye produkter. Det er i denne forbindelse vigtigt at sikre, at udbydere af nye produkter ikke risikerer at blive udsat for statsstøttet konkurrence. Konkurrence giver også større sikkerhed for, at markedet forsynes med relevante produkter i forhold til kundernes forskellige behov, og til priser der afspejler produkternes forskellige indhold. Rådet finder endvidere, at KMS skal sælge produkter/ydelser på lige vilkår over for alle, og således at KMS ikke gør rabatgivning betinget af et samlet salg af produkter udsat for konkurrence og produkter udsat for begrænset eller ingen konkurrence. I øvrigt henvises til analyse og vurderinger i vedlagte notat. Konkurrencerådet anbefaler på denne baggrund: 1) at Miljøministeriet træffer beslutning om hvilke produkter/ydelser, der skal subsidieres, på grundlag af analyser, der dokumenterer nødvendigheden heraf. Analyserne, der bør gentages med mellemrum, offentliggøres, og det skal fremgå af finansloven, hvilke produkter der subsidieres, og med hvilke beløb. Desuden kan produkter/ydelser, der klart har karakter af infrastruktur, prissættes anderledes end nævnt i 2), forudsat at det ikke har konkurrencemæssige virkninger for andre udbydere, 2) at KMS, med de under 1) nævnte undtagelser, skal fastsætte priserne, således at de dækker samtlige relevante omkostninger, herunder afskrivninger mv. Dette foreslås implementeret straks for evt. nye produkter, mens der for topografiske og tekniske kort, ortografiske kort samt for andre nuværende produkter evt. sker en gradvis tilpasning hertil, fx en dækning på mindst 75 % i 2006, 80 % i 2007, 90 % i 2008 og 100 % fra og med 2009, 3) at KMS skal sælge produkter/ydelser på lige vilkår over for alle, og KMS må ikke give kombinationsrabatter ved samlet salg af produkter udsat for konkurrence og produkter udsat for begrænset eller ingen konkurrence, 4) at KMS regnskaber skal være tilstrækkeligt specificerede til at opgøre indtægter og omkostninger for hvert enkelt produkt/ydelse, til brug ved analyser af støttede produkter, jf. 1) og ved andre prisberegninger, jf. 2) og 3). Priser for KMS bearbejdede produkter/ydelser beregnes på grundlag af KMS generelle salgspris for de anvendte rådata/grunddata tillagt de omkostninger mv., der i øvrigt kan henføres til de pågældende produkter. 5) Såfremt KMS salg af produkter/ydelser overtages af en ny organisation med hel eller delvis offentlig finansiering og/eller tilførsel af driftsmidler, gælder ovenstående anbefalinger tilsvarende for den kommende organisation. Ifølge konkurrencelovens 2, stk. 5 forudsættes miljøministeren efter forhandling med økonomi- og erhvervsministeren at besvare denne henvendelse senest fire måneder fra modtagelsen. 6/12
Med venlig hilsen Jan Schans Christensen Formand for Konkurrencerådet Miljøministerens svar 33. D. 21. december 2006 fremsendte miljøministeren sit svar til Konkurrencerådet. Nedenfor gengives de centrale dele af miljøministerens svar. Svaret er vedlagt i bilag 1. Svar på Konkurrencerådets henvendelse om konkurrencebegrænsende virkninger af Kort- og Matrikelstyrelsens prisfastsættelse ( ) KMS har et særligt ansvar for at sikre et fælles geografisk administrationsgrundlag for statslige myndigheders og institutioners opgaveudførelse, og som statens kompetencecenter for geodata sikre den fornødne rådgivning. Som konsekvens af øget digital forvaltning og behov for samarbejde om opgaver på tværs af myndighedsniveauer, bl.a. i medfør af kommunalreformen, er der et stigende behov for og økonomisk rationale i, at KMS arbejder for at koordinere fælles løsninger for hele den offentlige sektor. Øget digital forvaltning og samarbejde på tværs af myndigheder betyder, at kravene til entydighed og tilgængelighed af infrastrukturen er blevet afgørende. En velfungerende infrastruktur skal på datasiden derfor ideelt set rumme alle de geografiske grunddata, som er relevante på tværs af offentlige myndigheder. Blandt andet hensynet til beredskabet i katastrofesituationer gør en snæver afgrænsning irrationel. Infrastrukturen skal tilpasses i takt med den teknologiske udvikling og mulighederne for nye tværoffentlige anvendelser af geodata. Som det også er tilfældet for offentlige registre (f.eks. CPR, CVR og BBR), hvor kravet til entydighed af oplysningen er fundamental, er en offentlig styring af både indhold og tilgængelighed af den geografiske infrastruktur af samfundsmæssige hensyn nødvendig. Det er derudover væsentligt, at infrastrukturen ikke alene omfatter fælles geodata men også adgangen til tjenester, teknologier, aftaler og procedurer, jf. også INSPIRE-direktivet. Der er netop opnået enighed i EU om direktivet, som giver en retslig ramme for opbygning af en infrastruktur for geografiske informationer i EU. Grundprincippet i INSPIRE er, at data kun skal indsamles én gang og bør vedligeholdes på det niveau, hvor det gøres mest effektivt. INSPIRE bygger på de nationale geografiske infrastrukturer, og ifølge direktivet skal geodata indsamlet af én offentlig instans stå til rådighed for andre offentlige instanser, ligesom geodata skal stilles til rådighed for samfundet på vilkår, der ikke ubehørigt hæmmer udstrakt brug af dem. ( ) Prisfastsættelse skal understøtte udbredelse i infrastrukturen Det geografiske administrationsgrundlag, som i øjeblikket er under udvikling, har klart karakter af samfundsmæssig infrastruktur. Når omkostningerne til at etablere infrastrukturen én gang er afholdt, er det i samfundets interesse at sikre den bredest mulige anvendelse. Prisfastsættelsen på ydelser fra den geografiske infrastruktur er først og fremmest en politisk afvejning mellem hensynet til udbredelse af en entydig landsdækkende geografisk 7/12
infrastruktur og mulighederne for at prioritere knappe offentlige midler til dette formål i forhold til andre formål. Mindre end fuld omkostningsdækning er fortsat velbegrundet for at understøtte udbredelsen af en landsdækkende geografisk infrastruktur. Konkurrencerådet har peget på et konkret problem ved rabatgivning ved samlet køb af flere produkter. I det omfang rabatten vedrører ydelser under infrastrukturen er der imidlertid ikke tale om begrænsning af konkurrencen. KMS skal dog sikre, at der ikke ydes samlerabat til ydelser uden for infrastrukturen, hvor der skal være lige vilkår for alle leverandører. Sikring af gode rammer for erhvervslivet Det er som udgangspunkt ikke KMS s opgave at viderebearbejde elementer fra infrastrukturen gennem udvikling af skræddersyede løsninger til enkeltmyndigheder, private virksomheder eller husholdningers daglige brug. For sådanne aktiviteter uden for infrastrukturen skal der derfor, som Konkurrencerådet også anbefaler, ske fuld omkostningsdækning. Der gælder dog særlige vilkår for KMS s bidrag til varetagelse af særlige samfundsopgaver, herunder f.eks. for forsvaret og beredskabet. For at styrke grundlaget for prisfastsættelsen er der iværksat en konsulentundersøgelse, som skal sikre en stringent afgrænsning af KMS s infrastrukturaktiviteter henholdsvis øvrige aktiviteter og en gennemsigtig fordeling af de tilhørende omkostninger. Rammerne for KMS, herunder ansvaret for den grundlæggende geografiske infrastruktur, skal understøtte en positiv erhvervsudvikling, blandt andet gennem en naturlig arbejdsdeling mellem det offentlige og private virksomheder: 1. Den helt overvejende del af datagrundlaget i infrastrukturen tilvejebringes af private virksomheder gennem udbud. Konkurrencen mellem forskellige private producenter sikrer den økonomiske effektivitet. 2. Den geografiske infrastruktur skal være tilgængelig for alle på lige vilkår. Den private sektor kan derfor trække på infrastrukturen både til deres interne anvendelse og til videreudvikling af løsninger til såvel andre private virksomheder som offentlige aktører. De private forretningsmuligheder vil blive styrket yderligere i takt med, at større dele af den offentlige sektor baserer sig på den fælles geografiske infrastruktur. Lige vilkår for adgangen til den geografiske infrastruktur vil understøtte den størst mulige udbredelse og anvendelse, og sikre et ens grundlag når KMS i mulig konkurrence med andre leverer ydelser på grundlag af infrastrukturen. I KMS s prisfastsættelse skal således kalkuleres med betaling for træk på infrastrukturen svarende til hvad andre i samme situation vil blive afkrævet. Mere klare linier for KMS Formidlingen af data og ydelser mod betaling til andre statslige myndigheder og krav om udstrakt indtægtsdækning har bidraget til at skabe indtryk af, at forsyningen af kort og geodata til statens anvendelser sker på kommercielle vilkår og herfor i princippet, bør ske på rene markedsvilkår. Særskilte ad-hoc forhandlinger mellem myndighederne, når der er brug for adgang til geodata, er dog ude af trit med udviklingen af et informationssamfund, hvor data så vidt muligt skal flyde frit for blandt andet at udbrede digital forvaltning. 8/12
For at undgå tilbagevendende diskussion omkring KMS s prisfastsættelse og betydningen heraf for konkurrencen er det nødvendigt at tydeliggøre styrelsens rolle som statens infrastrukturvirksomhed for kort og geodata. Det skal derfor undersøges, hvorledes den statslige finansiering bedst kan understøtte udviklingen af den geografiske infrastruktur. Udarbejdelse af forslag til en ny finansieringsmodel for KMS s formidling af geografisk infrastruktur til staten vil sammen med en ny vurdering af infrastrukturaktiviteternes afgrænsning og de forbundne omkostninger naturligt lægge op til nye principper for KMS s prisfastsættelse, For at sikre den fornødne offentlighed omkring efterlevelsen heraf vil der blive udarbejdet en årlig redegørelse om udviklingen i den geografiske infrastruktur. Redegørelsen vil også begrunde den løbende udvikling i brugerbetalingen. FOTdanmark samarbejdet Konkurrencerådet peger ligeledes på, at de afgivne anbefalinger også vil gælde for en ny offentligt finansieret organisation. Staten (ved KMS) og kommunerne (ved Kommunernes Landsforening og KommunalTeknisk Chefforening) har igennem flere år arbejdet for at sikre et fælles geografisk administrationsgrundlag på det teknisk/topografisk område FOTdanmark. I forbindelse med at udkast til forretningsmodel for FOTdanmark var sendt i bred høring, har Konkurrencestyrelsen fremsendt en henvendelse til KMS og FOTdanmark om, at forslaget til forretningsmodel indeholder udbuds- og konkurrenceretlige problemer. Da der fortsat arbejdes med den endelige udformning af FOTsamarbejdet, og da der derfor ikke er klart, om den endelige samlede samarbejdsmodel er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering, er det aftalt mellem Miljøministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet, at disse problemstillinger ikke inddrages i nærværende besvarelse. FOTdanmark er et højtprioriteret projekt både for staten og kommunerne. Udviklingen på det digitale område og ikke mindst kommunalreformen, hvor opgaver flyttes og fremover administreres på tværs af de nuværende administrative grænser og niveauer, medfører et endnu større behov for et standardiseret, ensartet og landsdækkende geografisk administrationsgrundlag. Med inddragelse af Kammeradvokaten er der nu ved at blive udarbejdet en endelig samarbejdsmodel for FOTdanmark. Den skal naturligvis leve op til udbuds- og konkurrencelovgivningen. Samarbejdsmodellen vil om nødvendigt blive tilrettet, så dette ikke giver anledning til problemer. Opfølgning på Konkurrencerådets anbefalinger På baggrund af ovenstående vil jeg med henvisning til Konkurrencerådets anbefalinger tage initiativ til følgende: Vurdere mulighederne for en bedre og mere gennemsigtig opgørelse af KMS s omkostninger og fordelingen heraf på forskellige aktiviteter på baggrund af konsulentundersøgelsen, som forventes afsluttet primo 2007. Dette skal ske med henblik på at afgrænse infrastrukturaktiviteter fra øvrige aktiviteter, så der sikres fuld omkostningsdækning ved sidstnævnte. Fortsat sikre at den overvejende del af datagrundlaget i infrastrukturen tilvejebringes af private virksomheder gennem udbud, så konkurrencen mellem forskellige private 9/12
producenter sikrer den økonomiske effektivitet. Udarbejde forslag i 1. halvår 2007 til en ny model for finansiering af KMS s aktiviteter med inddragelse af Finansministeriet for at gøre styrelsens rolle som statens infrastrukturvirksomhed for kort og geodata klarere. Sikre at den geografiske infrastruktur er tilgængelig for alle på lige vilkår. Udarbejde en årlig redegørelse for udviklingen i den geografiske infrastruktur. Redegørelsen vil bl.a. beskrive og begrunde omkostningsdækningen af de enkelte datasamlinger. Redegørelsen vil kunne fremlægges i 2. halvår 2007 og vil erstatte den nuværende årlige Redegørelse om administrationen af de prispolitiske principper i Kortog Matrikelstyrelsen. Sikre at kombinationsrabatter ved samlet køb af forskellige typer af ydelser ikke omfatter ydelser uden for infrastrukturen. Sikre at den endelige forretningsmodel og de tilhørende samarbejdsaftaler for FOTdanmark er i overensstemmelse med konkurrence- og udbudslovgivningen. Kommentar til opfølgningerne på anbefalingerne 34. Miljøministerens svar munder ud i, at ministeren vil tage initiativ til at følge op på Konkurrencerådets anbefalinger. Nedenfor gennemgås for hver af rådets 5 anbefalinger de initiativer, der direkte relaterer sig til anbefalingen. Rådets anbefaling 1 og 2 1) at Miljøministeriet træffer beslutning om hvilke produkter/ydelser, der skal subsidieres, på grundlag af analyser, der dokumenterer nødvendigheden heraf. Analyserne, der bør gentages med mellemrum, offentliggøres, og det skal fremgå af finansloven, hvilke produkter der subsidieres, og med hvilke beløb. Desuden kan produkter/ydelser, der klart har karakter af infrastruktur, prissættes anderledes end nævnt i 2), forudsat at det ikke har konkurrencemæssige virkninger for andre udbydere, 2) at KMS, med de under 1) nævnte undtagelser, skal fastsætte priserne, således at de dækker samtlige relevante omkostninger, herunder afskrivninger mv. Dette foreslås implementeret straks for evt. nye produkter, mens der for topografiske og tekniske kort, ortografiske kort samt for andre nuværende produkter evt. sker en gradvis tilpasning hertil, fx en dækning på mindst 75 % i 2006, 80 % i 2007, 90 % i 2008 og 100 % fra og med 2009, Miljøministerens opfølgning - Udarbejde en årlig redegørelse for udviklingen i den geografiske infrastruktur. Redegørelsen vil bl.a. beskrive og begrunde omkostningsdækningen af de enkelte datasamlinger. Redegørelsen vil kunne fremlægges i 2. halvår 2007 og vil erstatte den nuværende årlige Redegørelse om administrationen af de prispolitiske principper i Kort- og Matrikelstyrelsen. 35. I svaret bemærker miljøministeren yderligere, at mindre end fuld omkostningsdækning er fortsat velbegrundet for at understøtte udbredelsen af en landsdækkende geografisk infrastruktur. 36. Miljøministeren er således ikke enig med rådet i, at statsstøtten gradvist bør udfases. Men idet den årlige redegørelse skal begrunde omkostningsdækningen af de enkelte datasamlinger, vil der hvert år blive givet en begrundelse for, hvorfor det er nødvendigt at støtte kundernes (offentlige myndigheder, forsyningsselskaber, private virksomheder mv.) 10/12
forsyning med de kort/datasamlinger, hvis disse ikke sælges med fuld omkostningsdækning. Rådets anbefaling 3 3) at KMS skal sælge produkter/ydelser på lige vilkår over for alle, og KMS må ikke give kombinationsrabatter ved samlet salg af produkter udsat for konkurrence og produkter udsat for begrænset eller ingen konkurrence, Miljøministerens opfølgning - Sikre at den geografiske infrastruktur er tilgængelig for alle på lige vilkår. - Sikre at kombinationsrabatter ved samlet køb af forskellige typer af ydelser ikke omfatter ydelser uden for infrastrukturen. 37. Det er uklart, i hvilken udstrækning dette imødekommer rådets anbefaling. 38. Det centrale er, at alle må have adgang til alle de basale rådata, der indgår i infrastrukturen på linje med KMS/FOTdanmark. Hvis dette ikke bliver tilfældet, eller hvis der ydes statsstøtte alene til KMS/FOTdanmarks ydelser, vil klagerne med stor sandsynlighed blive udkonkurreret af tilsvarende ydelser fra KMS/FOTdanmark. Rådets anbefaling 4 4) at KMS regnskaber skal være tilstrækkeligt specificerede til at opgøre indtægter og omkostninger for hvert enkelt produkt/ydelse, til brug ved analyser af støttede produkter, jf. 1) og ved andre prisberegninger, jf. 2) og 3). Priser for KMS bearbejdede produkter/ydelser beregnes på grundlag af KMS generelle salgspris for de anvendte rådata/grunddata tillagt de omkostninger mv., der i øvrigt kan henføres til de pågældende produkter. Miljøministerens opfølgning - Vurdere mulighederne for en bedre og mere gennemsigtig opgørelse af KMS s omkostninger og fordelingen heraf på forskellige aktiviteter på baggrund af konsulentundersøgelsen, som forventes afsluttet primo 2007. Dette skal ske med henblik på at afgrænse infrastrukturaktiviteter fra øvrige aktiviteter, så der sikres fuld omkostningsdækning ved sidstnævnte. 39. Miljøministeren forpligter sig ikke til at imødekomme rådets anbefaling, men vil vurdere mulighederne for en bedre og mere dækkende opgørelse af KMS omkostninger. Det bemærkes, at anbefalingen skal ses som en underbygning af de øvrige anbefalinger, således at hvis anbefaling 1-3 følges, vil anbefaling 4 skabe større sikkerhed for, at anbefalingerne får den tilsigtede virkning. Rådets anbefaling 5 5) Såfremt KMS salg af produkter/ydelser overtages af en ny organisation med hel eller delvis offentlig finansiering og/eller tilførsel af driftsmidler, gælder ovenstående anbefalinger tilsvarende for den kommende organisation. Miljøministerens opfølgning
- Sikre at den endelige forretningsmodel og de tilhørende samarbejdsaftaler for FOTdanmark er i overensstemmelse med konkurrence- og udbudslovgivningen. 40. Miljøministeren anfører i sit svar på Konkurrencerådets henvendelse bl.a., at problemstillingerne vedr. FOTdanmark ikke inddrages i besvarelsen, idet der fortsat arbejdes med den endelige udformning af FOTsamarbejdet, og at det derfor endnu ikke er klart, om den endelige samarbejdsmodel er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering. Det nævnes dog, at der med inddragelse af Kammeradvokaten nu er ved at blive udarbejdet en endelig samarbejdsmodel for FOTdanmark og at den naturligvis skal leve op til udbuds- og konkurrencelovgivningen. 41. Hvis den endelige samarbejdsmodel bliver omfattet af konkurrencelovens almindelige regler, må der ikke ydes offentlig støtte, der forvrider konkurrencen medmindre konkurrencebegrænsningen er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering. Desuden vil indkøb af kort og geodata til kommuner mv. være underlagt gældende udbudsregler. 42. Hvis samarbejdsmodellen i medfør af konkurrencelovens 2, stk. 2 ( direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering ) ikke vil være omfattet af konkurrencelovens almindelige bestemmelser, må ministerens svar som udgangspunkt forstås sådan, at principperne i loven alligevel vil blive fulgt. Samlet konklusion 43. Samlet forholder miljøministerens svar sig til alle rådets anbefalinger og indeholder væsentligst et tilsagn om, at den fremtidige struktur på området vil blive i overensstemmelse med (principperne i) konkurrence- og udbudslovgivningen. 44. De foreslåede opfølgninger imødekommer dog ikke væsentlige dele af rådets anbefalinger og løser ikke de konkurrenceproblemer, der gør sig gældende ved KMS nuværende prisfastsættelse. Hvis miljøministeren mener, at der fortsat er behov for offentlig støtte, er det vigtigt, at denne støtte ikke blot gives til KMS/FOTdanmark, men at den gives, så konkurrencen ikke forvrides. Det er endvidere afgørende, at klagerne og andre udbydere får adgang til de rådata, som indgår i infrastrukturen på samme vilkår som KMS/FOTdanmark.