Affaldsplanlægningens retlige hierarki Specialistadvokat (L) Jacob Brandt 2 Disposition Hvoraf udspringer det retlige grundlag for lægningen, herunder navnlig i lyset af - affaldsdirektivet - miljøbeskyttelsesloven og - Affaldsbekendtgørelsen Ressourceplanen som retlig ramme for kommunal lægning - Hvordan forpligtes kommunerne? - Hvordan skal ressourceplanen afspejles i den kommunale lægning? 1
3 Affaldsdirektivets artikel 28 Medlemsstaterne skal sikre, at de relevante myndigheder udarbejder en eller flere planer, som tilsammen dækker medlemsstatens område: - Planerne skal være i overensstemmelse med: Art. 1 (formålsbestemmelsen): Beskytte miljøet og menneskers sundhed Forebygge eller mindske de negative følger ved affaldsproduktion og håndtering Mindske de samlede følger af ressourceanvendelsen Forbedre effektiviteten i ressourceanvendelsen Art. 4 (affaldshierarkiet): Forebyggelse Forberedelse med henblik på genbrug Genanvendelse Anden nyttiggørelse, herunder energiudnyttelse Bortskaffelse 4 Affaldsdirektivets artikel 28 Art. 13 (særlig bestemmelse om beskyttelse) Affaldshåndtering skal foretages uden, at menneskets sundhed bringes i fare, uden at miljøet skades, og navnlig uden risiko for vand, luft, planter eller dyr uden forvoldelse af støj- og lugtgener, og Uden at landskaber eller områder af særlig interesse påføres skade Art. 16 (Tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed) EU skal have et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesanlæg og anlæg til nyttiggørelse af blandet kommunalt affald Skal sikre behandling med optimale metoder og teknologier til gavn for miljø og sundhed Udtrykkeligt fastslået, at der ikke er krav om tilstrækkelig egenkapacitet hos hver enkelt medlemsstat 2
5 Affaldsdirektivets artikel 28 Affaldshåndteringsplanerne skal indeholde: - En analyse af den aktuelle affaldshåndteringssituation i området omfattet af planen - Hvilke foranstaltninger skal der til for at forbedre en miljømæssig forsvarlig affaldshåndtering - Hvordan vil planen understøtte affaldsdirektivets formål og bestemmelser Affaldshåndteringsplanerne skal, hvor det er relevant, også indeholde oplysning om bl.a.: - Det producerede affalds art, mængde og kilde - Eksisterende indsamlingsordninger og større bortskaffelses- og nyttiggørelsesanlæg - Behovet for nye indsamlingsordninger, lukning af eksisterende anlæg og yderligere affaldsanlægsstruktur - Arealreservation til fremtidige anlæg - Generelle politikker for affaldshåndtering 6 Affaldsdirektivets artikel 28 Affaldshåndteringsplanerne kan indeholde: - Organisatoriske aspekter ved affaldshåndtering - Evaluering af økonomiske og andre instrumenter - Informationskampagner rettet mod offentligheden - Gamle forurenede anlæg og foranstaltninger til genopretning af disse Affaldsplanerne skal endvidere respektere nærmere angivne krav i emballagedirektivet og deponeringsdirektivet Affaldsdirektivet stiller alene krav til miljøministeren, og det er op til miljøministeren at forpligte kommunerne i national lovgivning i det omfang, at kommunerne skal medvirke til implementeringen af affaldsdirektivet, herunder ved lægning og i forfølgelse af eksempelvis genanvendelsesmålsætninger 3
7 Miljøbeskyttelseslovens krav til lægning Miljøbeskyttelseslovens 46c (den nationale affaldshåndteringsplan) - 12-årig plan, som revideres hvert 6. år - Planen skal indeholde: En analyse af den aktuelle affaldshåndteringssituation En beskrivelse af den nationale affaldspolitik En beskrivelse af affaldsprioriteringen på affaldsområdet En beskrivelse af EU- og nationale mål samt nødvendige tiltag En beskrivelse af kriterierne for placeringen af fremtidige anlæg til bortskaffelse En national kapacitetsplan - Planen skal iagttage affaldshierarkiet Miljøbeskyttelseslovens 47 (Den kommunale ) - En plan for håndteringen af affaldet omfattet af den kommunale kompetence 8 Affaldsbekendtgørelsens krav til lægning Affaldsbekendtgørelsens kapitel 5 indeholder regler, som fastslår, hvad de kommunale er skal indeholde Affaldsbekendtgørelsens 13 - Kortlægningsdel status for kommunens område - Målsætningsdel overordnede målsætninger - Planlægningsdel med fokus på de første 6 år - Derudover fastslås, at de også skal gælde for 12 år og revideres hvert 6. år - Den kommunale skal iagttage affaldshierarkiet i miljøbeskyttelseslovens 6b (inkl. affaldsforebyggelse), mens den kommunale affaldshåndtering ikke indeholder forebygge, jf. affaldsbekendtgørelsens 12 4
9 Affaldsbekendtgørelsens krav til lægning Affaldsbekendtgørelsens 13, stk. 4 (hierarkiet mellem minister og kommune): - Den kommunale affaldshåndteringsplan skal udarbejdes med udgangspunkt i den nationale affaldshåndteringsplan, jf. lovens 46c, og må ikke stride mod denne Den nationale affaldshåndteringsplan (ressourceplanen) udgør således den retlige ramme for kommunens affaldshåndteringsplan Ressourceplanen, s. 12: - Ressourceplanen om affaldshåndtering udgør miljøministerens udmelding af den nationale affaldspolitik, som skal danne rammen for de kommunale er. De kommunale affaldshåndteringsplaner skal udarbejdes med udgangspunkt i den nationale ressourceplan og må ikke stride mod denne. De skal beskrive, hvordan affaldssystemet gennemføres i praksis. (min fremhævning). 10 Hvordan skal ressourceplanen afspejles i den kommunale? - Affaldsbekendtgørelsens 15, stk. 1, nr. 2: En vurdering af behovet for nye indsamlingsordninger - Affaldsbekendtgørelsens 15, stk. 1, nr. 3: En beskrivelse af den forventede fremtidige håndtering af det affald, som kommunalbestyrelsen indsamler eller anviser til behandling - Affaldsbekendtgørelsens 15, stk. 1, nr. 4: Hvilke behandlingsanlæg, der planlægges anvendt til håndtering af det affald, som kommunalbestyrelsen indsamler, samt hvor store mængder affald, der forventes tilført de enkelte anlæg - Affaldsbekendtgørelsens 15, stk. 1, nr. 7: Planlagte fremtidige investeringer til renovering, ombygning eller etablering af nye anlæg, jf. 61, som er vedtaget af kommunalbestyrelsen 5
11 Affaldsforebyggelse - Kommunerne skal gennemføre en lægning, som tilsigter forebyggelse af affald, jf. affaldsbekendtgørelsens 13, stk. 3. - Kommunerne skal som en del af planlægningen give en vurdering af, hvordan de af planen omfattede foranstaltninger er i overensstemmelse med affaldshierarkiet, jf. lovens 6b, jf. affaldsbekendtgørelsens 15, stk. 1, nr. 8. - Det forudsættes, at planen omfatter foranstaltninger til realisering af planlægningen. - Den kommunale affaldshåndtering omfatter imidlertid ikke forebyggelse, jf. affaldsbekendtgørelsens 12, og det er alene udgifterne forbundet med de kommunale affaldsordninger, som kan gebyrfinansieres. - Det er uklart, hvorvidt affaldsforebyggelse er en opgave, som kommunerne skal varetage som den kompetente affaldsmyndighed efter affaldsbekendtgørelsen 12 Hvordan udgør så ressourceplanen en ramme for kommunerne? - Hvilke forpligtende udsagn er der? Ressourceplanen, s. 29 (Hovedindsatsområder i ressourcestrategien): - For de danske husholdninger og den danske servicesektor gælder, at der skal genanvendes mere og forbrændes mindre affald. Effekten af initiativerne forventes at blive, at Danmark over de næste knap 10 år genanvender dobbelt så meget af en række materialetyper i husholdningsaffaldet (dagrenovation, storskrald og kildesorterede affaldsfraktioner) som i dag. - Ressourceplanen skal realiseres gennem en fælles indsats af alle aktørerne på affaldsområdet, ikke mindst af alle landets kommuner 6
13 Ressourceplanen, s. 30 - Kommunerne får en central rolle for at føre strategiens tiltag ud i livet på lokalt niveau, når vi taler om initiativer vedrørende husholdningernes og kommunernes eget affald. Det betyder, at der i mange kommuner vil komme nye indsamlingsordninger for genanvendelige materialer i affaldet, og at borgerne vil blive informeret om de nye systemer og sorteringsmuligheder. Kommunerne vil desuden skulle udarbejde kommunale er, der beskriver de nye lokale tiltag. 14 Ressourceplanen, s. 36: - Det er målet, at 50 % af følgende materialetyper i husholdningsaffaldet: organisk affald, papir-, pap-, glas-, plast-, metal- og træaffald fra de danske husholdninger skal indsamles til genanvendelse eller anden materialenyttiggørelse i 2022. I 2011 blev 22 % af de nævnte materiale typer genanvendt, mens 75 % blev forbrændt. Dette er et nationalt formuleret mål, men udsagnet må antages at forpligte kommunerne til at lægge i forfølgelse heraf, herunder især da det angives, at der er behov for forbedring 7
15 Ressourceplanen, s. 36: - Det forudsætter en omlægning af indsamlingsordningerne i mange kommuner at opnå 2022-målet på 50 %. - Dertil kommer en udbygning af sorteringsanlæg til tørre affaldsfraktioner og af biogasanlæg inkl. forbehandling Der lægges op til, at der skal ske forandringer - Kommunerne spiller en stor rolle i at opnå det nationale mål for genanvendelse af husholdningsaffaldet. Kommunerne har metodefrihed til at opnå målet, eksempelvis har kommunerne frit valg mellem hente- og bringeordninger Der kan ikke herske tvivl om, at forventningen hos miljøministeren er, at kommunerne tilrettelægger affaldshåndteringen for husholdningsaffald på en måde, som sikrer, at der opnås større genanvendelse heraf 16 Opsummerende: - Hvordan binder ressourceplanen den kommunale lægning? Politik er ikke jura, og ressourceplanen er et meget politisk dokument Affaldsplanlægning er dog også udtryk for politiske valg De politiske valg i den kommunale lægning må ikke modarbejde hensigterne i ressourceplanen Det må derfor konkluderes, at den kommunale lægning effektivt skal tage sigte mod øget genanvendelse af husholdningsaffald Det er dog op til kommunerne, hvordan øget genanvendelse skal ske (metodefrihed) Der er heller ikke bindende mål, som den enkelte kommune skal opnå 8
17 Kontakt Jacob Brandt Specialistadvokat - København Offentlig Virksomhed T +45 72 27 33 63 M +45 25 26 33 63 E jab@bechbruun.com 18 København Langelinie Allé 35 2100 København Ø Danmark Aarhus Frue Kirkeplads 4 8000 Aarhus C Danmark Shanghai, rep.kontor 83 Loushanguan Road, Suite 2635, 26/F Shanghai, Kina T +45 72 27 00 00 F +45 72 27 00 27 E info@bechbruun.com www.bechbruun.com 9