NOTAT Høringsnotat vedrørende udkast til markedsafgrænsning og markedsanalyse på engrosmarket for fysisk netværkinsfrastrukturadgang (marked 4) Den danske Telemyndighed har i perioden den 30. september 2011 til den 28. oktober 2011 gennemført en høring over udkast til markedsafgrænsning og markedsanalyse af engrosmarkedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang. Resultatet af høringen Den danske Telemyndighed har modtaget høringssvar fra TDC, Telenor, Telia, Dansk Energi og Banedanmark. Banedanmark har ingen bemærkninger. I dette høringsnotat redegøres for de væsentligste bemærkninger fra de fire aktører, der er indkommet i forbindelse med høringen, og bemærkningerne kommenteres. Høringssvarene findes på www.itst.dk. Den 21. december2011 Den danske telemyndighed Holsteinsgade 63 2100 København Ø Tlf. 35 45 00 00 CVR-nr. 26 76 93 88 itst@itst.dk www.itst.dk Sagsbehandler Asbjørn Waidtløv Denkel Telefon 7231 9282 E-post aswd@itst.dk Sagsnr. 11-117824 De indkomne høringssvar har givet anledning til tilføjelser, præciseringer og uddybninger enkelte steder i markedsafgrænsningen og markedsanalysen. 1. Afgrænsning af produktmarkedet 1.1. Geografisk markedsafgrænsning TDC påpeger, at Den danske Telemyndighed benytter data, der stammer fra bredbåndskortlægningen i afgrænsningen af det geografiske marked. TDC finder dette problematisk, idet der er selskaber, der har fiberbaserede tvkunder uden bredbånd, som ikke indgår i dataindsamlingen. Den danske Telemyndighed er bekendt med, at der er et antal slutbrugere, som ikke fremgår i tallene mht. udbredelse i bredbåndskortlægningen, selvom de får leveret tv via det fiberbaserede net. Den danske Telemyndighed gør dog opmærksom på, at disse husstande indgår i de data, der er blevet indsamlet i forbindelse med markedsanalysen. Det er i den sammenhæng Den danske Telemyndigheds vurdering, at det ikke har givet anledning til at ændre på metoden, hvorpå den geografiske markedsafgrænsning er blevet lavet. TDC påpeger, at selskabet finder det problematisk, at Den danske Telemyndighed anvender postnummerområder som geografisk afgrænsning og henviser i den forbindelse til den punkopstilling, der fremgår af ERG s Common Position on Geographic Aspect of Market Analyses (definition and remedies) Executive Summary af oktober 2008.
2/6 Den danske Telemyndighed skal hertil bemærke, at det af TDC s citerede afsnit er fra dokumentets Executive Summary, hvilket er et referat af hele dokumentet. Kriterierne, TDC henviser til, er således gennemgået nærmere i dokumentets punkt 3 Choosing an appropriate geographic unit. Det fremgår af ERG Common Position on Geographic Aspect of Market Analyses (definition and remedies) punkt 3 Choosing an appropriate geographic unit, at: There are two main options to define geographic units: (i) units based on political or administrative boundaries such as postcodes [Den Danske Telemyndigheds fremhævning], political districts or communities; and (ii) units based on the network structure of the incumbent operator (or possibly alternative operators with sufficient coverage) such as local exchange areas. Further, there are some criteria which the choice of geographic unit should satisfy: (i) (ii) the geographic units are mutually exclusive; the geographic units are less than national; and There are several considerations to be made when an NRA is deciding upon which unit to choose: First, the unit should have clear and stable geographic boundaries which can easily be understood by all market parties. This will usually be the case for political units.16 I den forklarende fodtnote 16 fremgår det endvidere, at: Although noting that postcodes and political districts may also change through time. Den danske Telemyndighed finder således, at udvælgelsen baseret på postnummerområder er tilstrækkelig klar, og at den geografiske afgrænsning er i overensstemmelse med de anbefalinger, der er fastsat i ERG s Common Position on Geographic Aspect of Market Analyses (definition and remedies) fra oktober 2008. 2. Prisudvikling på detailmarkedet for bredbåndsforbindelser Telenor anfører at styrelsens udkast til analyse er for snæver og ikke fanger op på, hvilke selskaber der reelt er prispressere i markedet. Telenor argumenterer for, at Fullrate er prisledere, men at Den danske Telemyndighed ikke fanger dette, da man har foretaget en år-til-år prisanalyse for at vurdere prisledere på slutbrugermarkedet.
3/6 Den danske Telemyndighed skal bemærke, at den årlige udvikling i priserne på slutbrugermarkedet fremgår af figur 20 i udkast til markedsanalyse. Denne udvikling anvender Den danske Telemyndighed til at sammenligne prisudviklingen på slutbrugermarkedet med prisudviklingen på engrosmarkedet. På sidstnævnte marked fastsættes priserne årligt, og derfor finder Den danske Telemyndighed det helt oplagt ligeledes at vurdere udviklingen på slutbrugermarkedet på årlig basis. Derimod har Den danske Telemyndighed i sin analyse af prisledere på slutbrugermarkedet ikke anvendt årlige data, hvilket heller ikke fremgår noget sted af analysen. Således stiller Den danske Telemyndighed sig uforstående over for Telenors fremførte bemærkning om, at Den danske Telemyndighed har foretaget en år-til-år prisanalyse. Endvidere skriver Den danske Telemyndighed i udkast til markedsanalyse, at Fullrate i en periode efter 2008 var prisledere, og at selskabet stadig hører til blandt de billigste på markedet. Samlet set er det således Den danske Telemyndigheds vurdering, at konklusionerne i udkast til markedsanalyse ikke adskiller sig væsentligt fra de af Telenor fremførte bemærkninger. 3. Konkurrencemarginmodellens sammenhæng med LRAICmodellen Telenor og Telia anfører, at der eksisterer en række uoverensstemmelser mellem konkurrencemarginmodellen og LRAIC-modellen. Telia og Telenor påpeger, at den modellerede operatørs (REO en) omkostninger til eget net er markant lavere i konkurrencemarginmodellen end de tilsvarende netomkostninger i LRAIC-modellen. Den danske Telemyndighed skal understrege, at konkurrencemarginmodellen ikke er udviklet til samme formål som LRAIC-modellen. Konkurrencemarginmodellen og LRAIC-modellens forskelligartede formål betyder, at der kan være elementer i de to modelleringer, der ikke er ens. De to modeller har til gengæld også forskellige anvendelser: LRAIC-modellen er et prisreguleringsværktøj, der benyttes til at fastsætte de regulerede engrospriser i TDC s net. Som anført i markedsanalysen er konkurrencemarginmodellen ikke udviklet med henblik på direkte regulering af engrospriserne og kan heller ikke anvendes til dette formål. Konkurrencemarginmodellen er et screeningsværktøj, der i markedsanalysen har været benyttet til at vurdere konkurrenceforholdene på bredbåndsmarkedet med et særligt fokus på eventuelle marginudfordringer. Konkurrencemarginmodellens resultater har været et vigtigt input i markedsanalysen, fordi modellen modsat LRAIC-modellen ser på sammenhængen mellem engros- og detailpriser. Effektiviteten af den modellerede udbyder i konkurrencemarginmodellen TDC anfører, at den modellerede REO i visse scenarier er ineffektiv. Dette skyldes, at REO ens omkostninger til eget net, Ethernet Transmission, IP transit mv. overstiger omkostningerne for en ren service provider, der udelukkende baserer sig på TDC s engrosprodukter, og som leverer de samme bred-
4/6 båndstjenester. TDC underbygger sit anbringende gennem en række eksempler, hvor den modellerede REO enten køber National BSA i det centrale København, Lag 3 BSA i det centrale København eller Lag 3 BSA ved alle store sites. De scenarier, TDC har udvalgt for at demonstrere en ineffektiv REO, er kendetegnet ved, at REO en enten har meget få kunder (2.250 og 3.000 for henholdsvis National BSA og Lag 3 BSA i det centrale København) eller et meget omfattende eget net i forhold til kundegrundlaget (Lag 3 BSA ved alle store sites). Som bekendt, er telemarkedet kendetegnet ved store faste omkostninger og dermed betragtelige stordriftsfordele. For et teleselskab, som er ved at opbygge en kundebase baseret på egen teleinfrastruktur, er det således forventeligt, at de gennemsnitlige omkostninger pr. kunde er høje i opstartsfasen. Derfor finder Den danske Telemyndighed det på ingen måde misvisende, at REO en såfremt denne har meget få kunder har høje gennemsnitlige omkostninger pr. kunde. Den danske Telemyndighed vurderer i markedsanalysen konkurrencemarginmodellens resultater med udgangspunkt i ni udvalgte scenarier. Blandt disse ni scenarier indgår ingen, hvor den modellerede REO køber Lag 3 BSA ved alle store sites. Den danske Telemyndighed har netop i sin markedsanalyse valgt at se bort fra disse scenarier, da de modellerede omkostninger til eget net efter Den danske Telemyndigheds vurdering ikke nødvendigvis var effektive. Derfor finder Den danske Telemyndighed det også uden for den analyserede sammenhæng, at TDC i sit høringssvar til markedsanalysen anvender eksempler, hvor den modellerede REO køber Lag 3 BSA ved alle store sites. Parametre, der er ændret i konkurrencemarginmodellen Telia og Telenor anfører, at en række af konkurrencemarginmodellens parametre bør ændres, hvis modellen skal generere plausible resultater. De parametre, som Telia og Telenor fremhæver, er fordelingen af kunder på bredbåndshastigheder, fordelingen mellem hele og delte forbindelser på single play-produkter, merindtjeningen opnået på premium products, LRAICpriserne anvendt i modellen og kapacitetsforbruget pr. tv-kanal. Den danske Telemyndighed har på baggrund af branchens høringssvar valgt at justere en række af modellens parametre, jf. de nedenstående afsnit. En række af modellens parametre fastholdes imidlertid, fordi de efter Den danske Telemyndigheds vurdering genererer retvisende scenarier. Når konkurrencemarginmodellen atter skal benyttes til at foretage en screening af bredbåndsmarkedet, vil Den danske Telemyndighed foretage en gennemgang af alle modellens parameterinput.
5/6 Kundefordeling Fordelingen af kunder på bredbåndshastigheder er blevet ændret, jf. nedenstående tabel: Før analysehøring Efter analysehøring 4 Mbit/s 9 % 20 % 10 Mbit/s 35 % 30 % 20 Mbit/s 47 % 47 % 40 Mbit/s 9 % 3 % Som det fremgår af tabellen, har Den danske Telemyndighed justeret fordelingen således, at færre slutbrugere aftager de højeste båndbredder og flere aftager de laveste båndbredder. Justeringen er sket på baggrund af branchens input og data fra den seneste udgave af halvårsstatistikken. Eksempelvis er den forøgede andel af forbindelser på 4 Mbit/s valgt for at afspejle branchens kommentarer om, at dette produkt ofte anvendes som en indgangsvinkel til nye kunder. Fordeling mellem hele og delte forbindelser på single play REO ens anvendelse af henholdsvis hele og delte forbindelser til single playslutbrugerprodukter er ligeledes blevet ændret. Før analysehøringen var fordelingen således, at når REO en producerede single play-produkter baseret på rå kobber, blev der benyttet hel rå kobber i 15 pct. af tilfældene og delt rå kobber i 85 pct. af tilfældene. En tilsvarende fordeling mellem hele og delte forbindelser gjorde sig gældende, hvis REO en benyttede BSA-platformen. Disse tal var baseret på input fra TDC. Telia og Telenor har i høringssvarene anført, at en REO må forventes at have en markant anderledes fordeling mellem hele og delte forbindelser end TDC, blandt andet fordi TDC fortsat har hovedparten af PSTN-kunderne. Telia og Telenor har i den forbindelse oplyst, hvilke fordelinger mellem hele og delte forbindelser, de to selskaber selv har. Den danske Telemyndighed har på baggrund af dette fornyede input justeret fordelingen således, at REO en nu benytter hele forbindelser til single play til 85 pct. af slutbrugerne, mens der benyttes delte forbindelser til 15 pct. af slutbrugerne. Merindtjening på premium products Den danske Telemyndighed har valgt at nedjustere den samlede nettoindtjening på de premium products, som REO en sælger til slutbrugerne. For henholdsvis single, double og triple play er nettoindtjeningen nedjusteret fra 125 kr., 150 kr. og 1.200 kr. til 115 kr., 125 kr. og 1.050 kr. Den danske Telemyndighed har valgt at nedjustere den samlede nettoindtjening på premium products, da enkelte af de priser, TDC tidligere indleverede, afviger fra de priser, der nu kan findes på TDC s (inklusive datterselskabers) hjemmesider. Derimod fastholder Den danske Telemyndighed, at det ikke er afgørende for den modellerede REO s indtjening på premium products, om det er TDC s datterselskab Fullrate, der sælger produktet, eller om det er et andet TDC-ejet selskab. Premium products, der ikke sælges af Fullrate, kan således fortsat
6/6 indgå i Den danske Telemyndigheds vurdering af den samlede nettoindtjening på premium products. LRAIC-priser Den danske Telemyndighed har opdateret modellen, således at de engrospriser, som REO en betaler TDC for at købe netadgangsprodukter i TDC s net, følger de fastsatte LRAIC-priser for 2012. Kapacitetsforbrug pr. tv-kanal Den danske Telemyndighed har justeret kapacitetsforbruget pr. tv-kanal i modellen til 3,12 Mbit/s, således at det er i overensstemmelse med den senest offentliggjorte version af LRAIC-modellen. 4. Dataanmodning I forbindelse med dataindsamlingen beskrev TDC en række problemstillinger, som den nye reducerede dataanmodning ville medføre. TDC finder, at disse problemstillinger fortsat gør sig gældende i det foreliggende udkast. TDC s bemærkninger fra april 2011 indgår som en del af TDC s høringssvar. Den danske Telemyndighed skal bemærke, at branchen siden 2003 har leveret ganske omfattende mængder af data såvel kvantitative som kvalitative til brug for markedsundersøgelserne. Da arbejdet med markedsundersøgelserne blev sat i gang, havde hverken branchen eller IT- og Telestyrelsen erfaring med denne form for analyser og dataindsamling. Inden den tredje runde af markedsundersøgelserne blev igangsat, foretog IT- og Telestyrelsen en evaluering af arbejdsprocessen for styrelsens markedsundersøgelser. Evalueringen viste, at der var behov for at ændre den måde, hvorpå der indsamles data. Baggrunden var dels at de indsamlede kvalitative data ikke i alle henseender var tilstrækkeligt anvendelige, dels et ønske fra branchen om at begrænse indsamlingen af data. Den danske Telemyndighed har dog noteret sig, at TDC ikke ønsker at begrænse dataindsamlingen. Den nye tilgang indebærer, at den skriftlige dataindsamling som udgangspunkt begrænses til alene at omhandle selskabernes afsætning, mens øvrige oplysninger indsamles ved brug af bilaterale møder med udbydere og kunder på de pågældende markeder. Den danske Telemyndighed har udarbejdet referater af de pågældende møder, som er sendt til mødedeltagerne med henblik på at få bekræftet rigtigheden heraf. Hertil kommer, at Den danske Telemyndighed har inddraget offentlig tilgængelig information om udbydernes forhold samt oplysninger og statistik, som styrelsen allerede er i besiddelse af fra for eksempel Bredbåndskortlægningen. Det skal endelig i forhold til dataindsamlingen bemærkes, at PTS i Sverige anvender stort set samme fremgangsmåde. Det skal yderligere bemærkes, at EU-Kommissionens retningslinjer har været udgangspunktet for markedsanalysen, ligesom alle relevante parametre og indikatorer efter styrelsen vurdering er blevet undersøgt. Det er blot sket på en anden og mindre mekanisk måde.