HUMANITÆR INTERVENTION I KOSOVO

Forsvarsakademiet 2007.06.25 KL S. Kjeldsen HUMANITÆR INTERVENTION I KOSOVO - LEGITIMT BRUD PÅ FOLKERETTEN? UKLASSIFICERET

INDHOLDSFORTEGNELSE Indholdsfortegnelse...2 Resume...4 1 Indledning...6 1.1 Baggrund...6 1.2 Problemfelt....6 1.3 Problemformulering....7 1.4 Metode....7 1.4.1 Generelt...7 1.4.2 Definitioner....7 1.4.3 Valg af Teori....8 1.4.4 Data og empiri....9 1.4.5 Afgrænsning....9 1.4.6 Undersøgelses- og skrivemetode....9 2 Teori...10 2.1 Den Engelske skole...10 2.2 Det internationale system...10 2.3 Hovedretninger i teorien....11 2.3.1 Pluralisme...11 2.3.2 Solidarisme...11 2.4 Orden...11 2.4.1 International orden...12 2.4.1.1 Eksisterer orden i international politik?...12 2.4.1.2 Hvad opretholder den internationale orden...14 2.4.1.3 Hvad er formålet med orden?...15 2.4.1.4 Opsummering international orden...15 2.5 Retfærdighed...16 2.5.1 Human justice - Individuel retfærdighed....16 2.5.1.1 Eksisterer individuel retfærdighed i international politik?...16 2.5.1.2 Hvad opretholder retfærdighed...17 2.5.1.3 Hvad er formålet med retfærdighed....18 2.5.1.4 Opsummering af individuel retfærdighed....18 2.5.2 Orden versus retfærdighed...19 2.6 Kritik af teori....20 3 Analyse af kosovo...21 3.1 FN...21 3.1.1 FN Pagten og orden....21 3.1.2 FN Pagten og retfærdighed....24 3.1.3 Delkonklusion FN pagten...26 3.1.4 FN Sikkerhedsråd....27 3.1.5 Resolutionerne orden og retfærdighed....27 3.1.6 Delkonklusion resolutioner...30 3.1.7 Debatten i Sikkerhedsrådet...31 3.1.8 Delkonklusion Sikkerhedsråd...32 3.1.9 Generalsekretæren...33 3.1.10 Delkonklusion Generalsekretæren...35 3.2 Diplomatiet....35 UKLASSIFICERET 2

3.2.1 Delkonklusion diplomatiet....38 3.3 Magtbalancen...39 3.3.1 Delkonklusion magtbalancen...41 3.4 Sædvane og praksis...41 3.4.1 Delkonklusion sædvane og praksis....43 4 Konklusion...44 5 Perspektivering...46 Bibliografi...48 UKLASSIFICERET 3

RESUME Da NATO den 24. marts 1999 indledte en bombekampagne mod de serbiske styrker, var det indledningen på en noget kontroversiel humanitær intervention. Interventionen blev nemlig foretaget af NATO, uden FN mandat. Dermed brød NATO forbudet mod magtanvendelses som beskrevet i FN pagtens artikel 2 stk. 4. Dermed var legaliteten i den humanitære intervention i Kosovo særdeles tvivlsom. Men hvordan kunne NATO så legitimere deres handling? Dette er hovedspørgsmålet i dette speciale. For at svare på dette spørgsmål undersøges legitimiteten i interventionen. Legitimiteten skal forstås som retfærdiggørelsen af en intervention. Det vil sige, hvorvidt en handling kan retfærdiggøres på et politisk, moralsk og retsligt grundlag. Altså et noget bredere defineret begreb, end det juridiske begreb legalitet. For at svare på dette spørgsmål anvendes Den Engelske Skole, her specifikt Headley Bulls teoretiske begrebsapparat. Hovedproblemstillingen er det spændingsfyldte forhold mellem orden og retfærdighed. Hvilket i tilfældet Kosovo primært er forholdet mellem ikke-interventionsprincippet og ansvaret for at forhindre massive brud på menneskerettighederne. Konklusionen på ovenstående analyse er ikke helt entydigt, selvom der dog tegner sig et billede. Hovedparten af de analyserede faktorer peger på en vis legitimering af interventionen. Situationen i Kosovo var særdeles alvorlig, og man havde en potentiel humanitær katastrofe, med massive flygtningestrømme. Rapporter beskrev tilfældige drab på civile, henrettelser og voldtægter, primært fortaget af de serbiske styrker, selvom den kosovoalbanske frihedsbevægelse (UCK) heller ikke var uskyldig. Selvom interventionen ikke var godkendt ved af FN, så var der i de tre foregående resolutioner meget direkte udtrykt bekymring for den humanitære situation. Samtidig havde diplomatiet nået et punkt, hvor der ikke var de store udsigter til en forhandlingsløsning. Indsættelse af OSCE observatører havde kun for en kort periode ført til en bedring af situationen, ligesom direkte trusler om anvendelse af magt heller ikke havde ført til resultater. Menneskerettighederne er levnet betydelig plads i FN Pagten, både i præamblen og i artiklerne og meget tyder på at menneskerettighederne, var tiltænkt samme betydning som staters suverænitet. Altså ikke en prioritering af orden i forhold til retfærdighed. FNs daværende Generalsekretær Kofi Annan var i mange henseender med til at legitimere interventionen. Han betonede, at statens suverænitet ikke på nogen måde var en undskyldning for at begå overgreb på civilbefolkningen i Kosovo, og at når alle andre muligheder var udtømte, kunne magtanvendelse være sidste udvej, for at standse en humanitær katastrofe. UKLASSIFICERET 4

Der var fra 1989 indtil Kosovo-konflikten gennemført flere humanitære interventioner. Den nye praksis blev støttet af Generalsekretær Pérez de Cuéllar, der udtalte, at suverænitet ikke var nogen undskyldning for brud på menneskerettighederne. Hvor magtbalancen før den kolde krigs afslutning havde umuliggjort humanitære interventioner, så var situationen op til Kosovo-konflikten en anden. Selvom alt blev gjort for at holde Rusland inde i forhandlingerne i Koncertgruppen, så havde Rusland ikke fordums magt til at forhindre interventionen. Kun via veto i FN kunne Rusland påvirke situationen. Også ordensperspektivet var på sin vis med til at legitimere interventionen. Rapporter beskrev, at situationen i Kosovo var at betragte som en krudttønde, der kunne antænde hele Balkan. Meget tydede på at, der forelå en trussel mod fred og sikkerhed. Dette blev understøttet af resolution 1199. Men konklusionen er som sagt ikke helt entydig. Der er også en faktor, der taler imod en intervention. Der er ingen tvivl om, at en intervention uden FN mandat er et brud på FN Pagtens generelle forbud mod magtanvendelse i henhold artikel 2 stk. 4. Dette forhold blev anført i Sikkerhedsrådet af både Kina og Rusland. Forbudet mod magtanvendelse er et meget vigtigt element i FN pagten. Det er dette princip, der er rygraden i den internationale orden, og dermed også i det internationale samfund. Et brud med suverænitetsprincippet kan altså bringe et internationalt samfund i fare og skabe usikkerhed om spillereglerne og i særdeleshed staters sikkerhed. For at minimere den usikkerhed der kan opstå i det internationale samfund på grund af bruddet på forbud mod magtanvendelse, bør man måske overveje en ændring i FN pagten, der mere klart afspejler det internationale samfunds ændrede holdning til orden versus retfærdighed. Desuden kan det i fremtiden blive problematisk at FN Sikkerhedsråd tager beslutninger, der af det internationale samfund ikke anses som legitime. Problemet her ses at være Sikkerhedsrådets sammensætning, der hverken er demokratisk eller afspejler et nutidigt magtforhold. UKLASSIFICERET 5

1 INDLEDNING 1.1 Baggrund. Den 24. marts 1999 indledte en samlet NATO koalition et bombardement over det tidligere Jugoslavien. Dette var anden gang, NATO gennemførte en luftoperation mod et andet land. Første gang var i 1995, hvor man, på et FN mandat angreb den bosnisk-serbiske hær for at standse angrebene på FN beskyttede områder. Alligevel var luftkampagnen over det tidligere Jugoslavien i 1999 en milesten i alliancens og hele verdenssamfundets historie. NATO havde indledt et angreb på serbiske militære styrker, for at standse overgreb mod den kosovo-albanske civilbefolkning, uden FN mandat. 1.2 Problemfelt. Med den Westphalske Fred i 1648 anerkendte de vesteuropæiske magter, at der var flere legitime udøvere af politisk magt på det europæiske kontinent. I forlængelse heraf anerkendte man også, at staternes grænser skulle fastlægges og respekteres 1. Hermed var grundlaget lagt for det suverænitetsbegreb, der eksisterer i dag. Denne suverænitet har givet staterne mulighed for at udvikle sig. For det første har suveræniteten gjort, at staterne formelt har respekteret hinanden som principielt ligeværdige partnere. Dermed har man givet staterne mulighed for fredelig sameksistens og udvikling ud af til, hvilket vil sige udvikling af et internationalt samfund. For det andet har suveræniteten gjort, at staterne har kunnet opbygge et effektivt statssystem til regulering forholdet mellem statens borgere, og dermed muliggjort en udvikling af staten indadtil. Dette har gennem århundreder været fundamentet for udviklingen af det moderne vestlige samfund. Humanitære interventioner uden FN mandat bryder med suverænitetsbegrebet. Dermed er NATOs luftangreb i Kosovo et nyt kapitel i NATOs og vestens historie, idet man, uden FN mandat, intervenerede i en suveræn stat for at standse overgreb mod civilbefolkningen. Dette er af mange betegnet som et meget kontroversielt brud med det, der i stor udstrækning har muliggjort udviklingen af de europæiske samfund, nemlig suverænitetsbegrebet, og mere specifikt et brud på FN charterets artikel 2 stk. 4: All members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the purposes of the United Nations. Der er da også meget, der tyder på, at interventionen i Kosovo ikke var legal 2. Men hvis interventionen ikke var legal, hvordan kan man så retfærdiggøre den? Martin Wight sagde følgende: 1 Tim Knudsen (2004, pp.197-199). 2 Internet kilde H. Her konluderer Independant Commision on Kososvo følgende i deres rapport The intervention was not legal because it contravened the Charter prohibition on the unauthorized use of force. UKLASSIFICERET 6

adherents of every political belief will regard intervention as justified under certain circumstances. 3 Altså uanset politisk overbevisning vil alle, i visse tilfælde, betragte en intervention som værende legitim. Denne udtalelse kan tolkes derhen, at det ikke er et spørgsmål om, hvorvidt humanitære interventioner generelt er legitime, men hvorvidt en intervention er legitim i en given kontekst. Men nåede man dertil, hvor interventionen var legitimeret, og kunne NATO dermed retfærdiggøre at bryde den Føderale republik Jugoslavien (FRY) suverænitet, for at få sin vilje igennem? Dette er det centrale og meget interessante spørgsmål, nemlig hvilke faktorer gjorde, at NATO kunne hævde, at interventionen var legitim? Ligeledes er det naturligvis interessant at se hvilke konsekvenser det efterfølgende kan have for det internationale samfund, at man gennemfører en humanitær intervention uden FN mandat. 1.3 Problemformulering. På hvilket grundlag var den humanitære intervention i Kosovo legitim? 1.4 Metode. 1.4.1 Generelt. Med udgangspunkt i Kosovo konflikten undersøges det på hvilket grundlag den humanitære intervention ansås som værende legitim. Hovedproblemstillingen i opgaven er forholdet mellem på den ene side staters suverænitet, og på den anden side individets rettigheder. For at undersøge dette forhold tages der udgangspunkt i Headley Bulls tilgang til orden og retfærdighed. Med udgangspunkt i disse to begreber fortages en analyse, og det konkluderes på hvilken baggrund interventionen var legitim. Herefter perspektiveres, hvilken betydning dette svar kan få for det internationale samfund i fremtiden. Der redegøres for begreberne orden og retfærdighed, som Headly Bull anvender dem. Disse begreber anvendes til at fokusere analysen af empirien. Målet med analysen er at klarlægge hvilke forhold, der, i henholdsvis et ordens og retfærdighedsperspektiv, var med til at legitimere interventionen i Kosovo (eller det modsatte). 1.4.2 Definitioner. I denne opgave låses legaliteten. Det betyder, at der i denne opgave arbejdes ud fra en antagelse om at interventionen ikke var legal og der arbejdes med at undersøge hvilke faktorer, der kan legitimere en humanitær intervention. Før dette kan påbegyndes, må de centrale begreber: humanitær intervention, legalitet og legitimitet defineres. Humanitære interventioner defineres i denne opgave som: Staters tvangsforanstaltninger med væbnet magt mod en anden stat uden dennes billigelse, med eller uden bemyndigelse fra FNs sikkerhedsråd, med det formål at forhindre 3 Jackson (2000, p.140). UKLASSIFICERET 7

eller standse grove og omfattende krænkelser af menneskerettighederne eller den humanitære folkeret 4 Legalitet: Defineres i denne opgave som, hvorvidt en handling er i overensstemmelse med folkerettens regler traktatret såvel som sædvaneret. I det retslige perspektiv ligger, at enhver handling på et givet tidspunkt er enten lovlig eller ulovlig 5. Legitimitet: Defineres i denne opgave som, hvorvidt en handling kan retfærdiggøres på et politisk, moralsk og retsligt grundlag 6. Legitimitet er et mindre præcist begreb end legalitet. Dette skyldes dels, at det omfatter flere og knapt så veldefinerede områder end legalitet, og dels, at der ikke findes nogen myndighed og nogen fastlagt procedure for, hvordan man afprøver legitimitet i lighed med legalitet 7. Derfor er det heller ikke muligt at give et klart ja/nej på et legitimitetsspørgsmål, men nærmere at angive i hvilken retning et svar peger. 1.4.3 Valg af Teori. Til besvarelse af denne opgave er valgt den engelske skole, som også kaldes international society approach. Den engelske skole er en teoriretning, der ligger placeret mellem realismen og liberalismen. 8 Den engelske skole er en teoriretning, hvor man ikke som realisterne, ser det internationale system som pessimistisk og præget af staters selvoptagethed og dermed potentiel konflikt. Modsat deler man heller ikke liberalisternes positive indstilling og tro på at internationalt samarbejde er vejen mod et verdenssamfund med evig fred. Derimod prøver den engelske skole at undgå et definitivt valg mellem staters egoisme og konflikt på den ene side og den gode menneskelige vilje og samarbejde på den anden 9. Netop ved at undgå dette valg kan denne teoriretning forholde sig til begge aspekter i international politik og dermed også komme med mere nuancerede svar, der indeholder betragtninger i forhold til begge aspekter. Dermed kan man argumentere for, at den engelske skole vil give et svar, der er bredere funderet end eksempelvis et svar i et realistisk perspektiv. Indenfor den Engelske skole fokuseres på Headly Bulls teoretiske begrebsapparat. Dette begrebsapparat er særdeles velegnet til at behandle en humanitær intervention, idet der fokuseres på samspillet mellem to hovedbegreber, nemlig orden og retfærdighed. Disse to begreber rummer det, der er selve kerneproblematikken i humanitære interventioner, nemlig det potentielt modsætningsfyldte forhold mellem suverænitet (orden) og menneskerettigheder (retfærdighed). 4 DUPI (1999, p.11). 5 DUPI (1999, p. 23). 6 DUPI (1999, p. 24). 7 DUPI (1999, p. 24). 8 Jackson & Sørensen (2003, p. 140). 9 Jackson & Sørensen (2003, p. 141). UKLASSIFICERET 8

1.4.4 Data og empiri. Kosovo konflikten og forholdene vedrørende denne bliver det primære empiriske grundlag for besvarelsen af problemformuleringen. Kosovo konflikten er valgt, idet det udgør et klassisk og veldokumenteret eksempel på en humanitær intervention, uden FN mandat. På baggrund af begreberne orden og retfærdighed udvælges relevant empiri. Operationaliseringen af teori og den begrundede udvælgelse af empiri behandles i teoriafsnittet. 1.4.5 Afgrænsning. Specialet beskæftiger sig med retten til magtanvendelse uden FN-mandat. Det vil sige, at fokus vil være på hvilke forhold, der talte for/imod, at den humanitære intervention blev gennemført, ikke hvordan den blev gennemført. Kun Kosovo konflikten vil blive behandlet. Kun i særlige tilfælde, hvor yderligere eksemplificering eller anskueliggørelse er nødvendigt, vil andre konflikter blive inddraget. I tilfælde hvor der er konstateret massive brud på menneskerettighederne, og hvor FN Sikkerhedsråd vedtager en resolution, der godkender en intervention, ses legitimiteten ikke at være omstridt. Man kan sige, at FN i dette tilfælde har legitimeret en magtanvendelse som beskrevet i FN Charteret. Man kan altid diskutere, om det var en rigtig beslutning eller ej, men legitimiteten er rimeligt klar. Det store spørgsmål er, hvad der sker med legitimiteten i det tilfælde, hvor en stormagt i en lignende situation, med veto, forhindrer vedtagelsen af en FN resolution. På baggrund af ovenstående problematik er det valgt at lade denne opgave omhandle legitimiteten i en intervention uden FN mandat. Der findes en del rapporter og projekter, der efterfølgende går ind og kigger på legitimiteten i Kosovo interventionen. En del af rapporterne inddrager også det internationale samfunds efterfølgende reaktion på interventionen, samt hvordan interventionen lykkedes. Disse efterfølgende faktorer behandles ikke, idet denne opgave søger at klarlægge legitimiteten på interventionstidspunktet, altså retten til magtanvendelse og ikke en efterrationalisering, der alt andet lige ofte vil være farvet af, hvad udfaldet at interventionen har været. Selvom denne opgave ikke fokuserer på legalitet anvendes folkeretten. Dette skyldes, at folkeretten indgår både i begrebet orden, forstået som regulering af forholdet mellem stater, og i begrebet retfærdighed, forstået som sikring af individets rettigheder. Ligeledes vil denne opgave også behandle FN, selvom den omhandler intervention uden FN mandat. Dette skyldes, at FN charteret er gyldigt uanset manglende FN mandat, og debatterne i Sikkerhedsrådet er stadig interessante, da de alt andet lige afspejler et mere nuanceret billede af Sikkerhedsrådets opfattelse af en situation, end blot spørgsmålet om vedtagelse af en resolution eller ej. 1.4.6 Undersøgelses- og skrivemetode. Der anvendes en induktiv metode idet opgaven tager sit udgangspunkt i eksisterende empiri, og på baggrund af en analyse heraf vil besvare det overordnede spørgsmål. UKLASSIFICERET 9

Til besvarelse af denne opgave er valgt en deskriptiv skrivemetode. 2 TEORI 2.1 Den Engelske skole. Den engelske skole betragter den internationale politiske arena som et samfund af stater, hvori hovedaktørerne er stater, der udøver statecraft 10. Statecraft betragtes som en meget vigtigt menneskelig aktivitet, der forener udenrigspolitik, handelspolitik, diplomati, trusler om eller brug af væbnede magt, fredsforhandlinger m.m. 11 Dette betyder, at international politik er udenrigsorienteret politik udøvet af menneskelige aktører på vegne af territoriebaserede uafhængige politiske systemer (suveræne stater). Politiske systemer, der ikke er underlagt nogen højere autoritet end dem selv 12. Dette betyder også, at stater og de menneskelige aktører i staterne er det naturlige fokus for en analyse. 2.2 Det internationale system. For at forstå den engelske skole må vi først skitsere dens opdeling af det internationale system. System of states (Det internationale system): Det internationale system består af stater. Systemet opstår når to eller flere stater har tilstrækkelig kontakt og indflydelse på hinandens beslutninger til at de, til en vis grad, optræder som del af en enhed 13. To eller flere stater kan eksistere uden at være en del af et sådant system, hvilket der er mange historiske eksempler på. Men så snart der er tilstrækkelig kontakt mellem to eller flere stater til, at de må tage andre staters handlinger i betragtning, når de selv handler, kan man sige at de former et internationalt system 14. Society of states (Det internationale samfund): Et internationalt samfund eksisterer, når en gruppe af stater, bevist fælles om visse interesser og værdier, former et samfund, hvor de betragter sig bundet af et fælles sæt regler i deres forhold til hinanden. Et sådant samfund opstår fordi stater på grund af fælles normer og værdier føler sig forpligtet til at respektere gensidigt indgåede aftaler og suverænitet. Eksempler på dette er dannelse af institutioner såsom international lov, diplomatisk praksis og konventioner vedrørende krig. 15 World society (Verdenssamfundet): Dette koncept vægter ikke stater så højt som de to foregående koncepter. Her ses mennesker som det der skaber det, der går forud for et internationalt samfund nemlig community of mankind 16. 10 Jackson & Sørensen (2003, p. 141). 11 Jackson & Sørensen (2003, p. 141). 12 Jackson & Sørensen (2003, p. 142). 13 Bull (2002, p. 9). 14 Jackson & Sørensen (2003, p. 142). 15 Bull (2002, p 13). 16 Jackson & Sørensen (2003, p. 143). UKLASSIFICERET 10

Går man længere ned i den engelske skole viser det sig, at den gemmer på to hovedstrømninger, nemlig pluralisme og solidarisme. 2.3 Hovedretninger i teorien. 2.3.1 Pluralisme. Pluralisterne står for den positivistiske tilgang til det internationale system. Forholdet i det internationale system er baseret på traktater, love, aftaler og sædvaner mellem stater, der har til formål at regulere sameksistensen mellem disse. 17 Målet er at sikre staternes interesser og fortsatte eksistens. Altså en international orden, der skarpt adskilles fra håndhævdelse af universelle normer og værdier. Beskyttelsen af statens individer er overladt til staten selv. Statens interesser er vigtigere end individets rettigheder. 2.3.2 Solidarisme. Solidarismen er baseret på den universelle naturlov, 18 hvilket vil sige, at man vægter og respekterer individets fundamentale rettigheder. Her ligger begrebet retfærdighed. Der skal selvfølgelig også være en orden, men den skal baseres på individets værdighed og rettigheder. 19 Individets rettigheder vægtes højere end staters egeninteresser. Den solidaristiske opfattelse baserer sig på den antagelse, at der mellem stater eksisterer en solidaritet eller potentiel solidaritet i forhold til håndhævdelse af lov. 20 Dermed er det at forsvare international lov som institution en fælles forpligtigelse. De to hovedstrømninger, pluralisme og solidarisme, opstår på baggrund af en skelnen mellem begreberne orden og retfærdighed. I denne opgave anvendes pluralisme og solidarisme ikke direkte. I stedet vil analysen blive foretaget på baggrund af henholdsvis en ordens- og retfærdighedsbetragtning af humanitær intervention. 2.4 Orden Headley Bull taler om tre typer af orden: Order in social life (Social orden): Et mønster i relationer, der fremmer visse mål og værdier. Sikring af menneskeliv mod vold og drab. Sikring af at aftaler overholdes. Sikring af en stabil ejendomsret. Disse forhold kan være sikret både i sædvane og i lov. 21 International order (International orden): Defineres af Bull som mønster af aktivitet, der sikrer det elementære og primære mål for society of states. 22 o Første mål er bevarelse af systemet og society of states i sig selv. Uanset at der ofte er uenighed mellem stater, så er der enighed om, at stater er de 17 Brems Knudsen (1999, p. 67). 18 Brems Knudsen (1999, p. 48). 19 Brems Knudsen (1999, p. 64). 20 Brems Knudsen (1999, p. 51). 21 Bull (2002, p. 3). 22 Bull (2002, p. 8). UKLASSIFICERET 11

primære aktører. Dette mål er i gennem historien ofte sat højere end hensynet til en enkeltstats suverænitet. 23 o Dernæst er det opretholdelse af staters eksterne suverænitet, hvilket vil sige uafhængighed af eksterne aktører. Staters umiddelbare forventning til at deltage i society of states er anerkendelse af suverænitet og uafhængighed fra eksterne autoriteter. 24 o Herudover fred. Ikke verdensomspændende fred, men fred som normaltilstanden mellem stater i society of states. Denne normaltilstand må kun brydes i særlige tilfælde og i henhold til bredt accepterede principper. Dette princip er underordnet de to ovenstående og har netop ofte været brudt for at opretholde de to ovenstående mål. 25 o Sidste mål er opretholdelse af staters voldmonopol, stabile ejendomsforhold samt regulering af forhold mellem stater via regler og aftaler. Samarbejde kan kun finde sted på baggrund af aftaler, og aftaler er ikke noget værd, hvis ikke man kan forvente, at de bliver overholdt, når de er indgået. 26 World order (Verdensorden): Hermed menes det mønster af menneskelig aktivitet, der opretholder de elementære og primære mål for menneskeheden set som et hele. 27 Inden analysen af Kosovo konflikten påbegyndes, studeres Bulls udlægning af international orden lidt nærmere, dels for at sandsynliggøre, at der findes en sådan international orden, men også for at undersøge, hvilken betydning international orden har. 2.4.1 International orden. 2.4.1.1 Eksisterer orden i international politik? Den realistiske udlægning er, at der er en orden i det internationale system, men den er udelukkende baseret på fordeling af magt. Der findes ikke noget internationalt samfund, hvor stater har fælles interesser. Det internationale system er præget af anarki, og staterne søger magt for at sikre deres egeninteresser. 28 Bull er til dels enig i realisternes fremstilling, for så vidt angår visse af dynamikkerne i det internationale system. 29 Men Bull går videre og siger, at der også findes et internationalt samfund, hvor stater ikke kun lever i et anarki, men hvor stater er begrænsede i deres handlinger via fælles regler og institutioner. Her definerer Bull international orden som: mønster af aktivitet, der sikrer de elementære og primære mål for det internationale samfund. 30 Orden er her altså modstykket til den grundtilstand som Hobbes beskriver, hvor internationale relationer er alles krig mod alle. 31 Orden er dermed en tilstand i det 23 Bull (2002, p. 16). 24 Bull (2002, pp. 16-17). 25 Bull (2002, p. 17). 26 Bull (2002, p 18). 27 Bull (2002, p. 19). 28 Baylis & Smith (2005, p. 169). 29 Bull (2002, p. 39). 30 Bull (2002, p. 8). (Egen oversættelse). UKLASSIFICERET 12

internationale system, hvor forholdet mellem stater er styret og reguleret af staters fælles mål. 32 Bull taler om elementære og primære mål for det internationale samfund. Men kan man tale om fælles mål? Spørgsmålet skal forstås som, hvorvidt det er muligt at identificere fælles mål blandt stater, ikke blot i eks. Vesteuropa, men i hele det internationale samfund, blandt alle verdens stater. Bull hævder, at det er tilstedeværelsen af fælles mål, der i første omgang gør, at man kan tale om et samfund og ikke blot et system. Hvad er det så, der gør disse mål universelle? 33 Bull beskriver de elementære mål, som forudsætnings skabende for, at yderligere mål kan nås. 34 Altså uanset hvilke forskellige ambitioner og bevæggrunde stater har, så er der fælles for dem alle nogle grundlæggende (universelle) mål, der skal opfyldes, for at staterne kan opnå yderligere mål. De grundlæggende mål er: For det første har alle stater en interesse i at det overordnede system og det internationale samfund forbliver intakt. Hvis dette system ophørte med at eksistere, ville staterne miste den indflydelse og legitimitet de nyder i dag. Uanset hvor uenige stater kan være, er de dog enige om en ting, nemlig at stater er hovedaktørerne i international politik. Man kan argumentere for, at dette mønster er ved at blive brudt i dag. På mange områder er internationale organisationer og transnationale selskaber ved at få stigende indflydelse i det internationale samfund. Især transnationale selskaber er betydningsfulde spillere på den internationale scene. Eksempelvis vil mange argumentere for, at olieselskabernes interesser har en, ikke uvæsentlig, indflydelse på et lands udenrigspolitik. Ligeledes kan man argumentere for, at moderne konflikter har vist, at Non Governmental Organisations er vigtige spillere, som ikke bare har en vigtig rolle efter en militær operation, men også til en vis grad har indflydelse på hvordan operationen planlægges og udføres. Betyder det så, at det internationale samfund, bestående af stater, er under afvikling? Svaret er sandsynligvis nej. Der er stadig privilegier, men også forpligtigelser, som kun stater har. Kun stater kan råde over et territorium og opretholde suverænitet. Kun stater kan have en befolkning og lovgive for den, ligesom magtmonopolet stadig tilhører staten. En virksomhed kan selvfølgelig lave regler for dens ansatte, men kun i overensstemmelse med statens love. Ligeledes kan man argumentere for, at organisationer såsom EU er ved at overtage en del af statens rolle, idet EU faktisk kan lovgive på områder, der direkte berører staten, og dermed statens befolkning. Dette er på sin vis afgivelse af suverænitet, men igen, staten kan ultimativt vælge at træde ud af EU. Dermed kan man sige, at suverænitetsafgivelsen er midlertidig og afhængig af den siddende regering i staten. 31 Bull (2002, p. 23). 32 Brems Knudsen (1994, p. 20). Her beskrives Bulls opfattelse af orden som indeholdende realisternes magtfokuserede tilgang samt en mere vidtrækkende dimension, nemlig den, der knyttes til det internationale samfund. I denne opgave behandles den realistiske tilgang ikke separat og fokus lægges på Bulls forståelse af orden i forhold til det internationale system. Brems Knudsen udtrykker da også, at den orden der udspringer fra det internationale system er sparsom og omtvistet. 33 Bull (2002, p. 5). 34 Bull (2002, p. 5). UKLASSIFICERET 13

For det andet kan man på samme måde antage, at ingen stater er interesseret i at miste deres suverænitet. Det vil på samme måde sætte dem udenfor indflydelse. En stat uden de jura suverænitet kan ikke deltage i FN, og vil af andre stater ikke blive betragtet som deltager i det internationale samfund og dermed ligeværdig forhandlingspartner. Til gengæld kan man ikke afvise, at en eller flere stater har en interesse i, at en tredje stat ikke bevarer sin legitimitet og dermed går til grunde, eller bliver opdelt. Eksempelvis de sejrende magters deling af Tyskland efter 2. verdenskrig. 35 Dette er der faktisk adskillige eksempler på gennem historien, og ifølge Bull viser det, at suverænitetsprincippet af det internationale samfund de facto er efterstillet og ikke sidestillet en bevarelse af selve statssystemet. 36 2.4.1.2 Hvad opretholder den internationale orden. Som i det almindelige samfund er fælles mål ikke altid nok. Der er også behov for regler, der beskriver, hvilke handlinger som er forenelige med de fælles mål. Som tidligere nævnt afviser Bull ikke, at der vil opstå en form for orden i et internationalt system, selvom der ikke eksisterede fælles mål, love eller regler. 37 Hermed giver han realisterne ret i, at der findes noget, der er med til at skabe orden i et internationalt system, eksempelvis magtbalance. Men igen går Bull videre og argumenterer for, at der er andet, der opretholder international orden end blot den magtbalance, der opstår i det internationale system. Igen skal vi fokusere på det internationale samfund. I det internationale samfund er orden et resultat af en fælles interesse i de elementære mål, og orden opretholdes direkte ved regler, der beskriver handlinger, der opretholder disse mål samt institutioner, som er med til at gøre disse regler effektive. 38 Regler er altså en vigtig faktor i opretholdelsen af orden. Regler i denne forstand kan være International lov og konventioner, men også ikke skrevne regler, såsom moralske regler, sædvaner og praksis. 39 Bull bruger udtrykket mønster af aktivitet. Dette udtryk er meget bredt, og er sandsynligvis en understregning af, at der ikke kun er tale om formelle regler. I princippet kan det være enhver form for aktivitet, der opretholder de fælles mål. Bull beskriver de institutioner, der gør reglerne effektive, som den måde stater agerer på. En institutionalisering af en regel vil altså sige, at stater udtrykker accept og handler på en måde, der viser, at de accepterer og er villige til at forsvare en regel. 40 På samme måde kan det institutionaliseres, at stater ikke accepterer en regel, ved at de bevidst bryder den, eller at stater vil have ændret en regel ved at de tolker den på en bestemt måde og handler derefter. En institution, er dermed ligeså meget en række sædvaner, praksis og diplomati, der søger at opnå et fælles mål. Denne institutionalisering er dog, på visse områder, formaliseret via FNs Sikkerhedsråd, der udover at forvalte på baggrund af FN pagten også indeholder det politiske aspekt, der gør, at det er med til at udvikle sædvaner og praksis. 35 Internet kilde A, Yalta-konferencen). 36 Bull (2002, p. 17). 37 Bull (2002, p. 63). 38 Bull (2002, p. 63). 39 Bull (2002, p. 64). 40 Bull (2002, p. 69). UKLASSIFICERET 14

2.4.1.3 Hvad er formålet med orden? Hvad er formålet med orden? I foregående afsnit diskuteredes eksistensen af international orden, herunder det mønster af aktiviteter, der sikrede fælles elementære mål. Bull beskrev disse elementære mål som forudsætnings skabende for, at yderligere mål kunne nås. 41 Man kan vende udsagnet om og spørge, hvad der så vil ske, hvis man ikke har international orden? Her må vi trække analogien fra det sociale liv. Hvis mennesket i det sociale liv ikke har en vis garanti mod død og lemlæstelse, kan det ikke engagere sig og bruge kræfter på andet end at beskytte sig selv. Ligeledes, hvis der ikke er en formodning om at aftaler bliver overholdt, vil der ikke kunne indgås nogen nævneværdig form for samarbejde. En vis stabilisering af ejendomsforholdene er tillige nødvendig for at opretholde stabile sociale forhold, der ikke udvikler sig til den stærkes ret. Altså, hvis disse tre universelle mål ikke er opfyldt, vil alle menneskets kræfter gå til at opretholde sig selv og sikre egen overlevelse. Dette kan vi overføre til det internationale samfund. Hvis ikke der eksisterede en orden, som regulerede forholdet mellem stater, ville det internationale samfund ikke kunne udvikle sig. Staterne ville kun være fokuseret på at overleve, ikke at medvirke til en udvikling. Den internationale orden sikrer dog ikke kun udviklingen mellem stater. Udviklingen internt i en stat er betinget af ordnede interne forhold. Men uden international orden vil der ikke være ro til at opretholde/udvikle denne interne orden og dermed intern udvikling i staterne. Derfor er en udvikling af et effektivt statssystem også betinget af international orden. 2.4.1.4 Opsummering international orden Bull argumenterer for, at der findes en international orden ud over blot den magtbalancen giver. Der findes en orden, der er kendetegnet ved, at stater har nogle fælles mål, som de alle forfølger. Disse mål er basale og elementære, idet de sikrer, at en stat kan bruge sine kræfter på udvikling og forfølgelse af nye mål, og ikke blot kæmpe for sin overlevelse. Denne orden er opretholdt dels ved magtbalance, men især ved international lov og konventioner, for en stor dels vedkommende gennem FN, samt ved sædvaner og praksis. Den internationale orden er måske ikke så entydig, som den orden der eksisterer indenfor en stat, da der ikke er nogen separat myndighed, der håndhæver reglerne. Men det er ikke det samme, som at den ikke eksisterer. Problemstillingen i denne opgave er, som nævnt i indledningen, forholdet mellem suverænitet og individets rettigheder. På denne baggrund syntes det naturligt at fokusere orden på Bulls begreb international orden, da netop suverænitetsprincippet i særdeleshed og folkeret i al almindelighed, er en del af den internationale orden. 41 Bull (2002, p. 5). UKLASSIFICERET 15

2.5 Retfærdighed. Ideen om retfærdighed kommer fra det moralske område. 42 Det er et begreb, der betragter menneskelige handlinger som rigtige eller forkerte i sig selv, og ikke kun som middel for at nå et mål. Headly Bull taler om tre typer af retfærdighed: International or Interstate justice (international retfærdighed): Rettigheder og forpligtigelser for stater og nationer. Eksempelvis har alle stater, uanset størrelse og befolkningsmæssig sammensætning, ret til suverænitet og selvbestemmelse 43. Individual or Human justice (Individuel retfærdighed): Rettigheder og forpligtigelser for det enkelte individ 44 - menneskerettigheder. Dette kan være i form af naturlov og historiske tilgange til menneskerettigheder. Dette er faktisk forløberen til international ret, idet en stat har fået forpligtigelser og rettigheder, da den består af individer, der har rettigheder og pligter. Cosmopolitan or World Justice (Verdensretfærdighed): Dette berører områder, der betragtes som gavnlige for menneskeheden som hele. Dette betyder, at alle individer i verden former eller burde forme et samfund, hvis fælles interesser burde kvalificere eller bestemme hvilke rettigheder og pligter det enkelte individ har 45. Ideen om til verdens fælles bedste angår ikke society of states mål og værdier, men i stedet mål og værdier for selve menneskeheden 46. På samme vis som med begrebet orden, studeres, inden analysen af Kosovo konflikten, Bulls udlægning af individets rettigheder lidt nærmere, dels for at sandsynliggøre, at der findes en sådan retfærdighed, men også for at undersøge, hvilken betydning denne retfærdighed har. 2.5.1 Human justice - Individuel retfærdighed. 2.5.1.1 Eksisterer individuel retfærdighed i international politik? Den realistiske tilgang til international politik har traditionelt ikke levnet meget plads til retfærdighed, som Bull beskriver den. Realisterne har fokuseret på staternes egeninteresser og overlevelse. Der har ikke været plads til diskussionen om hvorvidt man kunne realisere et bedre internationalt samfund. 47 Dette har særligt været tilfældet efter realismens sejr over idealismen i mellemkrigsårene. Alligevel har et land som Danmark haft fokus på den individuelle retfærdighed, herunder menneskerettigheder. Men nu er det ikke småstater som Danmark, der alene sætter dagsordenen i international politik. 48 42 Bull (2002, p. 75). 43 Bull (2002, p. 78). 44 Bull (2002, p. 79). 45 Bull (2002, p. 81). 46 Bull (2002, p. 81). 47 Brems Knudsen (1998, p. 441). 48 Ugebrevet mandag morgen (2006a, p. 18). UKLASSIFICERET 16

Bull argumenterer, at der eksisterer individuel retfærdighed i international politik, men hensynet til denne er selektivt og sporadisk. 49 Rammerne for international orden er ugæstfrie for individuel retfærdighed. Skulle retfærdighed stå foran orden i international politik, så skulle FN charteret prioritere menneskerettigheder og ikke staters sikkerhed. Dette argument kan Bull som sådan have ret i, men modsat kan man sige, at allerede i præamblen er der anført en anerkendelse af individets rettigheder: we the peoples of the united nations determined to reaffirm faith in fundamental human rights 50 Bull anfører dog også selv, at menneskerettigheder er en magtfuld ingrediens i international politik i dag. 51 Desuden skal man have for øje, at Bulls syn på prioriteringen af orden/retfærdighed er udviklet under den kolde krig, hvor man kan argumentere for, at retfærdighed stod i skyggen af orden (magtbalance). 52 Bull argumenterer desuden, at når menneskerettigheder til tider står højt på agendaen i international politik, er det fordi enkeltstater har det som politik at løfte disse emner. Men der er dog også eksempler på, hvor menneskerettigheder har drevet stormagterne til at agere. Et eksempel er den humanitære intervention i Nordirak i 1991. Her intervenerede en koalition ledet af de tre stormagter USA, Storbritannien og Frankrig for at komme kurdere, der flygtede fra overgreb begået af Saddam Hussein, til undsætning. 53 Ifølge Brems Knudsen var denne intervention ikke et direkte svar på en trussel mod fred og sikkerhed (orden), men nærmere forårsaget af at medierne formidlede et billede af en humanitær katastrofe, der gjorde, at den offentlige opinion krævede en intervention, selvom de nævnte stormagter ikke havde de officielle beføjelser fra FN, og i første omgang heller ikke ønskede at bryde ikke-interventionsprincippet. 54 Altså et eksempel på, at retfærdighedsprincippet ikke altid står efter ordensprincippet. 2.5.1.2 Hvad opretholder retfærdighed. Indledningsvis kan man sige, at visse institutioner er med til at opretholde individuel retfærdighed. Eksempelvis folkeretten. Formålet med folkeretten var oprindelig at regulere forholdet mellem stater, men siden anden verdenskrig er der sket en bemærkelsesværdig udvidelse af området vedrørende menneskerettigheder, hvilket betyder, at ikke kun stater, men også individet er blevet til folkeretssubjekter 55. Desuden er FN en af de primære institutioner, som er med til at opretholde den individuelle retfærdighed. FN charterets ene hovedformål er netop at fremme menneskerettighederne, hvilket understreges af den senere fremkomne menneskerettighedskonvention. Som tidligere nævnt er respekten for fundamentale menneskerettigheder nævnt under formålet med FN, i FN charterets præambel. Ligeledes er FNs Sikkerhedsråd med at opretholde retfærdighed, da det, udover at agere på 49 Bull (2002, p. 85). 50 Internet kilde B. 51 Bull (2002, p. 85). 52 DUPI (1999, p.12). 53 Brems Knudsen (1989, p. 450). 54 Brems Knudsen (1989, pp. 450-453). 55 DUPI (1999, p.19). UKLASSIFICERET 17

baggrund af charteret, ofte kommer med mere politiske udtalelser og resolutioner, som er med til at påvirke, hvilken vægt retfærdighedsprincippet tillægges. Men hvad med den situation hvor folkeretten bliver brudt og FN er blokeret og ikke i stand til at legitimere en håndhævdelse af folkeretten. Hvad kan være med til at hævde Individuel retfærdighed i en sådan situation? Som nævnt af Bull kan enkeltnationer være med til at bringe fokus på det moralske ansvar for opretholdelsen af menneskerettigheder. Dette har gennem tiderne typisk været småstater, som eksempelvis Danmark, der har været med til at fremme disse værdier. Men ikke blot Danmark har fokus på dette område. Man kan argumentere for, at alle nationer via diplomatiet, men også gennem påvirkning af sædvane og praksis, øver en påvirkning på dette område. 2.5.1.3 Hvad er formålet med retfærdighed. Hvorfor ønsker vi individuel retfærdighed, hvad skal vi med retfærdighed? Hvad er det, der kan retfærdiggøre, at vi bryder den internationale orden? Eller måske, hvad er det der gør, at vi netop ikke kan retfærdiggøre at bryde den internationale orden? Som tidligere beskrevet kommer ideen om retfærdighed fra det moralske område. 56 Det er et begreb, der betragter menneskelige handlinger som rigtige eller forkerte i sig selv, og ikke kun som middel for at nå et mål. Målet med retfærdighed er, at individets basale rettigheder og forpligtelser respekteres. Hvad vil der ske, hvis man ikke respekter individets basale rettigheder og forpligtigelser? Hersch Lauterpacht kommer med en forklaring. 57 Ifølge ham er naturlovene en nødvendighed, i mangel af anden lov, for at skabe stabilitet. Men naturlovene er ikke kun en erstatning, i tilfælde af mangel på andre love. Lauterpacht argumenterede for, at al gældende lov skulle tolkes ud fra det basale princip om good faith. 58 Ifølge Lauterpacht vil manglende love og opretholdelse af naturlov i et samfund betyde anarki og stagnation. Brems Knudsen uddyber det endnu mere, idet han skriver at naturlov (moral og fornuft) giver det internationale samfund en platform for argumenter, der kan lede til international udvikling. 59 Vi kan altså konstatere, at der er visse basale rettigheder for individet, som skal respekteres, for at et samfund kan opretholdes, og for at en udvikling kan finde sted. 2.5.1.4 Opsummering af individuel retfærdighed. Vi kan altså sandsynliggøre, at der findes individuel retfærdighed i international politik. Dette er både Bull og Brems Knudsen enige om, ligesom det kan understøttes af eksempler i moderne international politik. Der er til gengæld ikke enighed om i hvilken rækkefølge orden og retfærdighed prioriteres. Formålet med retfærdighed er tosidet. Dels er det nogle helt basale rettigheder, det enkelte menneske har, hvorved man kan sige, at retfærdighed er mål i sig selv. Desuden er det en betingelse for at undgå anarki og stagnation i et samfund, altså en forudsætning for at et samfund kan skabe betingelser for udvikling. 56 Bull (2002, p. 75). 57 Brems Knudsen (1999, p. 54). 58 Brems Knudsen (1999, p. 54). 59 Brems Knudsen (1999, p. 55). UKLASSIFICERET 18

Hovedproblemstillingen i denne opgave er, som nævnt i indledningen, forholdet mellem suverænitet og individets rettigheder. På denne baggrund er begrebet international retfærdighed ikke særligt relevant, da det fokuserer på retfærdighed mellem stater og ikke mellem stat og individ. World justice falder nok nærmere emnet. Men om world justice eksisterer, er omdiskuteret. Headly Bull skriver bl.a. Ideas of world or cosmopolitan justice are fully realisable, if at all, only in the context of a world or cosmopolitan society. 60 Derfor fravælges dette teoretiske begreb i opgaven, hvilket vurderes ikke at få nogen indflydelse, da denne opgave fokuserer på individets rettigheder. Dette medfører, at det i denne opgave vil være naturligt at se på begrebet Individual or Human justice, da netop dette begreb omhandler individets rettigheder og forpligtelser, og dermed også menneskerettigheder. 2.5.2 Orden versus retfærdighed. Vi kan nu konstatere, at formålet med både orden og retfærdighed principielt er det samme, nemlig at skabe muligheden for, at en stat kan få den ro og stabilitet, der er nødvendigt for at kunne fokusere på en videreudvikling, internt i form af et samfundssystem, men også eksternt i form af en udvikling af det internationale samfund. De to ting kan ikke klart adskilles, idet der vil være situationer, hvor orden er en forudsætning for retfærdighed og omvendt. 61 Der er dog den forskel, at orden ikke er noget mål i sig selv, hvilket retfærdighed på sin vis er. Dette er som tidligere beskrevet begrundet i, at individuel retfærdighed er baseret på naturlov, hvor man antager, at mennesket har nogle basale rettigheder, som ikke kan krænkes. Eksempelvis retten til liv. Dette kunne lede til en antagelse om, at der ikke findes tilfælde, hvor man bør lade orden gå forud for retfærdighed. Dette er måske en lidt forsimplet måde at se det på, idet man kan forestille sig en situation, hvor en humanitær intervention kan tippe hele det internationale samfunds orden og skabe endnu flere humanitære problemer, fx ved humanitær intervention i en stormagt, med deraf følgende verdensomspændende krig og uoverskuelige humanitære konsekvenser. Som tidligere nævnt argumenterer Bull for, at retfærdighed kommer efter ordensprincippet, hvilket ovenstående analyse antyder, ikke altid er rigtigt. Modsat ligger Brems Knudsen i den anden side og argumenterer for, at retfærdighedsprincippet bør prioriteres i forhold til ordensprincippet, hvilket ovenstående analyse heller ikke entydigt peger på som det rigtige. Konklusionen på baggrund af ovenstående er, at forholdet mellem de to principper ikke er fast. I én situation vil det ene princip være vægtigere end det andet, og i en anden situation vil forholdet være omvendt. Man kan argumentere for, at det vil være umuligt at lave nogen generel skabelon, der kan angive forholdet mellem orden og retfærdighed, da det vil afhænge af den enkelte situation. 60 Bull (2002, p. 84). 61 DUPI (1999, p. 14). UKLASSIFICERET 19

Hvordan påvirker det teorianvendelsen i denne opgave? For et besvare opgavens spørgsmål: På hvilket grundlag var den humanitære intervention i Kosovo legitim, findes det derfor hensigtsmæssigt at strukturere analysen efter henholdsvis ordens- og retfærdighedselementet, uden at vægte de to principper. I stedet vil konflikten blive analyseret ligeværdigt på baggrund af begge principper og det undersøges om de to principper samlet set kan legitimere en intervention. Konflikten analyseres gennem de elementer, der er med til at opretholde henholdsvis orden og retfærdighed, som klarlagt i tidligere afsnit (2.5.1.2. 2.6.1.2.), for derved at identificere de faktorer, der legitimerer en intervention og de faktorer der legitimerer en ikke-intervention. Ordensprincippets indflydelse på legitimiteten analyseres ud fra følgende vinkler: Magtbalancen. Da magtbalancen er det, der opretholder orden i det internationale system. FN Pagten. FN pagten kan på sin vis anses som værende det internationale samfunds grundlov. Desuden er dette dokument centralt i forhold til suverænitet. FN Sikkerhedsråd. Da denne står for den politiske tolkning af Pagten. Sædvaner og praksis. Det vil sige ikke skrevne normer og regler for intervention, da dette er en del af de regler, men også en af de institutioner, der er med til at opretholde orden. Diplomati. Da dette også er en af de institutioner, der opretholder orden i det internationale system. Bulls diplomatibegreb 62 er forholdsvis bredt, men i denne opgave fokuseres på de mest betydningsfulde officielle diplomatiske forbindelser. Retfærdighedsprincippet indflydelse på legitimiteten analyseres ud fra følgende vinkler: Folkeretten FN pagten. Herunder FNs menneskerettighedserklæring 63, da disse er med til at opretholde retfærdighed, idet de kodificerede retfærdighedsprincipper findes her. FN Sikkerhedsråd. Da denne står for den politiske tolkning af Pagten. Sædvaner og praksis. Denne er med til at opretholde retfærdighed, og tillige er en af de måder nationerne udtrykker deres holdning til og påvirker eksisterende opfattelse af retfærdighed. Diplomati. Da dette fungerer til at opretholde orden, men også at påvirke sædvane og praksis. 2.6 Kritik af teori. Der er naturligvis også nogle svagheder ved den valgte teori. For det første er der et ret vigtigt område som teorien ikke behandler, nemlig organisationerne. I tilfældet Kosovo kan man spørge sig selv, hvorvidt NATOs beslutninger var påvirket af at alliancen stod i en situation, hvor den kæmpede for at finde et eksistensgrundlag, efter at den kolde krig var sluttet 10 år tidligere. Det skal ikke her antydes, at dette var tilfældet, men pointen er, at denne opgave, grundet valg af teori, ikke kigger bagom beslutningsprocessen i vigtige organisationer såsom NATO og FN. 62 Knudsen (1994, p. 44). 63 Internet kilde J (Universal Declaration of Human Rights - resolution 217 A (III) of 10 December 1948). UKLASSIFICERET 20

Ligeledes går den engelske skole heller ikke ind og kigger på, hvilke motiver nationerne har for at handle, som de gør. Man kunne eksempelvis forestille sig, at en stat argumenter ud fra et ordensperspektiv, men dog uden at være bekymret for bevarelsen af den internationale orden, men i stedet blot søger at sikre egne muligheder for at forfølge en strategi, der måske ikke anses som legitim af det internationale samfund. Derfor behandles disse eventuelle bagvedliggende motiver heller ikke i denne opgave. Desuden tager den solidaristiske linie udgangspunkt universelle værdier såsom menneskerettigheder. Men her må man ikke glemme, at menneskerettigheder som vi kender dem i dag har udgangspunkt i den vestlige verden. Dette skisma behandles derfor heller ikke, og menneskerettigheder behandles som universelle og delvis naturlovsgivne. Sidst kan man sige, at denne teori, blandt andet grundet dens meget brede perspektiv, ikke på samme måde som eksempelvis liberalismen og realismen indeholder en evne til at forudsige. Dette aspekt får dog ikke indflydelse på denne opgave, da den ikke forsøger at forudsige en fremtidig udvikling. 3 ANALYSE AF KOSOVO 3.1 FN 3.1.1 FN Pagten og orden. I de næste to afsnit undersøges den kodificerede folkeret. Selvom meget tyder på at interventionen ikke var legal, kan der være adskillige aspekter, der kan være med til at legitimere en intervention. Modsat må man også konstatere, at hvis interventionen ikke var legal, ligger der nok også aspekter i folkeretten, der også påvirker legitimiteten i interventionen. I FN Pagtens artikel 2 stk. 4, står følgende: All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the United Nations. 64 Hermed bliver FN Pagten det regelgrundlag, der understøtter et af de elementære mål i det internationale samfund, som beskrevet af Headly Bull, nemlig staters suverænitet. Efter ordensprincippet er opretholdelsen af suverænitet forudsætningen for, at stater kan bruge kræfter på andet end blot at overleve, nemlig at udvikle sig. Et af grundprincipperne i FN Pagten er altså staters ukrænkelighed. FN Pagten er hermed også udgangspunktet for magtanvendelse og begrænsningen af samme. Reglerne er beskrevet i artikel 2, stk 4, hvor der står, at alle medlemmer skal afstå fra magtanvendelse eller trussel om samme, mod enhver anden stat. Dette må således 64 Internet kilde B, FN Charter, Kapitel 1. UKLASSIFICERET 21

også, som udgangspunkt, forbyde interventioner, som defineret i denne opgave, da der her et tale om tvangsforanstaltninger med væbnet magt mod en anden stat uden dennes billigelse. Ovennævnte begrænsning på magtanvendelse og understregning af suverænitetsprincippet finder vi ligeledes i artikel 2, stk 7: Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to intervene in matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state or shall require the Members to submit such matters to settlement under the present Charter Det vil sige, at FN som udgangspunkt ingen ret har til at blande sig i nationale anliggender. Men hvad er nationale anliggender? Dette er et meget vigtigt spørgsmål, da det kan have påvirkning på om en intervention anses for illegitim, men umiddelbart finder vi ikke noget svar i FN Pagten. Et svar kan muligvis findes i sædvaneretten og derfor behandles spørgsmålet senere under sædvane og praksis. Men uanset hvad der ligger i begrebet nationale anliggender er artikel 2.7 en generel begrænsning af magtanvendelse, som kan få indflydelse på legitimiteten i interventionen i Kosovo. Samlet set understøtter artikel 2, 2.4 og 2.7 præamblen, hvor der er beskrevet, at målet med FN er at redde kommende generationer fra krigens svøbe samt at muliggøre social udvikling og øget levestandard. 65 Hermed bliver Pagten en del af det mønster af aktiviteter, 66 der sikrer de elementære og primære mål for det internationale samfund, og dermed staters mulighed at udvikle sig, både internt i staten og i forhold til andre stater. Dermed bliver FN pagten også et af de centrale elementer i den internationale orden, og ud fra den betragtning begrænser den legitimiteten i en intervention. Men FN Charteret levner alligevel mulighed for, at magtanvendelse kan finde sted. Der findes nemlig to eksplicitte undtagelser fra forbudet mod magtanvendelse. For det første er der artikel 51, der omhandler selvforsvar. Artikel 51 beskriver muligheden for individuelt og kollektivt selvforsvar. Dette princip vedrører angreb på en af FNs medlemmer, altså et angreb på en stat. I tilfældet Kosovo, var der ikke tale om angreb på en stat, som eksempelvis Irak-Kuwait 1991, 67 men derimod en stats håndtering af egen befolkning. Derfor synes selvforsvarsprincippet heller ikke at have gyldighed på Kosovoeksemplet og vil ikke blive behandlet videre. For det andet giver artikel 42 FN Sikkerhedsråds mulighed for at true med magt, eller anvende magt, for at bevare eller genoprette international fred og sikkerhed. Denne magtanvendelse er betinget i henhold til artikel 39: The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles 41 and 42, to maintain or restore international peace and security. 65 Internet kilde B, FN Charter, Præambel. 66 Bull (2002, p. 3). 67 Spiermann (2004, p. 3). UKLASSIFICERET 22

Det vil sige, at der kan anvendes magt i tilfælde af en trussel mod international fred og sikkerhed. Igen begrundet i ordensprincippet, man kan kun gribe ind og bryde suverænitetsprincippet, hvis der foreligger en situation, hvor der er overhængende risiko for endnu mere alvorlige brud på den internationale orden. Det betyder i praksis, at her er et tilfælde, hvor ordensprincippet faktisk kan legitimere en intervention. Man kan sige det helt simpelt, at hvis suverænitet er et af de universelle mål i ordensprincippet, så må en stats suverænitet nedprioriteres, hvis det er med til at sikre flere andre staters suverænitet. Eller ultimativt, en stats suverænitet vil blive betragtet som underordnet, hvis det der står på spil er society of states ; altså det internationale samfunds sammenhængskraft. Men hvornår kan man anse noget for at være en trussel mod international fred og sikkerhed? Tanken er naturligvis, som beskrevet i artikel 39, at FN Sikkerhedsråd skal beslutte hvornår der foreligger trussel mod eller brud på fred og sikkerhed. Herefter skal Sikkerhedsrådet godkende brug af magt, hvis det vurderes nødvendigt. 68 Men i tilfældet Kosovo forelå netop ikke nogen FN resolution. Hvordan konstaterer man så, om der eksisterer en situation, der truer international fred og sikkerhed, altså den internationale orden? Her arbejdes ud fra den antagelse, at der rent faktisk kan foreligge en trussel mod den internationale fred og sikkerhed, uden at Sikkerhedsrådet reagerer. Denne antagelse begrundes i, at Sikkerhedsrådet ikke er et uvildigt udvalg, men derimod sammensat af repræsentanter fra nationer, med tunge politiske agendaer. Her ses umiddelbart to muligheder. For det første kan man se på debatten i FN Sikkerhedsråd. Selvom der ikke foreligger nogen resolution, da en sådan kan blokeres med veto af ét af de faste medlemmer, 69 kan man stadig se hvilke holdninger og forståelser af situationen, der er i Sikkerhedsrådet. Denne debat behandles i et efterfølgende afsnit. For det andet kan man se på de rapporter, der beskriver situationen i Kosovo op til interventionen. Her finder man indikationer af, at Balkanområdet befandt sig i en meget ustabil situation. Blandt andet havde Balkaneksperter udpeget Kosovo som en krudttønde, der kunne sætte nabolandene i brand. 70 En af de centrale problematikker var, at der i Serbien, som svar på UCKs 71 forsøg på at erobre kontrol over landområder, var blevet begået drab og overgreb mod civile, hvilket blandt andet havde udløst en flygtningestrøm i størrelsesordnen 460.000 mennesker, hvoraf over 100.000 72 var flygtet til nabolandene. Vurderingen var helt klart, at disse flygtningestrømme truede med at destabilisere situationen i nabolandene 73. Man kan således argumentere for, at den internationale orden var truet, og dermed kan man ikke afvise, at man i et vist omfang, via ordensprincippet og FN pagtens kapitel VII, kunne legitimere en intervention. 68 Internet kilde B, kapitel 7, artikel 39. 69 Internet kilde B, Kapitel 5, artikel 27. 70 Skak (2000, p. 132). 71 Kosovo-albansk forkortelse for den kosovo-albanske frihedsbevægelse. 72 Skak (2000, p. 129). 73 Skak (2000, p. 132). UKLASSIFICERET 23

Men ovenstående er kun en kortsigtet betragtning. Hvis man derimod betragter det på længere sigt, er perspektiverne lidt anderledes. Det er måske rigtigt, at uroen i Kosovo kunne sprede sig til nabolandene og derved skabe, om ikke international uorden, så i det mindste lokal uro. Men modsat kan man også argumentere for, at en intervention kunne påvirke den overordnede internationale orden på lang sigt. Altså skabe tvivl om hele grundlaget for det internationale samfund, nemlig ukrænkelige suveræne stater. Et brud på suveræniteten vil, i dette perspektiv, kunne skabe så meget uorden i det internationale samfund, at der er en risiko for, at staterne mister troen på de fælles elementære mål. Konsekvensen af dette kan være, at stater fokuserer deres kræfter på at sikre egen overlevelse. Dermed vil man, i henhold til ordensbegrebet, minimere mulighederne for udvikling af det internationale samfund. I yderste konsekvens kan det betyde, at det internationale samfund bryder sammen og kun efterlader et internationale system. Derved kan en intervention ultimativt forhindre, at det internationale samfund senere vil være i stand til at håndtere lignende problemer. Anlægger man dette perspektiv kan man på baggrund af Headly Bulls ordensbetragtninger argumentere for, at legitimiteten i Kosovo interventionen var særdeles tvivlsom. 3.1.2 FN Pagten og retfærdighed. FN pagten beskæftiger sig ikke udelukkende med ordensprincippet og beskyttelse af stater mod tilfældig magtanvendelse. FN pagten beskæftiger sig også med menneskerettigheder og dermed også retfærdighedsprincippet. Allerede i præamblen angiver Pagten, at den i princippet fokuserer på menneskerettigheder på samme måde, som den fokuserer på international fred og stabilitet. I præamblen står: we the peoples of the united nations determined...to reaffirm faith in fundamental human rights, in the dignity and worth of the human person, in the equal rights of men and women and of nations large and small,. and to promote social progress and better standards of life in larger freedom. 74 Dette er netop en understøttelse af retfærdighedsprincippet i den forstand, at det fremhæver en tro på menneskerettigheder, først og fremmest fordi de er fundamentale (naturlovs givne), men også for at undgå Lauterpachts anaraki og stagnation og i stedet fremme social fremgang og højere levestandard. Når man umiddelbart læser ovenstående citat fra Pagten og kigger på præamblen generelt fremgår det, at store dele af præamblen beskæftiger sig med FNs forpligtigelser i forholdet til individets rettigheder. Dette kan undre lidt, idet man af og til hører påstanden, at brud på menneskerettigheder hører under nationale anliggender, og derfor ikke vedrører FN. 75 Men kan man forestille sig, at FN kun beskæftiger sig med interstatslige brud på menneskerettighederne. Umiddelbart findes det ikke sandsynligt, da dette ville svare til menneskerettigheder under væbnede konflikter. Men da Pagten ikke skelner mellem ad bellum og in bello, må det altså være menneskerettigheder i bred forstand, den refererer til. 74 Internet kilde B, preamblen. 75 Eks Kina if.m. vedtagelsen af resolution 1160 (S/PV3868) og ligeledes antydet af Robert Jackson, Jackson (2000, pp. 140-141). UKLASSIFICERET 24

Det er næppe heller tilfældigt, at menneskerettigheder nævnes i præamblen, hvilket blandt andet understreges af artikel 1, hvor et af målene med FN beskrives som: promoting and encouraging respect for human rights and for fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion; and.. Staternes ansvar i forhold til menneskerettigheder fremgår desuden af artikel 55-56, hvor medlemsstaterne forpligtiger sig til at handle i samarbejde med FN for at sikre den universelle respekt for menneskerettigheder. Altså endnu en understregning af FNs forpligtigelse til at fremme respekten for individet. Meget tyder altså på, at det var meningen med FN pagten, at menneskerettigheder skulle have en plads på lige fod med international fred og sikkerhed. FNs ansvar og fokus på menneskerettigheder fremgår tillige meget tydelig af menneskerettighedsdeklarationen af 1948 76, der har været basis for senere konventioner om menneskerettigheder, eksempelvis Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. 77 I Præamblen til menneskerettighedsdeklarationen af 1948 fremgår: Whereas recognition of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all members of the human family is the foundation of freedom, justice and peace in the world,. Altså en understøttelse af FN pagtens vægtning af menneskerettigheder, men også en understøttelse af Lauterpachts tese om at fraværet af menneskerettigheder (naturlov) vil kunne medføre anaraki og stagnation. Man kan så spørge sig selv, hvorfor har FN ikke har spillet større rolle på dette område? Dette kan igen skyldes flere faktorer, eksempelvis magtbalancen og eksisterende sædvane, men dette spørgsmål vendes der tilbage til senere i opgaven. Kan vi på baggrund af ovenstående analyse af FN pagten sige noget om hvorvidt den peger mod en legitimering af interventionen i Kosovo? For at komme nærmere dette svar må vi se på, hvordan den humanitære situation var i Kosovo op til interventionen. Der findes talrige beskrivelser af de overgreb som foregik i Kosovo i perioden op til interventionen den 24. marts 1999. Disse overgreb strakte sig fra voldtægter, bevidste drab på civile under krigshandlinger, til deciderede henrettelser af såvel soldater som civile. 78 Overgrebene blev indledningsvis begået sporadisk af begge parter i konflikten, men senere, efter at UCK havde fået kontrol over visse landområder, begyndte serbiske styrker at gribe til overdrevne repressalier, 79 og efter dette tidspunkt begyndte der at forme sig et egentligt mønster, især i de serbiske styrkers fremfærd. Handlingerne er af nogen blevet betegnet som folkemordsagtige. 80 Den diskussion ønskes ikke åbnet her, da den er meget juridisk-teknisk og indeholder mange elementer. Det kan dog konstateres, at der efter al sandsynlighed, og med det internationale samfunds kendskab, blev begået 76 Internet kilde J. 77 Internet kilde I. 78 Internet kilde C (Human Rights Watch rapporter vedr. Kosovo). 79 Skat (2000, p. 129). 80 Skak (2000, p. 130). UKLASSIFICERET 25

særdeles alvorlige brud på menneskerettighederne af begge parter forud for og op til interventionen. Det betyder med andre ord, at man kan argumentere for, at de menneskerettigheder, som alle deltagernationer har forpligtiget sig til at sikre, var blevet brudt. Med andre ord, set udelukkende i et retfærdighedsperspektiv, var der særdeles god begrundelse for at intervenere i Kosovo. 3.1.3 Delkonklusion FN pagten. FN pagten har i princippet to fokusområder. Det ene område er bevarelse af international fred og sikkerhed, altså et fokus på ordensperspektivet. Det andet område er en sikring af menneskerettigheder, altså et fokus på retfærdighedsperspektivet. FN pagten berører flere steder ordensprincippet. For det første findes der et generelt forbud mod magtanvendelse i Pagtens artikel 2, stk 4, hvor der er angivet, at alle medlemmer skal afholde sig fra anvendelse af magt og trussel om samme. Den eneste fravigelse fra dette princip, ud over selvforsvar, er at FN Sikkerhedsråd i tilfælde af en trussel mod international fred og sikkerhed, kan bemyndige tiltag, herunder magtanvendelse, for at genoprette fred og sikkerhed i henhold til artikel 39. Hermed kan man også argumentere, at FN Pagten ikke legitimerer magtanvendelse uden FN mandat. I dette henseende har FN Pagten eksplicit til henseende at redde verden for krigens svøbe, samt muliggøre social udvikling og øget levestandard. Dermed bliver FN pagten også hovedelementet i det regelgrundlag, der opretholder den internationale orden, og dermed det, der muliggør, at stater kan fokusere deres kræfter på udvikling både internt og eksternt. Men selvom Sikkerhedsrådet er blokeret af et veto, kan situationen, som beskrevet i artikel 39 alligevel forekomme. På baggrund af rapporter var der god grund til at antage, at der netop var en situation, der truede fred og sikkerhed i regionen. Rapporter beskriver massive flygtningestrømme, også ind i nabolandende, og eksperter udpeger Kosovo som den krudttønde, der kunne sætte hele regionen i brand. Hermed kan man også argumentere for, at Pagten, indirekte giver en svag form for legitimering af en intervention, idet man kan sige, at interventionen i et vist omfang var i pagtens ånd, da den delvis havde til formål at sikre international fred og sikkerhed. Men samlet set må man sige, at FN pagten i et ordensperspektiv ikke giver en klar legitimering af en intervention, idet man tillige kan argumentere for, at et brud på forbuddet om magtanvendelse, uden FN mandat, på lang sigt kan bringe den internationale orden i fare, idet der sås tvivl om suverænitetens ukrænkelighed. Dermed kan man risikere at ende i en situation, hvor stater ikke er tilstrækkeligt sikret mod magtanvendelse til at kunne fokusere på andet end at overleve. Selv om man ofte hører argumentet, at overholdelse af menneskerettigheder internt i en stat hører under nationale anliggender, beskæftiger FN pagten sig indgående med menneskerettigheder. Menneskerettigheder er netop, sammen med international fred og stabilitet, et af hovedtemaerne i Pagten. Pagten bekræfter staternes tro på det fundamentale i menneskerettigheder og på social udvikling og forbedret levestandard. Hermed argumenteres netop for menneskerettighedernes status, som naturlovsgivne værdier, men også for deres vigtighed, hvis man skal skabe udvikling i et samfund. UKLASSIFICERET 26

Situationen i Kosovo blev gennem talrige rapporter beskrevet som særdeles kritiske. Enkelte talte om folkemordslignende tilstande. Selvom dette ikke var fastslået på daværende tidspunkt, var situationen kritisk, med bevidste drab på civile, voldtægter og deciderede henrettelser. Da meget i FN pagten tyder på, at retfærdighedsprincippet, forstået som menneskerettigheder, var tiltænkt samme betydning som ordensprincippet og staters suverænitet, kan man konkludere, at interventionen i Kosovo i høj grad var legitimeret i et retfærdighedsprincip. Hvis man skal sammenfatte ordens- og retfærdighedsprincippet bliver billedet endnu mere uklart, idet alt peger på, at FN pagten ikke umiddelbart lægger op til en prioritering af de to principper. Derfor bliver den samlede konklusion på baggrund af analysen af FN pagten meget tvetydigt. Meget tyder på, at en intervention havde en vis legitimitet, men samtidig var der også forhold, der talte klart imod. FN pagtens fokus på menneskerettigheder sammenholdt med den daværende situation i Kosovo gjorde, interventionen havde en vis legitimitet. Tilsvarende kan man sige, at visse aspekter i ordensprincippet, nemlig truslen mod internationale fred og sikkerhed også, et vist omfang, legitimerede en intervention. Men, der er en vægtig faktor i FN pagten, som minimerer eller delvis fjerner legitimiteten i en intervention uden FN mandat, nemlig forbudet mod magtanvendelse. Dette er et af de fundamentale principper i FN og det princip, der i mange år har givet stater ro til at kunne leve fredeligt med hinanden og dermed også givet ro til udvikling. Især det langsigtede perspektiv med brud på staters suverænitet kan virke skræmmende, idet det kan virke som et tilbageslag på den udvikling, der er sket i interstatslige relationer, siden den Westphalske fred i 1648 og anerkendelse af staters suverænitet. 3.1.4 FN Sikkerhedsråd. I dette afsnit behandles debatten og resolutionerne fra FN Sikkerhedsråd. Selvom der ikke foreligger nogen resolution, der bifalder en intervention, 81 kan man stadig se hvilke holdninger og hvilken forståelse af situationen, der var i Sikkerhedsrådet. Sikkerhedsrådet er stadig med til at legitimere, eller ikke legitimere handlinger, selvom de ikke gør det direkte ved en resolution. Legitimeringen opstår dels i de holdninger, der afspejles i vedtagne resolutioner, men også i kraft af debatten og de specifikke udtalelser rådets medlemmer og generalsekretæren kommer med. 3.1.5 Resolutionerne orden og retfærdighed. I dette afsnit behandles de tre resolutioner, der blev vedtaget umiddelbart inden Interventionen startede. De tre resolutioner er henholdsvis 1160 (af 31. marts 1998), 1199 (af 23. september 1998) og 1203 (af 24. oktober 1998). Resolution 1160, af 31 marts 1998, indførte en våbenembargo mod den FRY inklusiv Kosovo. Resolutionen fordømte den overdrevne brug af magt fra FRYs side mod civile og fredelige demonstranter i Kosovo. Desuden fordømte den enhver form for terrorhandling eller støtte 81 Internet kilde B, Kapitel 5, artikel 27. UKLASSIFICERET 27

dertil fra Kosovos side. Som opfølgning på dette anmodede resolutionen FRY og den kosovo-albanske ledelse om at standse disse handlinger og finde en politisk løsning. Der er altså meget der tyder på, at denne resolution, i hvert fald delvist, var sat i verden på baggrund af retfærdighedsprincippet. Altså et ønske om at standse krænkelser af menneskerettighederne. Dette blev netop understreget af, at den sigtede til den overdrevne brug af magt mod civile, samt terrorhandlinger. Men resolution fokuserede ikke udelukkende på retfærdighedsprincippet. Ordensprincippet træder også klart igennem i resolutionen, i form af suverænitetsprincippet. Resolutionen bekræftede specifikt alle medlemsstaters forpligtigelse af FRY suverænitet og territoriale integritet samt udtrykte enighed i, at en løsning på konflikten burde være baseret på FRY territoriale integritet. Hermed kan man konstatere, at resolutionen talte for en løsning af de humanitære problemer, men stadig under hensyntagen til opretholdelse af ordensprincippet, hvilket vil sige eksempelvis gennem forhandlinger. Resolution 1199, af 23. september 1998, blev vedtaget på baggrund af en kraftig forværret situation i Kosovo, herunder gentagne direkte angreb fra militære/paramilitære styrker på civile, samt deciderede massakrer og henrettelser begået fra især serbisk side, men rapporteringer om lignende hændelser begået af KLA forelå også. Alt dette medførte, at flygtningestrømmen var drastisk tiltaget, både internt i Kosovo, men også ud af landet. 82 I forhold til 1160 var 1199 blevet uddybet på visse områder. Resolutionen udtrykte i mere generelle vendinger bekymring over de intensiverede kamphandlinger, kendetegnet ved overdreven og ikke målrettet brug af magt, hvilket havde resulteret i talrige civile tab. Resolutionen udtrykte dyb bekymring for en forestående humanitær katastrofe. Det er åbenlyst, at tonen i resolutionen på baggrund af de seneste rapporter, især om overgreb og tiltagende flygtningestrømme, var skærpet. Der bliver ikke lagt skjul på, at der forekom bevidste overtrædelser af menneskerettighederne, og at man anså dette for den direkte årsag til en opkommende humanitær katastrofe. Man kan argumentere for, at retfærdighedsprincippet havde fået endnu mere fokus og det er blevet understreget, at det var brud på menneskerettighederne, man anså som hovedproblemet. Alligevel er det mest interessante, hvordan ordensprincippet udmøntede sig i denne resolution. Det er nu ikke længere angivet, at løsningen skal baseres på FRY territoriale integritet. Det er en indikation af, at orden er ved at blive nedprioriteret i forhold til retfærdighed. Nu synes man faktisk villig til at gå på kompromis med en del af ordensprincippet, nemlig FRY langsigtede suverænitet. Tendensen til en nedprioritering af ordensprincippet forstærkes af en tilføjelse i forhold til 1160: Decides, should the concrete measures demanded in this resolution and resolution 1160 (1998) not be taken, to consider further action and additional measures to maintain or restore peace and stability in the region 83... Hermed en trussel om yderligere tiltag, hvis ikke nærværende resolution respekteres. Da der allerede er iværksat økonomiske sanktioner, kunne dette tolkes som en trussel med magtanvendelse.. 82 Internet kilde E, FN Generalsekretærs rapport af 1. september 1998 S/1998/831. 83 Internet kilde D. Resolution 1199 af 23. september 1998. UKLASSIFICERET 28

Men sagen er alligevel ikke helt klar, da der stadig stod angivet, at alle medlemsstater forpligtiger sig til at respektere FRY suverænitet og territoriale integritet. Der er dog tilføjet endnu en, interessant passage: Affirming that the deterioration of the situation in Kosovo, Federal Republic of Yugoslavia, constitutes a threat to peace and security in the region. Situationen vurderedes at udgøre en trussel mod fred og sikkerhed i regionen. Med udgangspunkt i begrebet retfærdighed kan man argumentere for, at der forelå en vis legitimitet for en intervention, grundet den særdeles alvorlige humanitære situation. Det samme kan man faktisk argumentere for set ud fra ordensprincippet, på baggrund af ovenstående citat. Argumentet har måske ikke samme gennemslagskraft som i retfærdighedsperspektivet, da man i et ordensperspektiv er mere uvillig til at bryde ordenen. Alligevel kan man med en vis ret sige, at der nu eksisterede en situation, hvor man i hvert fald ikke helt kan afvise, at en intervention kunne være legitim. Vel og mærke en intervention for at forhindre, at uroen spredte sig til regionen, med endnu større konsekvenser for fred og sikkerhed til følge. Det andet interessante aspekt ved at man erkender en trussel mod fred og sikkerhed er, at dermed er kriterierne for magtanvendelse i FN Charteret artikel 39 opfyldt. Altså har Resolutionen beskrevet den situation, der gør, at Sikkerhedsrådet kan tage skridt til, om nødvendigt, at legitimere magtanvendelse. Dette skridt tager Sikkerhedsrådet, dog ikke. Det vil være svært at argumentere for, at resolutionens beskrivelse af den eksisterende trussel mod fred og sikkerhed er en klar legitimering af en intervention uden FN mandat. Men alt andet lige er det interessant, at Sikkerhedsrådet via en resolution konstaterer, at situationen eksisterer på dette tidspunkt. I den sidst vedtagne resolution 1203, af 24. oktober 1998, krævedes der, både fra kosovoalbansk og serbisk side, at man rettede sig efter resolution 1160 og 1199 fully and swiftly. Det vil sige, at alle fjendtligheder øjeblikkeligt skulle bringes til ophør, serbiske sikkerhedsstyrker skulle trækkes tilbage, og der skulle tillades adgang for nødhjælpsorganisationer, for at forhindre den overhængende humanitære katastrofe. Dette er en understregning af alvorligheden i den humanitære situation og vigtigheden af at fjendtlighederne blev bragt til standsning, delvis for at undgå den humanitære katastrofe i sig selv, men også for at forhindre, at ustabiliteten bredte sig i regionen. Dermed kan man også med en vis ret sige, at dette er en forstærkning af de faktorer, der har en legitimerende indvirkning på en intervention. Vi kan med basis i både orden- og retfærdighedsprincippet argumentere for, at begge principper på tidspunktet for resolutionens vedtagelse har en vis legitimerende effekt på en intervention. Men igen er der enkelte afsnit i resolution 1203, der afviser legitimiteten i en intervention, med henvisning til ordensprincippet. I lighed med de to foregående resolutioner bekræftede denne alle medlemsstaters forpligtigelse af FRY suverænitet og territoriale integritet. Men ikke nok med det. Der ligger endnu en skærpelse i forhold til ordensprincippet, nemlig: UKLASSIFICERET 29

Reaffirming that, under the Charter of the United Nations, primary responsibility for the maintenance of international peace and security is conferred on the Security Council. Det vil sige, at resolutionen understregede, at det er FN Sikkerhedsråd, der har ansvaret for fred og sikkerhed. Dette er måske det tætteste, man kan komme på en direkte afvisning af en intervention, uden FN mandat. Dog kan man opfatte det som en opblødning i sætningen, hvor lille den end er, at der står..primary responsibility.. Det skal bemærkes, at de to første resolutioner direkte anfører acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations. 84 Det vil sige, at man allerede er gået skridtet videre fra kapitel VI og fredelig bilæggelse af tvister, til kapitel VII og action with respect to threats to the peace, breaches of the peace, and acts of aggression. 85 Dermed kan man argumentere for, at der implicit ligger en erkendelse af en trussel mod fred og sikkerhed, samt en erkendelse af situationens alvor generelt, og at situationen ikke kan bilægges udelukkende ved fredelige midler. Dette understreger jo netop også våbenembargoen, der, alt andet lige, er et indgreb i en nations suverænitet. Men selvom dette ultimativt kan være et ordensbaseret argument for en intervention, er der stadig langt fra en række FN resolutioner under kap VII, der intet nævner om væbnet magt, men i stedet flere gange nævner suverænitetens ukrænkelighed, til en egentlig legitimering af en intervention. 3.1.6 Delkonklusion resolutioner. Der ligger mange aspekter i resolutionerne, der i et vist omfang kan siges at tale for en legitimering af en intervention. For det første går alle tre resolutioner ind og fordømmer enhver krænkelse af menneskerettighederne i Kosovo, uanset hvem der er skyld i dem. I den anden resolution kan man tale om, at der måske endda ligger en trussel om magtanvendelse, hvis ikke den humanitære situation bliver løst. På denne baggrund er der visse aspekter, der i et retfærdighedsperspektiv kan siges at pege mod en legitimering af en intervention. Desuden kan man sige, at der ligger endnu et aspekt, der kan være med til at legitimere en intervention. Her en legitimering i et ordensperspektiv, idet der i resolution 1199 står, at situationen udgjorde en trussel mod fred og sikkerhed i regionen. Dermed kan man faktisk, i et ordensperspektiv, retfærdiggøre en intervention for at sikre den internationale orden og ultimativt for at fjerne en trussel mod det internationale samfund. Men alligevel må vi konkludere, at resolutionerne samlet set kun i meget svag grad taler for en legitimering af en intervention. Dette skyldes, at alle tre resolutioner holder fast i, at ordensprincippet er ubrydeligt, og at alle medlemsstater er forpligtet til at respektere FRY suverænitet. Som den sidste faktor, der minimerer legitimering af en intervention uden om FN, er en passage i den sidste resolution, 1203, hvor det er understreget, at det er FN, der har det primære ansvar for at opretholde den internationale fred og sikkerhed. Hermed synes det også i denne henseende af mindre betydning, at resolutionerne er vedtaget under artikel VII, trusler mod fred og sikkerhed. 84 Internet kilde D. FN resolution 1160 og 1199. 85 Internet kilde B. FN Charter. UKLASSIFICERET 30

3.1.7 Debatten i Sikkerhedsrådet. I dette afsnit analyseres debatten i sikkerhedsrådet, for at konstatere hvorvidt denne debat, i et eller andet omfang, var medvirkende til at legitimere en intervention. Når man undersøger debatten 86 i Sikkerhedsrådet i forbindelse med vedtagelsen af de tre resolutioner kan man konstatere, at Sikkerhedsrådet er delt op i to hovedgrupper. Den ene gruppe, stort set udelukkende repræsenteret ved Rusland og Kina, står som fortalere for suverænitetsprincippet. Det ligger dem meget på sinde, at FRY suverænitet ikke krænkes, 87 og det understreges flere gange, at der er tale om nationale anliggender, og det derfor principielt er en sag for føderationen selv at løse. Selvom begge lande erkendte, at der var tale om en mulig humanitær katastrofe, og Rusland i øvrigt også erkendte serbiske styrkers brug af overdreven magt, stilles der spørgsmålstegn ved, om situationen var en trussel for fred og stabilitet i området. Ud fra et traditionelt ordensperspektiv foreslår de to nationer, at situationen i Kosovo får den fornødne tid til at løse sig selv. Kina fremførte, at de frygtede, at en involvering fra FN i disse følsomme etniske problemstillinger, uden anmodning fra det pågældende land, ville kunne skabe en præcedens, der kunne få alvorlige negative virkninger. Derfor afstod Kina også fra at stemme ved alle tre resolutionsforslag. Rusland stemte for resolutionsforslagene, da de følte, at disse understregede suverænitetens ukrænkelighed som et nationalt anliggende. Desuden håbede Rusland, at våbenembargoen kunne være med til at bremse terroraktiviteten. Kun ved det sidste resolutionsforslag undlod Rusland at stemme, da de ikke følte, at skitseforslaget var færdigbehandlet. Det vil sige, at denne fløj i Sikkerhedsrådet prioriterede suverænitetens ukrænkelighed højest, og omkring dette princip. Dermed kunne denne fløj ikke acceptere magtanvendelse, men insisterede på en forhandlingsløsning. Der er her tale om argumentation ud fra ordensprincippet i klassisk forstand og en direkte afvisning af, at den internationale orden på nogen måde er truet, og dermed kan legitimere en intervention. Enhver magtanvendelse mod FRY, blev direkte afvist af både Rusland og Kina i deres taler i Sikkerhedsrådet i forbindelse med resolution 1203. Rusland sagde blandt andet:.. Enforcement elements have been excluded from the draft resolution, and there are no provisions in it that would directly or indirectly sanction the automatic use of force 88. Dette understøttede Kina og tilføjede: We believe that the resolution just adopted does not entail any authorization to use force or to threaten to use force against the Federal Republic of Yugoslavia, nor should it in any way be interpreted as authorizing the use of force or threatening to use force against the Federal Republic. 89 Altså, deres udtrykte opfattelse er, at der ikke fandtes, eller burde findes, nogen legitimering for magtanvendelse i resolution 1203. 86 Internet kilde F. SR mødereferater S/PV. 3869, S/PV3930, S/PV 3937. 87 Internet kilde F. SR mødereferat S/PV 3868. 88 Internet kilde F. SR mødereferat S/PV 3937. 89 Internet kilde F. SR mødereferat S/PV 3937. UKLASSIFICERET 31

Den anden fløj i Sikkerhedsrådet, repræsenteret ved de faste medlemmer Storbritannien, USA, Frankrig, samt resterende ikke faste medlemmer, fokuserede på de humanitære aspekter i konflikten. Generelt blev alle handlinger mod civilbefolkningerne fordømt, det være sig både serbisk politis overdrevne magtanvendelse, samt UCK terrorhandlinger. Denne fløj erklærede stort set samstemmende, at der var tale seriøse brud på menneskerettighederne. Desuden bemærkes det af Costa Rica: Respect for human rights constitutes a fundamental value of the international community. As has been pointed out by the International Court of Justice, their violation is an offense against humankind as a whole. Thus Costa Rica has always maintained that safeguarding human rights is not solely and exclusively a matter of the internal jurisdiction of States. On the contrary, Costa Rica believes that respect for human rights, and the violation of such rights, are matters of the utmost interest to the international community. 90 Det Costa Rica giver udtryk for her, er ikke udelukkende deres egnen holdning. Denne holdning deltes af hovedparten af denne fløj i Sikkerhedsrådet, hvilket kom til udtryk i et bredt udsnit af andre nationers taler. Hvor Kina-Rusland stod for ordensprincippet, så ser vi her det næsten rendyrkede retfærdighedsprincip. Her kommer det til udtryk, at den fundamentale værdi i det internationale samfund er menneskerettigheder. Altså det universelle naturlovsgivne. Det, at handlinger ikke kan retfærdiggøres på baggrund af et mål, men udelukkende ved, om de er rigtige eller forkerte i sig selv. Udtalelsen fra Costa Rica viser også, modsat den anden fløj, at her anses menneskerettigheder ikke som et nationalt anliggende, hvilket heller ikke er beskrevet i FN Pagten, men i særdeleshed et anliggende for det internationale samfund. Men også denne fløj argumenterede ud fra ordensprincippet, idet de anså den humanitære katastrofe som en direkte trussel mod fred og sikkerhed i regionen. 3.1.8 Delkonklusion Sikkerhedsråd. Der tegner sig et forholdsvis klart billede i Sikkerhedsrådet, selvom det er delt i to. Flertallet af Sikkerhedsrådet, USA, Frankrig, Storbritannien samt alle ikke faste medlemmer er af den holdning, at de humanitære problemer i Kosovo var et anliggende af vital interesse for det internationale samfund. Der argumenters ud fra to synspunkter nemlig et ordens- og et retfærdighedsperspektiv. For det første argumenteres der for at overgrebene på civilbefolkningen skulle standses, da dette er et brud på det mest fundamentale i det internationale samfund, nemlig menneskerettigheder. Desuden argumenteres der for, at den humanitære situation i Kosovo var så alvorlig, at der var fare for international fred og sikkerhed. Dermed kan man konkludere, at denne fløj i udpræget grad var med til at legitimere en intervention i både et ordens- og et retfærdighedsperspektiv. Men man kan ikke tale om et samlet billede i Sikkerhedsrådet, da den anden fløj, bestående af Rusland og Kina fremførte en helt anden argumentation. Denne fløj erkendte den kritiske humanitære situation, men fremførte, at det er et internt anliggende. Desuden accepterede denne fløj ikke, at der forelå en situation, hvor der var en trussel mod 90 Internet kilde F. SR mødereferat S/PV 3868. UKLASSIFICERET 32

international fred og sikkerhed. Derfor talte denne fløj klart mod en legitimering af en intervention. Kina fremførte desuden det argument, at en intervention uden anmodning fra det pågældende land kan få alvorlige konsekvenser. Her tænkes på, at den internationale orden vil blive ustabil, hvis der opstår tvivl om suverænitetsprincippet. Samlet set må det konkluderes, at der er mange aspekter i debatten i Sikkerhedsrådet, der var medvirkende til en legitimering af en intervention, men samtidig kommer Kina med det meget valide argument, at en intervention, kan være med til at skabe usikkerhed om spillereglerne i det internationale samfund. Dermed kan det heller ikke konkluderes, at debatten i Sikkerhedsrådet legitimerede en intervention uden forbehold. 3.1.9 Generalsekretæren. Kofi Annan fulgte situation i Kosovo tæt, og kom jævnligt med erklæringer i denne forbindelse. Derfor er det meget interessant at se hvilken retorik han brugte i forbindelse med Kosovo krisen. I dette afsnit ønskes undersøgt i hvilket omfang han, i rollen som FNs Generalsekretær, bidrog til en legitimering af en intervention. Overordnet set var Kofi Annan meget bekymret for den humanitære situation i Kosovo, og det lå ham meget på sinde, at situationen ikke måtte udvikle sig i lighed med situationen under krigen i Bosnien. Dette fremgik blandt andet af en pressemeddelelse af 5. juni 1998: The Secretary-General is deeply disturbed by the latest reports of an intensifying campaign against the unarmed, civilian population in Kosovo. He reiterates in the strongest possible terms his condemnation of the atrocities committed by Serbian military and para-military forces. They must not be allowed to repeat the campaign of "ethnic cleansing" and indiscriminate attacks on civilians that characterized the war in Bosnia. If the world has learned anything from that dark chapter in history, it is that this kind of aggression must be confronted immediately and with determination. The Secretary- General is encouraged by the North Atlantic Treaty Organization's resolve to prevent a further escalation of the fighting and reiterates his call for a negotiated settlement that will facilitate a peaceful and democratic future for the people of Kosovo. 91 Annan understregede her, at verdenssamfundet ikke kunne tillade etniske udrensninger og overgreb på civile. Hvis verden havde lært noget af eksemplet i Bosnien, var det, at den slags handlinger må konfronteres øjeblikkelig og med beslutsomhed. Man kan, til en hvis grad, tolke Annans ordvalg som, at han ikke afviser brug af militær magt. Eksempelvis sagde han, at aggressionerne må konfronteres øjeblikkelig og med beslutsomhed, hvilket ikke umiddelbart leder tankerne hen på forhandlinger. Ligeledes nævnte han umiddelbart efter, at han er opmuntret af NATOs beslutsomhed for at forhindre en eskalation. Altså en sammenkobling af øjeblikkelig konfrontation og NATO. Disse udtalelser kan tolkes som en ikke-afvisning af en militær intervention med begrundelse i retfærdighedsprincippet. Det er de menneskelige lidelser og især tilfældige angreb på civile, der leder frem til holdningen, at det måtte standses, således man ikke endte i en situation, som den i Bosnien. Annan undgik her at berøre ordensperspektivet, og bedømte udelukkende, om handlingerne var rigtige eller forkerte i sig selv. 91 Internet kilde G. FN pressemeddelelse SC/6583 5. juni 1998. UKLASSIFICERET 33

Modsat skal det også nævnes, at Annan betingede en eventuel anvendelse af militær magt, ved at gentage sin appel for en forhandlet løsning, som kunne muliggøre en demokratisk fremtid for området. Generalsekretæren kaster den 19. juni lidt mere lys over holdningen til eventuel magtanvendelse. På baggrund af forhandlingerne mellem Rusland og FRY kommer følgende pressemeddelelse: The Secretary-General. He welcomes the efforts being made at the international level by President Boris Yeltsin of the Russian Federation and others to bring about a diplomatic solution to this conflict. He very much hopes that these efforts will be successful, thus, eliminating the need for the use of force. 92. Det kan være svært, på baggrund af en udtalelse, at blotlægge Annans nøjagtige holdning til magtanvendelse, men man kan tolke det derhen, at han enten bifaldt det, hvis man ikke nåede en forhandlingsløsning, eller også erkendte han blot nødvendigheden af det. Hvis han så en mulig magtanvendelse, men ikke bifaldt det, ville der have været rig lejlighed til at give udtryk for det i denne meddelelse. Efter juni 1998, hvor Storbritannien grundet russisk og kinesisk modstand måtte trække et resolutionsforlag 93 tilbage vedrørende militær intervention, skete der en opblødning i Kofi Annans udtalelser, idet han herefter undlod at nævne militær magt. Efterfølgende fokuserede han mere på forhindring af den potentielle humanitære katastrofe, samt en forhandlingsløsning. Dette kan tyde på, at han ikke ønskede give udtryk for en holdning, der ikke kunne omsættes til en resolution. Der sker dog endnu et skift i Kofi Annans udtalelser i forbindelse vedtagelse af resolution 1203 den 24. oktober 1998, hvor der kom en forholdsvis skarp advarsel til FRY, nemlig i forbindelse med vedtagelse af resolution 1203: While the Security Council has reaffirmed the commitment of all Member States to the sovereignty and territorial integrity of the Federal Republic of Yugoslavia, and that authorities of that State have the right and duty to maintain public order and security and to respond to violent acts of provocation, the Secretary-General says this in no way justifies the systematic terror inflicted on civilians during these weeks... 94 Med denne udtalelse kan man argumentere for, at Kofi Annan, selvom han anerkendte Sikkerhedsrådets bekræftelse af staternes forpligtigelse i forhold til suverænitetsprincippet, gav udtryk for, at dette princip ikke på nogen måde retfærdiggjorde overgreb mod civilbefolkningen. Altså her en eksplicit tilkendegivelse af, at det var retfærdighedsprincippet og menneskerettigheder, der havde prioritet i denne sag, og ikke suverænitet, selvom Sikkerhedsrådets resolution nemt kan tolkes i den modsatte retning. Kofi Annan sagde det endnu mere direkte i forbindelse med en tale i NATO i januar 1999: The bloody wars of the last decade have left us with no illusions about the difficulty of halting internal conflicts -- by reason or by force -- particularly against the wishes of the 92 Internet kilde G. FN pressemeddelelse SC/6603 19 juni 1998. 93 Jakobsen (2000, p. 162). 94 Internet kilde G. FN pressemeddelelse SC/6588 24 oktober 1998. UKLASSIFICERET 34

government of a sovereign State. But nor have they left us with any illusions about the need to use force, when all other means have failed. We may be reaching that limit, once again, in the former Yugoslavia. 95 I denne tale afholdt ca. 2 måneder før interventionen kom Kofi Annans holdning til udtryk forholdsvis direkte. Her gav han udtryk for, at magtanvendelse kunne være nødvendig for at stoppe en intern konflikt. Dermed gav han også udtryk for, at ordensprincippet ikke ultimativt måtte stå i vejen for, at det internationale samfund kunne håndhæve retfærdighedsprincippet. I tilfældet Kosovo, at statens suverænitet ikke forhindrede verdenssamfundet i at standse den interne konflikt i Kosovo med magt, når alle andre midler havde vist sig uden virkning. 3.1.10 Delkonklusion Generalsekretæren. Indledningsvis tyder meget på, at Annan var villig til at bifalde magtanvendelse for at standse overgrebene på civilbefolkningen i Kosovo. I hvert fald var han ikke direkte afvisende. Annan lagde ret tydelig vægt på retfærdighedsprincippet allerede fra start og understregede, at de tilfældige angreb på civile måtte standses øjeblikkeligt og med beslutsomhed. Efter at Storbritannien trak sit interventionsforslag tilbage i sommeren 1998 blødte Annan sin retorik op, selvom han stadig tydeligt holdt fast i, at det var retfærdighedsprincippet, der skulle opretholdes, idet overgrebene måtte standses. På dette tidspunkt talte han dog for en løsning uden brud på ordensprincippet, hvilket vil sige en forhandlingsløsning. Efterhånden som tiden skred frem blev Annan dog skarpere i sin retorik. Han betonede, at statens suverænitet og forpligtigelse til at opretholde ro og orden ikke på nogen måde kunne eller skulle være en undskyldning for at begå overgreb på civilbefolkningen i Kosovo. I forlængelse heraf udtrykte han også, at sidste udvej kunne være magtanvendelse. På baggrund af nævnte forhold må man sige, at Annan, trods tidligere lidt modsat rettede udmeldinger, endte med meget direkte at legitimere en militær intervention i Kosovo. Annan understregede dog, at alle andre løsningsmuligheder skulle være prøvet først, men dette indikerer han også, var tilfældet. 3.2 Diplomatiet. I dette afsnit undersøges det, i hvilket omfang diplomatiet var med til at legitimere interventionen i Kosovo. Under hele optakten til interventionen i Kosovo var der omfattende diplomatiske forbindelser til Beograd, gennem hvilke man forsøgte at mægle i situationen. I dette afsnit gennemgås nogle af de mest centrale og deres betydning. FNs Sikkerhedsråd var naturligvis en helt central diplomatisk deltager i Kosovo konflikten. FNs rolle er beskrevet tidligere, og derfor gennemgås den ikke her. I 1989 fratog Milosevic kosovo-albanerne den delvise autonomi, de havde fået som provins indenfor den serbiske stat i 1974. 96 Desuden blev der lavet en række tiltag, der ikke synes at have andre formål end at diskriminere den kosovo-albanske befolkning. 95 Internet kilde G. FN pressemeddelelse SG/SM/6878 28. januar 1999. 96 Jackson (2000, p. 278). UKLASSIFICERET 35

Eksempelvis en lov, der gjorde det ulovligt at sælge fast ejendom uden særlig tilladelse fra myndighederne, masseafskedigelser af kosovo-albanere i statsejede virksomheder m.m. 97 I 1990 svarede kosovo-albanerne igen ved, uafhængig af regeringen i Beograd, at vælge et parlament, der kort efter proklamerede en uafhængig kosovo-albansk republik. 98 Herefter begyndte uoverensstemmelserne mellem den serbiske regering og den kosovoalbanske ledelse for alvor at blive synliggjort. I foråret 1998 var forholdet mellem den serbiske regering og kosovo-albanerne så dårligt, at forhandlingerne om en fredelig løsning mellem parterne var gået i stå. Kosovoalbanerne havde ellers gennem næsten 8 år fastholdt en ikke-voldelig strategi. 99 Denne ikke-voldelige strategi, ledet af Ibrahim Rugova, smuldrede i foråret 1998, samtidig med at de voldelige konfrontationer udført fra serbisk side af politistyrkerne og de særlige styrker og fra Kosovo-albansk side af UCK tog til. På denne baggrund kan man konstatere, at de to parter gennem længere tid havde forsøgt bilateralt at finde en løsning. Gennem flere år havde diplomatiet arbejdet for en løsning i henhold til ordensperspektivet, idet man forhandlede efter en løsning, der bevarede Kosovo som en del af FRY. Først da styret i Beograd fratog Kosovo de rettigheder, de allerede havde, brød forhandlingerne sammen, og en bilateral løsning syntes ikke længere muligt. Ud over FN var den såkaldte kontaktgruppe nok en af de mest fremtrædende i de diplomatiske relationer til regeringen i Beograd. Kontaktgruppen bestod af Frankrig, Italien, Rusland, Storbritannien, Tyskland og USA. Kontaktgruppen blev oprindeligt dannet i 1994 og deltog i forsøget på at finde en diplomatisk løsning på krigen i Bosnien. 100 Kontaktgruppen og FN Sikkerhedsråd sendte i marts 1998, efter at konflikten var begyndt at eskalere, trusler om nye sanktioner, hvis den serbiske regering ikke trak sine særlige politistyrker ud af Kosovo og indstillede angrebene fra de særlige styrker. 101 Samtidig blev både den serbiske side og den albanske side opfordret til at gå i dialog for at løse konflikten. Kontaktgruppen forsøgte således relativt tidlig i forløbet at opfordre til en diplomatisk løsning mellem de stridende parter. Traditionelt er diplomatiet forbundet med det at opretholde orden, men naturligvis kan diplomatiet også være med til at håndhæve retfærdighed. 102 I tilfældet Kosovo var diplomatiet indledningsvis meget fokuseret på at opretholde ordensprincippet i to forskellige henseender. For det første var holdningen i det internationale samfund, at Kosovo ikke skulle løsrives fra FRY. FRY integritet og dermed suverænitet skulle bevares. Dette var der stor enighed om i det internationale samfund og det blev understreget af både FN, 103 Kontaktgruppen 104 og USA. 105 Dermed stod orden ganske højt på det internationale 97 Caplan (1998, p. 751). 98 Isakovic (1999, p. 2). 99 Isakovic (1999, p. 1). 100 Jakobsen (2000, p. 147). 101 Isakovic (1999, p. 9). 102 Brems Knudsen (1989, pp. 449-455). 103 Som understreget i FN generalsekretærs rapport efterfølgende FN SR resolution 1160 (Internet kilde G. FN GS rapport S/1998/361 af 30. april 1998). 104 Jakobsen (2000, p. 161). 105 Kaplan (1998, p. 751). UKLASSIFICERET 36

samfunds agenda. Man ville ikke gå på kompromis med ordensbegrebet, i dette tilfælde Serbiens suverænitet. En løsning skulle altså findes indenfor rammen af den eksisterende stat FRY. For det andet ville man meget gerne sikre en forhandlingsløsning, og dermed undgå at krænke Serbiens suverænitet ved magtanvendelse. Selvom konflikten i Bosnien stod i frisk erindring var det håbet, at man kunne forhandle sig til en løsning inden situationen løb løbsk. Denne holdning blev indledningsvis udtrykt i Kontaktgruppen af Rusland, Italien og Frankrig. 106 Andre medlemmer af Kontaktgruppen var mere villige til at bruge magt, eller i hvert fald true med magt, for at få situationen i Kosovo under kontrol og dermed undgå de menneskelige lidelser man havde set i Bosnien. USAs udenrigsminister Albright sagde den 7. marts 1998: We are not going to stand by and watch the Serbian authorities do in Kosovo what they can no longer do get away with doing in Bosnia. 107 Denne holdning blev understreget af den britiske forsvarsminister George Robertson tre måneder senere: The world has learned its lessons from Bosnia. 108 Det var hovedsageligt USA, Storbritannien og Tyskland, der var villige til at skride til magtanvendelse for at standse overgrebene. Dermed var de også blandt de ganske få lande, der allerede fra start var villige til at bryde den internationale orden til fordel for retfærdighedsprincippet. Og alligevel tilsidesatte heller ikke denne gruppe af lande ordensprincippet helt, idet de også så den varige løsning ligge i en model, hvor Kosovo forblev en del af FRY. Rusland havde, som medlem af kontaktgruppen, den mest afvisende holdning til truslerne om magtanvendelse. Dette viste sig flere gange gennem forhandlingerne, hvor Rusland ikke ville anvende magt eller true med samme. Første gang uenigheden i kontaktgruppen viste sig var den 9. marts 1998, hvor Rusland ikke ville medvirke til at indføre yderligere sanktioner overfor Serbien, selvom Serbien ikke havde opfyldt Kontaktgruppens tidligere stillede krav. 109 Rusland stod altså strengt på ordensprincippet. På trods af det noget modsætningsfyldte forhold i Kontaktgruppen havde Rusland stadig en vigtig rolle. Dette skyldtes, at Rusland blandt Kontaktgruppens medlemmer havde det bedste forhold til regeringen i Beograd. Dette særlige forhold benyttede Rusland til at holde direkte møder med Præsident Milosevic. Kontaktgruppens, herunder Ruslands, forhandlinger med Milosevic var ikke særligt frugtbare. I enkelte tilfælde var møderne dog så positive, at man meddelte, at Milosevic havde givet indrømmelser. Men i virkeligheden var fremskridtene ikke store, og der var aldrig tale om, at de indledende krav om tilbagetræning af specialstyrkerne blev opfyldt. 110 106 Jakobsen (2000, p. 161). 107 Caplan (1998, p. 745). 108 Caplan (1998, p. 745). 109 Jakobsen (2000, p. 161). 110 Jakobsen (2000, p. 163). UKLASSIFICERET 37

Efter de indledende sanktioner, indført ved FN resolution 1160), blev der ikke indført yderligere sanktioner. De diplomatiske forhandlinger trak ud, og der kom aldrig substantielle indrømmelser fra Milosevic. 111 I perioden op til interventionen fandt der adskillige af møder og forhandlinger sted. Dette, sammenholdt med utallige advarsler og ultimatum til den serbiske regering, illustrerer både det internationale samfunds splittelse i spørgsmålet, men også en generel uvillighed til at anvende magt for at løse situationen og dermed bryde den internationale orden. Villigheden til at bruge magt blev dog forøget efterhånden som forhandlingerne skred frem uden resultat, og til sidst var Rusland det eneste land i kontaktgruppen, der blankt afviste magtanvendelse. I efteråret 1998 var situationen i Kosovo meget alvorlig. De fortsatte kampe og en potentiel humanitær katastrofe fik NATO til at tage de proceduremæssige første skridt til brug af magt. 112 Dette ville Rusland dog ikke acceptere, og truede med at bryde samarbejdet. Rusland sendte dog også deres forsvars- og udenrigsministre til Beograd. Dette møde, sammen med et pres fra FN og NATOs trussel om våbenmagt, fremtvang den første egentlige indrømmelse fra Milosevic. Disse indrømmelser udmøntede sig i, at der blev udstationeret OSCE observatører i Kosovo, og for første gang siden konfliktens eskalering tidligere på året kunne man tale om en forbedring i situationen i Kosovo. 113 Dermed var der indikationer af at situationen kunne løses uden at bryde den internationale orden. Man kan argumentere for, at man faktisk nåede et skridt nærmere en løsning på de retfærdighedsmæssige problemer, gennem ordensperspektivet. Denne bedring i situationen var dog forsvundet i foråret 1999. Kofi Annan beskriver i sin rapport til Sikkerhedsrådet 30. januar 1999 en situation med gentagne overgreb og drab på civile, herunder massakren i Racak. 114 Denne situation ledte til, at kontaktgruppen, støttet af trusler fra NATO, tvang både den serbiske og den kosovo-albanske side til forhandlingsbordet i de såkaldte Rambouillet forhandlinger. 115 Under disse forhandlinger blev UCK og den serbisk regering præsenteret for en fredsplan, der skulle give Kosovo autonomi under serbisk styre, samt afvæbning af UCK og indsættelse at en international, herunder russisk, fredstyrke. Disse forhandlinger brød i sidste ende sammen, dog først efter at den kosovo-albanske delegation havde skrevet under. Hermed fejlede den forhandlingsmæssige løsning og man stod nu overfor at bryde den internationale orden, for at opretholde retfærdighedsprincippet. Dog skal det bemærkes at alle nationer i kontaktgruppen, stadig så den langsigtede løsning som værende et Kosovo som en del af FRY, men med en vis autonomi. 3.2.1 Delkonklusion diplomatiet. Bull hævdede, at diplomatiet var en af de institutioner, der opretholdte den internationale orden. Hvis dette er tilfældet, kan man så tale om, at diplomatiet var med til at legitimere den humanitære intervention i Kosovo? Det er der faktisk meget, der tyder på var tilfældet. 111 Knudsen (1999b, p. 209). 112 Jacobsen (2000, p. 163). 113 Knudsen (1999b, p. 208). 114 Internet kilde G. FN GS rapport S/1999/99 af 30. januar 1999. 115 Brems Knudsen (2003, p. 9). UKLASSIFICERET 38

Umiddelbart kan man sige, at diplomatiet var med til at legitimere interventionen i to perspektiver. For det første var alle lande der deltog i de diplomatiske forbindelser med Beograd enige om, at der foregik overgreb på den kosovo-albanske civilbefolkning som skulle standses. Dette var selv Rusland enig i. Dermed lå der også et diplomatisk pres for at få den humanitære situation ændret, og hermed var det også retfærdighedsprincippet der var i fokus. Alle var enige om, at målet var retfærdighed, men også at løsningen, hvis overhovedet muligt, både på kort og lang sigt skulle gå via ordensprincippet og dermed undgå magtanvendelse på kort sigt og en splittelse af FRY på lang sigt. Hermed ligger der også et overordnet retfærdighedsaspekt, som indirekte kan siges at være med til at legitimere en humanitær intervention, hvis løsningen i et ordensperspektiv ikke kunne nås. Netop her ligger problematikken om, hvorvidt diplomatiet var med til at legitimere en humanitær intervention. Spørgsmålet er hvorvidt alle forhandlingsmuligheder var udtømte. Det er svært at give noget entydigt svar på dette spørgsmål. Det vi kan konstatere er, at der havde været gennemført omfattende forhandlinger med regeringen i Beograd, først fra Kosovo-albansk side og derefter fra FN og Kontaktgruppens side. Samtidig blev den humantære situation mere og mere tilspidset og en løsning kunne ikke blive ved at trække ud, hvis ikke det skulle koste yderligere menneskeliv. Dette sammenholdt med USAs og Storbritanniens direkte trusler til Milosevic om, at man ikke ville tillade et nyt Bosnien og de manglende forhandlingsresultater gør, at det kan konkluderes, at interventionen til en vis grad var legitimeret i diplomatiet. 3.3 Magtbalancen. Det undersøges nu om magtbalancen kan siges, at have været med til at legitimere interventionen i Kosovo. Magtbalancen er interessant, idet den kan have en kraftig indflydelse på den internationale orden i det internationale system. Under den kolde krig eksisterede der et klart bipolært system med to dominerende supermagter, med hver deres indflydelsessfære. Dette betød også, at den ene pol ikke bare kunne foretage en intervention, uden FN mandat, hvis den anden pol var imod. Truslen var for stor. Dermed var også viljen til at intervenere kollektivt, med et humanitært formål, meget lille. 116 Man ville simpelthen ikke risikere en verdenskrig for et sådant tiltag. At opnå enighed mellem de to supermagter, var ligeledes nærmest umulig grundet ideologisk kappestrid og global konfrontation. 117 Det var heller ikke nogen let sag at få lignende tiltag igennem FN Sikkerhedsråd. Man kan sige, at Sikkerhedsrådet afspejler magtbalancen ved Anden Verdenskrigs afslutning. Det skal fostås på den måde, at de på det tidspunkt eksisterende stormagter fik permanent plads i Sikkerhedsrådet og vetoret. Derved blev mange forslag i FN Sikkerhedsråd nedstemt af et veto fra en af stormagterne. 116 DUPI (1999, p. 12). 117 DUPI (1999, p. 35). UKLASSIFICERET 39

Den kolde krig lagde altså en gevaldig dæmper på lysten til at håndhæve brud på menneskerettighederne, hvis det lå i den anden pols indflydelsessfære. Der var en forholdsvis klar prioritering af orden før retfærdighed. Man kan argumentere, at der af og til blev bragt emner op, som var et forsøg på at håndhæve et retfærdighedsprincip, men udfaldet var, i tilfælde af uenighed, altid en afgørelse gjort på baggrund af ordensprincippet. Man var, i henhold til Bulls definition af international orden, først og fremmest fokuseret på en bevarelse af det internationale samfund og dernæst en bevarelse af staters suverænitet. Retfærdighedsprincippet lå langt nede i prioriteringen. Et eksempel på dette, var da Indien forsøgte at få opbakning til et indgreb i Bangladesh i 1971. Det lykkedes ikke, selvom den pakistanske regering havde begået alvorlige overgreb mod civilbefolkningen. 118 Efter den kolde krigs afslutning er forholdet mellem de to stormagter ændret drastisk. Muligheden for samarbejde er ikke længere en umulighed på grund af politisk, moralsk og militær rivalisering. Dette var også tilfældet i Kosovo-konflikten. Rusland, hvis tidligere indflydelsessfære konflikten udspandt sig i, var ikke uvillige til at samarbejde om problemet. Rusland havde dog, støttet af Kina, en til tider noget andet opfattelse af situationen, end resten af det internationale samfund. Således udtrykte Rusland og Kina, at de anså Kosovo-konflikten for at være FRY indre anliggender, og at sagen derfor ikke burde behandles af FN. 119 Selvom Rusland og Kina repræsenterede to af verdens stormagter forblev Kosovo-konflikten dog på Sikkerhedsrådets dagsorden. Allerede her ligger der en indikation af, at ordensprincippet, måske var ved at miste den klare prioritet over retfærdighedsprincippet. I hvert fald havde magtbalancen ikke den betydning, den havde tidligere, eller rettere: magtbalancen var ændret. Rusland var gennem hele forløbet meget fokuseret på den internationale orden, i særdeleshed suverænitetsprincippet. Indledningsvis var det Ruslands holdning, at der ikke forelå nogen trussel mod fred og sikkerhed i regionen. 120 Rusland var ligeledes til det sidste afvisende overfor, at der kunne anvendes magt mod serberne, selvom de erkendte, at retfærdighedsprincippet var blevet tilsidesat i form af serbiske overgreb på civile Kosovo-albanere og den potentielle humanitære katastrofe. Man kan på den ene side argumentere for, at magtbalancen, trods det bedrede stormagtsforhold, ikke tillod eller legitimerede en humanitær intervention, men i stedet sikrede den international orden, idet Rusland til det sidste, i FN Sikkerhedsråd, fremhævede pligten til at respektere suverænitet ikke bruge magt. 121 Dette fokus på ordensprincippet understøttes af Kontaktgruppens vedholdende forsøg på at holde Rusland inde i forhandlingerne. 122 Men modsat kan man anlægge det syn, at selvom alle forsøg blev gjort på at holde Rusland inde i forhandlingerne, så var fordums tids magtbalance, med et mægtigt Rusland, ikke eksisterende længere og dermed kunne Rusland ikke reelt blokere for en 118 Brems Knudsen (1998, p. 449). 119 Udtrykt if. m, med vedtagelsen af resolution 1160 (Internet kilde D. S/PV 3868). 120 Udtrykt if. m, med vedtagelsen af resolution 1160 (Internet kilde D. S/PV 3868). 121 Udtrykt if. m. vedtagelsen af resolution 1203 (Internet kilde D. S/PV 3937). 122 Jakobsen (2000, p.165). UKLASSIFICERET 40

intervention. Altså, magtbalancen var ændret så meget, at Rusland havde ingen, eller kun minimal, indflydelse på beslutningen. Kun i FN sikkerhedsråd kunne Rusland med sin vetoret påvirke situationen. 3.3.1 Delkonklusion magtbalancen. Det kan konkluderes at den kolde krig, med sin knivskarpe magtbalance, på flere måder umuliggjorde humanitære interventioner, i særdeleshed, hvis konflikten lå i en af stormagternes interessesfære. Denne situation ændrede sig med afslutningen af den kolde krig. Under Kosovo konflikten muliggjorde magtbalancen både forhandlinger mellem stormagterne, ligesom der ikke var nogen reel risiko for, at en situation skulle eskalere til en verdensomspændende krig. Kan man på denne baggrund sige at interventionen i Kosovo var legitim? I et vist omfang legitimerede magtbalancen faktisk interventionen i Kosovo. Hvor man tidligere havde haft en magtbalance, der opretholdt den internationale orden og umuliggjorde humanitære interventioner, så havde man nu en ændret magtbalance, der gjorde, at man kunne fokusere på retfærdighedsprincippet, og dermed gennemføre en humanitær intervention, uden at det fik uoverstigelige konsekvenser for den internationale orden. Selvom det internationale samfund, herunder kontaktgruppen, gjorde meget for at holde Rusland inde i forhandlingerne, så havde Rusland ikke tidligere tiders magt, og dermed var de heller ikke i stand til at forhindre en intervention. Hvor man tidligere ville have været afhængige af Ruslands accept i denne situation, så var det under Kosovo konflikten kun en ønskelig situation med Ruslands accept. Kun i FN kunne Rusland påvirke situationen via sin vetoret. 3.4 Sædvane og praksis. Ligeså vigtigt det er at se på den kodificerede folkeret, ligeså vigtigt er det at kigge på sædvaner og praksis, da dette typisk er de første skridt til at legitimere en ny fremgangmåde, enten via sædvaneret eller direkte via en justering af folkeretten. Derfor behandles der i dette afsnit sædvane og praksis, for at undersøge i hvilket omfang disse faktorer legitimerede en intervention. Som nævnt i foregående afsnit havde humanitære interventioner ikke nemt ved at opnå nogen form for accept, hverken i eller udenfor FN Sikkerhedsråd under den kolde krig. Dette skyldtes på ingen måde mangel på borgerkrige og menneskelige lidelse. 123 Der var således talrige eksempler på grove krænkelser af menneskerettighederne, uden at det ledte til intervention. Eks: Tibet (1950), Biafra (1967-1970); Sudan (1956-72, og igen 1983) m.fl. 124 Denne holdning skyldes dels magtbalancen og det deraf følgende politiske miljø. Men der var også andre faktorer, der spillede ind. I slutningen af 1960 erne var mange tidligere koloni-stater i færd med at opbygge intern orden. Midlet til at opnå denne orden var ofte en blanding af tvang og dialog. 125 Disse stater havde en vis interesse i ikke-interventionsprincippet, og efterhånden som de blev 123 DUPI (1999, p. 36). 124 DUPI (1999, p. 36). 125 DUPI (1999, p. 35). UKLASSIFICERET 41

stærkere repræsenteret i FN generalforsamling, blev den fremherskende holdning, at indblanding i interne konflikter ikke var acceptabelt. Intervention blev af disse stater sidestillet med neokolonialisme. Samlet set gjorde alt dette, at det var ikke-interventionsprincippet i FN pagten, der blev prioriteret højere end et meget omdiskuteret retfærdighedsprincip. Vi kan altså konstatere, at sædvanen fra 1945 til den kolde krigs afslutning var en klar fortolkning, i strengeste forstand, af ikke-interventionsprincippet, og dermed var fokus på den internationale orden. Interventioner baseret på retfærdighedsprincippet var ikke anset som legitime. Dette illustreres med vedtagelse af resolution GA 2625 (XXV) af 24. oktober i 1970, hvor det understreges, at en hvilken som helst form for intervention underminerer ånd og bogstav i FN Pagten. 126 Med murens fald i 1989 blev det politiske miljø ændret. FN kom igen i søgelyset efter at Saddam Husseins anneksion af Kuwait blev bragt til ophør på baggrund af et FN mandat. 127 Interventioner blev også, efter lang tids fravær, genoplivet, indledningsvis med interventionen for at beskytte kurdere i det nordlige Irak i foråret 1991, men snart efterfulgt 128 129 af eksempler som Somalia 1992, Bosnien 1992-95 og Rwanda 1994. Ændringen i det politiske miljø efter murens fald blev med andre ord omsat til praksis. Fra at humanitære interventioner var en umulighed var der nu blevet gennemført fire på blot fem år. Dette siger også en del om det internationale samfunds fokus i forhold til orden og retfærdighed. Det var nu ikke længere nødvendigt at prioritere orden for at bevare verdensfreden. Sikkerheden havde man, og nu kunne retfærdigheden og menneskerettigheder få mere plads. Denne nye holdning kom også til udtryk gennem FN, der blot 20 år tidligere havde udtrykt, at interventioner underminerede Pagten. Den nye kurs kom til udtryk i Generalsekretær Pérez de Cuéllars årsrapport fra 1991: It is now increasingly felt that the principle of noninterference within the essential domestic jurisdiction of states cannot be regarded as a protective barrier behind which human rights could be massively or systematically violated with impunity. The fact that in diverse situations the United Nations has not been able to prevent atrocities cannot be accepted as an argument, legal or moral, against the necessary corrective action, especially when peace is threatened 130. Hermed kan man argumentere for, at retfærdighedsprincippet havde trådt frem af ordensskyggen. Ikke forstået på den måde, at prioriteten var omvendt i forhold til tidligere, hvilket vi jo så ikke var tilfældet med resolutionerne op til interventionen i Kosovo, men at retfærdighed og menneskerettigheder var en faktor, der blev vurderet i lighed med fred og sikkerhed. 126 Jackson (2000, p. 142). 127 Resolution 678: Irak-Kuwait (29 November). 128 Brems Knudsen (2003, p. 2). 129 Brems Knudsen (2003, p. 2). 130 Brems Knudsen (2003, p. 6). UKLASSIFICERET 42

I 1988 blev International Criminal Court (ICC) oprettet. Denne domstol har, modsat International Court of Justice, ikke kun jurisdiktion i tvister mellem stater, men har også jurisdiktion til at håndhæve international lovgivning indenfor stater. Dermed virker domstolen komplementær til nationale domstole, og kan antage en sag, såfremt der findes belæg for, at en deltagerstat ikke er i stand til, eller villig til, selv at foretage retsforfølgning. 131 Oprettelsen af ICC tyder ligeledes på, at retfærdighed er blevet højere prioriteret i det internationale samfund gennem de sidste år, selvom man ikke skal glemme, at der stadig er mange lande, der ikke har underskrevet statutten for ICC, herunder USA. Desuden er det interessant, at der i præamblen for ICC er understreget, at intet i ICC statut skal give noget deltagerland ret til at gribe ind i en væbnet konflikt eller en anden stats indre anliggender. Igen en henvisning til, at ordensperspektivet også gælder. Vi kan altså ikke argumentere for, at ordensprincippet er helt trådt ud af funktion. Det ligger stadig som en vægtig grund til ikke at foretage intervention. Dog kan man på visse områder også se, at ordensprincippet ændrer sig og oftere er blevet drejet til en legitimering af interventioner. Meget tyder nemlig på, at Sikkerhedsrådets praksis har ændret sig, således at begrebet trussel mod fred og sikkerhed er blevet udvidet, og nu oftere bliver anvendt i forbindelse med interne konflikter med humanitære konsekvenser, uanset deres internationale følgevirkninger. 132 Dette kan dog skyldes to ting. Enten er det Sikkerhedsrådets opfattelse, at humanitære katastrofer er en trussel mod international fred og sikkerhed, eller også er det et udtryk for at Sikkerhedsrådet, eller dets medlemmer, har svært ved at håndtere en humanitær begrundelse for en intervention. 3.4.1 Delkonklusion sædvane og praksis. Det kan konkluderes, at der i perioden indtil murens fald i 1989 var meget lidt i sædvane og praksis, der legitimerede interventioner. Tværtimod blev der ofte set stort på menneskelige lidelser og dermed retfærdighedsbegrebet til fordel for ordensprincippet. Dermed var fokus på orden, nærmere betegnet ikke-interventionsprincippet. Dette blev tilmed understreget af en generalforsamlingsresolution i 1970. Målet var, alt andet lige, at undgå noget, der kunne fremprovokere en verdenskrig. Denne holdning ændredes ret markant efter den kolde krigs afslutning, og der var indtil Kosovo-konflikten gennemført flere humanitære interventioner. Den nye holdning blev støttet af Generalsekretær Pérez de Cuéllar, der udtalte, at suverænitet ikke var noget skjold, bag hvilken man kunne foretage brud på menneskerettighederne. Den ændrede holdning i det internationale samfund er desuden understøttet af oprettelsen af ICC, selvom ikke alle nationer har underskrevet statutten. Der er også meget der tyder på, at Sikkerhedsrådets praksis har ændret sig, idet udtrykket trussel mod fred og sikkerhed oftere bliver anvendt på konflikter. Uanset hvad den ændrede praksis skyldes, kan man tolke det som om, at humanitære interventioner er blevet mere legitime, hvad enten det er for at sikre international orden og sikkerhed, eller det er for at sikre menneskerettigheder. 131 Internet kilde K. (International Criminal Court Statut artikel 12-15). 132 DUPI (1999, p. 68). UKLASSIFICERET 43

Dermed kan man også konkludere, at meget peger på, at Interventionen i Kosovo, var legitimeret i praksis og i sædvane. Hvor humanitære interventioner under den kolde krig blev betragtet som illegitime, så var situation ændret på tidspunktet for Interventionen i Kosovo, selvom situationen stadig ikke var helt entydig. 4 KONKLUSION På hvilket grundlag var den humanitære intervention i Kosovo legitim? På baggrund af ovenstående analyse står det klart, at svaret på specialets spørgsmål ikke er klart og entydigt. Der er dog mange faktorer, i særdeleshed i retfærdighedsperspektivet, der peger på, at interventionen var legitim. Situationen i Kosovo var særdeles alvorlig, og stort set alle, undtagen Kina, var enige i, at man havde en potentiel humanitær katastrofe med massive flygtningestrømme. Ligeledes pegede alt på, at der foregik massive krænkelser af menneskerettighederne. Rapporter beskrev en situation hvor serbisk politi og militær foretog bevidste drab på civile under krigshandlinger, ligesom der også blev rapporteret om deciderede henrettelser og tilfældige voldtægter. Men den serbisk side stod ikke alene for krænkelser af menneskerettighederne. UCK forbrød sig også mod principperne, om end i mindre omfang. Menneskerettighederne er levnet betydelig plads i FN Pagten, både i præamblen og i artiklerne, og meget tyder på, at menneskerettighederne var tiltænkt samme betydning som staters suverænitet. Dette understreges blandt andet af FNs universelle menneskerettighedsdeklaration af 1948. Dermed legitimerer situationen i Kosovo også til en vis grad interventionen i henhold til FN pagtens formål, nemlig staternes tro på det fundamentale i menneskerettigheder og på social udvikling og forbedret levestandard. Selvom der ikke blev vedtaget en resolution, der legitimerede interventionen, var der i de tre foregående resolutioner meget direkte udtrykt bekymring for den humanitære situation, og overgrebene blev fordømt. Dette er den sammen holdning, som kom til udtryk gennem debatten i FN Sikkerhedsråd. Her var alle deltagerne, undtagen Kina, enige om, at der forelå en særdeles alvorlig humanitær situation i Kosovo, og igen blev overgrebene på civile fordømt. Samtidig havde diplomatiet nået et punkt, hvor der ikke var de store udsigter til en forhandlingsløsning. De direkte forhandlinger mellem FRY og den kosovo-albanske ledelse var for længst ophørt, og som den vigtigste mægler havde Kontaktgruppen haft svært ved at nå resultater. Indsættelse af OSCE observatører havde kun for en kort periode ført til en bedring af situationen. Men allerede i januar 1999 var disse bedringer forsvundet, og der blev igen meldt alvorlige overgreb på civile. Direkte trusler om anvendelse af magt fra flere sider havde heller ikke ledt til resultater. Kofi Annan var i mange henseender også med til at legitimere interventionen. Efterhånden som situationen forværredes, blev Annan skarpere i sine udtalelser. Han betonede, at statens suverænitet ikke på nogen måde kunne eller skulle være en dække UKLASSIFICERET 44

for at begå overgreb på civilbefolkningen i Kosovo. Sent i forløbet udtalte Kofi Annan desuden, at når alle andre muligheder var udtømte, kunne magtanvendelse være sidste udvej, for at standse en humanitær katastrofe. Sædvane og praksis har desuden ændret sig siden afslutningen på den kolde krig. Hvor humanitære interventioner uden FN mandat under den kolde krig blev betragtet som illegitime, så var situation under Kosovo-konflikten en anden. Efter den kolde krigs afslutning og indtil Kosovo-konflikten var der gennemført flere humanitære interventioner. Den nye praksis blev støttet af Generalsekretær Pérez de Cuéllar, der udtalte, at suverænitet ikke var nogen undskyldning for brud på menneskerettighederne. Den ændrede holdning i det internationale samfund var desuden understøttet af oprettelsen af ICC, selvom ikke alle nationer havde underskrevet aftalen for ICC. Hvor magtbalancen før den kolde krigs afslutning havde umuliggjort humanitære interventioner i en stormagt interessesfære, så var situationen op til Kosovo-konflikten en anden. Selvom alt blev gjort for at holde Rusland inde i forhandlingerne i Kontaktgruppen, muligvis for at sikre den internationale orden på sigt, så havde Rusland ikke fordums magt til at forhindre interventionen. Kun via veto i FN kunne Rusland påvirke situationen. Desuden var der en vis legitimering i ordensperspektivet, nærmere betegnet i den del af ordensperspektivet, der sigter mod at opretholde fred og sikkerhed. I rapporter blev det beskrevet, at situationen i Kosovo var at betragte som en krudttønde, der kunne antænde hele Balkan. Denne vurdering blev støttet af Sikkerhedsrådet medlemmer, undtagen Kina og Rusland, der ikke ville anerkende denne udlægning af situationen. Resolution 1199 udtrykte ligeledes, at der forelå en trussel mod fred og sikkerhed. Dermed kan man også sige, at situationen falder ind under ånden i FN Pagtens artikel 39, hvor Sikkerhedsrådet kan bemyndige tiltag, herunder magtanvendelse, for at genoprette fred og sikkerhed. Dermed ligger der også en svag indirekte legitimering af interventionen. Men som sagt er svaret ikke helt entydigt. Selvom et flertal af faktorer peger på, at der var en vis legitimitet i interventionen, er der også en faktor, der taler imod. Det der taler mod legitimiteten er en del af ordensperspektivet. Der er ingen tvivl om, at en intervention uden FN mandat er et brud på FN Pagtens generelle forbud mod magtanvendelse i henhold artikel 2, stk 4, hvor der er angivet, at alle medlemmer skal afholde sig fra anvendelse af magt og trussel om samme. Dette forhold blev anført i Sikkerhedsrådet af både Kina og Rusland. Uanset hvilke motiver disse to lande havde for at blokere for en resolution, der tillod magtanvendelse, havde de et vægtigt argument. Forbudet mod magtanvendelse er et meget vigtigt element i FN pagten, som minimerer legitimiteten i en intervention uden FN mandat. Det er dette princip, der er rygraden i den internationale orden, og dermed også i det internationale samfund. Ikke-interventionsprincippet er baggrunden for, at det internationale system har kunnet udvikle sig til et internationalt samfund, der ikke kun er baseret på magtbalance, men også i høj grad baseret på fælles regler og institutioner. Ud over at fremme en udvikling af det internationale samfund har suverænitetens ukrænkelighed også givet stater ro til at udvikle sig internt. UKLASSIFICERET 45

Et brud med suverænitetsprincippet kan altså bringe et internationalt samfund i fare og skabe usikkerhed om spillereglerne og i særdeleshed staters sikkerhed. Ultimativt kan dette virke som et tilbageslag på den udvikling, der er sket i interstatslige relationer, siden den westphalske fred i 1648 og anerkendelsen af staters suverænitet. 5 PERSPEKTIVERING Hvilken betydning kan det få for det internationale samfund, at NATO gennemførte en intervention, som måske samlet set havde en vis legitimitet, men som også forbrød sig mod FN pagtens ikke-interventionsprincip? Man kan sige, at der kan være visse positive effekter af interventionen. Man må formode, at visse stater og statsledere vil være mindre villige til at tillade eller foretage brud på menneskerettighederne, da de har set, at suveræniteten ikke er en ultimativ garanti mod at det internationale samfund handler, hvis forholdene findes uacceptable. Heller ikke selvom FN er ude af stand til at handle. Dermed kan man sige, at Generalsekretær Pérez de Cuéllars ord fra 1991 om, at ikkeinterventionsprincippet ikke skal betragtes som en beskyttende barriere, bag hvilken man kan begå systematiske og massive brud på menneskerettighederne, har vist sig udmøntet i praksis. På den baggrund må man formode, at der er opnået en vis afskrækkende effekt, som faktisk kan medføre, at stater i stigende omfang vil være motiverede for at finde en forhandlingsløsning på interne problemer. Men der er naturligvis også nogle potentielle negative konsekvenser ved interventionen. Man har siden 1945 forsøgt at håndtere internationale problemstillinger via FN. I særdeleshed efter afslutningen på den kolde krig er tilliden til FN som et redskab til at bilægge internationale tvister, steget. Ved at foretage interventionen i Kosovo brød man princippet om forbud mod magtanvendelse uden FN mandat. Dermed har man sat FN Sikkerhedsråd i en prekær situation, og handlingen kan medvirke til at underminere Sikkerhedsråds legitimitet. Man viser, at man ikke accepterer beslutningerne fra Sikkerhedsrådet, idet de nationer, der har styrken, alligevel sætter deres vilje igennem. Dette gør, at tilliden til Sikkerhedsrådet og staternes opfattelse af Sikkerhedsrådets betydning og relevans minimeres. På denne baggrund kan man faktisk sige, at Interventionen i et vist omfang kan være med til at underminere det internationale samfund. I stedet viser man, at det er det internationale system og magtbalancen, der i virkeligheden styrer forholdet mellem stater. Endnu en konsekvens ved interventionen er, at den åbner op for en legitimering af staters tilfældige interventioner af andre stater under påskud af, at ville forhindre overgreb på befolkningen. Eksempelvis kan man forstille sig stater intervenere i en anden stat, hvor de har et befolkningsmæssigt mindretal, under påskud af, at ville beskytte denne mod UKLASSIFICERET 46

overgreb, selvom årsagen i virkeligheden er en helt anden, eksempelvis økonomisk vinding. Man har ved interventionen i Kosovo åbnet op for en praksis, der kan være utrolig svær at styre, idet beslutningen om intervention ikke tages i Sikkerhedsrådet. Hvis vi følger Bulls teoretiske udlægning, vil brud på ordensprincippet kunne skabe tvivl om de universelle mål, herunder suverænitetsprincippet, og dermed vil stater fokusere på at beskytte sig selv mod tilfældig magtanvendelse, i stedet for at bruge kræfter på at udvikle de internationale relationer og staten indadtil. Mange af konsekvenserne taler for, at der kan opstå uro i det internationale samfund. For det første kan FN miste den rolle, den har i dag. Selvom FN, ofte har haft svært ved at gøre sin holdning gældende, så er det alligevel FN pagten, og alle deraf afledte konventioner, der er det retlige grundlag, for det internationale samfund i dag. Desuden har FN Sikkerhedsråd haft stor betydning for bilæggelse af tvister, især siden den kolde krig. For det andet kan der, udover svigtende tillid til FN, opstå tvivl om, hvilke spilleregler der er gældende. Denne tvivl om den internationale orden vil sandsynligvis ikke medføre alles krig mod alle, som Hobbes beskrev det. Men tvivlen om orden indeholder en potentiel fare for, at man mister noget af det internationale samfunds evne til at håndtere regionale kriser og konflikter, med deraf følgende usikkerhed og mangel på økonomisk og politisk udvikling. Det der modsat kan være med til at minimere denne uro er, at interventionen i store træk var legitim. Alt andet lige, så ville det internationale samfund sandsynligvis være blevet mere rystet, hvis interventionen, udover at den sandsynligvis ikke var legal, heller ikke var legitimeret. Det at interventionen i et vist omfang var legitimeret gør, at hændelsen sandsynligvis vil lagre sig som en erfaring, der vil være med til at påvirke sædvane og praksis, og dermed på sigt også sædvaneretten, uden at ryste hele grundlaget for det internationale samfund. Men i perioden fra noget bliver praksis, til det aflejres i sædvaneretten eller i den kodificerede ret, kan det skabe usikkerhed i det internationale samfund. Derfor kan man sige, at den bedste løsning ville være, hvis man kunne få ændret den kodificerede folkeret, således at tvivlen om, hvorvidt humanitære interventioner er legitim/legal, fjernes. Desuden er det særdeles problematisk for det internationale samfund, at en gruppe nationer handler i modstrid med FN Sikkerhedsråds resolutioner. Man kan så spørge sig selv, hvad er det der gør, at de kan handle i modstrid med en FN resolution, og alligevel bliver deres handlinger, i udpræget grad, betragtet som legitime. Problematikken ligger sandsynligvis i, at Sikkerhedsrådets handlinger, eller mangel på samme, ikke altid betragtes som legitime i det internationale samfund. Det der kunne være problemet her er, at FN Sikkerhedsråd, som der er sammensat i dag, hverken er demokratisk (nogle har vetoret, og dermed indbygget negativt flertal) eller afspejler den reelle magtbalance, som den ser ud i dag. Det gør, at beslutninger i FN Sikkerhedsråd ikke nødvendigvis betragtes som legitime i det internationale samfund, hvilket kan medføre en underminering af FN anseelse og troværdighed. Selv om det er et meget ømfindtligt område, er tiden måske inde til en revision af Sikkerhedsrådets sammensætning. UKLASSIFICERET 47

BIBLIOGRAFI Bøger: Baylis, John & Smith, Steve (2005, 3. udgave) The Globalization of World Politics, Oxford University Press. Bull, Hedley (2002), The Anarchial Society a study of order in world politics, Palgrave Publishers Ltd. Dansk Udenrigspolitisk Institut (DUPI) (1999), Humanitær intervention, København: Gullanders Bogtrykkeri a-s, Skjern. Espersen, Ole, Frederik Harhoff & Ole Spiermann (2003), 2. udgave, Folkeret, København: Christian Ejlers forlag. Jackson, Robert (2000) The Global Coveant, Human Conduct in a World of states. Oxford University Press. Jackson, Robert & Sørensen Georg (2003) Introduction to Intrenational Relations - Theories and approaches. Oxford University Press. Knudsen, Tonny Brems (1994) Det nye Europa: orden eller kaos, Aarhus, Department of Political Science University of Aarhus, Denmark. Knudsen, Tonny Brems (1999) Humanitarian Intervention and international Society: Contemporary Manifestations of an explosive Doctrine, Aarhus, Department of Political Science University of Aarhus, Denmark. Knudsen, Tonny Brems (2003) Magtanvendelse I det internationale samfund efter Kosovo, Afghanistan og Irak: Konsekvenser for FN, folkeretten og den internationale orden, Aarhus, Department of Political Science University of Aarhus, Denmark. Knudsen, Tim (2004) Kernebegreber i politik, København: forlaget Thomsen/Gad Jura. Petersen, Nikolaj & Skak, Mette (1998), Teorier om international politik en oversigt, Dansk Udenrigspolitisk Institut; Gullanders Bogtrykkeri A/S, Skjern. Regeringens Røde Kors-Udvalg (2004) Humanitær folkeret, København: Schultz Grafisk. Artikler: Caplan, Richard (1998), International diplomacy and the crisis in Kosovo. International affairs, Vol 74, No 4, oktober 1998. Isakovic, Zlatko (1999), Diplomacy and the Conflict in Kosovo Notes on the Threats and Fears. Copenhagen Peace Research Institute, Working Papers 10 1999. UKLASSIFICERET 48

Jackson, Roberts (2000), Humanitarian war over Kosovo. Politica, 32 årgang. Nr. 2 2000. Jacobsen, Peter Viggo (2000), Kontaktgruppen I Kososvo: Koncert trods mislyse. Politica, 32 årgang. Nr. 2 2000. Knudsen, Tonny Brems (1998), The Missing Link! Moral I International Politik. Politica, 30 årgang. Nr. 4 1998. Knudsen, Tonny Brems (1999b), Humanitær Intervention I Kosovo: Konsekvenser for FN og det internbaionale samfund. Militært tidsskrift, 128 årgang. Nr. 3 1999. Skat, Mette (2000), Baggrunden for Krigen I Kosovo. Politica, 32 årgang. Nr. 2 2000. Spierman Ole. (2004), Irak-krigen i folkerettens lys, Juristen februar 2004 vol 86, pp 3-15. Ugebrevet mandag morgen (2006), 18 september 2006, pp 18-21 (kopi udleveret af FAK) Internetkilder: Internet kilde A: http://www.yale.edu/lawweb/avalon/wwii/yalta.htm (yalta-konferencen). Internet kilde B: http://www.un.org/aboutun/charter/ (FN Charter). Internet kilde C: http://hrw.org/campaigns/kosovo98/racak.shtml og http://hrw.org/english/docs/1998/09/29/serbia1293.htm. http://www.hrw.org/press/2000/03/kosrape.htm. (Human Rights Watch rapporter vedr overgreb i Kosovo). Internet kilde D: http://www.un.org/docs/sc/unsc_resolutions.html (FN resolutioner). FN resolution 1160, af 31. marts 1998. FN resolution 1199, af 23. september 1998. FN resolution 1203, af 24. oktober 1998. Internet kilde E: http://documents.un.org/welcome.asp?language=e (FN dokumenter) Internet kilde F: http://www.un.org/depts/dhl/resguide/scact.htm (SR møder). Internet kilde G: http://www.un.org/apps/pressreleases (FN pressemeddelser). Internet kilde H: http://www.reliefweb.int/library/documents/thekosovoreport.htm (The Kosovo report, by the independent international Commission on Kosovo). UKLASSIFICERET 49

Internet kilde I: http://www.menneskeret.dk/menneskeretieuropa/konventionen/selveemrk/ (Konvention til beskyttelse af Menneskerettigheder og grundlæggende Frihedsrettigheder, af1950). Internet kilde J: http://www.un.org/overview/rights.html (Universal Declaration of Human Rights - Adopted and proclaimed by General Assembly resolution 217 A (III) of 10 December 1948). Internet kilde K: http://www.icc-cpi.int/home.html&l=en (International Criminal Court) UKLASSIFICERET 50