NOTAT: Orientering om Økonomi- og Indenrigsministeriets betænkning om ændringer af den kommunale udligningsordning

Transkript

1 Økonomi og Beskæftigelse Økonomi og Analyse Sagsnr Brevid Ref. TKK Dir. tlf NOTAT: Orientering om Økonomi- og Indenrigsministeriets betænkning om ændringer af den kommunale udligningsordning 28. marts 2012 Baggrund Økonomi- og Indenrigsministeriets Finansieringsudvalg har siden udgangen af 2009 arbejdet med at klarlægge, om det nuværende udligningssystem har en passende udformning for så vidt angår de sociale udgiftsbehovskriterier og de landsdækkende variationer i udgiftspres på de store kommunale serviceområder. Betænkningen er dermed samtidig en besvarelse af en række kommunale henvendelser til Økonomi- og Indenrigsministeriet vedrørende oplevede skævheder eller uhensigtsmæssigheder i den nuværende udligningsordning. Finansieringsudvalget kom medio marts 2012 med betænkningen Kommunale udgiftsbehov og andre udligningsspørgsmål, hvori der på baggrund af en række analyser af sociale kriterier, indregning af produktionsjord i ejendomsværdiopgørelsen samt beskæftigelsestilskuddet er udarbejdet 5 modeller. Nedenfor beskrives de 5 modeller samt konsekvenserne for Roskilde Kommune. Det fremgår af pressemeddelelsen i forbindelse med offentliggørelsen af betænkningen, at Regeringens mål er at få en aftale om udligningsordningen og fordeling af beskæftigelsestilskud, så justeringerne af ordningerne kan træde i kraft fra næste år. KL har i den forbindelse tilkendegivet, at man ser frem til, at regeringen og Folketinget nu hurtigt træffer de afgørende politiske beslutninger, så der på baggrund af udvalgets arbejde kan blive gennemført en udligningsreform. Kommunerne har af hensyn til budgetlægningen brug for en hurtig afklaring, så der skabes ro om udligningen. Den nuværende udligningsmodel I det danske udligningssystem foretages der en samlet udligning af udgiftsbehov og beskatningsgrundlag ud fra kommunens strukturelle underskud. Udligningen baseres således på kommunens samlede situation med hensyn til både udgifts- og indtægtssiden. De kommuner, der har et beregnet strukturelt underskud, vil modtage et udligningstilskud på 58 pct. af det beregnede strukturelle underskud. Omvendt vil de kommuner, der har et beregnet strukturelt overskud, skulle betale et udligningsbidrag, der udgør 58 pct. af kommunens strukturelle overskud. Der er med andre ord ikke tale om en fuldstændig udligning af strukturelle forskelle mellem kommunerne. Udligningen er tillige opdelt i en landsudligning og en hovedstadsudligning. Udgiftsbehovet består dels af et demografisk udgiftsbehov (hvor der indregnes en udgift svarende til et enhedsbeløb pr. borger pr. alderskategori samt et selvstændigt rejsetidskriterium) samt et socioøkonomisk udgiftsbehov baseret på en række vægtede kriterier. Vægtningen af det demografiske udgiftsbehov indgår med 68,75 pct. og det socioøkonomiske udgiftsbehov med 31,25 pct. De nuværende socioøkonomiske kriterier fremgår af listen nedenfor: Personer uden beskæftigelse

2 Side2/6 Personer uden erhvervsuddannelse Udlejede beboelseslejligheder Psykiatriske patienter Familier i visse boligtyper Børn i familier med lav uddannelse Enlige over 65 år Personer med lav indkomst Handicappede Indvandrere og efterkommere Tabte leveår Nedgang i befolkningen I forbindelse med strukturreformen i 2007 blev der samtidig gennemført en omfattende ændring af udligningsreformen, da man blandt andet her gik over til den nuværende nettoudligning. På daværende tidspunkt blev det beregnet, at udligningsændringen kostede Roskilde Kommune 67 mio. kr. i 2007-priser, som blev delvist dækket via en skattestigning. Modellen er i mindre omfang efterfølgende blevet justeret, hvor man blandt andet er gået over til, at landsudligningen modsat hovedstadsudligningen - ikke længere samlet set går i 0. Den præcise omfordeling mellem kommuner kan dermed ikke længere aflæses direkte. I stedet sker der nu en samtidig fordeling af udligning og tilskud, således at alle kommuner i princippet modtager midler via udligningsordningen blot forholdsmæssigt forskelligt. Som anskueliggørelse af omfordelingens omfang kan man forestille sig, at landsudligningen ikke fandtes, og at hele bloktilskuddet i stedet skulle fordeles efter befolkningsnøglen, som anvendes ved fordeling af bloktilskud. I så fald ville Roskilde Kommune modtage et bloktilskud i 2012 på 743 mio. kr. Roskilde Kommunes faktiske tilskud fra landsudligningen udgør 348 mio. kr. Således ville Roskilde Kommune modtage 395 mio. kr. mere, hvis landsudligningen ikke fandtes. Sammenfatning af konsekvenser ved de 5 modeller Bortset fra model 1 står Roskilde Kommune til at skulle afgive udligningsmidler i alle øvrige modeller. I pressens dækning af emnet har der primært været rettet fokus mod model 3. I alle de forelagte modeller er udligningsniveauet uændret på 58 pct. Som gennemgående element i alle modeller er der som nævnt foretaget ændringer af de aldersbetingede kriterier og tilknyttede enhedsbeløb. Alene herved mister Roskilde Kommune i alle modeller 7,9 mio. kr. Tilsvarende oplever Roskilde Kommune i modellerne 3-5 et tab på 12,7 mio. kr. vedrørende indregningen af den lavere skatteværdi på produktionsjord, da andre kommuner forholdsmæssigt har betydeligt mere produktionsjord end Roskilde. Tilsvarende taber Roskilde Kommune på alle de konstellationer af socioøkonomiske ændringer bortset fra model 1 vedrørende beskæftigelsesområdet. Omvendt vinder Roskilde Kommune på en nedsættelse af vægten på rejsetidskriteriet samt en ændring vedrørende afgrænsningen af kommuner med højt strukturelt underskud (grænsen hæves), da Roskilde Kommune er en kommune med høj geografisk tilgængelighed og derfor ikke vinder på et rejsetidskriterium og tilsvarende på grund af et relativt godt beskatningsgrundlag også vinder på at grænsen for kommunernes strukturelle underskud hæves.

3 Side3/6 Konsekvenser for Roskilde af ændring af udligningssystemet Model 1 16,5 Effekt i mio. kr. (- = tab) Forklaring 2-48,4 3-29,1 4A -49,7 4B -49,8 5-40,4 Tab på alderskriterier, gevinst på kriterier i udligningssystemet vedrørende beskæftigelsestilskudsområdet Tab på ændring af alderskriteriet, tab på at fjerne visse socioøkonomiske kriterier og øget vægt på andre socioøkonomiske kriterier De 5 foreslåede modeller i betænkningen pr. marts 2012 Betænkningen indeholder følgende modeller: Model 1 med kompensation for udgifter til forsikrede ledige via det generelle udligningssystem Model 2 med isoleret afskaffelse af visse kriterier Model 3 med et revideret sæt udgiftsbehovskriterier samt ændringer vedr. produktionsjord, rejsetid m.v. Model 4 med justering af eksisterende kriterier Model 5 med et revideret sæt udgiftsbehovskriterier samt ændringer vedr. produktionsjord, rejsetid m.v. I samtlige modeller er foretaget en justering af opgørelsen af det demografiske udgiftsbehov. Opdelingen af de demografiske grupper er blevet opdateret, således at inddelingen af aldersgrupperne i højere grad svarer overens med alderen på brugerne af bestemte kommunale ydelser. Endvidere opdeles enkelte store demografiske grupper til mindre grupperinger. Som følge heraf ændres vægtene på de enkelte demografiske kriterier også. Model 1 med kompensation for udgifter til forsikrede ledige via det generelle udligningssystem Model 1 illustrerer effekten af at afskaffe beskæftigelsestilskudsordningen og integrere den i den almindelige udligningsordning. Beskæftigelsestilskuddet er p.t. delt i to dele, hvor kommunerne dels modtager et grundtilskud baseret på den historiske ledighed og dels et merudgiftsbehov, der udgør forskellen mellem grundtilskuddet og det samlede kommunale udgiftsbehov til de forsikrede ledige, dvs. baseret på et skøn for ledighedsudviklingen. Den eksisterende model er således suppleret med to nye udgiftsbehovskriterier: lønmodtagere på grundniveau samt forsikrede ledige, mens andre eksisterende beskæftigelsesrelaterede kriterier har fået ændret vægtning.

4 Side4/6 En omlægning af kompensationen via beskæftigelsestilskuddet til det generelle tilskuds- og udligningssystem medfører nogle forskydninger for nogle kommuner med store beløb fra kommuner i Region Hovedstaden og Region Nordjylland til de tre andre regioner. Betænkningen udtrykker dog forbehold ved denne model. Det ene er, at datagrundlaget for analyserne endnu ikke vurderes tilstrækkeligt. Kommunerne har kun haft beskæftigelsesopgaven i kort tid, og der er sket væsentlige finansieringsomlægninger fra 2010 til Det andet er, at en omlægning til at indgå i udligningssystemet kan sløre/ødelægge incitamentsstrukturen på beskæftigelsesområdet. Ifølge betænkningens beregninger står Roskilde Kommune efter model 1 til at skulle modtage ca. 16,5 mio. kr. mere Model 2 med isoleret afskaffelse af visse kriterier Der er særligt 3 af de nuværende socioøkonomiske kriterier, som på forskellig baggrund er kritiseret af kommunerne. Det drejer sig om familier i visse boligtyper, personer med lav indkomst og nedgang i befolkningen. Model 2 illustrerer virkningen af at udelade disse kriterier i tilskuds- og udligningssystemet. De øvrige eksisterende kriterier i udgiftsbehovsudligningen er blot fordelt forholdsmæssigt ud på de resterende socioøkonomiske kriterier. Virkningerne af at fjerne de tre føromtalte kriterier fra det generelle tilskuds- og udligningssystem er nogle mere markante forskydninger fra hovedstadsområdet og større byer til resten af landet. Modellen har endvidere dårligere sammenhæng med kommunernes faktiske udgifter end den nuværende udligningsordning og også ringere end mulige alternative modeller for udgiftsbehovsopgørelsen. Ifølge betænkningens beregninger står Roskilde Kommune efter model 2 til at skulle afgive ca. 48,4 mio. kr. mere Model 3 med et revideret sæt udgiftsbehovskriterier og andre tilpasninger I model 3 er der inddraget 3 nye socioøkonomiske kriterier: lønmodtagere på grundniveau, børn af enlige forsørgere og børn i alderen 0-17 som er flyttet mellem kommuner mindst 3 gang i deres liv. Desuden er der i model 3 indarbejdet en ændret indregning af produktionsjord i opgørelsen af kommunernes beskatningsgrundlag, således at der tages højde for den lavere skatteværdi af produktionsjord. Der er i tilknytning hertil foretaget modgående justeringer med en forhøjelse af grænsen for, hvornår en kommune kan siges at have et højt strukturelt underskud, ligesom vægten er nedsat på rejsetidskriteriet, som indgår i den demografiske udgiftsbehovsopgørelse. Model 3 medfører forskydninger fra især kommuner med megen bymæssig bebyggelse til kommuner med mindre bymæssig bebyggelse. Forskydningerne er moderate for de fleste kommuner. For enkelte kommuner er der dog tale om noget større forskydninger. Det vurderes i betænkningen, at model 3 er den model, som i videst omfang inddrager analyseresultaterne fra betænkningen. I modellen er således også medtaget nye kriterier og justering af vægte, som udgiftsbehovsanalyserne på sektorområderne har peget på giver en bedre sammenhæng med variationen i kommunernes udgifter. Endelig er kommissoriet opfyldt med hensyn til at indarbejde en mere præcis opgørelse af produktionsjord uden utilsigtede byrdefordelingsmæssige virkninger. Ifølge betænkningens beregninger står Roskilde Kommune efter model 3 til at skulle afgive ca. 29,1 mio. kr. mere

5 Side5/6 Model 4 med justering af eksisterende kriterier De nuværende socioøkonomiske kriterier er i betænkningen fortsat fundet signifikante i statistiske modeller til forklaring af variationer i kommunernes udgifter. Omvendt er der kriterier, som trods en væsentlig forklaringskraft, har nogle tilknyttede afgrænsningsproblemer, som enten er identificeret i betænkningens analyser og/eller er kritiseret af kommuner i de kommunale henvendelser. På den baggrund opstilles en model 4, hvor der hverken ændres på de socioøkonomiske vægte eller indføres nye socioøkonomiske kriterier. Eneste ændringer er justeringer i afgrænsningen/opgørelsen af de nuværende socioøkonomiske kriterier. Herudover foretages som i model 3 ændringer vedrørende produktionsjord, kommuner med højt strukturelt underskud samt rejsetid, men virkningerne af model 4 undersøges både med og uden virkninger af sidstnævnte ændringer. De socioøkonomiske kriterier, der får en ændret afgrænsning i model 4 er følgende: Udlejede beboelseslejligheder her udelades kollegieværelser Familier i visse boligtyper her udgår ældreboliger, og private udlejningsboliger med mangler indgår kun i områder med under indbyggere. Personer med lav indkomst her ses nu også bort fra familiemedlemmer til selvstændige og studerende (og ikke kun de selvstændige og studerende selv), ligesom der indføres et krav om bopæl i Danmark i 3 ud af de 4 seneste år m.v. Nedgang i befolkningen defineres nu som enten samlet nedgang over 5 år eller nedgang på 2 år på mere end ½ pct. De byrdefordelingsmæssige virkninger af model 4 er opdelt i 4 (A), der alene viser effekten af den ændrede afgrænsning, mens 4B viser effekten, når der også er indregnet virkningen af ændringerne vedrørende produktionsjord, kommuner med højt strukturelt underskud samt rejsetid. Virkningerne af model 4 (A) viser forskydninger mellem kommunerne i hovedstadsområdet samt for kommunerne i Region Syddanmark (særligt Fyn) og kommuner i Region Midtjylland til resten af landet. Bortset fra Lolland og de små økommuner er effekten moderat. Model 4 (B) har nogenlunde den samme fordeling som model 4 (A), men størrelsen af virkningerne øges. Det er betænkningens vurdering, at justeringerne i udgiftsbehovsopgørelsen i disse to modeller giver en vis forbedring af den samlede sammenhæng mellem udgiftsbehov og udgifter i kommunerne. Ifølge betænkningens beregninger står Roskilde Kommune efter model 4 til at skulle afgive hhv. ca. 49,7 og ca. 49,8 mio. kr. mere Model 5 med et revideret sæt udgiftsbehovskriterier og andre mindre tilpasninger I model 5 er tages der højde for alle betænkningens udgiftsbehovsanalyser for hvert eneste sektorområde. Desuden er der i model 5 indarbejdet en ændret indregning af produktionsjord i opgørelsen af kommunernes beskatningsgrundlag, således at der tages højde for den lavere skatteværdi af produktionsjord. Der er i tilknytning til indregningen af en ændret opgørelse af skatteværdien af produktionsjord foretaget modgående justeringer i ordningen vedr. kommuner med højt strukturelt underskud samt i vægten på rejsetidskriteriet i den demografiske udgiftsbehovsopgørelse. Nedjusteringen af vægten på rejsetidskriteriet er dog på baggrund af ovenstående mindre end i model 3. De socioøkonomiske kriterier, der er ændret i model 5 er følgende: Udlejede beboelseslejligheder her udelades kollegieværelser Familier i visse boligtyper her udgår ældreboliger m.v.

6 Side6/6 Børn i familier med lav uddannelse baseret på antal børn i alderen 0-16 år i familier med grundskole som højeste uddannelsesniveau Personer med lav indkomst her ses nu også bort fra familiemedlemmer til selvstændige og studerende (og ikke kun de selvstændige og studerende selv), ligesom der indføres et krav om bopæl i Danmark i 3 ud af de 4 seneste år m.v. Nedgang i befolkningen defineres nu som enten samlet nedgang over 5 år eller nedgang på 2 år på mere end ½ pct. Lønmodtagere på grundniveau nyt kriterium - antal årige i arbejde, der forudsætter færdigheder på grundniveau/ufaglært Børn af enlige forsørgere nyt kriterium - antal børn af enlige forsørgere, der modtager ordinært børnetilskud Børn som er flyttet nyt kriterium - antal børn i alderen 0-17 som er flyttet mellem kommuner mindst 3 gang i deres liv Justeringerne i udgiftsbehovsopgørelsen i model 5 giver en lille forbedring af sammenhængen mellem socioøkonomiske udgiftsbehov og kommunernes udgifter, men samlet set en lille forringelse af sammenhængen mellem udgiftsbehov og faktiske udgifter i kommunerne på grund af de øvrige ændringer ud over de socioøkonomiske udgiftsbehov. Ifølge betænkningens beregninger står Roskilde Kommune efter model 5 til at skulle afgive ca. 40,4 mio. kr. mere