4. februar 2015 Kommenteret høringsnotat om modeller for distributionen af radiokanaler i den fremtidige, kommercielle DAB-blok 1 Kulturstyrelsen udsendte den 16. december 2014 en høring over modeller for distributionen af radiokanaler i den fremtidige, kommercielle DAB-blok 1 med svarfrist den 13. januar 2015. Ifølge den justerede køreplan fra marts 2014 for udbygning af digital radio i Danmark skal tilladelseshaverne i den fremtidige DAB-blok 1, hvori de kommercielle radiostationer skal distribueres efter blokbyttet mellem blok 1 og 2, drive sendenettet i et sendesamvirke. Imidlertid blev der fra forskellig side, herunder også de eksisterende kommercielle stationer, der nu distribueres i DAB-blok 2, stillet spørgsmål ved denne model for driften af sendenettet. På den baggrund blev høringen iværksat med det formål at afdække holdninger og ønsker til driftsmodellen for DAB-blok 1 efter blokbyttet, der forventes at finde sted senest primo 2018 efter den nuværende køreplan. Høringen er koncentreret om to mulige modeller for driften af DABblok 1: Gatekeeper eller sendesamvirke. Udover en eksplicit stillingtagen til, hvilken model, der foretrækkes, blev der i høringen stillet en række spørgsmål, bl.a. om minimumskrav og skønhedskriterier ved et kommende udbud af enten distributionen som gatekeeper eller for tilladelseshavere i en sendesamvirke. Der er indkommet 16 høringssvar fra følgende interessenter: BFE, Borch Teknik A/S, Danske Medier, DILEM, DR, Forbrugerombudsmanden, IRC Nordic A/S, KODA, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Radio24syv, Radio- og tv-nævnet, Rigsrevisionen, SBS Discovery Media, Teracom, Uddannelses- og Forskningsministeriet og Økonomi- og Indenrigsministeriet. Heraf har Forbrugerombudsmanden, Radio- og tv-
Side 2 nævnet, Rigsrevisionen, Uddannelses- og Forskningsministeriet samt Økonomi- og Indenrigsministeriet ikke haft kommentarer til høringen. Danske Medier, DILEM, Radio24syv og DRs høringssvar indeholder holdninger til digital radio m.v. men besvarer ikke direkte høringsbrevets spørgsmål. I det følgende redegøres for hovedsynspunkterne i besvarelser af de i høringen stillede spørgsmål. Foretrukne model Gatekeeper BFE, IRC Nordic og Teracom foretrækker gatekeeper-modellen. Sendesamvirke Borch Technic, KODA og SBS peger på sendesamvirkemodellen som den foretrukne model. Fordele og ulemper ved gatekeepermodellen Generelt er tilhængerne af den opfattelse, at en gatekeeper-model uden for store krav til gatekeeper bedst sikrer fair vilkår og pris for alle, mangfoldighed i programvirksomheden og dermed fremdriften af digital radio i Danmark. Hertil kommer, at radioerne friholdes fra det økonomiske ansvar, der ligger i at skulle etablere og drive sendenettet i et sendesamvirke. Der peges bl.a. på, at Norge har gode erfaringer med denne model. Modstanderne mener, at det alt andet lige vil blive dyrere for radioerne med en gatekeeper, der skal tjene penge på distributionen. BFE er af den opfattelse, at gatekeepermodellen er den eneste konkurrencefremmende model, eftersom gatekeeper har incitament til at skabe innovation og få nye radiostationer, idet det dog forudsættes at gatekeeper er neutral og ikke selv ejer en radiokanal. Borch Teknik kan ikke se nogen fordele ved gatekeepermodellen og mener ikke, at gatekeeper skal være smagsdommer over for radioerne, der er programleverandører, eller i øvrigt have monopol. KODA finder ikke, at en gatekeeper-model, hvor en yderligere aktør skal drive sendenettet på kommercielle betingelser, giver kommerciel radio gode muligheder for at drive en fornuftig forretning. KODA mener desuden, at en gatekeepermodel for radio i givet fald alene kan være en teknisk foranstaltning. En radiogatekeeper er ikke sammenlignelig med Boxer TV. Det skyldes bl.a., at forretningsmodellen for en radiogatekeeper umuligt kan blive abonnementsbaseret, og at en radiogatekeeper ikke som Boxer vil have et selvstændigt ansvar efter ophavsretsloven for udsendelserne, hvilket er principielt vigtigt for KODA.
Side 3 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen anfører, at det kan være en ulempe, hvis gatekeeper-modellen indebærer, at en enkelt spiller på markedet blandt andet får til opgave at udstede tilladelser til andre konkurrerende spillere, herunder muligheden for at afvise tilladelser. Det er en ulempe, hvis en spiller således får ansvaret for at afgøre hvilke konkurrerende spillere, der skal have adgang til sendenettet. Det er derfor afgørende, at en gatekeeper ikke får mulighed for på en uhensigtsmæssig måde at hindre adgangen til markedet. Konkurrence og Forbrugerstyrelsen anbefaler derfor, at sendetilladelser skal tildeles ud fra objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Det er endvidere en ulempe, hvis en gatekeeper, i kraft af sin rolle, kan få adgang til konkurrencefølsomme oplysninger om konkurrenter, fx i forbindelse med at konkurrenter indgiver ansøgning om tilladelse. Det er efter styrelsens opfattelse vigtigt at sikre, at dette ikke sker. Styrelsen anfører, at det muligvis er en fordel ved gatekeepermodellen, at en enkelt spiller kan have et større incitament til at foretage investeringer Teracom peger bl.a. på, at gatekeeper vil have incitament til mangfoldighed, idet gatekeeper kun vil lykkes, hvis der kommer mange radioer og at denne model vil gøre det ubureaukratisk at etablere en radiostation, hvilket kan stimulere konkurrencen i markedet. Hertil kommer, at modellen sikrer høj og ensartet teknisk kvalitet med lave omkostninger for radioerne på grund af stordriftsfordele. SBS er af den opfattelse, at en gatekeeper vil få monopol på distribution af landsdækkende DAB-radio, hvilket betyder, at radioerne ikke har andre steder at gå hen, hvis der ikke kan opnås enighed om økonomi eller andre vilkår. Ifølge SBS vil en gatekeepermodel, hvor gatekeeper kan bestemme sammensætningen, være i modstrid med den måde kommerciel radio hidtil har fungeret, idet det har været markedsbestemt. Hvis gatekeeper kan blande sig i programindholdet vil det være hindrende for den fri konkurrence mellem radioerne. SBS udtrykker endvidere bekymring over, at FM 5 og FM 6-tilladelserne kan blive opgivet, hvis der ikke kan opnås enighed om pris og vilkår for distributionen i DAB-blok 1. SBS peger på, at det alt andet lige vil være dyrere for radioerne med en gatekeeper, og at der for radio ikke er samme indtjeningsmuligheder for en gatekeeper som for tv. Efter SBS opfattelse er den eneste fordel, at gatekeeper påtager sig det økonomiske ansvar for etablering og drift af nettet, hvilket alt andet lige også kan udgøre en risiko for radioerne, hvis gatekeeper f.eks. går konkurs. SBS mener, at der i givet fald bør stilles en lang række minimumskrav til en gatekeeper og opstilles regler for, hvad gatekeeper må og ikke må. er Indvendingerne mod gatekeepermodellen vil kunne imødegås ved at opstille nogle krav til gatekeeper, der sikrer ligebehandling af radioer-
Side 4 ne og en gennemskuelig pris for distributionen. Endvidere kan der opstilles en konfliktløsningsmodel og gatekeepers økonomiske soliditet kan være et skønhedskriterium ved et udbud. Skal der ved gatekeepermodellen stilles krav til det samlede programindhold i DAB-blok 1, og i givet fald hvilke? BFE og SBS afviser, at der skal stilles krav om programindholdet. Borch Teknik er af den opfattelse, at programindholdet er en sag mellem den enkelte radio og Radio- og tv-nævnet. Teracom afviser, at der skal stilles konkrete krav om programindhold i blokken, men foreslår, at gatekeeper skal sikre en mangfoldig sammensætning af kanaler, hvilket kan indgå i en skønhedskonkurrence. Der synes at være enighed om ikke at stille konkrete krav til gatekeeper om de enkelte radioers programindhold, men der er ikke noget til hinder for, at der ved et udbud søges sikret en samlet alsidig programflade, evt. som et skønhedskriterium. Skal der opstilles vilkår for gatekeeper om radioernes adgang til at blive distribueret i sendenettet, herunder betalingen herfor, og i givet fald hvilke? BFE understreger, at gatekeeper ikke har incitament til at holde andre radiokanaler ude, hvorfor det ikke er nødvendigt at stille krav om radioernes adgang, da det må være gatekeeperen, der sammensætter indholdet efter mangfoldighed og kvalitet, såfremt der opstår knaphed på kapacitet. BFE mener dog, at der kan indføjes en prisregulering, så radiostationer kan forudsige deres omkostninger. Denne bør udgøre radiokanalens andel af udsendelsesomkostningen tillagt en (maksimal) mark up. Borch Teknik foreslår, at den enkelte radio skal overholde teknisk grænsefladesnit for levering af signal, jf. internationale standarder. SBS mener, at der bør stilles klare krav om radioernes adgang, herunder hvilken pris, gatekeeper kan tage og regler for prisudvikling, ligesom der skal opstilles regler om løsning af eventuelle tvister. Teracom er af den opfattelse, at gatekeeper vil have en klar interesse i at give radioerne adgang, hvorfor det ikke er relevant at stille særlige krav. Derimod kan der fastsættes rammer for radioernes maksimale betaling. Teracom foreslår, at fastlæggelse af en maksimal pris kan indgå som parameter i en skønhedskonkurrence. Der er udbredte ønsker om at der sikres radioerne adgang til distribution på lige vilkår, hvilket kan indgå som minimumskrav ved et udbud. Hertil kommer en sikring af at radioernes betaling for distributionen
Side 5 maksimalt udgør deres forholdsmæssige andel af udgifterne til distribution med en rimelig fortjeneste til gatekeeper. Dette forhold kan også reguleres ved minimumskravene. Noget tilsvarende gælder krav om tekniske standarder. Skal gatekeeper give adgang til særlige radioer og tjenester, f.eks. trafiktjeneste eller andre Non-Programme-Associated Data? BFE mener ikke, at der skal stilles krav herom, da gatekeeper løbende vil have incitament til at gøre radiomediet attraktivt for lytterne. Hertil kommer, at man ikke kan forudsige, hvilke tjenester, der vil være relevante, hvorfor det kan hæmme udviklingen at stille krav. Borch Teknik er af den opfattelse, at det afhænger af, om radiostationerne har ønske om og midler til at dække omkostninger til særlige tjenester, f.eks. trafikradio. I givet fald bør tjenesten tilbydes, idet den dog skal overholde internationale standarder. SBS mener ikke, der skal stilles særlige krav, men hvis en radio efterspørger en teknologi, bør gatekeeper imødekomme dette. Teracom peger på, at udviklingen gør det vanskeligt at stille konkrete krav, men der kan stilles krav om, at gatekeeper ud over radio udnytter frekvensen til distribution af relevante tillægstjenester. Der bør dog specifikt stilles krav om, at det skal være muligt at tilbyde trafiktjenester baseret på TPEG (Transport Protocol Experts Group), der er grundlagt af EBU og understøtter en række tjenester, hvilket åbner for en udvidelse i forhold til de eksisterende RDS-tjenester på FM. Der er ikke noget i vejen for, at udsendelse af særlige tjenester indgår som et skønhedskriterium, der kan opfyldes ved tilsagn om at åbne for tjenesterne, hvis disse efterspørges. Det kan også overvejes, om der skal stilles minimumskrav, som Teracom foreslår. Skal distributionstilladelsen i DAB-blok 1 udbydes på auktion eller i såkaldt skønhedskonkurrence og hvorfor? Bortset fra, at Borch Teknik foretrækker auktion, hvis gatekeepermodellen vælges, er høringsparterne enige om, at distributionstilladelsen skal udbydes i en skønhedskonkurrence. Teracom foreslår, at man for så vidt angår kravene i skønhedskonkurrencen kan tage udgangspunkt i de krav, der blev stillet ved udbud af de digitale tv-sendemuligheder. Flertallet foretrækker udbud ved en skønhedskonkurrence, hvilket også har været den udbudsmåde, der hidtil har været forudsat. Hvilke skønhedskriterier skal opstilles ved gatekeepermodellen hvis udbud sker ved skønhedskonkurrence, og hvordan skal de prioriteres?
Side 6 BFE foreslår følgende kriterier: Kvalitet (høj oppetid og ensartet kvalitet, der sikrer den ønskede dækning til en konkurrencedygtig pris Kompetence for opbygning og distribution af radio Prissætning for radiostationerne Mangfoldighed Ansøgers økonomiske soliditet Ansøgers uafhængighed (ligesom ved tv-gatekeeper udbuddet bør det trække fra, at ansøger har eget indhold, da dette begrænser konkurrencen). Borch Teknik foreslår, at f.eks. øget dækning og trafikradio kan indgå som elementer i en skønhedskonkurrence, idet det påpeges, at priserne for distribution skal være så lave, at radioerne sikres en sund økonomi. SBS anfører, at skønhedskriterierne skal handle om at sikre, at gatekeepers monopolstatus ikke bliver et problem for radioerne, at eventuelle tvister kan løses og at gatekeepers drift af nettet er kosteffektiv. Teracoms høringssvar indeholder detaljerede forslag til kriterier og nævnets behandling af ansøgningerne, der som udgangspunkt skal understøtte ønsket om udviklingen af et mangfoldigt radiomedie. I prioriteret rækkefølge foreslår Teracom følgende kriterier: 1. Høj dækning og oppetid samt ensartet høj sendetid i hele landet. Hertil krav om hvor hurtigt nettet etableres. 2. Maksimum pris for radioerne for udnyttelse af en programplads i blokken svarende til 1/16 i DAB+ 3. Beskrivelse af hvordan gatekeeper vil sikre flest mulige radiostationer, og størst mulig mangfoldighed 4. Ansøgers erfaring med opbygning og etablering af sendenet 5. Ansøgers økonomiske soliditet. Teracom mener, at det skal være ekskluderende for ansøger, hvis denne selv er broadcaster eller har væsentlig interesse i en radiostation og dermed kan have interesse i at begrænse radiomarkedet. Der er intet til hinder for at de anførte elementer indgår som kriterier i en skønhedskonkurrence. Kan et skønhedskriterium f.eks. være øget dækning? BFE og SBS afviser, at øget dækning skal være et skønhedskriterium, idet de henviser til, at en øget dækning medfører højere omkostninger. SBS påpeger, at dækningen skal øges, hvis der er interesse hos forbrugerne og ikke for at give gatekeeper mulighed for at kræve flere penge af radioerne. Borch Teknik og Teracom mener, at øget dækning kan indgå som et kriterium, jf. besvarelsen af foregående spørgsmål
Side 7 Der er ikke enighed om dette kriterium, men der er intet til hinder for, at det indgår som kriterium i en skønhedskonkurrence. Se ovenfor. Andet? BFE og Teracom tager stilling til en gatekeepers tilladelsesperiode, som BFE mener bør være 12-15 år for at skabe kontinuitet og muligheden for at udvikle radiomediet, mens Teracom foreslår 12 år. Parterne mener ikke, at gatekeeper skal betale koncessionsafgift, ligesom gatekeeper ikke skal pålægges begrænsninger i antallet af kanaler i blokken, men eventuelt et krav om distribution om minimum 15 til 16 kanaler i DAB+. BFE anfører, at da det er vigtigt for at skabe udvikling, at DAB+ er et attraktivt radioudbud, er det nødvendigt med mangfoldighed. Gatekeeper har derfor ret til at fylde en MUX op for at sikre at der er et attraktivt kanaludbud også selv om dette kræver at radiokanaler kan sende uden betaling i given periode. Teracom mener, at gatekeeper skal forpligtes til løbende at orientere Radio- og tv-nævnet om ændringer i programudbuddet og at gatekeeper skal forpligtes til at distribuere FM 5 og 6 mod betaling. Endvidere bør det være tilladt for gatekeeper at distribuere ikkebetalende kanaler, herunder udenlandske radioer, for at udnytte ledig kapacitet. Endelig bør gatekeeper forpligtes til at deltage i informationsindsatsen i forbindelse med udbygning og overgang til DAB+ SBS foreslår, at der skal nedsættes et uvildigt udvalg under Radio- og tv-nævnet, der kan tage stilling til tvister mellem gatekeeper og radioerne. Endvidere understreger SBS, at gatekeeper ikke må eje eller have andele i en radio, hverken FM eller DAB. Da en gatekeeper vil skulle finansiere opbygningen af sendenettet vil der hensigtsmæssigt kunne fastsættes en længere tilladelsesperiode på 12 eller måske 15 år. Af samme årsag kan man undlade at kræve en fast koncessionsafgift. Det kan være et minimumskrav, hvor mange radioer gatekeeper minimum skal kunne distribuere, da det faktiske antal distribuerede kanaler vil afhænge af hvor mange radioer, der ønsker at bive distribueret. Ud fra en betragtning om, at gatekeeper skal kunne distribuere så mange radioer, som det teknisk er muligt og som der er interesse for, kan man undlade at stille noget maksimumskrav, idet der dog altid vil være hensynet til kvaliteten. Fordele og ulemper ved sendesamvirkemodellen Tilhængerne af sendesamvirket er bl.a. af den opfattelse, at det alt andet lige vil være billigere for radioerne, hvis en gatekeeper ikke
Side 8 kommer ind som et ekstra led, der skal tjene penge på distributionsvirksomheden. Modstanderne udtrykker der bekymring over, at etablerede aktører i et sendesamvirke ikke vil være interesseret i at give konkurrenter adgang til sendesamvirket. BFE er af den opfattelse, at sendesamvirkemodellen vil give lavere kvalitet og lavere konkurrence, idet indholdsejerne i et konsortium har et incitament til at holde andre ude. Og det forekommer utænkeligt, at konsortiet vil sætte kræfter af til det store arbejde med at drive udvikling at skaffe nye typer radiostationer. Derfor bliver det vanskeligt for nye aktører at komme ind på radiomarkedet. Hertil kommer, at der vil være større juridisk og økonomisk risiko for radioerne. Der kan være risiko for uheldige installationer eller lign. som kræver investering i nyt udstyr. En sådan driftsrisiko som altid er til stede ligger bedst hos en stor aktør (der ligeledes har kompetence til at sikre sig kvalitetsinstallation fra starten). En gatekeeper kan således bedre påtage sig en driftsrisiko. Det vil endvidere efter BFEs opfattelse være vanskeligere at forlade et sendesamvirke, da det medfører salg af en ejerandel og dermed en mere kompliceret exit-forløb sammenlignet med at komme ud af en lejekontrakt. BFE er også af den opfattelse, at modellen kan betyde lavere og uensartet kvalitet, da denne model vil skabe en suboptimering i de tretten regioner og det vil blive vanskeligt at forestille sig en ensartet kvalitet og betalinger på tværs af de tretten regioner både ved opbygning og drift af radionettet. Borch Teknik mener, at sendesamvirkemodellen er overskuelig for de enkelte medlemmer, der får indflydelse på de tekniske og økonomiske løsninger, der vælges. KODA er af den opfattelse, at en sendesamvirkemodel, hvor sendenettet i sig selv ikke skal generere overskud, giver kommerciel radio gode muligheder for at drive en fornuftig forretning. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen anfører, at det er en fordel ved denne model, at sendetilladelser tildeles af et uvildigt organ, Radio- og tv-nævnet. Der er således efter styrelsens opfattelse ikke umiddelbart, som i gatekeeper-modellen en risiko for, at en enkelt spiller kan drage fordel af at have en særlig rolle. En ulempe ved sendesamvirkemodellen er dog, at det er erfaringen, at når konkurrenter mødes, fx som led i et driftsfællesskab, så letter det muligheden for, at konkurrenterne kan foretage informationsudveksling og dermed begrænse konkurrencen i markedet. Dette kan dog imødegås ved etablering af et uafhængigt og uvildigt organ. SBS anfører, at fordelen vil være, at der ikke er monopol på distributionen, og at medlemmerne af sendesamvirket vil have et klart incitament til at få nye radioer til samvirket, så man er flere om at dele udgifterne. Med de eksisterende kommercielle DAB-kanaler, er der kun to til at dele udgifterne.
Side 9 Teracom mener, at sendesamvirkemodellen med dets selvstyre i høj grad vil beskytte de eksisterende aktører mod yderligere konkurrence. Det er derimod tvivlsomt, om modellen vil understøtte udviklingen af et mangfoldigt radiomarked og stimulere konkurrencen. Det er Teracoms opfattelse, at det vil være vanskeligt for nye aktører, der vil være tvunget til at indgå i en ansvarspådragende konstruktion, dvs. sendesamvirket, som er at ligne med et selskab. Konsekvensen kan være, at nye aktører vil fravælge sendesamvirket. Derfor mener Teracom, at sendesamvirkemodellen kan betyde, at der næppe vil komme fuld udnyttelse af sendenettet. Der er modsatrettede holdninger og forventninger til en sendesamvirkemodel, men der er ikke anført noget, der forhindrer valg af en sendesamvirkemodel. Da det er Radio- og tv-nævnet, der udsteder tilladelser, der giver tilladelseshaverne ret og pligt til at indgå i sendesamvirket, forventes det, at der til en vis grad tages højde for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens indvending om, at samarbejdet i sendesamvirket kan medvirke til at begrænse konkurrencen i markedet. Skal i sendesamvirkemodellen særlige radioer eller tjenester prioriteres ved programudbuddet, f.eks. trafiktjenester eller andre Non- Programme-Associated Data? BFE og Teracom henviser til deres svar herom ved gatekeepermodellen. Også Borch Teknik svar nogenlunde enslydende på dette spørgsmål for gatekeeper- og sendesamvirkemodellen. SBS mener, at det skal være op til sendesamvirket, om der skal distribueres særlige tjenester. Der er ikke noget i vejen for, at udsendelse af særlige tjenester indgår i virksomheden, men hvis de skal indgå som et skønhedskriterium, vil det alene være de enkelte radioer, der kan give tilsagn herom, hvilket er muligt. Hvis der stilles minimumskrav vil det gælde samtlige tilladelseshavere og dermed sendesamvirket. Andet? BFE henviser til sit svar under gatekeeper og foreslår, at der bør indføres en række konkurrencefremmende tiltag for at sikre en ret og pligt for radiostationerne til at indgå i et konsortium. Borch Teknik mener, at sendesamvirket bør kunne vælge en eller flere operatører (geografisk opdelt). Endvidere bør dækningsgraden kunne tilpasses det aktuelle behov.