DANSK EXIT FRA EUROPOL ER FARETRUENDE TÆT PÅ

DANSK EXIT FRA EUROPOL ER FARETRUENDE TÆT PÅ Kontakt: Jurist, Nadja Schou Lauridsen +45 21 54 87 97 nsl@thinkeuropa.dk RESUME Det ser ikke lyst ud for det danske ønske om en særaftale om Europol. Både i forhold til det juridiske, det politiske og det praktiske er der så store knaster, at det må betegnes som helt ekstraordinært, hvis det skulle lykkes regeringen at få en aftale om Europol på plads inden 1. maj 2017, hvor Danmark står til at skulle forlade politisamarbejdet. Brexit og igangværende forhandlinger med Schweiz har kompliceret de danske forhandlinger med EU, og meldingerne fra Kommissionen er ikke positive. Senest har Kommissionens viceformand, Frans Timmermans, sagt, at Danmark ikke kan få en parallelaftale som tredjeland, og hvis Danmark vil være medlem af Europol, skal tilvalgsordningen benyttes. Dermed er mulighederne for en parallelaftale ved at være lukket. Den officielle afklaring på spørgsmålet afventes dog stadig. Det halmstrå, som regeringen kan håbe på, er Lars Løkke Rasmussen møde med formanden for Kommissionen i november måned. Får Danmark ikke en parallelaftale, vil alene en ny folkeafstemning en såkaldt plan-b om en mere begrænset tilvalgsordning kunne sikre de danske interesser. En ny måling foretaget af TNS-Gallup for Berlingske viser, at 69 pct. af danskerne vil støtte op en sådan afstemning. Men også denne løsning synes længere væk, efter Dansk Folkeparti har opgivet et tidligere løfte om at benytte en begrænset tilvalgsordning, hvis parallelaftalen viste sig at være umuligt at få. Lars Løkke Rasmussen har sagt, at det ser svært ud med en sådan afstemning uden Dansk Folkepartis støtte. Dermed tyder det på, at politiet skal forberede sig på en situation uden for Europol. Tænketanken EUROPA 2016 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk

HOVEDKONKLUSIONER: Der er stor sandsynlighed for, at Danmark ikke opnår en parallelaftale om Europol og slet ikke i tide før den nye forordning træder i kraft og sætter dansk politi uden for døren. Politisk er særaftaler i meget lav kurs i EU, og forhandlinger med Schweiz samt udsigten til at skulle lave en ny aftale med Storbritannien har svækket Kommissionens appetit på undtagelser. EU har tidligere stillet som betingelser for parallelaftaler, at de skal være midlertidige og alene anvendes i undtagelsestilfælde. Det bliver svært at overbevise Kommissionen om, at dette er tilfældet denne gang. Hertil kommer, at Lissabon-traktaten giver Danmark ensidig ret til at overgå til den såkaldte tilvalgsordning, hvor Danmark sag for sag kan tilvælge EU-lovgivning som fx EU-forordningen om Europol. Blandt iagttagere i Bruxelles betragtes denne mulighed (som ikke fandtes da Danmark fik sine nuværende fire parallelaftaler) at veje tungt imod en parallelaftale for Danmark. Meget peger i retning af, at en parallelaftale vil blive anset for en politisk/juridisk omgåelse af Lissabon-traktaten. De seneste udtalelser fra Kommissionens viceformand, understreger det. Om en afvisning af en parallelaftale begrundes med juridiske eller politiske argumenter er i og for sig uden betydning. Danmark har ikke noget krav på at få en aftale. Danmarks eneste juridiske krav på at deltage på retsområder er tilvalgsordningen eller en ophævelse af retsforbeholdet. Rent praktisk er det tidsmæssige aspekt ikke til at komme uden om. Tidligere parallelaftaler har taget 5-6 år at få på plads, og de seneste erfaringer tyder, at processen er yderligere kompliceret og dermed mere tidskrævende efter Lissabontraktaten. Danmark søgte i 2013 en supplerende parallelaftale til Eurodacforordningen, hvilket af Kommissionen blev betragtet som en formalitet, fordi vi allerede var tilknyttet Eurodac gennem en parallelaftale. Tre år efter pågår forhandlingerne stadig. Det samme er tilfældet for en aftale om bevissikringsforordningen, der har været undervejs siden 2009. Skulle Danmark trods alle odds opnå en aftale, vil det efter alt at dømme ikke blive tale om en parallelaftale med fulde operative rettigheder, men kun et begrænset operationelt samarbejde, dvs. et B-medlemskab uden fuld søgeret til Europols databaser. Men op til folkeafstemningen om tilvalgsordningen sagde et stort flertal af partierne herunder også Dansk Folkeparti og Liberal Alliance at de ikke ønskede et B-medlemskab. 2

Europol får en stigende rolle i EU-landenes fælles indsats imod grænseoverskridende kriminalitet, terrorisme, cybercrime og menneskesmugling, og det sker på et kritisk tidspunkt, hvor Danmarks fremtidige medlemsskab hænger i en meget tynd tråd. Europa-Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, slog i sin State of The Union-tale til lyd for, at Europol skal styrkes yderligere og have øgede bevillinger, så politisamarbejdet mere effektivt kan bidrage til opklaringen af sager om grænseoverskridende kriminalitet. Europol har bl.a. opbygget et europæisk anti-terrorcenter, der koordinerer indsatsen imod terrorister, og der lægges op til bedre deling af data også med efterretningsvæsenerne. Europol har også oprettet særlige centre, der koordinerer kampen mod cyberkriminalitet og mod illegal menneskesmugling. Europol bliver dermed et strategisk knudepunkt for videndeling og grænseoverskridende politioperationer imod den organiserede kriminalitet. Europol vil også i stigende omfang trække på informationer fra Schengengrænsesamarbejdets databaser, og denne viden er vital i politiets efterforskning og opklaring af sager om grænseoverskridende kriminalitet. Det er i klar dansk interesse at kunne deltage i Europol. Netop kampen mod organiseret kriminalitet, terrorisme og menneskesmugling er noget, der ligger højt, hvis man spørger vælgerne, hvad EU bør prioritere. 1 I en opinionsmåling foretaget af TNS-Gallup for Berlingske svarer 69 pct. af danskerne desuden, at Danmark bør udskifte retsforbeholdet med en tilvalgsordning, hvis det viser sig, at Danmark ikke kan opnå den parallelaftale, som regeringen har anmodet Kommissionen om. 2 Trods vælgernes ønske om at sikre et fortsat dansk Europol-medlemsskab, må man i dag konstatere, at der en overhængende risiko for, at Danmark falder ud af det europæiske politisamarbejde, Europol, når den nye forordning træder i kraft i maj 2017. Der virker nemlig stadig mindre sandsynligt, at Danmark helt ekstraordinært vil kunne få en såkaldt parallelaftale, der giver dansk politi fuldt medlemsskab af Europol og ret til at søge i Europols databaser. Der er pt. ingen udsigt til, at regeringen får held med sit arbejde for at sikre Danmark en parallelaftale. Kommissionen har endnu ikke besvaret den danske anmodning. 1 Altinget.dk, Måling: EU s absolut vigtigste opgave er flygtninge og migranter, 26. august 2016 (http://www.altinget.dk/eu/artikel/maaling-eus-absolut-vigtigste-opgave-er-flygtninge-og-migranter). 2 Berlingske, Massiv dansk opbakning til øget EU-samarbejde om politi og forsvar, 15. september 2016 3

Dermed tegner der sig et billede af, at Rigspolitiet må aflevere nøglerne til Europol allerede om syv måneder. Det vil få en række mærkbare konsekvenser for Danmark: Politiet bliver udfordret i bekæmpelsen af den svære grænseoverskridende kriminalitet Det bliver dyrere og sværere at koordinere og udveksle data og analyser med andre lande Den manglende søgeadgang i EIS-databasen vil betyde tab af information, der ikke kan opvejes på anden måde. Løkkes udfordringer tårner sig op Den 17. maj i år anmodede den danske regering Kommissionen om, at der indledes forhandlinger mellem Danmark og EU om en international aftale med den tættest mulige tilknytning til Europol og PNR-samarbejdet. 3 Regeringen tilkendegav i samme brev et ønske om tilknytning til Eurojust, når dette samarbejde overgår til det almindelige EU-samarbejde. Kommissionen har endnu ikke besvaret Danmarks anmodning. Der har ind til videre alene været uformelle forhandlinger om hvorvidt man overhovedet skal forhandle. Selvom Kommissionen skulle give en positiv tilkendegivelse om den danske anmodning, vil den danske hovedpine ikke dermed være løst. Proceduren for indgåelse af en aftale skal nemlig følge Traktaten for Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) art. 218. Denne bestemmelse fastslår, at Kommissionen først skal have mandat fra Rådet til at indlede forhandlinger med Danmark. Derefter kan Kommissionen forhandle med Danmark, men når en aftale måtte være færdigforhandlet, skal den godkendes af både Europa-Parlamentet og Rådet. Desuden kan enhver af institutionerne til den tid spørge EU-Domstolen til lovligheden af en sådan aftale. 4 Altså vil selv et positivt svar fra Kommissionen kunne blokeres i andre instanser. Intet tyder dog på, at Kommissionen kan eller vil anbefale en parallelaftale med Danmark. I Europa-Parlamentet har den nye britiske kommissær for sikkerhedsunionen, Julian King, været afvisende over for det danske ønske. Adspurgt af Dansk Folkepartis Anders Vistisen, om han ville hjælpe Danmark med at få en aftale om Europol, svarede han: Jeg støtter Europol, og jeg støtter medlemslandenes samarbejde inden for Europol, men det skal foregå inden for traktaterne. 3 Europaudvalget 2015-16 (Omtryk - 06-07-2016 - Engelsk oversættelse vedhæftet) EUU Alm.del Bilag 638 Offentligt 4 TEUF art. 218, stk. 11. 4

Danmark har protokol 22, og det begrænser samarbejdet på dette område. Der var en folkeafstemning om det, og resultatet af den afstemning må vi acceptere. 5 Og senest har Kommissionens viceformand, Frans Timmermans, sagt, at "Danmark er et medlemsland (af EU, red.) og kan derfor ikke som et tredjeland få en parallelaftale", og "det betyder, at Danmark ikke kan forblive medlem af Europol" - med mindre altså, at Danmark vælger at gøre brug af tilvalgsordningen, som vi har ret til at benytte i medfør af unionstraktatens protokol 22. 6 Kommissionen har både før og efter den danske folkeafstemning været meget klar i sine udmeldinger. Og da EU-præsidenten Donald Tusk i maj mødtes med Lars Løkke Rasmussen kom der heller ikke indikationer på, at de juridiske hindringer ville kunne overvindes. 6 At Danmark ryger ud af Europol anses i bund og grund som et dansk problem, som Danmark selv kan løse ved at bruge tilvalgsordningen. Omvendt er vejen til en parallelaftale brolagt med en række svært overkommelige juridiske, politiske og praktiske udfordringer. Politik: Særaftaler er ikke i høj kurs Kommissionen har tidligere opsat en række betingelser for, hvornår den vil acceptere at forhandle parallelaftaler med Danmark. Det formodes, at Kommissionen - som et minimum - fortsat vil kræve, at disse betingelser skal opfyldes. 7 Betingelserne er: 8 En aftale skal være i EU s interesse Aftalen skal alene gælde i en overgangsperiode Kravene, der stilles, skal være identiske med dem, der stilles til almindelige medlemslande. Kommissionen understregede endvidere, at parallelaftaler som løsning, alene kan anvendes i undtagelsestilfælde, og lagde vægt på, at Danmark suverænt kan beslutte at give afkald på forbeholdet. 9 5 Ny kommissær afviser dansk parallelaftale om Europol, TV2, 2016, (http://nyheder.tv2.dk/politik/2016-09-13-ny-kommissaer-afviser-dansk-parallelaftale-om-europol) 6 EU-præsident om Danmark i Europol: Det bliver ikke nemt, måske umuligt, JP, 2016, (http://jyllandsposten.dk/politik/ece8663799/eupraesident-om-danmark-i-europol-det-bliver-ikke-nemt-maaskeumuligt/) 7 Regeringens analyserapport, Samarbejdet om retlige og indre anliggender. En analyse af EUlovgivning omfattet af retsforbeholdet, marts 2015, s. 36. 8 KOM(2005) 146 endelig, hvor der står at En sådan løsning må kun anvendes i undtagelsestilfælde og må kun gælde i en overgangsperiode, Danmarks deltagelse i fællesskabsordningen skal fuldt ud være i Fællesskabets og dets borgeres interesse, og de krav, der stilles til Danmark, skal være identiske med dem, der stilles til alle medlemsstaterne, således at det sikres, at de bestemmelser, der anvendes i Danmark og de øvrige medlemsstater, har samme indhold. 5

Til fordel for at anse den første betingelse for opfyldt kan anføres, at dansk politi har vist sig at være en dedikeret samarbejdspartner i Europol, og at operative hensyn taler for, at have Danmark med. Alligevel er det usikkert, om Kommissionen vil nå frem til, at det er i EU s interesse at sikre fortsat dansk deltagelse via en parallelaftale, da politiske hensyn må forventes at tale imod. Den britiske afstemning i juni har tydeligvis givet Kommissionen mindre appetit på at indgå særaftaler. 10 Det gælder ikke alene i forhold til Danmark, men også i Schweiz, hvor regeringen efter en folkeafstemning i 2014 om at begrænse den fri bevægelighed på den ene side er nødt til at imødekomme afstemningsresultatet, men på den anden side er nødt til at få accept fra Kommissionen. Kommissionen har ikke været indstillet på at give Schweiz særbehandling, og her er vurderingen, at Brexit har kompliceret forhandlingerne yderligere. 11 En særaftale med Danmark risikerer derudover at åbne Pandoras æske, som vil få andre medlemslande til at kræve særaftaler. Endnu sværere bliver det mht. kriterium nummer to (at aftalerne alene skal gælde i en overgangsperiode) og den generelle udtalelse om, at sådanne aftaler alene kan anvendes i undtagelsestilfælde. Det kan blive en afgørende forhindring for permanent løsning af det danske problem gennem en særaftale. Kriteriet er opstillet, fordi Kommissionen ikke ønsker, at der opstår en præcedens. 12 Lars Løkke Rasmussen vil nemlig efter alt at dømme få svært ved at sandsynliggøre overfor Kommissionen, at en parallelaftale om Europol alene vil være af midlertidig karakter, da der er lange udsigter til, at Danmark skulle overgå til tilvalgsordningen eller en fuldstædig ophævelse af retsforbeholdet. Altså ser parallelaftalen ud til at være en permanent foranstaltning, hvilket går imod Kommissionens betingelser. I forbindelse med Brexit er det værd at være opmærksom på, at briterne står over for at skulle forlade Europol i 2017, hvis de ikke vælger at bruge deres tilvalgsordning og tilvælger Europol. Der har i Storbritannien været nogen snak om, at et tilvalg af Europol efter Brexit, vil sende et forkert signal. Men alligevel er der en forventning om, at det britiske underhus vælger at anbefale at Storbritannien tilvælger den nye Europol-forordning, fordi det bredt set er anerkendt, at Europol er vigtig for Storbritanniens sikkerhed. Senest har The 9 Se også referat af Kommissionens møde om emnet: PV(2002)1565 final 10 Politiken, Løkke med hatten i hånden: Britisk tøven truer dansk aftale om Europol http://politiken.dk/udland/int_europa/ece3361232/loekke-med-hatten-i-haanden-britisk-toeven-truerdansk-aftale-om-europol/ 11 Politico.eu, Switzerland stuck on immigration, 2016, (http://www.politico.eu/article/eu-switzerlandstuck-on-immigration-free-movement-single-market-europe-migration/) 12 Se også referat af Kommissionens møde om emnet: PV(2002)1565 final 6

European Scrutiny Committee bedt om en debat i underhuset om spørgsmålet. 13 Det synes udelukket bl.a. pga. en ny dom fra EU-Domstolen (se nedenfor), at Storbritannien skulle kunne opnå tilknytning til Europol uden at bruge tilvalgsordningen. I hvert faldet ikke før, de formelt har indleveret skilsmissepapirerne dvs. aktiveret art. 50. Det forventes først at det sker i det nye år. Danmarks situation er således meget mere tilspidset end briternes. Man kan sige, at Danmarks ur tikker noget hurtigere. Vi har kun syv måneder til at finde en afklaring, mens briterne selv kan vælge forlænge Europol-medlemsskabet nu, og forhandle en fremtidig tilknytning som et led i udtrædelsesforhandlinger, der forventes at tage mange år. En anden forhindring for at Danmark kan opnå en parallelaftale, er paradoksalt nok, at nej-siden forud for folkeafstemningen den 3. december 2015 fastslog, at man hvis parallelsporet skulle glippe kan holde en ny folkeafstemning om brug af tilvalgsordningen. Ønsker man at opnå en særaftale, er det selvsagt kontraproduktivt at vifte med muligheden for, at man har en plan-b. Set fra EU s synspunkt er det altså ikke nødvendigt at give Danmark en parallelaftale, da et nej ikke betyder, at Danmark må forlade Europol, men alene at Danmark kan iværksætte plan-b altså holde en ny folkeafstemning om spørgsmålet. Det er muligt, at dette kan spille ind i vurderingen, når Danmarks ansøgning skal vurderes. Jura: Ny situation efter Lissabon-traktaten Det er uden videre klart, at det er blevet lettere for EU at afvise kravet om en parallelaftale, da Danmark i sin tid selv krævede at få indsat protokol 22 i Lissabon-traktaten, der gør det muligt for Danmark selvstændigt at ændre retsforbeholdet til en tilvalgsordning. EU kan således påpege, at Danmark har en traktatbaseret ret til at tilslutte sig Europol ved at benytte tilvalgsordningen. Derfor er der intet behov for at tilbyde Danmark en parallelaftale. Det kan fra EU s side endvidere hævdes, at det ville være at omgå bestemmelserne om tilvalgsordningen, hvis Unionen alligevel tilbød Danmark en parallelaftale. Det er tilsyneladende en udbredt opfattelse i Bruxelles, at der ikke blot ville være tale om en politisk omgåelse af bestemmelserne i Lissabon-traktaten om Danmarks ret til at ændre retsforbeholdet til en tilvalgsordning. Der argumenteres også for, at der i givet fald ville være tale om en juridisk omgåelse af 13 Call for clarity on UK Europol opt-in, 20. September 2016, (http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/european-scrutinycommittee/news-parliament-20151/europol-report-published-16-17/) 7

protokolbestemmelserne om Danmarks adgang til at overgå til en tilvalgsordning. Timmermans udtalelser i denne uge synes at pege på netop denne problemstilling. Han udtalte til TV2: Man kan ikke være halvt gravid. Enten er man gravid, eller også er man ikke. Hvis man stemmer sig ud af Europol, så er man ude. På grundlag af den juridiske situation ser jeg intet alternativ til det. 14 De juridiske tjenester i EU udtaler sig ikke offentligt, men uofficielt er vurderingen dog ret klar: Det bliver meget svært for Danmark at bevare fuldt medlemskab af Europol via en mellemstatslig løsning, da det vil være en omgåelse af Lissabontraktaten. Det interessante i Timmermans udtalelser er, at han også ser ud til at lukke ned for, at Danmark kan få en form for tredjestatsløsning. Han udtalte til Politiken, at Danmark er et medlemsland og kan derfor ikke som et tredjeland få en parallelaftale 15 Jean Claude Piris, der er forhenværende og mangeårig chef for Rådets juridiske tjeneste, og som var dybt involveret i netop etableringen af Protokol 22, anser situationen som helt klar. Efter Lissabontraktatens ikrafttræden er den korrekte juridiske basis for Danmarks medlemskab Protokol 22. Anvendelse af andre juridiske baser vil efter hans vurdering være umulig. 16 Denne udtalelse udelukker dog ikke nødvendigvis en begrænset form for samarbejde. En sådan vurdering vil muligvis også kunne støttes af en ny dom fra EU- Domstolen, der omhandler Storbritannien og Irlands deltagelse i Eurosursamarbejdet. 17 De to lande har en slags tilvalgsordning ift. Schengen-retsakter. 18 I den konkrete sag brugte man ikke tilvalgsordningen, men lavede i stedet en konstruktion, hvor UK og Irland bilateralt kan udveksle oplysninger i tilknytning til Schengen-loven i ganske begrænset omfang. I dommen kom EU-Domstolen frem til, at den type samarbejde var i overensstemmelse med traktaten, men alene hvis samarbejdet var meget begrænset og ikke udgjorde reel deltagelse. 14 TV2, 2016, EU-chef afviser, at Danmark kan blive i Europol: - Man kan ikke være halvt gravid (http://nyheder.tv2.dk/politik/2016-09-27-eu-chef-afviser-at-danmark-kan-blive-i-europol-man-kanikke-vaere-halvt-gravid) 15 Politiken, 2016, EU-chef fjerner al tvivl: Danmark kan ikke blive i Europol, (http://politiken.dk/udland/int_europa/ece3403839/eu-chef-fjerner-al-tvivl-danmark-kan-ikke-blive-ieuropol/) 16 Tænketanken EUROPA, norsk model vil være en hæmsko for dansk politi, 2015, (http://thinkeuropa.dk/sites/default/files/notat_norsk_model_haemsko_for_dansk_politi.pdf) 17 Eurosur er EU s overvågningssystem af de ydre grænser 18 Storbritannien og Irland kan ifølge Protokol 19, art. 4 bede om at deltage i dele af Schengensamarbejdet jf. art. 4 og at de, hvis de ikke automatisk skal deltage i nye foranstaltninger, der bygger på områder de allerede deltager i, skal de fravælge dette inden for tre måneder. Altså en slags kombi af en opt-in og opt-out ordning. 8

Generaladvokaten, som EU-Domstolen valgte at følge i sagen, opstiller en række ikke udtømmende betingelser for en sådan samarbejdsaftale: 19 Samarbejdet må ikke udgøre skjult deltagelse Medlemslandet må ikke stilles i alt det væsentlige eller stort set i samme position som medlemmerne Samarbejdet bør ikke være et resultat af en frit valg på alle hylder - tilgang Samarbejdet må ikke kunne føre til, at det er muligt for landene at påvirke systemets korrekte og effektiv virkning. Følges disse kriterier, synes det udelukket, at Danmark opnår fuldt medlemskab af Europol og at Danmark får direkte adgang til Europols databaser. 20 Det er dog endnu ikke helt afklaret, om EU-Domstolens fortolkning vil være direkte anvendelig ift. den danske situation. Til forskel for briterne er Danmark ikke endnu overgået til en tilvalgsordning, men har blot retten til at overgå til en tilvalgsordning, hvis de nødvendige danske forfatningsmæssige procedurer forinden er gennemført. Og som bekendt mislykkedes det ved folkeafstemningen i december 2015. Det er derfor usikkert om disse to situationer kan sidestilles. Om en dansk parallelaftale i forhold til Europol i givet fald måtte blive anset for en politisk eller en juridisk omgåelse af Lissabontraktatens protokol 22, der giver Danmark mulighed for at overgå til en tilvalgsordning, er dog i sidste ende næppe afgørende. Danmark har ikke noget juridisk krav på at få en parallelaftale eller en anden type aftale. Kommissionen eller de andre institutioner har fuld ret til at sige nej. Ultimativt falder det altså tilbage på, at Danmark alene har et juridisk krav på at deltage i Europol via tilvalgsordningen eller en fuldstændig afskaffelse af retsforbeholdet. Som allerede anført synes det at vægte højt på den politiske skala, at Danmark med Lissabontraktaten har fået en yderst fordelagtig mulighed for at deltage i samarbejdet via brug af tilvalgsordningen. Timmermans synes med sine udtalelser om juridiske begrænsninger at ligge vægt på dette. Praktisk: Kan det nås? 19 Generaladvokatens forslag til afgørelse i sag C-44/14, Eurosur, pr.59-62. 20 Domstolen lagde i sagen vægt på, at Storbritannien og Irland ikke deltager i den fælles ramme for udveksling af oplysninger, som ellers er formålet med selve forordningen, og som medlemslandene har ubegrænset adgang til. Se C-44/14, Eurosur, pr. 38-41 og generaladvokatens forslag til afgørelse pr. 27-31. 9

Hvis dansk politi ikke skal forlade kontorerne hos Europol, skal en parallelaftale være på plads til ikrafttræden allerede den 1. maj 2017. Det betyder, at Danmark har virkelig travlt med at indgå aftalen. Det skal faktisk ordnes 5-6 gange hurtigere, end hvad der tidligere har været tilfældet. Figur 1. Oversigt over parallelaftaler Danmark har ønsket med EU Forordning Proces Forkyndelsesforordningen 2001: Danmark anmoder om en parallelaftale 2002: Kommissionen anmoder Rådet om forhandlingsmandat 2003: Rådet bemyndiger Kommissionen til at føre forhandlinger 2005: Vedtaget i Rådet 2007: Ikrafttræden I alt: 6 år Bruxelles I-forordningen 2001: Danmark anmoder om en parallelaftale 2002: Kommissionen anmoder Rådet om forhandlingsmandat 2003: Rådet bemyndiger Kommissionen til at føre forhandlinger 2005: Vedtaget i Rådet 2007: Ikrafttræden I alt: 6 år Eurodac-forordningen 2001: Danmark anmoder om en parallelaftale 2002: Kommissionen anmoder Rådet om forhandlingsmandat 2003: Rådet bemyndiger Kommissionen til at føre forhandlinger 2006: Vedtaget i Rådet 2006: Ikrafttræden I alt: 5 år Dublin-forordningen 2001: Danmark anmoder om en parallelaftale 2002: Kommissionen anmoder Rådet om forhandlingsmandat 2003: Rådet bemyndiger Kommissionen til at føre forhandlinger 2006: Vedtaget i Rådet 2006: Ikrafttræden I alt: 5 år Konkursforordningen 2001: Danmark anmoder om en parallelaftale 2002: Kommissionen afviser Danmarks anmodning Bruxelles II-forordningen 2001: Danmark anmoder om en parallelaftale 2002: Kommissionen afviser Danmarks anmodning Bevisoptagelsesforordningen 2009: Danmark anmoder om at blive omfattet 2013: Rådet bemyndiger Kommissionen til at føre forhandlinger Status: Forhandlingerne pågår I alt: 7 år (forhandlingerne pågår) Supplerende til parallelaftalen til Eurodac-forordningen 2015: Kommissionen anmoder Rådet om forhandlingsmandat 2013: Danmark anmoder om parallelaftale 2015: Rådet bemyndiger Kommissionen til at føre forhandlinger Status: Forhandlingerne pågår I alt: 3 år (forhandlingerne pågår) Europol-forordningen 17. maj 2016: Danmark anmoder om en parallelaftale Status: Afventer at Kommissionen besvare anmodningen I alt: 4 mdr. PNR-direktivet 17. maj 2016: Danmark anmoder om en parallelaftale Status: Afventer at Kommissionen besvare anmodningen. Eurojust (under forhandling) 17. maj 2016: Danmark tilkendegiver, at man vil anmode om tilknytning, når den nye forordning vedtages Status: Forordningen er endnu ikke vedtaget Kilde: www.ft.dk (diverse udvalgsdokumenter). 10

Forud for folkeafstemningen blev det af nogle fremført, at der var grund til at antage, at det ville gå hurtigere med en parallelaftale denne gang, end erfaringerne viste, fordi situationen var anderledes. Her blev der navnlig lagt vægt på, at Danmark allerede deltager i Europol. 21 Men det var også tilfældet med de fire parallelaftaler Danmark allerede har opnået. Disse aftaler erstattede også mellemstatslige aftaler, som Danmark allerede var en del af. 22 Der er således ingen grund til at tro, at processen kommer til at gå hurtigere denne gang faktisk tværtimod. Processen efter Lissabontraktatens ikrafttræden i 2009 er blevet yderligere besværliggjort, ved at Europa-Parlamentet nu skal godkende aftalen, hvor de tidligere alene skulle høres. 23 Samtidig er der blevet indsat en mulighed for, at medlemslandene og institutionerne kan spørge EU-Domstolen om, hvorvidt aftalen er i overensstemmelse med traktaterne. 24 Det kan skabe yderligere forsinkelse i processen. Som figur 1 viser, er erfaringerne fra før Lissabon-traktaten, at det at få en parallelaftale, er en årelang proces. Erfaringerne fra efter Lissabon-traktaten er ikke bedre tværtimod. Danmark har siden 5. juli 2013 forsøgt at få en supplerende parallelaftale til Danmark allerede eksisterende parallelaftale til EU s asyl-fingeraftryksdatabase (Eurodac). 25 Dette er nødvendigt, da en ny forordning fra 2013 udvider kredsen af myndigheder, der kan indhente oplysninger i databasen, til også at omfatte retshåndhævende myndigheder og Europol. Kommissionen har meddelt, at den ønsker at forhandle med Danmark og forelagde i første halvår af 2015 en henstilling til Rådet om indledning af forhandlinger med Danmark. I december godkendte Rådet mandatet og forhandlingerne pågår stadig. Altså var en sådan parallelaftale, der alene er et supplement til noget der allerede er på plads, ikke noget, der kunne klares i et snuptag. Nu tre år efter Danmark anmodede om aftalen er den stadig ikke på 21 Messerschmidt: Danmark bliver i Europol uanset hvad, TV2, 2015, http://nyheder.tv2.dk/2015-11- 09-messerschmidt-danmark-bliver-i-europol-uanset-hvad 22 Regeringens analyserapport, Samarbejdet om retlige og indre anliggender. En analyse af EUlovgivning omfattet af retsforbeholdet, marts 2015, s. 30. 23 TEUF art. 218, stk. 6(a) og tidligere i Traktaten for det Europæiske Fællesskab art. 300, stk. 3. 24 jf. TEUF art. 218, stk. 11. Det er f.eks. sket i forbindelse med EU s frihandelsaftale med Singapore og Canada-EU PNR-aftalen (Udtalelse 2/15 og 1/15). 25 Folketingstidende A, 7. oktober 2015, L4. 11

plads. Det til trods for, at Kommissionen over for regeringen uformelt har tilkendegivet, at den anser det som værende en formalitet at indgå aftalen. 26 Den anden aftale, som Danmark har forsøgt at indgå efter Lissabon-traktaten, er en tilkobling til bevisoptagelsesforordningen, der gælder på det civilretlige område. Den danske situation er koblet op på, at EU indgår en aftale med Lugano-landene (Island, Norge og Schweiz). Bl.a. dette har forsinket processen meget. Indtil videre er der gået syv år fra den danske anmodning, og forhandlingerne pågår stadig. Formår den danske regering at forhandle en aftale hjem på ét år, vil det være en ekstraordinær bedrift. Det er selvfølgelig ikke umuligt rent processuelt, da der ikke er fastsat tidsfrister i bestemmelsen for indgåelse af tredjestatsaftaler, men det er ikke sandsynligt og vil koste megen politisk kapital i en tid, hvor EU s fokus primært er på flygtningekrisen, økonomien og Brexit. Lars Løkke Rasmussen har sat dette års udgang som deadline til at få styr på det her. 27 Det betyder, at der i udgangspunktet kun er to RIA-rådsmøder tilbage, før en aftale skal være på plads. Ønsker Kommissionen at indlede forhandlinger med Danmark, skal henstillingen til forhandlingsmandat forelægges Rådet på næste møde den 13.-14. oktober, og dernæst vil aftalen skulle godkendes på mødet den 8.-9. december. 28 Det efterlader under to måneder til realitetsforhandlinger. Er der ikke kommet svar fra Kommissionen før RIA-rådsmødet den 13.-14. oktober, kan Lars Løkke Rasmussen benytte EU-topmødet med de andre stats- og regeringschefer den 20.-21. oktober til at fremme den danske sag. Såfremt aftalen godkendes i Rådet i december, vil aftalen herefter skulle godkendes af Europa-Parlamentet på plenar-samlingen 12.-15. december og herefter gennemgås af jurist-lingvisterne og oversættes til 24 sprog, inden aftalen kan træde i kraft. Dertil kommer, at aftalen også skal igennem den danske lovproces. Sådanne deadlines er selvfølgelig ikke absolutte, men kan bruges til at tegne et billede af, hvor presset af tiden regeringen er, hvis Danmark ikke skal forlade Europol 1. maj. 2017. Er B-medlemskab godt nok? Selvom Danmark skulle opnå en operationel aftale om en ny form for tilknytning til Europol, betyder det dog ikke nødvendigvis, at denne aftale er god nok. 26 Retsudvalget 2014-15, REU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 166 Offentligt 27 Politiken, http://politiken.dk/indland/politik/eu_afstemning/ece2972233/slukoeret-loekke-ibruxelles-danmarks-europol-medlemskab-forringes/ 11. december 2015. 28 Se kalender for RIA her: http://www.consilium.europa.eu/da/council-eu/configurations/jha/ 12

Forud for folkeafstemningen den 3. december var der meget snak om den norske model. Norge har en tredjestatsaftale med Europol, men som tidligere afdækket af Tænketanken EUROPA giver denne aftale alene et B-medlemskab til Europol. 29 Norge har ikke direkte adgang til Europols Informationssystem (EIS), som dansk politi søgte i mere end 70.000 gange i 2014. 30 Norge er heller ikke en del af Europols styring og kommer heller ikke til at være det, når den nye forordning træder i kraft. Danmark har som en del af styringen i Europol bl.a. været med til at sikre oprettelsen af det nye migrantsmuglingscenter (EMSC) og sat rocker-kriminalitet på dagsordenen. Netop adgangen til data har Dansk Folkepartis formand, Kristian Thulesen Dahl, lagt stor vægt på. Til Ritzau har han sagt: Det afgørende, når vi skal vurdere, om det er en tilstrækkelig god aftale, er politiets adgang til de registre, hvorigennem man hiver oplysninger om mulige kriminelle. 31 I hans optik er det ikke afgørende, om Danmark deltager i styringen, men det er vigtigt for ham at sikre fuld adgang til Europols registre. Netop adgangen til Europols database, EIS, forventes at blive et endnu mere anvendt instrument for politiet, da den enkelte politimand fra slutningen af i år, kommer til at kunne søge direkte i de danske databaser og EU-databaserne via telefoner og tablets. Det giver en stor fordel i det daglige politiarbejde. Norge kan ikke bruge EIS-registeret operativt, og der kan gå flere dage, før Norge får oplysningerne via Europols personale. Dagen før folkeafstemningen spurgte Lars Løkke Rasmussen i en partilederdebat på TV2 direkte Kristian Thulesen Dahl til, hvad der skulle ske, hvis Danmark efter et nej den 3. december opnåede at få en parallelaftale, men at denne aftale førte til et B-medlemskab ligesom den norske model. Han udfordrede, at bl.a. Dansk Folkeparti havde fremført, at man i en sådan situation bare kunne holde en ny folkeafstemning, hvor man kun tilvalgte Europol. Adspurgt om Kristian Thulesen Dahl i givet fald ville støtte en sådan aftale uden modkrav om f.eks. Schengen, svarede han: hvis der har været reelle forhandlinger om parallelsporet, så er svaret ja. 32 29 Tænketanken EUROPA, norsk model vil være en hæmsko for dansk politi, 2015, (http://thinkeuropa.dk/sites/default/files/notat_norsk_model_haemsko_for_dansk_politi.pdf) 30 Regeringens analyserapport, Samarbejdet om retlige og indre anliggender. En analyse af EUlovgivning omfattet af retsforbeholdet, marts 2015. Se bl.a. s. 41. 31 TV2, Nej-partier efter Europol-møde: Løkke må smøge ærmerne op, 2015, (http://nyheder.tv2.dk/2015-12-16-nej-partier-efter-europol-moede-loekke-maa-smoege-aermerne-op) 32 Klippet kan ses via dette link: http://nyheder.tv2.dk/2015-12-02-thulesen-dahl-og-loekke-i-haardeuropol-duel-er-der-meget-langt-herover 13

Men på partiets seneste landsmøde i Herning sagde Kristian Thulesen noget andet. At han kun vil bakke helhjertet op om en aftale om Europol, hvis Danmark bevarer den nationale grænsekontrol: "Vi vil aldrig fraskrive os retten til at lave kontrol på grænsen. Punktum." 33 Det står dog i modsætning til den plan B, som Dansk Folkeparti i samarbejde med de andre nej-partier fremlagde før folkeafstemningen i december. De anbefalede nemlig, at i stedet bruger tilvalgsordningen begrænset, hvis det mislykkes at skabe en parallelaftale med fuldgyldigt Europol-medlemskab. Men traktatens protokol 22 om tilvalgsordningen som det også blev beskrevet af Tænketanken EUROPA før folkeafstemningen - kræver, at Danmark samtidig accepterer Schengen-medlemskabet. Det er givet, at man som medlem af Schengen ikke kan have permanent grænsekontrol. I tilfælde af at Danmark enten ikke opnår en aftale med EU eller opnår en dårlig aftale med EU uden fuld adgang til Europols databaser, vil de danske politikere skulle tage stilling til, hvilke muligheder Danmark har. I et sådant tilfælde må vælgerne gå ud fra, at de løfter der blev afgivet forud for folkeafstemning, stadig vil være gældende. Kan der ikke findes et kompromis, tyder meget på, at Danmark må aflevere nøglerne til Europol. Det vil svække politiets muligheder for at efterforske og opklare sager med grænseoverskridende kriminalitet. 33 Kristian Thulesen Dahl, citat fra landsmødet gengivet af nyhedsbureauet Ritzau, 17. September 2016. 14