Baggrundsnotat om hovedstadsudligning Side 1 af 9 30. september 2014 Hvorfor afskaffe eller reducere hovedstadsudligningen? Der er et antal hovedbegrundelser for at afskaffe hovedstadsudligningen. Nogle er mere politiske, mens andre er mere fagligt begrundede. De fleste argumenter har begge elementer i sig: Hovedstadsudligningen deler landet ind i et A- og et B-hold henholdsvis i og udenfor hovedstaden. Dette er forældet. Der er i dag samme forventninger til service fra befolkningen, uanset om man bor i Frederikshavn eller på Frederiksberg. En kommune kan ikke undlade at anbringe børn eller tage sig af handicappede i Frederikshavn, selv om man har langt færre midler at gøre det for. Politikere og interesseorganisationer taler meget ofte om en national strategi eller en national handlingsplan. Når indsatser er nationale, er det mærkeligt, at der er to forskellige statsanerkendte grader af kommunale rammevilkår én for hovedstadsområdet og én for resten af landet. De to forskellige niveauer for kommunale rammebetingelser giver uens konkurrencevilkår. Skatterne er højere i provinsen, og servicen lavere. Det flytter aktivitet til hovedstadsområdet (flere kommunale arbejdspladser per indbygger), og gør det sværere at konkurrere (høj kommuneskat presser lønnen opad fx i fødevarebranchen). Nu hvor beskæftigelsesreformen endnu en gang øger kommunernes betaling på overførselsområdet, er det mere naturligt end nogensinde at afskaffe hovedstadsudligningen. At flytte milliardbeløb fra provinsen til hovedstadsområdet er helt udenfor skiven, og det er derfor nødvendigt at tage et grundlæggende opgør med strukturen i udligningssystemet ikke bare at skrue på nogle enkelte knapper. Hovedstadsudligningen blev indført i 1930 erne. Baggrunden var dels større ulighed kommunerne imellem i hovedstadsområdet, dels større pendling over kommunegrænsen end i andre dele af landet. Disse argumenter holder for så vidt stadig. Forskellene mellem hovedstadsområdet og provinsen er dog langt mindre i dag, end tidligere. Hovedstadsudligningen bør afskaffes, fordi: Serviceniveauet er højere i Købehavn end i provinsen (se separat afsnit herom). Skatten er lavere i hovedstadsområdet (se afsnit herom).
Udgiftsbehovet per indbygger er højere i provinsen end i hovedstadsområdet. Derfor er det forkert, når udgifterne i hovedstadsområdet er højere, og skatten er lavere end i provinsen kort sagt: Systemet virker ikke. De fleste fattige kommuner ligger ikke i hovedstadsområdet, men udenfor. Derfor er det her, der er brug for at have høj udligning (se afsnit herom). Forskellene i pendling er slet ikke så store i dag som tidligere. I dag har mange provinskommuner udpendling på niveau med mange hovedstadskommuners udpendling. se afsnit herom. De højere serviceniveauer i hovedstadsområdet er urimelige. Se afsnit om hhv. dagpasning, skoler og ældreområdet. Side 2 af 9 De rige og de fattige kommuner - Udgiftsbehovene i hovedstadsområdet og udenfor Det danske udligningssystem virker på den måde, at der for hver kommune beregnes et aldersbetinget udgiftsbehov og et socialt betinget udgiftsbehov. Det samlede udgiftsbehov sammenlignes så med skatteindtægterne, hvis kommunen havde en gennemsnitlig skatteprocent, og derved fremkommer kommunens over- eller underskud. Der findes fire ordninger, der kan betegnes som de større udligningsordninger. Landsudligningen, Hovedstadsudligningen, Udligning vedrørende kommuner med højt strukturelt underskud (udenfor hovedstadsområdet) og endelig Udligning vedrørende indvandrere og efterkommere. Ved siden af dette system findes tillige Beskæftigelsestilskuddet, der vedrører a-dagpengeområdet. Særligt beregningen af de sociale udgiftsbehov er meget omdiskuteret. Udenfor de større byer, mener man, at de sociale udgiftsbehov favoriserer by-problemer frem for landdistriktsproblemer. I det følgende bruger vi tallene og beregningerne fra udligningssystemet. Herved kan man sige, at hovedstadsområdet får en favorabel behandling i beregningerne vi tager altså tal, der beregner relativt store udgiftsbehov for hovedstadskommunerne, i hvert fald ifølge landkommunerne i den debat, der kører. Næsten alle kommuner har underskud. Det gennemsnitlige underskud er i 2015 14.846 kr. per indbygger. Dette betyder igen, at næsten alle kommuner modtager penge fra udligningssystemet. Dette tilskud finansieres ved at trække på bloktilskuddet. Dog er hovedstadsudligningen et nulsumsspil, hvor det nogle kommuner modtager, svarer til det andre betaler. Nedenfor ses en tabel med de centrale data fordelt på hovedstad og ikkehovedstad.
Side 3 af 9 1.000 kr./indbygger Hovedstad Øvrige Landsplan Aldersbetingede udgiftsbehov 39,3 40,8 40,3 Social betingede udgiftsbehov 19,3 18,8 18,9 Samlede udgiftsbehov 58,6 59,6 59,2 Skatter ved gns. skattepct. 50,9 40,8 44,4 Beregnet strukturelt over-/underskud 7,7 18,7 14,8 Kilde: Økonomi og Indenrigsministeriets Tilskudsbog 2015 og egne beregninger. Det gennemsnitlige underskud udenfor hovedstadsområdet er 2,4 gange større end i hovedstadsområdet. Kommuner, der modtager store millionbeløb i hovedstadsudligning, er således i et landsdækkende perspektiv slet ikke fattige, men derimod gennemsnitlige. Her ses kommunerne i hhv. hovedstadsområdet og udenfor delt ind efter deres underskud Hovedstad Øvrige 10 fattigste 3 7 11-30 fattigste 0 20 31-49 fattigste 2 17 Den rigeste halvdel 29 20 I alt 34 64 Kilde: Økonomi og Indenrigsministeriets Tilskudsbog 2015 og egne beregninger. Det ses, at kun 3 hovedstadskommuner er blandt de 30 kommuner i landet med størst beregnet strukturelt underskud. Kun 5 ud af 34 hører til i den fattigste halvdel af kommunerne. De tre kommuner med det største strukturelle underskud i hovedstadsområdet er Ishøj (rang 2 efter Lolland), Brøndby (rang 3) og Albertslund (rang 7). Ovenstående viser klart, at det er udenfor hovedstadsområdet, at kommunerne med de største udfordringer findes (før udligning). Når der så tillægges, at der udlignes kraftigere i hovedstadsområdet end udenfor, bliver forskellene endnu større.
Det generelle serviceniveau I nedenstående tabel ses de gennemsnitlige serviceudgifter i hovedstadsområdet og for kommunerne udenfor. Det erindres, at det beregnede udgiftsbehov er højere udenfor hovedstadsområdet end i hovedstadsområdet. Side 4 af 9 Kr./indbygger Hovedstadsområdet 45.677 Øvrige 42.255 Hele landet 43.429 Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriets nøgletal for 2012 Det erindres, at udgiftsbehovene er større udenfor hovedstadsområdet end i hovedstadsområdet. Det er derfor påfaldende, at serviceudgifterne er højere i hovedstadsområdet end udenfor og igen udtryk for, at borgerne i hovedstadsområdet får en højere service end borgerne udenfor hovedstadsområdet. En serviceforskel af denne størrelsesorden går selvsagt ud over kvaliteten af den service, en kommune kan levere. Ydermere er forskellen så stor, at den er med til at forringe konkurrencevilkårene for kommuner udenfor hovedstadsområdet set i forhold til hovedstadsområdet. I et efterfølgende afsnit behandles serviceniveauet på dagpasning, skole og ældreområdet som en uddybning af ovenstående. Skatten i og udenfor hovedstadsområdet I nedenstående tabel ses indkomstskatteprocenten og beskatningsniveauet vægtet gennemsnit af indkomstskat og grundskyld for hovedstadskommuner og andre. Indkomstskattepct. Beskatningsniveau (procent) Hovedstad 24,21 24,31 Provins 25,35 25,31 Hele landet 24,9 24,91 NB: Beskatningsniveau er en sammenvejning af indkomstskat, grundskyld vedr. øvrige ejendomme og grundskyld vedr. produktionsjord ud fra disses relative størrelse på landsplan. Kilde: Økonomi og Indenrigsministeriets Tilskudsbog 2015. Det ses, at skatten samlet set er 1,00 %-point lavere i hovedstadsområdet end udenfor. Ses der alene på indkomstskatteprocenten er forskellen større - nemlig 1,14 %-point
I nedenstående graf ses sammenhængen mellem det vægtede beskatningsniveau og indkomstgrundlaget i kommunerne. Side 5 af 9 Indkomstskattepct 30,0 25,0 Indkomstskattepct. 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 0 100.000 200.000 300.000 Gns. udskrivningssgrundlag per indbygger Data: Tilskudsbogen 2014 Det ses tydeligt, at der er en negativ sammenhæng. Statistisk set er sammenhængen også signifikant. Jo rigere en kommune er, desto mindre betaler man i skat. Det er lige før, man kan tale om en ekstra bundskat. Bor man i en fattig kommune med et gennemsnitligt beskatningsgrundlag per indbygger på fx 170.000 kr., betaler man 1 %-point mere, end hvis man bor i en kommune med et gennemsnitligt beskatningsgrundlag på 223.000 kr. per indbygger. Det er svært at argumentere for, at rige borgere i rige kommuner på denne måde skal have en lavere marginalskat end fattige borgere i fattige kommuner. Pendling Historisk er der to hovedårsager til, at der er en særlig kraftig udligning mellem kommunerne i hovedstadsområdet set i forhold til resten af landet. Den ene er større forskelle i økonomiske rammebetingelser kommunerne imellem i hovedstadsområdet end i resten af landet. Den anden, at pendlingen mellem de københavnske kommuner er større end udenfor hovedstadsområdet.
Den sidstnævnte begrundelse har i dag langt mindre for sig, end fx ved kommunalreformen i 1970. De karakteristika, der fandtes i 1970, findes nu lang bredere i landet end tidligere. Se fx nedenstående citat fra Landsplanredegørelsen 2006: Side 6 af 9 Den stigende pendling bevirker, at de tidligere lokale geografiske arbejdsmarkeder med årene bliver mere åbne og i stigende grad vokser sammen Resultatet er, at det geografiske arbejdsmarked til København i dag omfatter så godt som hele Sjælland. En arbejdsmarkedspolitik eller en fysisk planlægning for byregionens vækst og udvikling må derfor forholde sig til dette faktum. I Østjylland kunne der endnu i 2004 konstateres en selvstændig udvikling af tre store arbejdsmarkeder omkring Århus-Randers, Horsens-Vejle og Kolding. Men også her er de tre geografiske arbejdsmarkeder ved at blive sammenflettet til en fælles helhed omkring et bybånd fra Randers til Kolding. Eller dette citat fra Stigende pendling i Danmark, analyse udarbejdet af Arbejderbevægelsens Erhvervsråd for DJØF (2013): De største stigninger i pendlingsafstanden siden 1998 er som nævnt sket i Jylland og på Fyn. Det skal dog ses i sammenhæng med, at den gennemsnitlige pendlingsafstand i de fleste Jyske og Fynske kommuner i udgangsåret var forholdsvis lav sammenlignet med mange Sjællandske kommuner. Med de forholdsvis store stigninger i Jylland og på Fyn i de seneste godt 10 år er Jylland og Fyn i højere grad ved at komme til at ligne Sjælland i kraft af, at de jyske byers opland er blevet større. Når arbejdsmarkedet ændrer sig, er det vigtigt at de økonomiske rammebetingelser omkring kommunerne også følger med. Kort sagt, det der før i tiden var argumentet for en hovedstadsudligning megen pendling i hovedstadsområdet er i dag forvandlet til et argument for at afskaffe den. I dag er pendling ikke et hovedstadsfænomen, men derimod et landsfænomen. For at vise graden af pendling er der lavet en opgørelse på baggrund af data fra Danmarks Statistik over andelen af beskæftigede i en kommune, der pendler ud af kommunen. Kommunerne er herefter delt ind i tre grupper de meget udpendlende, hvor mere end 70 % af de beskæftigede arbejder udenfor kommunen, mellemgruppen hvor mellem 70 og 40 % arbejder udenfor kommunen, og de relativt lidt pendlende, hvor mindre end 40 % pendler ud.
Graden af udpendling i grupper af kommuner Hovedstadsområdet Udenfor hovedstadsområdet Side 7 af 9 Antal Beskæftigede Antal Beskæftigede Mere end 70 % 21 391.648 0 0 70-40 % 12 276.519 21 380.154 Mindre end 40 % 1 289.755 43 1.322.228 Kilde: Danmarks Statistikbank. Det ses, at 21 fortrinsvist mindre hovedstadskommuner har en meget høj udpendlingsandel. I mellemgruppen er der 276.519 beskæftigede i hovedstadsområdet og 380.154 beskæftigede udenfor hovedstadsområdet, I den laveste gruppe er der 289.755 beskæftigede i hovedstadsområdet nemlig i Købehavns Kommune. Der er altså flere beskæftigede i mellemgruppen af kommuner udenfor hovedstadsområdet end i hovedstadsområdet. For denne ret store gruppe af kommuner, er der altså tale om et pendlingsmønster, der matcher hovedparten af de københavnske pendlere. Med den ret brede definition af hovedstadsudligningen, der findes i dag med 34 kommuner, kan man derfor ikke længere sige, at pendlingen i hovedstadsområdet for alle kommuner er højere end udenfor hovedstadsområdet. For de relativt små 21 kommuner med mest pendling med et samlet antal beskæftigede på 391.648 og et folketal på 799.330, er pendlingen dog fortsat højere end udenfor hovedstadsområdet. Dette skyldes dels, at der her er mere pendling end udenfor hovedstadsområdet på grund af arbejdsmarkedets karakter, men også, at kommunerne i dette område har undladt at slå sig sammen - i særligt høj grad i forbindelse med kommunalreformen. Den højre pendling i disse kommuner er således både udtryk for strukturerne på arbejdsmarkedet og for de valg, de pågældende kommuner traf i forbindelse med kommunalreformen. Skulle man flytte til Købehavn? Hvis man forestiller sig, at Aarhus Kommune flyttede til København og blev en del af hovedstadsudligningen ville dette give en merindtægt for Aarhus Kommune på 481 mio. kr. årligt (2015-tal). Dette ville kunne omsættes til ca. 900 kommunale fuldtidsstillinger eller en skattenedsættelse på 0,84 %-point.
For Herning ville tallet være 219 mio. kr. eller en skattenedsættelse på 1,54 %-point. På Mors ville de samme tal være en merindtægt på 43 mio. kr. eller en skattenedsættelse på 1,35 procentpoint. Side 8 af 9 Serviceniveau på dagpasning, skoler og ældreområdet Det er altid svært at måle serviceniveauerne på tværs af kommuner. I det følgende er der valgt nogle simple mål for udgifterne til dagpasning, skoler og ældreområdet. Tanken er, at hvis der forskelle på to grupper kommuner 34 hovedstadskommuner overfor 64 ikke-hovedstadskommuner så skyldes dette forskelle i rammevilkår og ikke individuelle forskelle i prioriteringer eller individuelle måder at strukturere servicen på. Med disse brede mål på en bred gruppe af kommuner kommer man således ud over en række af de individuelle forskelle, der kan være på kommuner, når man sammenligner én for én. Der er taget udgangspunkt i Indenrigsministeriets nøgletal (skoleområdet og ældreområdet) og regnskabstal fra Danmarks Statistik (dagpasning). Det erindres, at udgiftsbehovene er højest udenfor hovedstaden om end de sociale udgiftsbehov er en smule højere i hovedstaden end udenfor. Skatten er dog markant højere udenfor hovedstaden end i hovedstaden. Når skatten er højere og de sociale udgiftsbehov er på niveau med hinanden, må man derfor forvente noget højere serviceudgifter per indbygger udenfor hovedstaden end i hovedstaden, hvis de kommunaløkonomiske rammebetingelser ellers var ens. Udenfor Hovedstaden hovedstaden Forskel Dagpasning per 0-5- årig 1 73.702 59.519 23,8% Folkeskolen per elev 2 59.667 58.050 2,8% Ældreområdet per ældre 3 46.409 40.382 14,9% Note 1: Vægtet gennemsnit på funktionerne 5.25.10-14 fra statistikbanken, Regnskab 2013. Note 2: Data fra Indenrigsministeriets nøgletal, 2013, simpelt gennemsnit på tværs af kommuner. Note 3: Data fra Indenrigsministeriets nøgletal 2013, vægtet gennemsnit. Da udgifterne til ældre og voksen-handicappede delvist konteres på samme konti i regnskabssystemet, kan der ikke opgøres separate tal for de to områder. Som det ses, er serviceniveauet markant højere i hovedstaden på ældreområdet og på dagtilbudsområdet. På skoleområdet er forskellene mindre, men udgifterne er dog stadigt højest i hovedstaden.
På alle de tre hovedserviceområder vist ovenfor, er udgifterne altså højere i hovedstaden end udenfor. Og dette selv om den skat borgerne betaler, er højere udenfor hovedstaden end i hovedstaden. Side 9 af 9 Med så markante serviceforskelle som vist ovenfor, kan man konkludere, at kommunerne i Danmark ikke spiller på en jævnbane. Nogle kommuner har langt større midler at levere service for. Det bruger de til på én gang at give en højere service og holde en lavereskatteprocent. Som nævnt vil man altid kunne angribe ovenstående tal for ikke at justere for denne eller hin faktor. Det er dog vor vurdering, at man ikke med rimelige antagelser, vil kunne få de viste forskelle til at forsvinde, der vil alene kunne være tale om en diskussion af disses størrelsesorden.