Kommunalreformer i Danmark

Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2013, 90. årgang 5 Kommunalreformer i Danmark Refereevurdert Af professor, dr. jur. Carsten Henrichsen Center for Offentlig Regulering og Administration (CORA) Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2013, 90. årgang Carsten Henrichsen Artikler: Kommunalreformer i Danmark 1. Indledning Danmark har i nyere tid undergået to større reformer af den kommunale inddeling. Den første blev gennemført i 1970, den sidste i 2005 (med ikrafttræden 2007). For et nutidigt synspunkt knytter hovedinteressen sig naturligvis til den seneste reform. Alligevel er det for sammenhængens skyld hensigtsmæssigt at indlede med et kort rids af den forrige reform. De to reformer adskiller sig således fra hinanden både indholdsmæssigt og hvad angår reformprocessen. Til det indholdsmæssige hører de principper, som reformerne hver især bygger på, mens processen har været bestemt af den mere eller mindre konsekvente sammentænkning af kommunestørrelser og kommunale opgaver og deres finansiering. Som et andet aspekt af reformprocessen er det dog værd at bemærke, at ændringerne af de kommunale inddelinger i begge tilfælde er sket ved frivillige kommunesammenlægninger, om end efter et betydeligt forudgående statsligt pres for ændringer. I denne artikel gennemgås de danske kommunalreformer fra 1970 og 2005 med særlig vægt på processen, resultaterne og for så vidt angår den seneste reform de vurderinger, som kommunaleksperter har afgivet af reformarbejdet. Artiklen har således et rent oversigtligt formål. Først ses på 1970 ernes inddelingsreformer (kap. 2), dernæst på reformovervejelser i de efterfølgende årtier (kap. 3) og videre på de forslag til en ny reform, som blev afgivet af strukturkommissionen med en betænkning i 2004 (kap. 4). Endvidere ses på de politiske forhandlinger, som ledte frem til reformen i 2005 (kap. 5), hvorefter implementeringen af forligsaftalen omtales kort (kap. 6). Herefter ses på de ovennævnte vurderinger af reformen (kap. 7), hvorefter der suppleres med et komparativt udblik på forholdene i de andre nordiske lande (kap. 8). Afslutningsvis peges på nogle mulige perspektiver med kommunalreformen af 2005. 1 Artiklen omhandler alene reformerne af de kommunale inddelinger, mens andre reformer af bl.a. opgave- og byrdefordelingen mellem stat og kommuner, som er blevet gennemført i tilknytning hertil, i hovedsagen lades uomtalt. Normativt indskrænker analysen af det seneste reformarbejde sig endvidere til de umiddelbare

6 Carsten Henrichsen vurderinger af reformen, idet der kun i meget begrænset omfang er inddraget empirisk materiale til dokumentation af de faktiske konsekvenser heraf. 2. 1970 ernes inddelingsreformer Den hidtidige kommunale inddeling blev som nævnt fastlagt ved kommunalreformen af 1970, hvorved antallet af kommuner reduceredes fra 1388 kommuner (inklusive 88 købstadkommuner) til først 277 og efter nogle yderligere sammenlægninger i årene derefter 275 kommuner, mens antallet af amtskommuner reduceredes fra 24 til først 14 og senere, med etableringen af Bornholms Regionskommune, 13 amtskommuner. I kommunallovgivningen betegnedes de to kommunetyper som henholdsvis primærkommuner og sekundærkommuner. Hovedprincipperne for den primærkommunale inddeling blev fastlagt af Kommunallovskommissionen af 1958, som fremhævede følgende tre hensyn som bærende for en ny kommunestruktur 2 : 1. Hensynet til en hensigtsmæssig afgrænsning af bykommunerne: Efter dette hensyn skulle grænserne omkring de større byer fastlægges på en sådan måde, at det enkelte bysamfund med omliggende forstæder kom til at udgøre én kommune, det såkaldte»én by én kommune«princip. En kommunal inddeling efter dette princip skulle navnlig sikre de bymæssige kommuner bedre udviklingsmuligheder, men ville også løse et udbredt problem med forstæder, som lukrerede på centerkommunens faciliteter. 2. Hensynet til finansiel og administrativ bæredygtighed: Efter dette hensyn skulle kommunerne have en sådan størrelse, at de ville kunne løse de vigtigste opgaver selvstændigt, det vil sige uden at være nødsaget til at samarbejde med andre kommuner. Et sådant fælleskommunalt samarbejde havde i sognekommunerne navnlig været almindeligt på skoleområdet, hvor mange mindre kommuner var gået sammen om at oprette såkaldte»centralskoler«. Netop skoleopgaven kom da også til at danne grundlag for kommissionens anbefaling af en mindstestørrelse på 5-6.000 indbyggere. 3. Hensynet til den befolknings- og erhvervsmæssige samhørighed: Efter dette hensyn skulle det ved fastsættelsen af den kommunale inddeling yderligere sikres, at kommunerne geografisk såvel som befolknings- og erhvervsmæssigt dannede en hensigtsmæssig ramme for varetagelsen af de lokale opgaver. Dette hensyn til det lokale fællesskab var bestemmende for, hvilke kommuner der skulle sammenlægges for at opnå de ovennævnte mindstestørrelser; men kriteriet kunne også betinge afvigelser fra den anbefalede kommunestørrelse, bl.a. i forhold til de mindre ø- kommuner. Med inddelingen af kommuner efter disse principper opnåedes en gennemsnitlig kommunestørrelse på omkring 19.000 indbyggere (eksklusiv København og Frederiksberg); men spredningen var ganske stor, idet kommunerne fordelte sig med ca. 1/3 mindre kommuner (indtil 8.000 indbyggere), halvdelen mellemstore kommuner (indtil 30.000 indbyggere) og 1/8 store kommuner (med indtil 100.000 indbyggere). Yderpunkterne dannedes af på den ene side ni kommuner med et indbyggertal på mindre end 4.000, og på den anden side de fire store bykommuner København, Odense, Århus og Ålborg med hver over 100.000 indbyggere. Når man tager be-

Artikler: Kommunalreformer i Danmark 7 folkningsudviklingen i tiden efter kommunalreformen i betragtning, er det værd at notere, at så mange som 1/3 af landets kommuner formentlig kun lige akkurat opfyldte, hvad der i tiden indtil den nye reform måtte anses som mindstestørrelsen for en kommune (ca. 8.000 indbyggere). For amtskommunernes vedkommende anbefalede den efterfølgende kommunalreformkommission 3 et befolkningsunderlag på 200-250.000 indbyggere som forudsætning for varetagelse af de eksisterende opgaver inden for bl.a. social-, sundheds- og undervisningsvæsen. Spørgsmålet om en mindstestørrelse for amtskommunerne var dog ikke så presserende, som det havde været for primærkommunernes vedkommende. I hvert fald havde der ikke tidligere været behov for fælleskommunalt samarbejde på dette plan. Snarere var amternes størrelse et spørgsmål om, hvad der demografisk set skulle forstås ved en region. Dette spørgsmål havde imidlertid også en politisk side, idet en konsekvent regionalisering af landet næsten uundgåeligt ville føre til dannelsen af en befolkningsmæssigt meget stor hovedstadsregion. Af de forskellige modeller (med 16, 13, 12 og 8 amtskommuner), som blev foreslået af reformkommissionen, valgte man som et forholdsvis moderat alternativ en amtskommunal inddeling med 14 amtskommuner. Hermed blev gennemsnitsstørrelsen for et amt 300.000 indbyggere (i 2005 ca. 330.000). Variationerne var dog fortsat betydelige med på den ene side Bornholms Amt med 45.000 indbyggere og på den anden side Århus Amt med 630.000 indbyggere (1998-tal). Med sammenlægningen i 2001 af de fem bornholmske kommuner og nedlæggelsen af Bornholms Amtskommune ved samme lejlighed reduceredes antallet af henholdsvis primær- og amtskommuner til 271 og 13. Den nye såkaldte»regionskommune«fik status som primærkommune, men med ansvar også for de tidligere amtskommunale opgaver. Kommunen havde som sådan en tilsvarende placering som Københavns og Frederiksberg kommuner, og den officielle betegnelse for kommunalbestyrelsen blev»bornholms Regionsråd«. Sammenlægningerne kom i stand efter en folkeafstemning på øen, hvor et stort flertal stemte for, og der blev også siden med positivt resultat afholdt folkeafstemninger om sammenlægning af de tre kommuner på Langeland og de to kommuner på Ærø. Med godkendelsen af sidstnævnte blev antallet af kommuner således reduceret yderligere til 270 i 2006. 3. Genovervejelse af de kommunale inddelinger Selv om der var bred politisk tilslutning til reformen, kunne der ikke opnås enighed om at ændre den kommunale inddeling i hovedstadsområdet, dvs. København og Frederiksberg kommuner og omegnskommunerne i det daværende Københavns Amt. Kommunerne i dette område var relativt store, hvorfor der ikke var noget presserende behov for sammenlægninger, og dertil kom, at en ganske forskelligartet befolkningsmæssig sammensætning af kommunerne gjorde det vanskeligt at skabe tilslutning til strukturændringer. Den kommunale inddeling i dette område forblev således stort set uændret. De mange kuldsejlede forsøg på at reformere den kommunale inddeling i hovedstadsområdet skal ikke omtales her. 4 Derimod gav strukturen på det regionale plan i området anledning til overvejelser om, hvordan der kunne sikres en mere effektiv koordinering af de amtslige opgaver inden for sygehusvæsen, fysisk planlægning og kollektiv trafik. Resultatet blev i første omgang oprettelsen i 1973 af et indirekte valgt»hovedstadsråd«, som en overbygning på det kommunale og amts-

8 Carsten Henrichsen lige led, og til varetagelse af specielt den kollektive trafikforsyning og en særlig regionplanlægning for hovedstadsområdet. Efter VKR-regeringens nedlæggelse af dette råd i 1990 stillede regeringen Nyrup Rasmussen på baggrund af en betænkning om hovedstadsområdets fremtidige struktur 5 forslag om etablering af et storamt, som enten skulle omfatte Københavns Amt og de to hovedstadskommuner (det»lille«storamt) eller alle tre amter i hovedstadsområdet, foruden de to nævnte kommuner (»superamtet«). Ingen af disse alternativer kunne dog samle politisk flertal i Folketinget. I stedet vendte man i 1999 tilbage til den oprindelige firleddede struktur, nu med»hovedstadens Udviklingsråd«som et indirekte valgt organ til varetagelse af visse overordnede opgaver, bl.a. regionalplanlægning og kollektiv trafik, inden for et geografisk område svarende til området for det ovennævnte superamt (Københavns, Frederiksborg og Roskilde amter). Debatten om en hovedstadsreform er illustrerende for karakteren af de problemer, som man stod over for ved den regionale inddeling. Hovedstadsområdet frembyder nogle særlige koordineringsmæssige problemer, som kunne begrunde valget af den ovennævnte superamtsmodel. Hertil kommer, at denne løsning ville medføre en finansiel udligning i hele området, hvad der ikke mindst ville være til gavn for Københavns Kommune, som den gang var stærkt økonomisk betrængt. Til gengæld ville et hovedstadsamt med mere end 1.7 mio. indbyggere kunne blive en politisk magtfaktor, som ville kunne dominere de øvrige dele af landet. Dermed ville spørgsmålet om en ny kommunalreform trænge sig på. De øvrige amter ville formentlig presse på for dannelsen af større administrative enheder, som ville kunne sikre en passende modvægt til superamtet, og dermed ville også spørgsmålet om sammenlægninger af de mange mindre kommuner, som kun lige akkurat opfyldte mindstekravene for at kunne varetage deres opgaver selvstændigt, aktualiseres. Spørgsmålet om en ny inddelingsreform havde imidlertid allerede fra politisk side været rejst flere gange gennem årene. Således havde både det nu hedengangne Fremskridtspartiet og Det Konservative Folkeparti i slutningen af 1980 erne stillet forslag om nedlæggelse af amtskommunerne. Særligt bemærkelsesværdigt var et forslag, som den daværende, konservative, statsminister Poul Schlüter stillede for egen regning om at afskaffe amterne og sammenlægge primærkommunerne til»et sted mellem 75 og 125 regionskommuner«. 6 Som en art kompensation for tabet af nærhed ved dannelsen af sådanne nye storkommuner anbefalede Schlüter, at der oprettedes»små lokale servicekontorer«til behandling af borgernes daglige sager. Hospitalerne, der var amtskommunernes største opgave, foresloges derimod omdannet til kommunalt ejede interessent- eller aktieselskaber. Poul Schlüter så både økonomiske og ideologiske fordele ved en sådan opbygning af det administrative system, bl.a. derved at det»kan svække statens magt og styrke lokalbefolkningens selvstændighed«. Det er et argument, som leder tanken hen på det magtfordelingssynspunkt, som også historisk har været et væsentligt hensyn bag den kommunale selvstyretanke. 7 Forslaget blev imidlertid afvist af Venstre og Socialdemokratiet, foruden naturligvis af Amtsrådsforeningen. Derimod anbefalede en af hovedaktørerne i den tidligere kommunalreform, daværende direktør for Kommunernes Landsforening og tidligere medlem af Kommunallovskommissionen, Oluf Ingvartsen, at tage fat på en ny kommunalreform. En anbefaling, som havde så meget desto større vægt, som den fremstod som konklusion på en stort anlagt undersøgelse af 1970 ernes kommunalreformer. 8

Artikler: Kommunalreformer i Danmark 9 Socialdemokratiets afvisning af det ovennævnte forslag forhindrede dog ikke dette parti i at medvirke til etableringen i 1995 af et»hovedstadens Sygehusfællesskab«(HS) som et administrativt koordinerende organ for Rigshospitalet og sygehusvæsenet i Københavns og Frederiksberg kommuner. Dermed var der i hvert fald delvis skabt et modstykke til det»hovedstadsområdets Trafikselskab«(HT), som blev oprettet i 1990 efter nedlæggelsen af Hovedstadsrådet, om end med den forskel, at staten i HS skulle indgå som en hovedaktør i fællesskabet. Selv om disse institutioner skulle løse nogle af hovedstadsområdets særligt påtrængende koordineringsproblemer, kunne netop kombinationen af regionale fællesskaber og selskabsdannelser til varetagelse af de store amtskommunale driftsopgaver synes at danne forløber for en ny kommunalreform efter Poul Schlüters ovennævnte model. Alligevel blev resultat et andet, idet regeringen som nævnt i stedet fik tilslutning til at oprette et Hovedstadens Udviklingsråd. Denne beslutning skyldtes i realiteten, at regeringen i 1996 som en afledningsmanøvre i forhold til ønskerne om en afskaffelse af amtsleddet og om nye kommunesammenlægninger havde fået nedsat en ny kommission, Opgavekommissionen, som afgav betænkning i 1998. 9 Kommissionen skulle vurdere den eksisterende opgavefordeling mellem stat, amter og kommuner, og herunder særligt overveje mulighederne for at løse eventuelle problemer gennem ændrede finansieringsformer, såkaldt»fleksibel opgavevaretagelse«og kommunale samarbejder. Selv om kommissionen dermed ikke skulle overveje de grundlæggende strukturer, måtte betænkningens konklusioner opfattes som en tilslutning til den etablerede grundstruktur, idet kommissionen vurderede, at den eksisterende opgavefordeling fungerede hensigtsmæssigt, og at der følgelig ikke var grund til at ændre den etablerede struktur. Endda kunne kommissionen tilføje, at det var dens»forventning, at opgavefordelingen i sin grundstruktur også i de kommende år vil vise sig robust over for udviklingen i kravene til den offentlige sektor«(bet. s. 227). Samtidig indeholdt betænkningen en generelt formuleret advarsel mod etablering af kommunale samarbejder i selskabsform og mod udlægning af yderligere opgaver til kommunerne, som ville forudsætte kommunale samarbejder. Netop væksten i samarbejde mellem kommunerne kunne ellers synes at pege i retning af, at der var behov for en ny kommunalreform. I et debatoplæg fra Kommunernes Landsforening 10 drøftedes problemerne med manglende kommunal»bæredygtighed«, og det anbefaledes her, at man fra kommunal side overvejede frivillige kommunesammenlægninger som alternativ til formaliseret samarbejde og ordninger med»fleksibel opgaveløsning«, hvor kommunerne kunne overtage enkelte amtskommunale opgaver efter aftale. Spørgsmålet om den regionale inddeling dukkede imidlertid op igen i forskellige sammenhænge, herunder i forbindelse med overvejelser om sygehusopgavens administration 11 og om indretning af tilsyns- og klagesystemet i forhold til kommunale afgørelser. 12 Sygehuskommissionen stillede ikke selv forslag om ændringer af den amtskommunale inddeling, men kommissionens betænkning blev i 2003 fulgt op af en rapport fra et udvalg under Indenrigs- og Sundhedsministeriet, 13 som anbefalede en udvidelse af befolkningsunderlaget for varetagelse af sygehusopgaven til 4-700.000 indbyggere, svarende til en halvering af antallet af regioner. Som et mere præcist pejlemærke for den fremtidige udvikling af amtsleddet blev der endvidere i 2004 efter forslag fra Klagereformudvalget foretaget en omorganisering af kommunaltilsynet, hvorved de hidtidige blandede statsligt-kommunale tilsynsråd blev

10 Carsten Henrichsen erstattet af statslige»tilsynsregioner«, som blev henlagt til 5 af de daværende 13 statsamter. Så sent som i juni 2002 fastslog indenrigsministeren i den nye borgerlige VKregering, Lars Løkke Rasmussen, imidlertid:»regeringen har ingen planer om at foretage ændringer i den kommunale struktur«, og ministeren tilføjede endda, at det er»min forventning, at den kommunale struktur vil se anderledes ud om en årrække, men ikke som resultatet af en centralt fastsat, detaljeret gennemtænkt elitær plan«. 14 Allerede året efter opstod der imidlertid et fornyet landspolitisk pres for at tage spørgsmålet om de kommunale inddelinger op til genovervejelse, og med den nye regeringskonstellation, som var kommet til magten efter valget i slutningen af 2001, så Venstre sig foranlediget til at bløde op på sin hidtidige traditionsbestemte modstand mod ændringer. Regeringen besluttede således i oktober 2002 at nedsætte en ny kommission, Strukturkommissionen, med henblik på at udvikle et»beslutningsgrundlag for ændringer i rammerne for løsningen af den offentlige sektors opgaver«i lyset af de værdimæssige og teknologiske ændringer, som havde fundet sted siden kommunalreformen i 1970. Kommissionen, som var sammensat af ni topembedsmænd og tre uafhængige medlemmer, herunder en enkelt universitetsperson, afgav betænkning i januar 2004. 15 4. Strukturkommissionens forslag Kommissionen skulle ifølge sit kommissorium kortlægge de forskellige principielle muligheder for en reform, hvorimod en konkret stillingtagen til den fremtidige geografiske inddeling lå uden for kommissionens område. I overensstemmelse hermed, men i delvis modsætning til den forrige kommunalreform, var kommissionens forslag baseret på omfattende analyser af den eksisterende opgavefordeling og de udfordringer, som den offentlige sektor vil blive stillet over for i de kommende år. Ved den tidligere kommunalreform var det netop en hovedindvending, at principperne for den kommunale inddeling blev fastlagt uden grundlag i en systematisk analyse af opgavefordelingen mellem stat og kommuner. Her var i realiteten de overvejelser, som blev foretaget i et parallelt kommissionsarbejde vedrørende den fremtidige organisering af de sociale opgaver, afgørende for beslutningen om den kommunale inddeling. 16 Disse overvejelser havde foregået løsrevet fra Kommunallovskommissionens overvejelser, som efter det ovenstående havde taget udgangspunkt i skoleopgaven som vejledende for kommunernes fremtidige størrelse. Læren fra denne reform var for så vidt, at det i lige grad er utilstrækkeligt at gennemføre strukturreformer uden nærmere overvejelser af indholdet de opgaver der skal løses, som at iværksætte reformer af opgavefordelingen uden tanke for de administrative strukturer de enheder der skal varetage opgaverne. Strukturkommissionen anbefalede da også, at der»gennemføres en samlet reform af den offentlige sektor, som omfatter såvel inddelingsændringer som opgaveflytninger mellem stat, amter og kommuner«. Mere konkret tilrådedes det,»at mindstestørrelsen for forvaltningsenhederne både på lokalt og regionalt niveau øges væsentligt i forhold til i dag, og at den nuværende opgavefordeling ændres, så sammenhængende opgaver i højere grad samles i et forvaltningsled«(bet. s. 37). Som begrundelse for disse anbefalinger pegede kommissionen på en række svagheder i den eksisterende struktur, herunder at en stor del af de nuværende forvaltningsenheder var for små til at sikre en hen-

Artikler: Kommunalreformer i Danmark 11 sigtsmæssig opgavevaretagelse, at opgavefordelingen på en række områder var uklar, og at der endvidere var problemer som følge af, at forskellige forvaltningsled varetog overlappende funktioner (s. 24ff). Det var endvidere kommissionens opfattelse, at disse problemer forstærkedes af den demografiske udvikling, den øgede mobilitet og et snævert makroøkonomisk råderum i årene fremover (s. 17f). Kommissionen opstillede på denne baggrund en række modeller for indretning af den offentlige sektor, baseret på antallet af forvaltningsled, som vist i nedenstående oversigt (skema 1). I betænkningen analyseredes fordele og ulemper ved de forskellige modeller, men i øvrigt konkluderede kommissionen, at valget af en konkret model i høj grad måtte bero på en politisk vurdering (s. 24). Kommissionens flertal afstod derfor fra at pege på en bestemt model, men anbefalede, at ændringer, af hvilken art de måtte være,»gennemføres hurtigst muligt«(s. 40). Alligevel stod det efter kommissionens egne analyser ret klart, at man i hvert fald ikke ville anbefale en uændret opgavefordeling, og at heller ikke en statsovertagelse af sygehusopgaven med en afvikling af amtsleddet til følge ville medføre nogen mærkbare gevinster. Det var endvidere klart, at tungtvejende demokratimæssige hensyn talte imod de to modeller med indirekte valgte amtsråd (uden skatteudskrivningsret), hvorfor valget syntes at måtte stå mellem»den brede amtsmodel«og»den brede kommunemodel«. I betragtning af, at det politiske pres for en strukturreform i det hele udsprang af en opfattelse af amtsleddet som et overflødigt mellemled i en relativ lille administration som den danske, syntes valgmulighederne dog realistisk set at måtte begrænse sig til den brede kommunemodel. Flertallet gik da også langt i retning af et specificere både regions- og kommunestørrelser, som kunne indpasses efter denne model. Modeller med tre direkte valgte forvaltningsled 1. Uændret opgavefordeling, men med ændrede amts- og kommunestørrelser 2.»Bred amtsmodel«, hvor især amternes og i et vist omfang kommunernes opgaver udvides blandt andet med statslige opgaver 3.»Bred kommunemodel«, hvor amternes opgaver reduceres, mens kommunernes opgaver udvides væsentligt med amtslige og statslige opgaver Modeller med ét eller flere indirekte valgte forvaltningsled 4.»Kommuneregionsmodel«, hvor kommunernes tilføres nye opgaver, mens det regionale niveau har begrænsede opgaver og ledes af et indirekte valgt regionsråd valgt af regionernes kommunalbestyrelser 5.»Partiregionsmodel«, hvor kommunernes tilføres nye opgaver, mens det regionale niveau har begrænsede opgaver og ledes af et indirekte valgt regionsråd sammensat af kommunalbestyrelsesmedlemmer udpeget af og blandt partiernes kommunalbestyrelser i regionen. Model med to direkte valgte forvaltningsled 6.»Statsmodel«, hvor alle opgaver placeres i kommunerne og staten Skema 1. Strukturkommissionens modeller (bet. 1434/2004, s. 23). Hvad angår antallet af regioner siges det udtrykkeligt, at de ikke bør overstige 7-8 regioner, men heller ikke bør være færre end tre (s. 35). Sygehusopgaven og hensynet til lokalkendskab er de hovedhensyn, som trækker i hver sin retning. En inddeling

12 Carsten Henrichsen med kun tre regioner ville dog uundgåeligt skævvride landet med en befolkningsmæssigt meget stor hovedstadsregion, som i realiteten måtte omfatte hele Sjælland, Lolland-Falster og Bornholm. Det var da også en sådan model, der som nævnt var blevet forkastet ved tidligere forsøg på at gennemføre en hovedstadsreform. Omvendt var det som ligeledes omtalt det rådgivende (sundheds-)udvalgs vurdering, at 4-700.000 indbyggere ville kunne sikre et bæredygtigt sygehusvæsen, hvilket kunne tale for en inddeling med 7-8 regioner. Efter kommissionens opfattelse gjaldt denne vurdering imidlertid kun for et sygehusvæsen på»basisniveau«, dvs. uden indregning af en række specialiserede sygehusfunktioner. Endvidere var vurderingen baseret på den aktuelle efterspørgsel efter sygehusydelser, mens det på længere sigt kunne forudses, at denne efterspørgsel ville være stigende på grund af den demografiske udvikling (s. 46ff). Et kompromis med fem regioner var på denne baggrund nærliggende og understøttedes yderligere af, at der som før omtalt på det tidspunkt allerede var foretaget en regional inddeling med fem regioner i forhold til varetagelsen af det almindelige tilsyn med kommuner og amtskommuner. For valget af dette antal kunne yderligere tale, at regionerne i så fald ville kunne afgrænses med udgangspunkt i landets (fem) universiteter, således at disse også fik en»forpligtelse til at spille en klar regional rolle i videnssamfundet«. 17 For så vidt angår den kommunale inddeling vurderede kommissionen endvidere, at kommuner med en mindstestørrelse på ca. 30.000 indbyggere ville have tilstrækkelig økonomisk bæredygtighed til at overtage en række beskæftigelsesopgaver, som hidtil havde været varetaget i et tostrenget, statsligt-kommunalt, system, men som efter kommissionens opfattelse burde forankres i kommunerne som en ny, tungtvejende, opgave (s. 46). Samtidig henvistes til en nyere analyse, som skulle indikere, at den kommunestørrelse, hvor de gennemsnitlige driftsudgifter pr. indbygger er lavest, var steget fra 28.000 til 34.000 indbyggere i løbet af perioden fra 1993 til 2002 (s. 34). Ligeledes henvistes til nye undersøgelser, som skulle vise, at hensynet til et velfungerende lokaldemokrati ikke i sig selv kunne tale for at opretholde de mindre kommuner,»idet lokaldemokratiet i større kommuner er ligeså velfungerende som i små«(s. 29). På denne baggrund antog kommissionen, at kommunestørrelser på både 20.000 og 30.000 indbyggere ikke ville svække hensynet til borgerinddragelse og»demokratisk bæredygtighed«, selv om der på den anden side heller ikke var grundlag for at vurdere, i hvilket omfang kommunestørrelsen ville påvirke den»oplevede politiske nærhed«. Det er selvsagt ikke overraskende, at Amtsrådsforeningens repræsentant i kommissionen afgav en særudtalelse, som advarede specifikt mod den brede kommunemodel (s. 72ff). Mere interessant er det, at kommissionens tre»uafhængige«medlemmer (to direktører og en professor i statskundskab) også afgav en mindretalsudtalelse (s. 74ff). Mindretallet advarede her dels mod, at styrelsen af regionerne blev henlagt til indirekte valgte organer, og/eller at de blev frataget deres skatteudskrivningsret, dels mod at der blev fastlagt en mindstekommunestørrelse uden en nøjere undersøgelse af de finansielle konsekvenser af en kommunal overtagelse af specielt beskæftigelsesopgaven, og dels endelig mod en vidtgående kommunalisering af amtslige specialopgaver inden for det sociale område såvel som af amternes opgaver vedrørende miljøgodkendelser og tilsyn med særligt forurenende virksomheder. Omvendt anbefalede dette mindretal, at staten overtog opgaver med myndighedspræg såsom navnlig den kommunale skatteligning. Derimod kunne mindretallet ikke enes om en anbefaling af en bestemt regional inddeling, idet de to direktører (Søn-

Artikler: Kommunalreformer i Danmark 13 dergaard og Bonnerup) foreslog en struktur med som udgangspunkt tre regioner, mens professoren (Poul Erik Mouritzen) ud fra hensynet til»den regionale identitet og udviklingskraft i de økonomisk svagere dele af landet«anbefalede syv regioner (s. 80). 18 5. Forligsaftalen om de kommunale strukturændringer Mindre end et halvt år efter afgivelsen af Strukturkommissionens betænkning indgik regeringen en aftale med sit støtteparti, Dansk Folkeparti, 19 om en samlet strukturreform (forligsaftalen af juni 2004). Forud var gået en række forhandlinger med andre partier fra oppositionen, men selv om disse forhandlinger resulterede i enkelte ændringer af regeringens oprindelige udspil, kunne ingen af disse partier i sidste ende tilslutte sig aftalen. Imidlertid indgik regeringen med sit støtteparti og to af oppositionens partier, Socialdemokraterne og Det Radikale Venstre, senere en særaftale om løsningen af visse problemer i forbindelse med den endelige fastlæggelse af den kommunale inddeling (særaftale af marts 2005). Med forligsaftalen institueredes en række principper for de fremtidige strukturændringer som følger: 1. En ændret opgavefordeling mellem stat, regioner og kommuner efter princippet»mindre region mere kommune«, altså den brede kommunemodel som ovenfor omtalt. Hermed overførtes en række amtskommunale opgaver til kommunerne, mens andre opgaver blev overført til staten, herunder de amtslige gymnasier og voksenuddannelser samt yderligere den kommunale skatteligning. Endvidere fik kommunerne et medansvar for varetagelse af opgaver inden for beskæftigelsesområdet (sammen med staten) og sundhedsforebyggelse (sammen med regionerne), mens regionerne stod tilbage som organer for varetagelse af sygehusopgaven, men derudover fortsat også med ansvar for varetagelse af visse særlige institutionsopgaver, oprettelse af selskaber til drift af kollektiv trafikbetjening samt udarbejdelse af planer for regionens udvikling inden for en række områder. Endelig blev regionerne frataget kompetence til at varetage andre opgaver end de direkte lovbundne, ligesom de blev afskåret fra at finansiere deres opgaver ved opkrævning af egne skatter, idet opgaverne i stedet finansieres af tilskud og bidrag fra stat og kommuner. 2. En ændret inddeling af landet i kommuner og regioner efter princippet»større kommuner og regioner bedre og billigere administration«. For kommunernes vedkommende fastlagdes herved en minimumsstørrelse på 30.000 indbyggere, mens der for regionernes vedkommende direkte fastsattes et antal af fem nærmere opregnede regioner: Nordjylland, Midtjylland, Syddanmark, Sjælland og Hovedstaden. For kommuner med under 20.000 indbyggere samt ø-kommuner, hvor der ikke var tilslutning til kommunesammenlægninger, åbnedes mulighed for, at der alternativt for visse nærmere opregnede opgaver kunne indgås»forpligtende samarbejder«med nabokommuner med henblik på at sikre den faglige bæredygtighed for opgavevaretagelsen. For regionernes vedkommende indeholdt aftalen tillige en fastlæggelse af den geografiske placering af deres centrale forvaltninger (Aalborg, Viborg, Vejle, Sorø og Hillerød). I den forbindelse stilledes endvidere i udsigt, at en række statslige myndigheder på regionalplanet, herunder de nye statsforvalt-

14 Carsten Henrichsen ninger, skattecentre og beskæftigelsesregioner, blev placeret ud fra regionalpolitiske hensyn. 3. En ændret afgrænsning af de nye kommuner og regioner, hvorved der for kommunernes vedkommende skulle lægges vægt på kulturel og erhvervsmæssig samhørighed, men således at der kunne indgå både land- og byområder i de nye kommuner, mens der ved afgrænsningen af regionerne lagdes vægt på etablering af regioner af nogenlunde ensartet størrelse. Det første repræsenterede et brud på et af grundprincipperne i den forrige kommunalreform, princippet om»en by en kommune«. Det sidste indebar, at hovedstadsregionen ikke kom til at omfatte Roskilde Amt, som ellers trafikmæssigt og på andre måder var nært forbundet med denne region. Endvidere åbnede aftalen mulighed for etablering af såkaldte»servicecentre«til varetagelse af borgerbetjeningsopgaver på tværs af stat, regioner og kommuner. Dermed realiseredes et tredje grundprincip for reformen, idet kommunerne hermed kunne gøres til»borgernes hovedindgang til det offentlige«. Endelig stilledes der også en styrkelse af det lokale (nær-) demokrati i udsigt, herunder gennem nedtoning af statslig detailstyring og øget borgerdeltagelse. Til gengæld oprettedes et uafhængigt evalueringsinstitut, som løbende skal overvåge den decentrale offentlige opgavevaretagelse. 20 Hvad angår de styrelsesmæssige forhold fastholdtes for kommunernes vedkommende det eksisterende udvalgsstyre, men med en øget mindstestørrelse for kommunalbestyrelserne i de nye, sammenlagte kommuner. Ligeledes fastholdtes det folkevalgte element i det regionale styre, idet amtsrådene erstattedes af såkaldte regionsråd med forpligtelse til at nedsætte et særligt kontaktudvalg til fremme af det løbende samarbejde mellem region og kommuner. Tilsvarende indeholdt forligsaftalen en række forudsætninger om gennemførelsen af en reform af de eksisterende tilskuds- og udligningsordninger i fortsættelse af de overvejelser, der allerede var gjort herom i et af Indenrigsministeriet nedsat udvalg. 21 6. Implementering af forligsaftalen Hele reformen skulle ifølge forligsaftalen gennemføres med virkning fra 1/1 2007, idet alle de ovennævnte omlægninger af opgave- og byrdefordelingen mellem stat, regioner og kommuner skulle være på plads inden ikrafttrædelsestidspunktet. Ligeledes blev funktionsperioden for de eksisterende amtsråd og kommunalbestyrelser i sammenlægningskommuner forlænget med ét år, idet valgene i 2005 til disse organer skulle gælde for nedsættelsen af henholdsvis forberedelsesudvalg (regioner) og sammenlægningsudvalg (for de sammenlagte kommuner), som skulle forestå den praktiske implementering af reformen, og som efter 2007 fortsatte som regionsråd og kommunalbestyrelser. De nye kommunale inddelinger blev som udgangspunkt gennemført ud fra et frivillighedsprincip, idet der kun i meget få tilfælde blev truffet en ministeriel afgørelse om udestående spørgsmål i henhold til den herom vedtagne inddelingslov. Medvirkende hertil var, at forligspartierne som før nævnt i en særaftale med Socialdemokraterne og Det Radikale Venstre fastlagde en proces for afklaring af endnu udestående problemer, idet langt hovedparten af de kommunale tilbagemeldinger om kommunesammenlægninger ved årsskiftet 2004-05 blev godkendt ved denne lejlighed.

Artikler: Kommunalreformer i Danmark 15 Således blev en række ændringer af den kommunale grænsedragning gennemført efter forudgående folkeafstemninger i nærmere afgrænsede områder, mens andre problemer i forbindelse med sammenlægning af kommuner blev løst helt eller delvis ved en særlig regeringsudpeget opmands mellemkomst. 22 Ligeledes blev der tilvejebragt visse særordninger, for så vidt angår etableringen af kommunale samarbejder i forhold til en række ø-kommuner. Alene sammenlægningen af to kommuner i hovedstadsområdet (Værløse og Farum Kommuner) krævede en ministeriel beslutning, som dog i hovedsagen imødekom de særlige økonomiske interesser, der her var på spil. På baggrund heraf var den kommunale inddeling endeligt fastlagt 1. juli 2005. Det samlede resultat for kommunernes vedkommende blev en kommunal inddeling med 98 kommuner med en gennemsnitlig størrelse på 56.000 indbyggere. Heri indgår 65 nye sammenlagte kommuner, hvis nærmere grænsedragning i 19 tilfælde blev fastlagt på baggrund af folkeafstemninger, mens sammenlægninger i 6 tilfælde kom i stand med opmandens mellemkomst. Herudover blev fire kommuner i hovedstadsområdet videreført på betingelse af indgåelse af samarbejdsaftaler, ligesom fire ø-kommuner er godkendt på vilkår af indgåelse af særlige ø-samarbejdsaftaler. I forhold til den vejledende mindstekommunestørrelse på 30.000 indbyggere er der fortsat ca. 15 kommuner med et mindre indbyggertal (mellem 20-30.000), hvortil kommer fire ø-kommuner med befolkningstal på 3-14.000 indbyggere. Omvendt har kommunesammenlægningerne i en lang række tilfælde medført væsentligt større kommuner (fra 50.000 indbyggere og opefter), herunder med etablering af to nye storkommuner, Esbjerg og Vejle, hver med over 100.000 indbyggere. Inddelingsreformen har således samlet medført en væsentlig større reduktion af antallet af kommuner, end den vejledende mindstestørrelse i sig selv lagde op til. En medvirkende årsag hertil har formentlig været et ønske hos de enkelte kommuner om at sikre sig den bedst mulige stilling i den fremtidige indbyrdes konkurrence om de erhvervs- og befolkningsmæssige ressourcer. 7. Ekspertvurderinger af reformarbejdet Allerede før Strukturkommissionens nedsættelse havde der lydt advarende røster fra kommunaleksperter mod en ny kommunalreform. Der blev peget på, at debatten i for høj grad vægtede den økonomiske effektivitet og faglige bæredygtighed, og at man havde for lidt øje for de demokratiske aspekter af en forøgelse af kommunernes størrelse. Opfattelsen var, at det kommunale demokrati rent faktisk fungerede udmærket, og at kommunerne også var i stand til at løse de fleste opgaver uden problemer. Den kommunale indsats blev imidlertid miskendt af folketingspolitikere, der kun havde blik for de uligheder, som et kommunalt selvstyre genererer, såvel som af medierne, der altid hæfter sig mest ved fejl og mangler i den offentlige service. 23 Ligeledes savnedes der i forhold til spørgsmålet om amternes eksistensberettigelse grundige analyser af, hvordan amtskommunerne havde klaret deres opgaver, og det blev anført, at en afskaffelse af amtsleddet ville kunne føre til mindre gennemskuelige beslutningsprocesser, og at de mulige stordriftsfordele kunne blive opslugt af merudgifter til administration af de markedsmæssige opgaveløsninger, som netop blev foreslået for nogle af de store amtskommunale opgavers vedkommende, bl.a. sygehusvæsenet. 24 Der pegedes i den forbindelse videre på, at en øget markedsstyring, som fx fører til fritstilling af behandlingsudbydere ved etablering af offentligt ejede sygehusselskaber

16 Carsten Henrichsen og accept af konkurrence mellem offentlige og private virksomheder kunne få (negative) konsekvenser for samarbejde, koordination og tillid på tværs af behandlingssystemet samt i forhold til styrbarhed og muligheder for prioritering i systemet. I samme retning blev der endvidere peget på, at markedsløsninger uundgåeligt har fordelings- og allokeringsmæssige virkninger, da kommunalpolitikerne typisk vil koncentrere sig om de mest rentable opgaveløsninger og institutionelle strukturer, men at sådanne perspektiver tilsyneladende ikke havde været inddraget i reformarbejdet. 25 I debatten om Strukturkommissionens betænkning og den efterfølgende forligsaftale blev det snart klart, at eksperternes indstilling til spørgsmålet om strukturændringer var uændret, varierende fra skeptisk til afvisende. En fremtrædende eksponent for denne kritik, Jørgen Grønnegaard Christensen, 26 fandt således intet belæg i betænkningen for de her anførte stordriftsfordele og kunne navnlig heller ikke finde støtte herfor i internationale analyser af udgiftsniveauet i lokale strukturer. Endvidere anførtes det, at kommissionen undervurderede betydningen af»det nære samfund«, mens omvendt betydningen af frit valg ordninger, som var en del af begrundelsen for de foreslåede kommunesammenlægninger, overvurderedes. Grønnegaard Christensen spåede på denne baggrund, at det kommunale selvstyre ville blive afløst af et kommunaladministrativt ekspertstyre i de nye storkommuner. Der blev videre peget på, at kommissionens egen prioritering af hensynet til den indre samhørighed i de regionale og lokale forvaltningsenheder kunne blive vanskelig at fastholde med de regions- og kommunestørrelser, som direkte eller indirekte anbefaledes i betænkningen. 27 Dette i modsætning til den foregående kommunalreform, som med princippet om»én by én kommune«vægtede samhørighedskriteriet meget højt, idet kommunernes mindstestørrelse blev fastlagt ud fra de for lokalsamfundet mest betydende,»interessesamlende«, opgaver, henholdsvis folkeskolen i primærkommunerne og sygehusvæsenet i amtskommunerne. Til sammenligning er det for befolkningen mere marginale forvaltningsområder de specialiserede amtsopgaver inden for social- og undervisningssektoren som danner grundlag for strukturbetænkningens forslag om kommunernes størrelse, og som kan medføre en samling af flere bysamfund under én kommune. Tilsvarende blev det anført, at det ved omdannelsen af amtskommunerne til en art»sygehusregioner«ville blive vanskeligt at fastholde den indre samhørighed i de nye store regioner, og at det med finansieringen af sygehusopgaven gennem statslige og kommunale såkaldte»sundhedsbidrag«ville blive mindre gennemskueligt, hvem der har ansvaret for sygehusvæsenets ydelser, idet de regionale råd uden et selvstændigt budgetansvar altid vil kunne fralægge sig ansvaret. 28 Regionerne, som også altid har haft svært ved at tiltrække kvalificerede politikere, måtte på denne baggrund forventes at blive endnu mindre attraktive for politikerne, hvorfor omdannelsen af amtskommunerne til sygehusregioner før eller siden ville føre til en fuldstændig afvikling af det regionale led i kommunestyret. Det blev endvidere bestridt, at større kommuner ville kunne generere mere udlicitering med dertil hørende udbredelse af frit-valg-ordninger. 29 Der henvistes til undersøgelser, som dokumenterede, at der blandt de kommuner, som har øget udliciteringsgraden, både er større og mindre kommuner, og at udliciteringsgraden for den kommunale sektor som helhed siden begyndelsen af 1990 erne har ligget nogenlunde stabilt på omkring 10-12 % af de samlede opgaver, hvorfor det måtte antages at være politiske eller andre omstændigheder end kommunestørrelsen, som er afgørende for udliciteringsgraden. Heller ikke Strukturkommissionens egne analyser viste nogen

Artikler: Kommunalreformer i Danmark 17 entydig sammenhæng mellem udliciteringsgrad og kommunestørrelse. Tværtimod kunne der være grund til at tro, at strukturreformen på nogle områder ville føre til mindre udlicitering, idet mange mindre kommuner har tilkøbt en del ydelser, som de selv har manglet kapacitet til at varetage, mens de nye større kommuner i mange tilfælde selv med fordel vil kunne opbygge egne faglige miljøer til varetagelse af disse opgaver. Som et yderligere kritikpunkt blev det påpeget, at reformtankerne på nogle punkter ikke var blevet gennemført konsekvent. 30 Det gjaldt bl.a. i forhold til beskæftigelsesområdet, som i Strukturkommissionens betænkning dannede grundlag for forslaget om en mindstekommunestørrelse på 30.000 indbyggere, og som efter kommissionens opfattelse burde forankres i kommunerne, men som efter forligsaftalen skulle varetages i en særlig blandet statslig-kommunal struktur. Tilsvarende gjaldt med hensyn til fastholdelsen af en række særopgaver for de nye regioner (planlægning, trafik og visse institutioner), hvorved hele ideen om en forenkling af de administrative strukturer kompromitteredes. Til de mange kompromisser hørte også, at der med fastlæggelsen af en mindstekommunestørrelse på 30.000 indbyggere indbyggedes en yderligere»kattelem«for sammenlægningsuvillige kommuner mellem 20.000 og 30.000 indbyggere i forhold til den»kattelem«vedrørende forpligtende kommunale samarbejder, som allerede var besluttet for kommuner under 20.000 indbyggere. At heller ikke Strukturkommissionens egne»uafhængige«medlemmer var tilfredse med resultatet var måske forventeligt, men det hører formentlig til sjældenhederne, at et kommissionsmedlem ligefrem undsiger det reformarbejde, som vedkommende selv har taget del i. Det er imidlertid, hvad førnævnte Poul Erik Mouritzen gjorde i en artikel med den sigende overskrift,»strukturreformen som en skraldespand«. 31 Forfatteren foretog her en analyse af reformprocessen med udgangspunkt i en af beslutningsteoriens nyere beslutningsmodeller, den såkaldte Garbage Can-model (»skraldespandsmodellen«), som i modsætning til klassisk beslutningsteori betoner beslutningsprocessens irrationelle elementer, herunder med en forudsætning om, at løsninger»søger«problemer, snarere end omvendt: Hvor beslutninger efter en rationel opfattelse træffes på baggrund af analyser af veldefinerede problemer, er antagelsen således her, at»løsningerne«allerede findes, uden at de i øvrigt behøver at have nogen (rationel) forbindelse med de problemer, der formuleres til officielt brug i det, der ses som»beslutningsanledninger«, og som billedlig talt fungerer som en»skraldespand«. Denne beslutningsmodel gav forfatteren med sin udlægning af reformprocessen en levende illustration af, idet han stillede spørgsmålet om, hvordan det kunne lykkes en uhellig alliance, bestående af politiske, administrative og erhvervsmæssige interesser, at få gennemført en reform, der»uden overdrivelse kan kaldes den største reform i danmarkshistorien«, og som var resultatet af en»centralt fastsat, detaljeret gennemtænkt elitær plan«, som blev gennemført uden større demokratisk debat på mindre end to år, som stort set ingen eksperter i Danmark har kunnet anerkende behovet for, som ingen har bare et nogenlunde overblik over, hvad koster, men som ifølge Finansministeriets udmeldinger ikke må koste noget. Dette spørgsmål besvarede Mouritzen selv med henvisning til, at Strukturkommissionens nedsættelse for næsten enhver central politisk eller administrativ aktør i det danske samfund repræsenterede»en enestående anledning til at få luftet løsninger,

18 Carsten Henrichsen som man har måttet lade blive i skuffen, fordi der har manglet en beslutningsanledning og/eller et problem, som løsningen kunne være et svar på«(s. 10). Til de mange interesser hørte således, at Finansministeriet forudså et betydeligt pres på de offentlige udgifter i de kommende år, at Det Konservative Folkeparti havde problemer med at markere sig i regeringssamarbejdet, at regeringen havde brug for at vise handlekraft, og at KL havde interne sammenhængsproblemer pga. indre stridigheder om den kommunale udligning. Hertil kom at sygehusenes ventelister stadig var et problem, at storbyborgmestrene ønskede at ekspandere, at hovedstadens problemer fortsat var uløste, og at Dansk Industri ville have gang i markedsgørelsen af samfundet. Yderligere pegedes på ministerielle særinteresser, herunder at Skatteministeriet længe havde villet centralisere skatteligningen, at Beskæftigelsesministeriet havde ønsket at få samlet beskæftigelsesindsatsen, og at Undervisningsministeriet havde mistet opgaver og prestige. Alt sammen problemer, som en strukturreform kunne være svaret på, men som på den anden side kun var problemer set ud fra nogle bestemte interessegruppers synsvinkler, og som ikke i sig selv ville kunne begrunde en reform af de historiske dimensioner som den, Strukturkommissionen fik til opgave at forberede. Til sammenligning var den forrige kommunalreform med tillæg af efterfølgende reformer af opgave- og byrdefordelingen mellem stat og kommuner i 1970 erne mere end 20 år undervejs, førend de var gennemført, og selv om reformprocessen den gang måske ikke var fuldt rationel (jf. ovenfor om manglende sammentænkning af struktur og opgaver), så var den i hvert fald resultatet af en langstrakt demokratisk debat. 32 8. Komparativt udblik Også de øvrige nordiske lande har i nyere tid foretaget sammenlægninger af kommuner. Således er kommuneantallet i perioden 1950-2005 blevet reduceret med 16 i Finland, 41 i Norge og 87 i Sverige. Til sammenligning reduceredes antallet af kommuner i Danmark med først 1388 i 1970 og derefter med yderligere 172 i 2005. Derimod har kommunesammenlægninger ikke stået på dagsorden i de øvrige europæiske lande i nyere tid (jf. oversigten nedenfor i skema). De danske kommuner udmærker sig også i Norden ved at være størst målt på indbyggertal, idet de med en gennemsnitsstørrelse på 56.000 indbyggere nu er fem gange så store som de finske og norske kommuner og knap dobbelt så store som de svenske kommuner. I europæisk sammenhæng overgås dette kun af England og Irland, hvor kommunerne er væsentligt større og for Englands vedkommende næsten dobbelt så store. I øvrigt frembyder den kommunale struktur betydelige variationer i de europæiske lande med Frankrig (37.000) og England (354) som de absolutte yderpunkter og med Tyskland i midterfeltet (14.000), mens de sydeuropæiske lande gennemgående er kendetegnet af mange mindre kommuner. Med hensyn til den regionale inddeling udmærker Finland sig ved at have 6 statslige regioner og 20 mindre regioner, der ledes af indirekte valgte styrelser, og som hovedsageligt har visse koordineringsmæssige funktioner. Tilsvarende har Sverige både et folkevalgt niveau i form af 21»län«og et tilsvarende antal statslige»länsstyrelser«, mens Norge er opdelt i 19»fylkeskommuner«, uden sideordnet statslig regionalforvaltning. Andre europæiske lande har typisk en treleddet struktur, som foruden kommuner og amter omfatter egentlige selvstyrende regioner, således fx Frank-

Artikler: Kommunalreformer i Danmark 19 rig, Spanien og Italien. Kun Holland er indrettet efter den nordiske model med en toleddet struktur. Påstanden om, at Danmark i international sammenligning skulle være»overadministreret«, må på denne baggrund forekomme ubegrundet. I hvert fald vil Danmark med en fjernelse af regionerne fremstå som det eneste land i Europa uden selvstyrende enheder på regionalplanet. Det er ikke desto mindre, hvad der må forventes at ske efter et regeringsskifte, som bringer de borgerlige reformpartier til magten. Ved folketingsvalget i 2011 afgav den daværende statsminister, Lars Løkke Rasmussen, således tilsagn om fjernelse af regionerne efter et nyt valg. 33 Land Lokalt niveau Mellem niveau Regionalt niveau Belgien Danmark England Finland Frankrig Holland Irland Italien Norge Spanien Sverige Tyskland 600 kommuner (17.898 indbyggere) 98 kommuner (55.582) 354 kommuner (96.500) 446 kommuner (12.685) 37.000 kommuner (1.636) 467 kommuner (35.350) 80 kommuner (73.750) 8.000 kommuner (7.035) 440 kommuner (10.861) 8.109 kommuner (5.512) 290 kommuner (31.073) 14.000 kommuner (5.700) 2.400 kommuner (3.521) 10 provinser 3 regioner 5 regioner 34 amter 9 regioner 5 provinser 20 regioner 96 departementer + 4 oversøiske do. 34 amter + 5 byråd 22 regioner + 4 oversøiske do. 12 provinser 10 regioner 101 provinser 20 regioner + 2 provinser 19 fylkeskommuner 50 provinser 17 regioner + 2 autonome byer 20 amter 300 distrikter 16 føderale stater 9 føderale stater Skema 2. Kommunestruktur i Norden og udvalgte EU-lande. Kilde: EU-oplysningen 2011.

20 Carsten Henrichsen 9. Afsluttende bemærkninger Set i tilbageblik er der næppe tvivl om, at den danske kommunalreform af 2005 kom som en stor overraskelse for de fleste iagttagere. At to af den borgerlige fløjs politiske partier længe havde agiteret for en fjernelse af amtsleddet blev ikke set som en alvorlig trussel mod den bestående kommuneinddeling. Trods alt havde arbejdet i Opgavekommissionen konkluderet, at kommunestrukturen var bæredygtig. Men af større praktisk-politisk betydning måtte det forekomme, at de to store kommunalpolitiske partier, Venstre og Socialdemokraterne, ikke på forhånd måtte synes at have nogen interesse i reformer, som kunne tænkes at svække deres egen indflydelse på det lokale demokrati. Socialdemokraterne havde på forhånd renonceret på deres ønsker om et»superamt«, som kunne risikere at udløse reformkrav fra kommunerne, og Venstre havde på sin side som landboparti og bannerfører for»det nære samfund«været set som den sikre garant mod kommunesammenlægninger, som ville kunne risikere at ramme landdistrikterne og vække modstand i partiets kommunalpolitiske bagland. For netop Venstres vedkommende skulle det imidlertid vise sig, at man havde gjort regning uden vært. Når dette parti oven i købet med en indenrigsminister fra Venstre ved roret ændrede indstilling, er det siden blevet set som udslag af et generationsskifte i partiet, som havde trængt de gamle landboværdier i defensiven på bekostning af nye»managementværdier«hos partiets yngre generation af højskoleuddannede medlemmer af bymæssig herkomst. At Socialdemokraterne efterfølgende har accepteret reformen som en grundpræmis for det videre arbejde med de kommunalpolitiske anliggender, kan endvidere tages som et udtryk for, at reformer på dette niveau er noget nær irreversible måske alene med forbehold af den usikkerhed, som knytter sig til de nuværende regioner. Et kvalificeret gæt må ikke mindst på baggrund af Venstres nu erklærede modstand mod disse enheder være, at de frister en usikker skæbne. Derimod vil en fjernelse af det regionale led næppe give anledning til yderligere reformer på det lokale plan. Denne del af kommunestrukturen må antages at ligge fast for en ganske lang periode fremover. Den samlede vurdering af hele reformen påvirkes uundgåeligt af den usikkerhed, som præger netop regionernes stilling. Men også herudover er vurderingerne præget af skepsis grænsende til afvisning, selv om kritikken i hovedsagen nu er forstummet. I så henseende er historieskrivningen overtaget af andre kræfter, som fx Finansministeriet der i en rapport til OECD beretter om hovedårsagerne til reformarbejdets succes, herunder sammentænkningen af strukturreformer med opgave- og byrdefordelingen mellem stat og kommuner, en kort reformperiode og et»stærkt politisk lederskab«. 34 Svaghederne ved den nu etablerede struktur er imidlertid iøjnefaldende: Det seneste kommunalvalg viste en svigtende lokaldemokratisk opbakning til kommunestyret, 35 og kommunalpolitikerne kan for deres vedkommende melde om embedsværkers voksende dominans i kommunalpolitikken. 36 Hertil kommer en fortsat stærk statslig styring af ikke mindst den kommunale økonomi. 37 Det er forhold, som skaber usikkerhed om, hvad man i Danmark vil med det kommunale selvstyre ud over at sikre, at de offentlige opgaver rent teknisk bliver administreret på lokalt plan, i passende afstand fra det landspolitiske niveau.

Artikler: Kommunalreformer i Danmark 21 Noter 1. Kap. 2-8 er et redigeret uddrag af forfatterens bog: Offentlig forvaltning Grundbog i forvaltningslære, 3. udg., Karnov Group 2012 (s. 502 520). 2. Betænkning 420/1966 om»kommuner og kommunestyre«. 3. Betænkning om»amtskommuner«(1968, uden for betænkningsserien). 4. Se herom Henning Strøms artikel med den sigende titel:»hovedstaden før, nu eller aldrig«, Indenrigsministeriets Jubilæumsskrift 1999, kap. 18. 5. Hovedstadskommissionens betænkning, Hovedstadsområdets fremtidige struktur, nr. 1307/1995. 6. JyllandsPosten 5/4 1991 (kronik). 7. Carsten Henrichsen: Offentlig forvaltning Grundbog i forvaltningslære, 2012 (s. 473 ff). 8. Marius Ibsen, Oluf Ingvartsen og Palle Mikkelsen, Kommunalreformen i Danmark, 1991, bd. 6, s. 104. 9. Betænkning nr. 1366/1998, Fordelingen af opgaver i den offentlige sektor, bd. I II. 10. Kommunerne for fremtiden: Oplæg til debat om fremtidens kommunestyre, KL 1999. 11. Sygehuskommissionens betænkning, Udfordringer i sygehusvæsenet, nr. 1329/1997. 12. Klagereformudvalgets betænkning, Statens tilsyn med kommunerne, nr. 1395/2000 13. Det rådgivende udvalg om sundhedsforhold, Sygehusvæsenets organisering, 2003. 14. Lars Løkke Rasmussen i åbent samråd i Folketingets kommunaludvalg, 20/6 2002. 15. Strukturkommissionens betænkning, bd. 1 3, nr. 1434/2004. 16. Socialreformkommissionens 1. betænkning, Det sociale tryghedssystem, nr. 543/1969. 17. Jf. udtalelse af 19/12 2003 fra Kommunernes Landsforenings bestyrelse. 18. Sidstnævnte Poul Erik Mouritzen var i øvrigt også formand for den føromtalte Sygehuskommission, som var nået frem til en lignende konklusion mht. antallet af regioner. Hvad personsammenfald angår, er det endvidere bemærkelsesværdigt, at formanden for Strukturkommissionen, adm. direktør Johannes Due, også havde været formand for Opgavekommissionen, der som tidligere nævnt konkluderede, at der ikke var noget udtalt behov for en revision af den kommunale»grundstruktur«. 19. En udløber af det førnævnte Fremskridtspartiet, som i mellemtiden var blevet opløst. 20. KREVI, der senere er indfusioneret i det nye statsligt-kommunale analyseinstitut KORA. 21. Finansieringsudvalgets betænkning, Et nyt udligningssystem, nr. 1437/2004. 22. Den tidligere socialdemokratiske indenrigsminister Thorkild Simonsen. 23. Roger Buch i Samfundsøkonomen 7/2001. 24. Karsten Vrangbæk i Administrativ Debat 3/2002. 25. Henrik Christoffersen & Niels Groes i Administrativ Debat 3/2002. 26. Politiken 15/4 2004 (kronik). 27. Ole Asmussen i Administrativ Debat 2/2004. 28. Karsten Vrangbæk i Politiken 28/4 2004. 29. Roger Buch i Berlingske Tidende 28/7 2004. 30. Ulrik Kjær i Berlingske Tidende 20/7 2004. 31. Administrativ Debat 4/2004. 32. Se endvidere til debatten om strukturreformen: Jørgen Frode Bakka & Ulrich Horst Petersen (red.): Hvorhen Danmark? Perspektiver på kommunalreformen, Nyt fra Samfundsvidenskaberne 2004; Carsten Henrichsen & Torben Bo Jansen (red.): Kommunalreformens konsekvenser, Futuriblerne 1 2/2004; Jens Blom-Hansen m.fl.: Kommunalreformens konsekvenser, 2006; Jørn Loftager: Medierne, kommunalreformen og ideen om et offentligt ræsonnement, Politica

22 Carsten Henrichsen 2006.135; Peter Munk Christiansen & Michael Baggesen Klitgaard: Reformpolitik bag uklarhedens slør: Den Danske strukturreform 2002 2005, Politica 1/2009.92. 33. Ritzau 18/8 2011. Forslaget gik nærmere ud på at nedlægge de fem regioner og erstatte dem med tre sygehusbestyrelser. 34. Denmark: The Local Government Reform, i: Reforming Fiscal Federalism and Local Government, OECD 2012 (Chap. 6). 35. Ved kommunalvalget i 2009 faldt valgdeltagelsen fra 70 til ca. 63 %. 36. Jens Olav Dahlgaard m.fl.: Kommunalpolitikeres rolle og råderum, AKF 1/2009. 37. Opråb fra kommuner: Giv os mere plads, KL 7/11 2011.