Statsforvaltningens brev af 26. august 2008 til en borger

Transkript

1 Statsforvaltningens brev af 26. august 2008 til en borger TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK Statsforvaltningen har modtaget Deres henvendelse af 29. maj 2007, hvor De har klaget over, at Nyborg Kommune uden Deres samtykke har optaget Deres søn på venteliste til et dagtilbud og siden tilbudt ham en daginstitutionsplads i kommunen pr. 1. juni De har gjort gældende, at De på daværende tidspunkt havde del i forældremyndigheden over Deres søn, hvorfor Nyborg Kommune efter Deres opfattelse havde handlet i strid med Deres rettigheder som medindehaver af forældremyndigheden over barnet. De har endvidere gjort gældende, at der på daværende tidspunkt verserede en sag om forældremyndighed, hvorfor Nyborg Kommune burde have undladt at tilbyde Deres søn et dagtilbud før, at den pågældende sag var afgjort. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. STORETORV AABENRAA JOURNAL NR.: /216 SAGSBEHANDLER: RHSOE DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: EAN-NR SE-NR syddanmark@statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: Indledningsvist beklager statsforvaltningen meget den tid, det har taget at behandle sagen. Sagsbehandlingstiden skyldes, at tilsynet har haft og fortsat har et meget stort antal sager under behandling. Af den grund er det ikke altid muligt at afslutte sagerne så hurtigt som ønskeligt. TELEFONTID: MANDAG-ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: Det er statsforvaltningens opfattelse, at Nyborg Kommunes administration af dagældende regler om dagtilbud til børn ikke har været i strid med lovgivningen. Statsforvaltningen foretager ikke yderligere i sagen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse.

2 Sagens baggrund: Sagen drejer sig om, hvorvidt en kommune er forpligtet til at optage et barn i et dagtilbud samt at optage det på en venteliste med henblik på optagelse i et dagtilbud, når der fælles forældremyndighed og kun en af forældrene har søgt om dagtilbudet. Nyborg Kommune har den 2. september 2007 afgivet en redegørelse til statsforvaltningen for sagens forløb. Kommunen har anført, at lovgrundlaget vedrørende optagelse af børn i kommunale dagtilbud indtil august 2007 har været reguleret i lov om social service med tilhørende vejledning, og at Nyborg Kommunes Byråd som supplement hertil havde vedtaget regler for visitation m.v. Kommunen har endvidere anført, at der ikke af disse retningslinier fremgik konkrete anvisninger på, hvordan pladsanvisningen skulle forholde sig, hvis der var uenighed mellem forældrene om optagelse. Retsgrundlag: Indtil den 1. august 2007 var regler om dagtilbud til børn fastsat i lov om social service, kapitel 7, 20-31, lovbekendtgørelse nr. 58 af 18. januar , stk. 1, 1. pkt., stk. 2, stk. 3, 1. pkt. og stk. 4 i lov om social service er sålydende: 26. Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om optagelse i et dagtilbud. Afgørelsen kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal fastsætte retningslinjer for optagelse af børn i dagtilbud. Forældre skal have mulighed for at tilkendegive ønsker om optagelse i konkrete dagtilbud. Stk. 3. Alle børn har adgang til at blive optaget i et dagtilbud. Stk. 4. Alle børn har adgang til at blive optaget i et dagtilbud i en anden kommune end opholdskommunen fra det tidspunkt, hvor forældrene har fået tilsagn om et tilskud fra opholdskommunen til brug for dagtilbud. En kommunalbestyrelse kan afvise at optage børn fra andre kommuner, hvis det er begrundet i kapacitetsmæssige årsager, og hvis væsentlige hensyn til børn fra kommunen ellers ville blive tilsidesat. Ministeren for familie- og forbrugeranliggender fastsætter i en bekendtgørelse nærmere regler om afvisning af børn fra andre kommuner. Stk. 5. Følgende fremgår blandt andet af Socialministeriets vejledning nr. 53 af 6. marts 1998, om dagtilbud m.v. til børn efter lov om social service: 1.2. Forpligtelsen omfang. Børn i kommunen SIDE 2

3 Kommunens forpligtelse efter 7 retter sig mod alle børn med ophold i kommunen. Forpligtelsen bortfalder, når barnet flytter fra kommunen. Ved flytning kan barnet fortsætte i dagtilbudet, hvis forældrene ønsker det, og der foreligger en aftale mellem de to kommuner Optagelse Lige muligheder Det er et grundlæggende princip, at alle børn, der har ophold i en kommune, skal have lige mulighed for at blive optaget i de offentlige dagtilbud. Forældrene har ikke krav på en plads i et bestemt dagtilbud til deres barn, men har i almindelighed mulighed for at ønske en plads i et bestemt dagtilbud eller eventuelt i et bestemt distrikt i kommunen. Optagelseskompetence Afgørelser om optagelse i dagtilbud træffes af kommunen, hvis afgørelse ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed Anslået optagelsestidspunkt Det følger af retssikkerhedslovens 3, stk. 2, at kommunen skal fastsætte en generel frist for, hvor lang tid der må gå, fra der ansøges om plads i et dagtilbud, til der træffes afgørelse om optagelse. Om fastsættelse af frister generelt og offentliggørelse af disse henvises til Socialministeriets vejledning om lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Kommunen kan opfylde sin pligt efter retssikkerhedslovens 3, stk. 2, ved at oplyse forældrene om, at barnet er optaget på en venteliste, og at der vil blive anvist plads efter ventelistens rækkefølge. Kommunen kan ikke i forbindelse med optagelse af et barn i et dagtilbud knytte betingelser til tildelingen af pladsen, fx kan kommunen ikke træffe beslutning om, at pladsen er midlertidig. Der kan ikke fastsættes retningslinier, der udelukker bestemte grupper af børn fra et dagtilbud. Venteliste Hvis efterspørgslen efter pladser i dagtilbud overstiger udbudet, oprettes der venteliste. Alle børn skal have lige adgang til optagelse på venteliste, og anciennitetsprincippet gælder ved optagelse på og anvisning af plads fra ventelisten. En ledig plads i et dagtilbud skal således tildeles det barn, der inden for den relevante aldersgruppe i forhold til pladsen står øverst på ventelisten. Med den relevante aldersgruppe forstås den aldersgruppe, som kommunen har besluttet, at det pågældende dagtilbud eller den pågældende afdeling i dagtilbudet er forbeholdt SIDE 3

4 Når et barn er optaget i et dagtilbud, har forældrene ikke krav på fortsat at stå på venteliste til et andet tilbud Opsigelse Da der ved optagelse af børn i dagtilbud er tale om tildeling af en ydelse efter serviceloven og ikke en privatretlig aftale, kan kommunen ikke opsige børn, der er optaget i dagtilbud Udmeldelse Forældre med børn i dagtilbud kan udmelde børnene med det varsel, der er fastsat af kommunen, normalt en måneds varsel til den 1. og evt. den 15. i en måned. 3, 9a, stk. 1, stk. 2 og stk. 4, 1. pkt. i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (lovbekendtgørelse nr af 27. august 2007) er sålydende: 3. Kommunen skal behandle spørgsmål om hjælp så hurtigt som muligt med henblik på at afgøre, om der er ret til hjælp og i så fald hvilken. Stk. 2. Kommunen fastsætter en frist for, hvor lang tid der må gå, inden der skal være truffet en afgørelse. Hvis denne frist ikke kan overholdes, skal ansøgeren skriftligt have besked om, hvornår ansøgeren kan forvente en afgørelse. 9 a. Opholdskommunen for et barn eller en ung under 18 år har pligt til at yde hjælp, jf. dog 9 b. Stk. 2. Et barn eller en ung under 18 år har samme opholdskommune som forældrene, jf. dog stk Et barn eller en ung under 18 år, der bor mest hos den ene af forældrene, har opholdskommune hos denne. Hvis barnet eller den unge bor lige meget hos begge forældre, har barnet eller den unge opholdskommune, hvor det er tilmeldt folkeregistret. Stk. 3. Stk. 4. Forældremyndighedsindehaverens opholdskommune har pligt til at yde hjælp efter kapitel 11 i lov om social service. Følgende fremgår blandt andet af Socialministeriets vejledning nr. 73 af 3. oktober 2006, om retssikkerhed og administration på det sociale område: 190. Den generelle adgang til at klage over kommunernes eller staten i jobcentrenes afgørelser til de sociale nævn eller beskæftigelsesankenævnene kan være begrænset i de enkelte love. Eksempelvis kan borgerne ikke klage over kommunalbestyrelsens afgørelser om optagelse i dagtilbud til børn ( 26, stk. 1, i serviceloven) 263. Reglerne om opholdskommune i den sociale lovgivning fastlægger, hvilken kommune der har pligt til at give hjælpen. Det er et grundlæggende princip, at der altid skal være en kommune, som har pligt til at give hjælp, således at borgeren ikke risikerer at blive henvist fra myndighed til myndighed og ikke få den nødvendige hjælp i tide. SIDE 4

5 Begreberne opholdskommune og handlekommune 264. Opholdskommunen er som udgangspunkt den kommune, hvor borgeren opholder sig. Normalt har opholdskommunen også pligt til at handle. Den kommune, som borgeren befinder sig i og henvender sig til for at få hjælp, har handleforpligtelsen og kaldes handlekommunen. Borgerens opholdskommune vil i de fleste tilfælde også være handlekommune i forhold til borgeren. En kommune har handleforpligtelsen i forhold til en borger i følgende situationer: - Kommunen er opholdskommune for borgeren i henhold til 9, stk. 1, og 9 a, stk. 1 (hovedreglen), - Kommunen er opholdskommune for barnet under 18 år i henhold til 9 a, stk. 2, Selvom det ikke er opholdskommunen, der i sidste ende skal betale for ydelsen, er det, som hovedregel, opholdskommunen, der har handleforpligtelsen. Der kan være tilfælde, hvor der ydes mellemkommunal refusion fra en tidligere opholdskommune. Ved afgørelse af hvilken kommune, der er opholdskommune kan der lægges vægt på flere momenter. Det kan ikke angives udtømmende, hvad der kan lægges vægt på. Folkeregistertilmeldingen er et vigtigt moment, men de faktiske forhold vejer tungere. Dette gælder særligt i forhold til hjemløse. Et væsentligt moment er personens egne oplysninger, ikke mindst om hvor den pågældende har været, og hvor den pågældende har mest lyst til at opholde sig. Der kan også lægges vægt på, hvor en person senest har været i kontakt med offentlige myndigheder for at få hjælp eller få udbetalt ydelser. Man skal være opmærksom på, at alle personer altid har en opholdskommune, og at der derfor ikke kan stilles minimumskrav til den tilknytning en person skal have til en kommune, for at kommunen kan anses for opholdskommune. Fastlæggelsen af, hvilken kommune der er opholdskommune, kræver ofte, at der foretages en vurdering af en persons tilknytning til flere kommuner, for at fastslå hvilken kommune der er nærmest til at anse for at være personens opholdskommune. Opholdskommune for ægtefæller og børn Børn har som hovedregel samme opholdskommune som forældrene 272. Børn under 18 år, hvis forældre lever sammen, har som udgangspunkt samme opholdskommune som deres forældre. Det følger af retssikkerhedslovens 9 a, stk. 2. Det er således hovedreglen, at børn ikke har en selvstændig opholds- og handlekommune, fordi hjælp efter den sociale lovgivning gives til forældrene. Det er barnets biologiske forældres eller adoptivforældres opholdskommune, som bestemmer barnets opholdskommune efter 9, stk. 3. Det er uden betydning, om forældremyndigheden er tillagt andre. SIDE 5

6 Afgørelser om foranstaltninger efter kapitel 11 i serviceloven træffes dog altid af den kommune, som er opholdskommune for indehaveren af forældremyndigheden. (...) Forældrene bor ikke sammen 273. Bor forældrene hver for sig, har barnet samme opholdskommune som den af forældrene, hvor barnet bor mest, jf. retssikkerhedslovens 9 a, stk. 2, 2. pkt., uanset hvem af forældrene, der har forældremyndigheden,. Bor barnet lige meget hos begge forældre, er folkeregisteradressen afgørende for, hvilken kommune der er opholdskommune. Det beror på en konkret vurdering, om en ansøgning skal behandles af barnets opholdskommune eller af den kommune, der er opholdskommune for den anden af forældrene. Foranstaltninger over for børn og unge 275. Afgørelser for børn og unge efter servicelovens kapitel 11 træffes i forhold til indehaveren af forældremyndigheden af dennes opholdskommune. Bor forældre, der begge har del i forældremyndigheden, i hver sin kommune, har begge kommuner ret og pligt til at handle. Hvilken af kommunerne, der skal handle, beror på en konkret vurdering. I denne vurdering kan der lægges vægt på, hos hvem af forældrene barnet er folkeregistertilmeldt. Dette kan dog kun tillægges betydning, såfremt tilmeldingen kan anses for reel. Der kan også lægges vægt på, hvem af forældrene barnet har mest kontakt med, og graden af de implicerede kommuners kontakt med forældrene. Forpligtelsen som opholdskommune ophører ved flytningen Kommunens forpligtelse til at følge op 289. Flytter en familie, mens den får hjælp fra kommunen, til en ny kommune, har den nye opholdskommune pligt til at yde den fornødne hjælp. Den nye opholdskommune bør imidlertid tage kontakt med den tidligere opholdskommune med henblik på at få oplysninger om status i indsatsen over for borgeren, fx om der er en fastlagt plan for den sociale indsats, så sagen i videst muligt omfang kan følges op. Folkeregistertilmelding 295. Det er vigtigt at slå fast, at folkeregistertilmelding ikke er afgørende for retten til hjælp og kun udgør et moment i fastlæggelsen af, hvilken af flere kommuner, der er handlekommune. Fra administrativ praksis vedrørende spørgsmålet om handlekommune fremgår, at det ikke er et krav i den sociale lovgivning, at pågældende skal være tilmeldt folkeregistret, og at en myndighed ikke kan give afslag på hjælp alene med henvisning til, at en ansøger ikke er tilmeldt folkeregistret. Følgende fremgår blandt andet af Socialministeriets vejledning nr. 99 af 5. december 2006, om særlig støtte til børn og unge og deres familier: SIDE 6

7 Forholdet mellem barnets og forældremyndighedsindehaverens opholdskommune 97. Det er ikke altid, at et barn eller en ung har samme opholdskommune, som forældremyndighedsindehaveren eller en forælder uden del i forældremyndigheden. Hvis der ikke er samme opholdskommune, kan der være behov for et samarbejde mellem de pågældende kommuner, i relation til forskellige opgaver, der kan medvirke til bedre forhold for et barn eller en ung fx under en anbringelse eller i forbindelse med samvær. Flere af afgørelserne efter servicelovens regler om særlig støtte til børn og unge kan rette sig mod både barnet eller den unge og forældrene. Det drejer sig fx om praktisk, pædagogisk eller anden støtte i hjemmet efter servicelovens 52, stk. 3 nr. 2, familiebehandling efter servicelovens 52, stk. 3, nr. 3 eller kontaktpersonsordningen efter servicelovens 52, stk. 3, nr. 7. Det er vigtigt, at der ikke bliver diskussion om, hvilken kommune, der er forpligtet til at træffe afgørelser i forhold til barn eller ung og forældre. Hvis barnet eller den unge og forældrene ikke har samme handlekommune, er det vigtigt, at kommunerne holder hinanden orienteret om tiltag i forhold til parterne og samarbejder herom. På den måde kan det undgås, at beslutninger i de 2 kommuner modarbejder hinanden. Stillingtagen til, hvilken kommune der er kompetent handlekommune, kan støtte sig på følgende overvejelser: Hvis foranstaltningen eller den sociale indsats primært retter sig mod forældrene, er det deres opholdskommune, der er kompetent til at træffe afgørelse om støtte. Hvis afgørelsen derimod primært vedrører barnets eller den unges forhold, og er rettet mod barnet eller den unge, fordi den er af væsentlig betydning for anbringelsen eller for andre forhold i barnets eller den unges liv, er barnets eller den unges opholdskommune kompetent. Statsforvaltningens udtalelse: Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1 i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven - lovbekendtgørelse nr. 696 af 27. juni 2008). Tilsynet omfatter således ikke spørgsmål om hensigtsmæssighed, herunder sagsbehandlingens tilrettelæggelse eller sagsbehandlingstiden i det omfang sådanne spørgsmål ikke er reguleret i lovgivningen. God forvaltningsskik er heller ikke en del af prøvelsesgrundlaget, da disse principper ikke har karakter af retsregler. SIDE 7

8 Det falder udenfor tilsynsmyndighedernes beføjelser at tage stilling til kommunernes skønsudøvelse i det omfang, skønnet er udøvet indenfor de rammer lovgivningen sætter. Det følger af lov om social service 26, stk. 3, at alle børn har adgang til at blive optaget i et dagtilbud, og det fremgår af den tilhørende vejledning nr. 53, pkt fra Socialministeriet, at kommunens forpligtelse til at give et dagtilbud retter sig mod alle børn med ophold i kommunen, og forpligtelsen bortfalder, når barnet flytter fra kommunen, ligesom det fremgår af samme vejlednings pkt. 4.1., at det er et grundlæggende princip, at alle børn, der har ophold i en kommune, skal have lige mulighed for at blive optaget i de offentlige dagtilbud. Endvidere følger det af retssikkerhedslovens 3, stk. 2, at kommunen skal fastsætte en generel frist for, hvor lang tid der må gå, fra der ansøges om plads i et dagtilbud, til der træffes afgørelse om optagelse. Kommunen kan opfylde sin pligt efter retssikkerhedslovens 3, stk. 2, ved at oplyse forældrene om, at barnet er optaget på en venteliste, og at der vil blive anvist plads efter ventelistens rækkefølge, og kommunen kan ikke i forbindelse med optagelse af et barn i et dagtilbud knytte betingelser til tildelingen af pladsen. Der henvises til Socialministeriets vejledning nr. 53 pkt. 4.1, 4-6 afsnit. Alle børn skal have lige adgang til optagelse på venteliste, jf. samme vejledning nr. 53, pkt. 4.1, 8. afsnit. Det fremgår af Socialministeriets vejledning nr. 53 pkt. 4.1., 10. afsnit, at ved en ledig plads i et dagtilbud, skal pladsen tildeles det barn, der inden for den relevante aldersgruppe i forhold til pladsen står øverst på ventelisten. Som ovenfor nævnt, har opholdskommunen for et barn pligt til at yde hjælp, jf. 9a, stk. 1 i retssikkerhedsloven. Et barn, der bor mest hos den ene af forældrene, har opholdskommune hos denne, og hvis barnet bor lige meget hos begge forældre, har barnet opholdskommune, hvor det er tilmeldt folkeregisteret, jf. 9a, stk. 2, 2. og 3. pkt. i retssikkerhedsloven. Hensigten med bestemmelserne om opholdskommune i den sociale lovgivning er at fastlægge, hvilken kommune der har pligt til at give en borger hjælp. Opholdskommunen er som udgangspunkt den kommune, hvor borgeren opholder sig. Ved afgørelse af hvilken kommune, der er opholdskommune, kan der lægges vægt på flere momenter, og her er folkeregistertilmeldingen et vigtigt moment. Alle personer har altid en opholdskommune, og der kan derfor ikke stilles minimumskrav til den tilknytning en person skal have SIDE 8

9 til en kommune for, at kommunen kan anses for opholdskommune. Der henvises til Socialministeriets vejledning nr. 73, pkt. 263 og 264. For børn følger det af Socialministeriets vejledning nr. 73, pkt. 273, at bor forældrene hver for sig, har barnet samme opholdskommune, som den af forældrene, hvor barnet bor mest, uanset hvem af forældrene, der har forældremyndigheden. Bor barnet lige meget hos begge forældre, er folkeregisteradressen afgørende for, hvilken kommune der er opholdskommune. Statsforvaltningen har noteret sig, at forældremyndighedens placering er ikke afgørende for, hvilken kommune der er opholdskommune. Forældremyndighedens placering har betydning for, hvilken kommune, der har pligt til at yde hjælp efter kapitel 11 i lov om social service, jf. 9a, stk pkt. i retssikkerhedsloven. Statsforvaltningen har videre noteret sig, at reglerne om dagtilbud er placeret i dagældende lov om social services kapitel 7, hvorfor retssikkerhedslovens 9a, stk. 4 ikke finder anvendelse. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Nyborg Kommunes administration af dagældende regler om dagtilbud til børn ikke har været i strid med lovgivningen. Begrundelsen er, at optagelse af et barn i et dagtilbud og på venteliste til dagtilbud efter dagældende regler var en ydelse efter serviceloven, som en kommune havde pligt til at give alle børn med ophold i kommunen, uanset forældremyndighedens placering. Statsforvaltningen finder, at Nyborg Kommune med rette har behandlet den pågældende anmodning om optagelse af Deres søn i et dagtilbud og optagelse på venteliste, da Nyborg Kommune efter statsforvaltningens opfattelse i den konkrete sag ikke har haft anledning til at betvivle, at Deres søn ville få ophold i kommunen fra det ansøgte optagelsestidspunkt. Ifølge bestemmelsen i 9a i retssikkerhedsloven er forældremyndigheden over et barn ikke afgørende for hvilken kommune, der har forpligtelsen til at give barnet hjælp. Derimod kan folkeregistreringsadressen være et vigtigt moment ved vurderingen af hvilken kommune, der skal give hjælpen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Nyborg Kommune i den konkrete sag efter dagældende regler om dagtilbud ikke sagligt kunne knytte betingelser til optagelsen af De- SIDE 9

10 res søn på venteliste og siden i dagtilbud, og optagelserne kunne således ikke betinges af udfaldet af en verserende sag om forældremyndighed. Endvidere er det statsforvaltningens opfattelse, at Nyborg Kommune ikke kunne undlade at tilbyde Deres søn en plads i et dagtilbud, hvis der var en ledig plads i et dagtilbud, og han stod øverst på ventelisten, uanset om der mellem forældrene verserede en sag om forældremyndighed, eller der var uenighed mellem forældrene om den pågældende optagelse. Det er således statsforvaltningens opfattelse, at Nyborg Kommunes administration af dagældende regler om dagtilbud til børn ikke har været i strid med lovgivningen. Statsforvaltningen foretager ikke yderligere i sagen. I øvrigt: Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Nyborg Kommune. Udtalelsen vil i anonymiseret form snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet ( Med venlig hilsen Anne Rasmussen kontorchef /Rikke Hinrichsen fuldmægtig SIDE 10