Børne- og Socialministeriet Holmens Kanal 22 1060 København K Danmark ejb@sm.dk lovint@sm.dk W I L D E R S P L A D S 8 K 1 4 0 3 K Ø BENHAVN K T E L E F O N 3 2 6 9 8 8 8 8 D I R E K T E 9 1 3 2 5 7 6 9 E M K I @ H U M A N R I G H T S. D K M E N N E S K E R E T. D K D O K. N R. 1 7 / 0 0 3 6 4-3 H Ø R I N G O V E R U D K A S T T I L V E J L E D N I N G O M R E T S S I K K E R H E D O G A D M I N I S T R A T I O N P Å D E T S O C I A L E O M R Å D E 3 1. M A R T S 2 0 1 7 Børne- og Socialministeriet har ved e-mail af 6. februar 2017 anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til udkast til vejledning om retssikkerhed og administration på det sociale område. Instituttet har følgende bemærkninger til udkastet: FORSØGSORDNING OM LÆGEBEHANDLING I udkastets punkt 103, henvises der til en forsøgsordning, der gælder indtil 30. juni 2019, hvorefter ydelsesmodtagere under visse betingelser har ret til at afvise lægebehandling uden, at det får ydelsesmæssige konsekvenser. Instituttet finder, at der er behov for nærmere at redegøre for forsøgsordningen og i den forbindelse overveje hensigtsmæssigheden af at medtage Ankestyrelsens principafgørelse 67-12 om iværksættelse af behandling med antidepressiv medicin. Det skal bemærkes, at denne afgørelse daterer sig tilbage til tiden før forsøgsordningens iværksættelse. Instituttet kan i den forbindelse henvise til den lægelige diskussion, der gennem den senere tid har fundet sted om bivirkninger m.v. fra behandling med de såkaldte lykkepiller, som en del patienter har givet udtryk for ikke at kunne tåle, og hvis behandlingsmæssige effekt, der er sat spørgsmålstegn ved. 1 Der er efter instituttets opfattelse væsentlige betænkeligheder forbundet med at betinge forsørgelsesydelser af sådan behandling, 1 Se bl.a. Jyllands-Posten, Midlertidigt stop for tvangsbehandling, 18. januar 2014.
hvorfor Ankestyrelsens (nu fem år gamle) afgørelse ikke uden videre bør medtages i den nye vejledning. Instituttet anbefaler, at der i vejledningen redegøres nærmere for forsøgsordningen, der giver ret til på visse betingelser at afvise lægebehandling uden ydelsesmæssige konsekvenser m.v. Instituttet anbefaler endvidere, at det overvejes at udelade Ankestyrelsens principafgørelse 67-12 om iværksættelse af behandling med antidepressiv medicin eller, som minimum, at afgørelsen kun medtages, hvis det kan ske i sammenhæng med redegørelsen for indholdet af forsøgsordningen om mulighed for afvisning af behandling. OVERVÅGNING I TILBAGEBETALINGSSAGER I udkastets kapitel 17 redegøres blandt andet for reglerne om kommunernes overvågning af modtagere af sociale ydelser. Kommunernes brug af overvågning er ikke reguleret i retssikkerhedsloven, fordi overvågning af borgere som udgangspunkt er en politimæssig opgave. Når der er begrundet mistanke om socialt bedrageri skal kommunerne anmelde forholdet til politiet, som derefter foretager efterforskning i overensstemmelse med retsplejelovens regler, se blandt andet Beskæftigelsesministerens svar til Folketingets Retsudvalg på spørgsmål 771 af 6. maj 2011. 2 Kommunerne har imidlertid adgang til at foretage overvågning i et vist begrænset omfang, således som det fremgår af den gældende vejledning og det fremsendte udkast. Det er imidlertid instituttets opfattelse, at adgangen til at bruge overvågning bør præciseres yderligere med henblik på at forebygge og begrænse uberettiget brug af overvågning. I udkastets pkt. 164 i rubrikken under overskriften Bilobservationer ingen eller ringe vægt fremgår, at systematisk overvågning ofte vil være i strid med proportionalitetsprincippet. Det er instituttets opfattelse, at systematisk overvågning ikke er tilladt. Instituttet foreslår derfor, at det i stedet anføres i lighed med vejledning nr. 9273 af 14. juni 2013 om folkeregistrering at der ikke hjemmel til, at en kommune kan foretage nogen form for systematiseret observation af en borgers bopæl eller færden, idet overvågning som udgangspunkt er en politimæssig opgave. Samtidigt foreslår instituttet, at der i vejledningen anføres konkrete eksempler på situationer, hvor brugen af enkeltstående observationer er berettiget, 2 Folketingets Retsudvalg, REU Alm.del 2010-11, endeligt svar på spørgsmål 771. 2/7
med henblik på at forebygge og begrænse en uberettiget brug af overvågning. Instituttet anbefaler, at det af vejledningen fremgår, at der ikke er hjemmel til, at en kommune kan foretage nogen form for systematiseret observation af en borgers bopæl eller færden, idet overvågning som udgangspunkt er en politimæssig opgave. KRAV TIL HJEMLØSE OM MEDVIRKEN I KONTROLSAGER En del kommuner har de senere år indført skærpede dokumentationskrav for, at hjemløse opholder sig i kommunen, og der er set eksempler på, at kommunerne bruger både retssikkerhedslovens sagsbehandlingsregler og folkeregistreringsreglerne til at stille sådanne dokumentationskrav til hjemløse. Der er en række eksempler på, at hjemløse borgere bliver afkrævet personligt fremmøde én gang ugentligt eller én gang månedligt, hvor de skriftligt skal redegøre for, hvor de har overnattet hver eneste nat siden seneste fremmøde. Kommunerne har fremført forskellige begrundelser for disse krav. Nogle kommuner har henvist til CPR-lovens krav om, at flytning skal meldes inden fem dage efter flytningen, andre til, at kommunen efter CPR-loven med jævne mellemrum skal tage sager, hvor den pågældende er registreret uden bopæl eller fast opholdssted, op og kan kræve en nærmere redegørelse fra den pågældende. I andre tilfælde har der været henvist til aktivlovens regler om opfølgning eller til retssikkerhedslovens sagsbehandlingsregler om, hvilken kommune der skal yde den hjemløse hjælp og borgernes forpligtelse til at oplyse om ændringer, der kan have betydning for modtagelsen af hjælp. Der har sågar været stillet krav om, at hjemløse for at dokumentere sit ophold i kommunen, har skullet fremvise kontoudskrifter eller kvitteringer for indkøb foretaget i kommunen. Kontrollen synes på den ene side at have til formål at kontrollere, at det er den pågældende kommune, der (fortsat) skal yde den hjemløse hjælp og på den anden side at kontrollere, om den hjemløse overnatter hos en anden modtager af sociale ydelser, hvilket vil kunne have konsekvenser for dennes modtagelse af eksempelvis boligstøtte. I praksis synes kommunerne at stoppe for udbetalingen af sociale ydelser, hvis den hjemløse ikke opfylder dokumentationskravene. Der henvises til instituttets delrapport om Retten til bolig fra Status 2015-16 for en mere udførlig beskrivelse af problemstillingen. 3 3 Institut for Menneskerettigheder, Status 2015-16, delrapport Retten til bolig, s 49 ff., tilgængelig på https://menneskeret.dk/udgivelser/retten-bolig-status 2015-16. 3/7
Kommunernes praksis rejser en række spørgsmål om den korrekte anvendelse af retssikkerhedslovens regler i forhold til adgangen til at stille sådanne dokumentationskrav, om formålet hermed og om konsekvenserne (fratagelse af ydelser). Det er instituttets opfattelse, at vejledningen bør indeholde et samlet afsnit om retssikkerhedslovens anvendelse i disse situationer. Instituttet anbefaler, at der i vejledningen indsættes en samlet gennemgang af retssikkerhedslovens anvendelse i forbindelse med kontrol af hjemløse. OPLYSNINGSPLIGT MED HENBLIK PÅ AT FØRE KONTROL MED ANDRE Efter retssikkerhedslovens 11, stk. 1, nr. 1, kan kommunen anmode personer, der søger om eller får hjælp, om at medvirke til at få de oplysninger frem, som er nødvendige for at afgøre, hvilken hjælp de er berettiget til. Efter 11, stk. 2 har personer, der modtager hjælp pligt til at oplyse om ændringer, der kan have betydning for hjælpen. Retssikkerhedslovens 11 vedrører imidlertid alene oplysninger, der af betydning for den hjælp den pågældende modtager og ikke oplysninger til brug for kontrol med andre borgeres sager. Det er efter instituttets opfattelse ikke tilladt, at kræve oplysninger fra en hjemløs borger om, hvor den pågældende har overnattet hver nat i en given periode med det formål at kunne føre generel kontrol med andre personers eventuelle uberettigede modtagelse af sociale ydelser. Det skyldes, at der efter instituttets opfattelse ikke er hjemmel i retssikkerhedslovens sagsbehandlingsregler til at pålægge en sådan oplysningspligt. Instituttet anbefaler, at det fremgår af vejledningen, at der ikke er hjemmel i retssikkerhedsloven til at pålægge hjemløse oplysningspligt om deres ophold med det formål at kontrollere andre. OPLYSNINGSPLIGT MED HENBLIK PÅ AT FØRE KONTROL MED OM KOMMUNEN ER OPHOLDSK OMMUNE Som det fremgår ovenfor pålægger en række kommuner hjemløse at oplyse deres daglige opholdssted (overnatningssted) med henvisning til retssikkerhedslovens sagsbehandlingsregler om ansøgerens medvirken til sagens oplysning. 4 4 Se eksempel på en såkaldt bopælserklæring fra Helsingør Kommune på: https://polweb.helsingor.dk/open/byrådet%20(åben)/2015/14-12 2015/Referat%20(Åben)/14-12-2015%20 %20Bilag%2010.01%20Bopælserklæring%20november%202015.pdf. 4/7
Retssikkerhedslovens regler om opholds-, handle- og betalingskommune gennemgås i udkastets kapitel 34, 35 og 36. Som det fremgår af udkastets pkt. 356 er det vigtigt, at uenighed mellem flere kommuner om, hvilken kommune der er opholdskommune ikke får konsekvenser for den borger, som har brug for hjælpen. Udkastet beskriver imidlertid ikke den situation, hvor der ikke er uenighed med flere kommuner, men hvor kommunen, med henvisning til retssikkerhedslovens sagsbehandlings regler, pålægger borgeren (løbende) at dokumentere, at kommunen (fortsat) er borgerens opholdskommune. Det følger af retssikkerhedslovens 10 og officialmaksimen, at sagens oplysning påhviler kommunen. Det er dermed ikke i første omgang borgeren, der har ansvaret for at oplyse sagen og skulle bevise sit (løbende) ophold i kommunen. Idet alle borgere altid har en opholdskommune kan kommunen efter instituttets opfattelse alene afvise hjælp, såfremt der specifikt kan henvises til en anden kommune som opholdskommune, samt at denne kommune rent faktisk anser sig som opholdskommune. Såfremt den anden kommune afviser at være opholdskommune, og der dermed kan konstateres uenighed kommunerne imellem, finder retssikkerhedslovens 9, stk. 12 anvendelse. Spørgsmålet om, hvilken kommune der skal yde hjælp og støtte efter retssikkerhedslovens 9 9 b, er som udgangspunkt uden betydning for borgerens krav på at modtage specifikke ydelser. Det bør således tydeliggøres, at reglerne om borgerens medvirken til sagens oplysning ikke kan anvendes på den måde, at der for alle personer, der er registreret uden fast opholdssted i CPR (hjemløse), stilles dokumentationskrav for, hvor den pågældende har overnattet. Sådanne oplysninger er efter instituttets opfattelse ikke nødvendige for at afgøre, hvilken hjælp borgeren er berettiget til, ligesom oplysninger om, hvor den hjemløse har overnattet hver eneste nat ikke er en oplysning, der kan have betydning for hjælpen, jf. retssikkerhedslovens 11, stk. 1, nr. 1 og stk. 2. Instituttet anbefaler, at der i vejledningen redegøres nærmere for retssikkerhedslovens sagsbehandlingsregler i relation til hjemløse, i tilfælde hvor kommunen ønsker oplysninger om den hjemløses ophold med henblik på løbende at kontrollere, at kommunen er opholdskommune. FRATAGELSE AF YDELSER VED MANGLENDE DOKU MENTATION Der er efter instituttets opfattelse som udgangspunkt ikke hjemmel til at fratage en hjemløs borger kontanthjælp eller øvrige sociale ydelser med henvisning til usikkerhed omkring, hvilken kommune der er den 5/7
pågældendes opholds- og/eller handlekommune. Som det fremgår af vejledningens pkt. 325 skal man være opmærksom på, at alle borgere altid har en opholdskommune, og at der derfor ikke kan stilles minimumskrav til tilknytningen til kommunen. Som ovenfor nævnt fremgår det ligeledes af vejledningens pkt. 356, at det er vigtigt, at uenighed mellem flere kommuner om, hvilken kommune der er opholdskommune ikke får konsekvenser for den borger, som har brug for hjælpen. Kommunerne bør endvidere holde sig for øje, at borgere, der ikke kan forsørge sig selv, og som ikke forsørges af andre personer, har en grundlovssikret ret til hjælp fra det offentlige, jf. grundlovens 75, stk. 2. Såfremt borgeren opfylder de materielle betingelse for at modtage en specifik ydelse, kan kommunen efter instituttets opfattelse ikke stoppe ydelsen uden en anden kommune overtager forpligtelsen. Det bør efter instituttets opfattelse fremhæves, at manglende oplysninger fra parten i relation til spørgsmålet om opholds- og handlekommune ikke automatisk kan lægges borgeren til last med den konsekvens, at borgeren kan fratages ydelser, men at kommunen må træffe afgørelse på det foreliggende grundlag, jf. retssikkerhedsloven 11 b. Såfremt der ikke på det foreliggende grundlag kan peges på en anden opholdskommune, kan kommunen efter instituttets opfattelse ikke stoppe ydelsen med henvisning til den hjemløses manglende medvirken eller en hypotetisk tvivl om, hvilken kommune der er opholdskommune. Det tidligere Beskæftigelsesankenævn har i en afgørelse afvist, at aktivlovens regler indeholder hjemmel til at pålægge hjemløse dokumentationskrav for ophold i kommunen med den virkning, at kontanthjælpen kan stoppes. 5 Det er instituttets opfattelse, at tilsvarende gør sig gældende i forhold til andre ydelser. Instituttet anbefaler, at der i vejledningen redegøres nærmere for, hvilken betydning kommunens tvivl om rette opholdskommune kan have for borgerens adgang til at modtage hjælp og støtte efter sociallovgivningen. SAMSPILLET MELLEM RETSSIKKERHEDSLOVEN OG CPR-LOVEN Selvom kommunerne både varetager opgaven med at folkeregistrere alle borgere i Danmark og opgaven med at udbetale sociale ydelser efter sociallovgivningen, er det som udgangspunkt ikke tilladt at sammenblande de hensyn, der skal varetages efter den ene lovgivning med de hensyn som skal varetages efter den anden lovgivning. Man kan således ikke med henvisning til CPR-loven kræve, at en hjemløs 5 Afgørelsen er tilgængelig på organisationen Gadejuristens hjemmeside: http://www.gadejuristen.dk/sites/default/files/afgoerelse.pdf. 6/7
nærmere redegør for sine bopælsforhold med det formål at afklare om kommunen er den hjemløses opholds- og handlekommune efter retssikkerhedslovens regler. Her må kommunen anvende de socialretlige sagsbehandlingsregler i retssikkerhedsloven. En sådan praksis synes at stride mod det såkaldte forvaltningsretlige specialitetsprincip, 6 ligesom det klart fremgår af CPR-lovens forarbejder, at der ikke må tages hensyn til folkeregistreringens retsvirkninger efter anden lovgivning. Tilsvarende fremgår af Vejledning nr. 9273 af 14. juni 2013 om folkeregistrering: Inden for en lang række lovområder (skattelovgivning, sociallovgivning m.v.) skal der foretages en særskilt bedømmelse om bopælsspørgsmål i sagerne uafhængig af registreringen i CPR. På det sociale område foretages således f.eks. en vurdering af, hvilken kommune der er handlekommune og dermed har pligt til at yde en borger hjælp efter den sociale lovgivning. I denne bedømmelse indgår andre kriterier end selve folkeregistreringen. Registreringen i CPR er dog ved disse afgørelser normalt tillagt stor betydning. Det er derfor vigtigt at understrege, at bopælsregistreringen altid alene skal ske ud fra folkeregistreringsreglerne. Selvom udkastet til vejledningen om retssikkerhed og administration på det sociale område primært omhandler retssikkerhedslovens regler bør der efter instituttets opfattelse redegøres yderligere for samspillet mellem anvendelsen af retssikkerhedsloven og CPR-loven. Det er instituttets opfattelse, at vejledningen bør indeholde en beskrivelse af, at det ikke er tilladt at sammenblande de hensyn der varetages efter retssikkerhedsloven med de hensyn der varetages efter CPR-loven, og at det således ikke er tilladt at anvende CPR-lovens regler til at kræve oplysninger med det formål at vurdere, hvilken kommune der er den hjemløses opholdskommune efter retssikkerhedslovens regler. Instituttet anbefaler, at der i vejledningen medtages en beskrivelse af, at det ikke er tilladt at sammenblande de hensyn der varetages efter retssikkerhedsloven med de hensyn der varetages efter CPRloven. Der henvises til ministeriets sagsnummer 2015-6750. Med venlig hilsen Emil Kiørboe S P E C I A L K ONSULENT 6 Hans Gammeltoft-Hansen m.fl, Forvaltningsret, 2. udgave 2002, side 333 335. 7/7