ØSTERGADE 38 1100 KØBENHAVN K TLF. 33 33 81 00 WWW.LINDCAD.DK De retlige aspekter om myndighed og drift en introduktion DAKOFA den 24. august 2011 Advokat (L) Jacob Brandt De retlige aspekter Hvorfor er definitionen af drifts- og myndighedsopgaver interessant? Hvad forstår vi ved henholdsvis drifts- og myndighedsopgaver i lyset af de forskellige fortolkningsbidrag: Basse og Egelund Olsens rapport (Miljøprojekt 953/2004) Miljøstyrelsens svar til KL af 24. november 2006 Forarbejderne til lov nr. 1571 af 20. december 2006 (L 40) Forarbejderne til lov nr. 513 af 12. juni 2009 2
Kommunestyrelseslovens 2, stk. 1 Kommunernes anliggender styres af kommunalbestyrelser Driftsopgaver kan overdrages til andre kommunale enheder, herunder kommunale aktieselskaber, eller evt. fælleskommunale selskaber/samarbejder efter statsforvaltningens godkendelse, jf. kommunestyrelseslovens 60. Myndighedsopgaver kan alene overdrages, såfremt der er særlige holdepunkter i lovgivningen (krav om lovhjemmel). Fastslået ved Indenrigsministeriets vejledning nr. 192 af 28. juni 2001 og forarbejderne til lov nr. 1571/2006. Begrundet i at en fravigelse af den ved lov fastlagte fordeling af ansvaret for myndighedsudøvelse kun kan ske ved lov. 3 Forarbejderne til lov nr. 513/2009 I den politiske aftale fra 2007 var forligsparterne enige om, at kommunernes rolle som myndighed og driftsherre skal være klart adskilt på affaldsområdet, men at en sådan adskillelse ikke nødvendiggør et krav om selskabsgørelse. Den ny organisering af vandsektoren fra 2009 medførte dog, at en række kommunale forsyninger etablerede et aktieselskab, som skulle varetage driftsopgaver på affaldsområdet. 4
Aftale om konkurrencepakken april 2011 Mere konkurrence om affaldsforbrænding Affaldsforbrændingsanlæg selskabsgøres og hvile-i-sig-selvprincippet erstattes med en markedsbaseret regulering. Kommunal anvisningsret af erhvervsaffald til forbrænding ophæves Kommunalt ansvar for indsamling og behandling af husholdningsaffald til forbrænding bevares, men der indføres udbudspligt 5 Betydningen af selskabsgørelse Drifts- og myndighedsopgaver skal klart adskilles, da aktieselskaber som udgangspunkt ikke kan varetage myndighedsopgaver Dette skal bl.a. ses i lyset af, at et aktieselskab ikke er en del af den offentlige forvaltning: Begrænsede instruktionsbeføjelser overfor selskabets ledelse => forpligtet til at varetage selskabets interesse Forvaltnings- og offentlighedsloven finder som udgangspunkt ikke anvendelse Statsforvaltningen og Folketingets Ombudsmand har ikke kompetence til at kontrollere virksomheden 6
Basse og Egelund Olsen Den generelle definition af myndighedsudøvelse Beslutning og funktioner, der udgår fra det offentlige, og som er udtryk for samfundets ret til at udøve magt over sine medborgere Nærmere uddybet som myndighedernes kompetence til at: bestemme over borgernes og virksomhedernes rettigheder og forpligtelser på en sådan måde, at de som adressater ikke lovligt kan modsætte sig at efterkomme beslutningen tillægge borgerne og virksomhederne rettigheder, som kun myndighederne har kompetence til at tildele udøve offentlig kontrol med forholdene hos den enkelte borger/virksomhed 7 Basse og Egelund Olsen Opdeling i hovedkategorier: Myndighedsudøvelse: Affaldsregulativer Fastsættelse af affaldsgebyrer Tilsynsfunktioner Afgørelser Faktisk forvaltningsvirksomhed (drift): Affaldsplanlægning og - kortlægning Opkrævning af affaldsgebyrer Opkrævning af takster Gråzonen: Takstfastsættelse Sagsbehandling Vejledning 8
Basse og Egelund Olsen Nærmere om gråzonen; Sagsbehandling Forberedelse af afgørelser => myndighedsudøvelse Behandling af praktiske forhold o.lign. i forbindelse med affaldsindsamlingen => drift Vejledning Offentligretlig forpligtelse til at vejlede korrekt Forkert vejledning kan medføre erstatningsansvar for kommunen => Taler for myndighedsudøvelse 9 Miljøstyrelsen Generelt om myndighedsudøvelse: Altid en konkret vurdering virksomhed, som består i at regulere borgernes retsforhold, typisk i form af meddelelse af forbud, påbud, tilladelser og henstillinger. Sagsforberedende eller sagsopfølgende skridt, der har karakter af faktisk virksomhed, som åbenbart ikke har indflydelse på indholdet af myndighedens afgørelse, kan ikke betragtes som en del af myndighedsudøvelsen 10
Miljøstyrelsen Konkrete afgørelser: Stillingtagen til: Sagstype Sagens oplysning Relevant miljømæssig påvirkning er at anse som myndighedsudøvelse. Andre kan varetage opgaverne med Indhentelse af oplysninger til brug for sagen Beskrive sagen og er følgelig at anse som driftsopgaver. 11 Miljøstyrelsen Konkrete afgørelser (fortsat): Partshøring og annoncering Kommunen skal afgøre omfanget Andre kan gennemføre partshøringen og annonceringen Udarbejdelse af udkast I det omfang udarbejdelse af grundlaget for og evt. udkast til - en afgørelse ikke har indflydelse på indholdet af afgørelsen, kan denne virksomhed ikke betragtes som en del af myndighedsudøvelsen. Kommunen kan anmode om teknisk bistand, som kan udarbejde et udkast til afgørelse, såfremt kommunen gennemfører en sædvanlig sagsbehandling/vurdering til kvalitetssikring heraf. 12
Miljøstyrelsen Planer/regulativer Samme principper som for afgørelser gælder Grundlaget kan udarbejdes/etableres af andre Indholdet skal fastlægges og vedtages af kommunen Tilsyn Kommunen skal tage stilling til: Hvem skal der føres tilsyn med Hvad skal der føres tilsyn med Hvordan skal tilsynet udføres Hvad skal resultatet af tilsynet bruges til 13 Miljøstyrelsen Tilsyn (fortsat) Den objektive konstatering af faktiske forhold kan udføres af andre Kommunen kan anvende konsulenter, som kan komme med forslag og udkast, men det forudsætter, at kommunen foretager en sædvanlig sagsbehandling/vurdering til kvalitetssikring heraf. 14
Forarbejderne til lov nr. 1571/2006 Generelt om myndighedsudøvelse: Ved myndighedsopgaver eller myndighedsudøvelse forstås den virksomhed, som består i at regulere borgernes virksomhed, typisk i form af meddelelse af forbud, påbud, tilladelser og henstillinger. Der er tale om en retligt bestemt virksomhed i modsætning til faktisk prægede handlinger, dvs. driftsopgaver. Dog findes visse faktiske handlinger, der utvivlsomt er myndighedsudøvelse. Dette omfatter i hvert fald brug af faktisk tvangsmagt, f.eks. faktiske tvangsindgreb og magtanvendelse. 15 Forarbejderne til lov nr. 1571/2006 Der er nævnt eksempler på myndighedskompetence, som før kommunalreformen kunne overdrages til kommunale fællesskaber: De typer af myndighedsopgaver, der kan overdrages efter lovene, er for eksempel: afgørelseskompetence (tilladelser, dispensationer, påbud m.v.), tilsyn, udarbejdelse af f.eks. affaldsregulativer og lokale forskrifter (hønseregulativ, tomgangsregulativ m.v.) og sektorplanlægning (affaldsplanlægning, vandforsyningsplanlægning m.v.). 16
Forarbejderne til lov nr. 513/2009 Særligt om affaldsplanlægning: Lovens gældende 47, stk. 4, hvorefter fælleskommunale selskaber kan varetage planlægningen af affaldshåndteringen indenfor affaldsselskabets opland, så længe affaldsplanerne formelt godkendes af de enkelte kommunalbestyrelser, bibeholdes. Affaldsbekendtgørelsens 18: I det omfang kommunalbestyrelsens faktiske forvaltningsvirksomhed (driftsherreopgaver) efter denne bekendtgørelse varetages af et kommunalt fællesskab, kan planlægningen foretages af det kommunale fællesskab 17 Forarbejderne til lov nr. 513/2009 Delegation af myndighedsopgaver på affaldsområdet i øvrigt: Det er derudover ikke intentionen med lovforslaget at skabe adgang på affaldsområdet til at uddelegere myndighedskompetence til kommunale fællesskaber. 18
Kontaktoplysninger Advokat (L) Jacob Brandt Lind Cadovius Østergade 38 1019 København K Tlf.: 33 33 81 00 E-mail: jab@lindcad.dk 19