Juni 2014 EU som en fælles aktør på den internationale scene - Et studie af Den Europæiske Union s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik efter Lissabon 8. Semesters projekt skrevet af Anne Sophie Rechendorff og Naveeda Mohib
Skolen for Statskundskab Standardtitelblad til seminaropgaver, praktikrapporter, projekter og specialer Titelbladet placeres i opgaven umiddelbart efter selvvalgt forside Til obligatorisk brug på alle ovennævnte opgavetyper på: BA - politik og administration BA samfundsfag som centralt fag og tilvalgsfag Kandidat politik og administration Kandidat samfundsfag som centralt fag og tilvalgsfag Cand. it i it-ledelse (Alle felter skal udfyldes) Uddannelse: Udarbejdet af (Navn(e)) Semester: 8. Modul Anne Sophie Rechendorff 8. Naveeda Mohib 8. Opgavens art (seminaropgave, projekt, bachelorprojekt, praktikrapport eller speciale): Projekt Titel på opgave: EU som en fælles aktør på den internationale scene - Et studie af Den Europæiske Union s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik efter Lissabon Vejleders navn: Anette Borchorst Afleveringsdato: 03.06.2014 Antal normalsider (excl. bilag, indholdsfortegnelse og litteraturliste): 46,7 Antal anslag (excl. bilag, indholdsfortegnelse og litteraturliste): 111.288 Tilladte normalsider jf. studieordning/formalia i moodle: 60 OBS! Hvis du overskrider de tilladte antal normalsider, kan din opgave afvises efter aflevering
Indhold Indledning...3 EU s udenrigspolitik...4 Opbygning af EU s udenrigspolitiske struktur...5 Historisk overblik...7 Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik...9 Fra Maastricht til Lissabon...11 European Security Strategy...14 EEAS...16 Afgrænsning...17 Teori...18 Liberal Intergovernmentalisme...18 Neofunktionalisme...21 Metode...24 Dokumentanalyse...24 Analyse...27 EU s forståelse af fælles politik...27 EU - sammenhængende?...29 Libyen...31 Syrien...37 Mali...41 Den Centralafrikanske Republik...49 Forsvarsudgifter...53 Konklusion...58 Referencer...61
ALDE Alliancen af Liberale og Demokrater for Europa (En gruppe i Europa-Parlamentet) BTO EDA EEAS EKSF EU FSFP Bruxelles Traktat Organisationen European Defence Agency European External Action Service Europæisk Kul- og Stålfællesskab Den Europæiske Union Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik FUSP Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik NATO North Atlantic Treaty Organisation WEU Den Vesteuropæiske Union 2
Indledning Der er ikke længere tvivl om, at EU økonomisk set er en stor og afgørende aktør på verdensplan, hvor EU samlet udgør størstedelen af verdenshandelen. EU kunne således i 2012 placeres som den største eksportør af varer, efterfulgt af USA og Kina. Med hensyn til import, blev EU overgået af USA med blot 0,2 % (World Trade Organization, 2013:25). Disse tal er eksklusiv intern handel mellem medlemslandene, og andelen er derfor meget højere, når den interne handel inddrages. Også hvad angår udviklingsbistand udmærker EU sig som den største bidragsyder med et budget på omkring 11.3 milliarder EUR under EU Kommissionens ansvar. EU er derfor også når det gælder udviklingsbistand til tredjeverdenslande en afgørende aktør (ConcordEurope, 2013). Når det derimod gælder EU s eksterne handlinger i forhold til sikkerhed og udenrigsanliggender, bliver EU imidlertid kritiseret for manglende engagement, intern splid og anses for værende svag. Sergio Fabbrini (2014) udtrykker således i sin artikel, at the EU as a collective actor did come out from the Libya crisis divided and weak as usual, notwithstanding the innovations introduced in the Lisbon Treaty (Fabbrini, 2014:178). EU etablerede med Maastrichttraktaten en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), og med senere traktater indført en fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) samt EU s egen udenrigstjeneste (EEAS) for at øge sammenhængen i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Med udgangspunkt i kriserne i Libyen, Syrien, Mali og Den Centralafrikanske Republik og EU s håndtering af disse, har dette projekt til formål at undersøge, hvorfor det ikke lykkes EU at føre en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, med fokus på militære aktioner. De nævnte kriser og EU s reaktion i forhold til disse har alle fundet sted efter Lissabontraktaten, hvilket giver mulighed for at undersøge FUSP med de indførte forbedringer med den pågældende traktat. Problemformuleringen lyder derfor således; Hvorfor lykkes det ikke EU, at føre en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, trods forbedringerne med Lissabon-traktaten? 3
Til at undersøge dette, vil teorierne Liberal Intergovernmentalisme og neo-funktionalisme blive anvendt som rettesnor og fortolkningsredskab. Den anvendte metode vil være dokumentanalyse, hvor avisartikler, EU publikationer, udtalelser fra forskellige EU samt nationale diplomater mv. vil blive inddraget. I det følgende afsnit, vil der kort blive redegjort for, hvad der forstås med udenrigspolitik, og hvad EU s udenrigspolitik dækker over. Det er nødvendigt, at klargøre, hvad der menes når der tales om EU s udenrigspolitik, før der kan arbejdes videre med det emne. Fokus i dette projekt er mere specifikt på den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), herunder den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP). EU s udenrigspolitik Udenrigspolitik kan snævert forstås som en stats politik i forhold til dens omverden, eller mere udbygget som en stats doktriner, beslutninger og handlinger i forhold til det øvrige internationale system (Kelstrup et al, 2012:327). I forhold til EU, kan der derfor stilles spørgsmålstegn, om det overhovedet er muligt at tale om udenrigspolitik, da EU ikke er en stat, men summen af alle EU medlemslande. Ud fra de to nævnte definitioner af udenrigspolitik kan det siges, at det er muligt at tale om udenrigspolitik i forbindelse med EU, fordi EU har udviklet sig til et samlet politisk system, der handler i forhold til sine omgivelser (Kelstrup et al, 2012:327). Udtrykket det politiske system forbindes med Eastons værker, der definerer det politiske system som et system præget af politisk adfærd. Dette system er ikke, ligesom et økonomisk system, et delsystem i samfundet, da dets funktioner har konsekvenser for andre delsystemer bl.a. gennem regulering af de øvrige delsystemer. Det politiske system er et koordinerende system, der bringer sammenhæng i samfundet ved at fastlægge både formelle og uformelle retningslinjer for samfundet (Frølund Thomsen, 2008:19-22). I kraft af fælles beslutningsprocesser, fælles beslutninger og fælles regler, er EU med til at skabe sådan en sammenhæng og påvirke de 4
indre forhold i medlemsstaterne, og på den baggrund kan det siges, at EU er et politisk system (Kelstrup et al, 2012:20). Det er dog en væsentlig pointe, at have med i betragtning, når der tales om EU s udenrigspolitik. For selvom EU har officielt en fælles udenrigspolitik (FUSP), har medlemsstaterne hver deres egen udenrigspolitik baseret på nationale forhold og nationale præferencer. Opbygning af EU s udenrigspolitiske struktur For at opnå indblik i, hvordan EU s udenrigspolitik er sat sammen, og hvordan den er relateret til medlemsstaternes udenrigspolitikker, vil der i dette afsnit kort blive redegjort for EU s udenrigspolitiske struktur. Som det fremgår af det nedenstående figur, Figur 1 EU s udenrigspolitiske struktur kan der tales om fire forskellige processer i forhold til EU s udenrigspolitik. Af punkt 1 fremgår det, at EU fører politik - beslutninger, doktriner eller handlinger, over for dens omverden, altså det øvrige internationale system. Dette udgør således EU s udenrigspolitik. Medlemsstaterne fører imidlertid egne politikker, hvilke er af to typer; den ene er over for stater uden for EU, og den anden over for øvrige EU medlemsstater. Som fjerde punkt, er medlemsstaterne med til at definere EU s udenrigspolitik gennem deltagelse i beslutningsprocesser. Det kan derfor siges, at der er tale om to-delt udenrigspolitik, og hvor forhandlingerne foregår i et two-level game 1, forstået på den måde, at der foregår forhandlinger både på nationalt og EU niveau. 1 Putnam s teori om two-level games, om at der foregår forhandlinger på både nationalt og internationalt niveau. 5
Figur 2 EU s udenrigspolitiske struktur Kelstrup et al 2014 s. 330. Figuren illustrerer imidlertid, at der kan tales om EU s udenrigspolitik i snæver forstand, og i en bredere forstand kan der tales om europæisk udenrigspolitik. Hvor det førstnævnte er EU s udenrigspolitik som EU s autoriteters handlinger i forhold til omverdenen, forstås det i bredere forstand som hele EU s, både EU s autoriteters og EUmedlemslandes, handlinger i forhold til omverden (Kelstrup et al, 2012:331). Det kan diskuteres om ikke EU medlemslandes udenrigspolitikker kan inddrages som en del af EU s fælles udenrigspolitik, eftersom medlemslandene er yderst integreret på en lang række områder såsom handel, miljø mv., og der kan derfor argumenteres for, at medlemslandenes handlinger i forbindelse med eksterne anliggender også kan have indflydelse på EU s holdninger og tiltag, samt de øvrige medlemsstaters udenrigspolitiske position i forhold til omverdenen, da de kan påvirke og presse hinanden til at foretage bestemte handlinger og/eller beslutninger. Dette projekt indtager imidlertid forståelsen af EU s udenrigspolitik i en snæver forstand, altså beslutninger, doktriner og handlinger over for omverdenen, som udgår af EU s 6
autoriteter i fællesskab med EU medlemsstater. Stater der ikke indgår i EU vil derfor ikke blive inkluderet. Dette valg skyldes, at vi på den måde kan afdække interne uoverensstemmelser og konflikter, og derved undersøge, hvorvidt EU s fælles udenrigsog sikkerhedspolitik i realiteten er en fælles politik. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik vil blive uddybet nærmere, men inden da vil den historiske baggrund og udvikling på dette område gennemgås. Historisk overblik Sikkerheds- og forsvarspolitik har været en del af EU lige siden dengang det hed Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF). Det var seks lande, der skrev under på den første traktat; Frankrig, Vesttyskland, Italien, Belgien, Holland og Luxembourg. Dette fællesskab blev skabt i 1950, dels for at Frankrig kunne få del i Vesttysklands store stål- og kulressourcer, men også for at sikre at Vesttyskland ikke kunne udnytte dens ressourcer til at genopruste dens militær. Aftalen omkring EKSF bandt Frankrig og Vesttyskland sammen, ved at der blev indført en overnational institution, kaldet Den Høje Myndighed. Samtidig blev der også oprettet et ministerråd, hvilket bestod af medlemsstaternes udenrigsministre. Ministerrådet skulle i bestemte tilfælde afgive enstemmige udtalelser før Den Høje Myndighed kunne tage beslutningerne. Herudover blev der også indført en domstol, der overser om de fælles beslutninger, der var vedtaget, blev overholdt. Der blev ligeledes indført et parlament, hvis medlemmer, frem til 1979, blev udpeget af de nationale parlamenter. Parlamentet kunne kun beslutte om Den Høje Myndighed skulle afsættes (Kelstrup et al, 2012:56). Det første rigtige samarbejde omkring udenrigs- og sikkerhedspolitik mellem medlemmerne af EF begyndte i 1969, med det Europæiske Politiske Samarbejde (EPS). Dette samarbejde foregik dog kun på mellemstatsligt niveau og ikke som en del af EF, samarbejdet kan ses som en forløber til FUSP: EPS-samarbejdet gik især ud på at 7
koordinere deltagerlandenes holdning til aktuelle sikkerhedspolitiske spørgsmål, ikke mindst i form af vedtagelsen af fælles erklæringer som reaktion på nye begivenheder (Kelstrup et al, 2012:334). Det Europæiske Politiske Samarbejde blev skrevet ind i traktaten i 1986, i forbindelse med den såkaldte EF-pakke (Den Europæiske Akt), men blev senere erstattet af FUSP, som blev indført med Maastrichttraktaten i 1992 (læs mere om dette i afsnittet Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik). Med Amsterdam-traktaten kommer der flere ændringer, der havde til hensigt at fremme muligheden for en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvor det bl.a. blev besluttet, at der skulle oprettes en post kaldet Den Højtstående Repræsentant for Unionens Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik. Hertil blev der også oprettet en analyse- og planlægningsenhed som støtte til denne. Den første der blev udnævnt til højtstående repræsentant var Javier Solana fra Spanien, i dag er det Catherine Ashton, fra Storbritannien, der besidder denne post (Kelstrup et al, 2012:338). Nogenlunde samtidig med at EKSF blev oprettet, blev Den Vesteuropæiske Union (WEU), da på det tidspunkt hed Brussels Treaty Organisation (BTO), dannet (i 1948). Denne alliance havde til formål at beskytte medlemsstaterne og at få USA til at deltage i den europæiske sikkerhedspolitik (hvilket skete med oprettelsen af NATO i 1949). De lande der var med fra starten i BTO var; Storbritannien, Frankrig, Holland, Belgien og Luxembourg, landene forpligtede sig til, ubetinget, at beskytte hinanden. I 1954 kom Italien og Vesttyskland med i BTO, samtidig med at navnet blev ændret fra Brussels Treaty Organisation (BTO) til det nuværende navn West European Union - Den Vesteuropæiske Union. WEU fik i samme ombæring ansvaret for at holde kontrol med den vesttyske genoprustning. Spanien og Portugal blev medlem af WEU i 1990, mens Grækenland indgik i samarbejdet i 1995 (WEU/Den Store Danske, 2014). I 1992 vedtog WEU Petersbergopgaverne, hvilke bl.a. omhandler humanitær hjælp, fredsbevarende, krisestyring og fredsskabende. WEU s opgaver og Petersbergopgaverne er senere hen blevet optaget af EU, og med Maastricht-traktaten kunne Ministerrådet 8
opfordre WEU til at udføre militær-politiske beslutninger gennem FUSP, hvilket også har medført at WEU blev kaldt EU s militær arm. Petersbergopgaverne blev sidenhen indskrevet i Amsterdamtraktaten og WEU er gledet mere og mere i baggrunden. I dag er det kun den parlamentariske forsamling og allianceforpligtelsen medlemslandene har over for hinanden der står tilbage (WEU/Den Store Danske, 2014). I det følgende afsnit, vil den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, også kaldet FUSP, beskrives mere uddybende, hvor både formålet med denne politik samt indholdet af denne vil blive beskrevet. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik Med Maastricht-traktaten i 1992 blev der etableret en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), som lægger op til et systematisk samarbejde mellem medlemsstaterne. Der fremgår af traktaten en forventning om at Medlemsstaterne støtter aktivt og uforbeholdent Unionens udenrigs- og sikkerhedspolitik med grundlag i en holdning præget af loyalitet og gensidig solidaritet (Maastrichttraktaten, Art. J.1. stk. 4). Der indgår et krav om, at medlemslandene holder sig fra enhver handling, som strider imod Unionens interesser (Maastrichttraktaten, Art. J.1. stk. 4). I traktaten lægges der desuden vægt på fælles udenrigspolitik og sammenhæng, og et ønske om at agere som en enhed i internationale forbindelser. Disse forventninger bør imødekommes gennem orientering og rådføring mellem medlemsstaterne i ministerrådet med det sigte, at udøve deres samlede indflydelse så effektivt som muligt gennem en samordnet og konvergent optræden (Maastrichttraktaten, Art. J.2.). Etableringen af FUSP var samtidig en erstatning af det tidligere mellemstatslige samarbejde Det Europæiske Politiske Samarbejde (EPS). Det Europæiske Politiske Samarbejde var i 1970 på uformelt vis indført og i 1987 institutionaliseret gennem Den 9
Europæiske Akt 2, men med Maastrichttraktaten fik medlemsstaterne for første gang skrevet mål og midler for en fælles udenrigspolitik ind i traktatgrundlaget. Det blev ligeledes indført i Maastrichttraktaten, at der med tiden skulle arbejdes for at indføre og udforme en fælles forsvarspolitik, som på sigt kan føre til et fælles europæisk forsvar (euo.dk, 2014; europa.eu, 2014). I Maastrichttraktaten fremgår det at Unionen og dens Medlemsstater fastlægger og gennemfører en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (Maastrichttraktaten, Art. J.1. stk. 1) med følgende formål; beskyttelse af Unionens fælles værdier, grundlæggende interesser og uafhængighed; styrkelse af Unionens og dens Medlemsstaters sikkerhed i alle henseender; bevarelse af freden og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers Pagt samt principperne i Helsingfors-slutakten 3 og målene i Paris-charteret 4 ; fremme af det internationale samarbejde; udvikling og befæstelse af demokratiet og retsstatsprincippet samt respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder (Maastrichttraktaten, Art. J.1. stk. 2). 2 Den Europæiske fælles Akt blev i 1986 undertegnet i Luxembourg, og indeholdt en række ændringer af Rom-traktaten (EU, 2010) 3 Helsingfors-slutakten blev i 1975 underskrevet af 35 europæiske stater samt USA og Canada i forbindelse med etableringen af Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde i Europa (CSCE), der senere i 1994 blev omdøbt til Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE). Samarbejdet omhandler tre hovedområder; militært, økonomisk og det menneskelige (menneskerettigheder mv.) (Udenrigsministeriet, 2014). 4 Paris-charteret som blev underskrevet i 1990 af CSCE landene omfatter respekt for menneskerettigheder, retsstatsprincipper, demokrati og markedsøkonomi (OSCE/Den Store Danske, 2014). 10
Som det fremgår af det ovenstående forstås en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik som en konvergent og samordnet optræden på den internationale scene, hvilket må betyde at stater bør koordinere nationale handlinger så de er i overensstemmelse med Unionens (i dette tilfælde dækker Unionen over summen af medlemsstaterne). I det følgende afsnit vil de senere ændringer og tilføjelser til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik med traktaterne efter Maastricht-traktaten kort gennemgås. Fra Maastricht til Lissabon De efterfølgende ændringer af FUSP havde til formål, at forbedre og styrke EU s udenrigspolitik, samt øge sammenhæng mellem medlemsstaternes udenrigspolitik og forbedre koordinationen på området. En sådan ændring blev præsenteret i bl.a. Amsterdam-traktaten, heriblandt ønsket om indførelse af en højtstående repræsentant (HR) for FUSP, der skulle medvirke til at øge effektiviteten og synligheden af FUSP (Amsterdam-traktaten). Med Lissabon-traktaten i 2009 blev der oprettet sådan en post og den højtstående repræsentant blev tildelt ansvaret for, bl.a. at sikre gennemførelsen af afgørelser som er vedtaget af Det Europæiske Råd og Ministerrådet, samt bidrage med forslag til udarbejdelse af FUSP. Den højtstående repræsentant tildeles desuden posten som formand for Rådet for udenrigsanliggender (Lissabontraktaten, Kap. 2. 1. Afd. Art. 27 stk. 1). Af ansvarsområder og arbejdsopgaver forbundet med denne post fremføres ligeledes at Den højtstående repræsentant repræsenterer Unionen i anliggender vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den højtstående repræsentant fører på Unionens vegne den politiske dialog med tredjeparter og udtrykker Unionens holdning i internationale organisationer og på internationale konferencer (Lissabontraktaten, Kap. 2. Afd. Art. 2. stk. 2). Der fremgår her et ønske om øget sammenhæng og en EU, der taler med én stemme. 11
Det var ligeledes med Amsterdam-traktaten, at der blev indført en Europæisk Sikkerhedsog Forsvarspolitik (ESFP) som en integreret del af FUSP. Det fremgår således af Amsterdam-traktatens første del artikel 1 stk. 3; SOM HAR DET FORSÆT at gennemføre en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik, som vil kunne føre til et fælles forsvar i overensstemmelse med artikel 17, og derved styrke den europæiske identitet og uafhængighed med det formål at fremme fred, sikkerhed og fremskridt i Europa og i verden som helhed. Senere med Lissabontraktaten blev ESFP omdøbt til FSFP Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik. FSFP omfatter alle sikkerhedsspørgsmål i forbindelse med EU. Medlemsstaterne forpligter sig i den forbindelse til at forbedre deres militære kapacitet (euo.dk, 2014). Den [Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik] sikrer Unionen en operationel kapacitet, der gør brug af civile og militære midler (Lissabontraktaten, Kap. 2. Afd. 1. Art. 42 stk. 1). Det fremgår i samme artikel, at Unionen kan anvende disse midler til fredsbevarende opgaver, konfliktforebyggelse og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med FN-pagtens principper. Midlerne og kapaciteten til disse opgaver tilvejebringes af medlemsstaterne (Lissabontraktaten, Kap. 2. Afd. 1. Art. 42 stk. 1). De nævnte opgaver er nogle af de vigtigste for FSFP og som denne har til formål at varetage, her især konfliktforebyggende arbejde og krisestyring; EU Member states have committed themselves to a Common Foreign Security Policy for the European Union. The European Security and Defence Policy aims to strengthen the EU's external ability to act through the development of civilian and military capabilities in Conflict Prevention and Crisis Management (eeas.europa.eu, 2014). I forbindelse med EU s fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) kan der ligeledes nævnes Petersberg-opgaverne. Disse opgaver blev til ved et Ministerråd for Den Vesteuropæiske Union i 1992 og fastlagt i Petersberg-erklæringen. Medlemmerne af Den Vesteuropæiske Union skal i henhold til erklæringen stille militærenheder fra deres 12
forskellige konventionelle styrker til rådighed for både Den Vesteuropæiske Union og for NATO og EU (EU, 2014). Opgaverne blev senere hen overtaget af EU og med Lissabontraktaten udvidet og omfatter nu de følgende opgaver: Humanitære og redningsopgaver, Konfliktforebyggelse og fredsbevarende opgaver, Kampstyrkers opgaver I krisestyring, inklusiv fredsskabelse, Fælles afvæbningsoperationer, Militære råd og assisterende opgaver, post-konflikt stabiliseringsopgaver Opgaverne har humanitære og fredsbevarende karakter og herudover kampstyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsskabende opgaver. Indførelse af fred gennem tvang indgår i betegnelsen fredsskabende (European External Action Service/CSDP, 2014). Ud over den helt store tilføjelse af en højtstående repræsentant, blev der ligeledes med Lissabon-traktaten indført en vigtig fornyelse i form af EU s egen udenrigstjeneste Tjenesten for EU s optræden udadtil eller the European External Action Service (EEAS), der har til formål at bistå den højtstående repræsentant (Lissabontraktaten, Kap. 2. Afd. 1. Art. 27 stk. 3) og er beskrevet mere uddybende i afsnittet EEAS Som det fremgår af det ovenstående afsnit, har EU gennem en lang periode og gennem flere traktater forsøgt, at etablere en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, dertilhørende en fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. De største ændringer blev indført med Lissabontraktaten, der gav den højtstående repræsentant flere opgaver og beføjelser, indførte en EU udenrigstjeneste samt flere opgaver tilknyttes FSFP. Der lægges ligeledes stor vægt på, at EU agerer som en enhed med én stemme, og at der koordineres bedre medlemsstaterne imellem og mellem medlemsstaterne og EU s udenrigspolitik, for at opnå sammenhæng og konvergens i EU s optræden udadtil. 13
Trods disse forbedringer, er EU blevet kritiseret for manglende konvergens og sammenhæng. Blandt kritikerne udtrykte Marc Pierini, en tidligere EU ambassadør i Syrien, Tyrkiet og Libyen, "I think the Syrian-crisis response is only one example of European Union foreign policy going down the drain" (Norman, 2013). Dette leder os til spørgsmålet om, hvorfor det ikke lykkes EU, at føre en fælles udenrigspolitik, trods de forbedringer der er blevet introduceret løbende og især i forbindelse med Lissabontraktaten i 2009. Problemformuleringen lyder således: Hvorfor lykkes det ikke EU, at føre en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, trods forbedringerne med Lissabon-traktaten? I det følgende afsnit vil EU s sikkerhedsstrategi kort beskrives, da denne danner rammen for EU s fælles visioner, som har til formål at sikre intern sammenhæng. European Security Strategy Eller Europæisk Sikkerhedsstrategi (ESS) blev vedtaget af Det Europæiske Råd i december 2003, som følge af splid mellem medlemsstaterne i forbindelse med Irakkrigen. Årsagen bag denne strategi skal derfor findes i the need for a common strategic vision to enhance internal cohesion at EU level (European External Action Service, 2014). ESS er et kort og præcist dokument med titlen A Secure Europe in a Better World, som fremsætter tre overordnet strategiske mål for EU s beslutningstagere. Som det første, bør EU foretage de nødvendige foranstaltninger, for at løse den lange liste af globale udfordringer og sikkerhedstrusler som regionale konflikter, spredning af masseødelæggelsesvåben, terrorisme, fejlslagne stater, organiseret kriminalitet, og siden 2008 også pirateri, cybersikkerhed, energisikkerhed og klimaforandringer. Som det andet punkt, bør EU have fokus på sine nabolande og opbygning af regional sikkerhed i dette område. Og som det sidste punkt, bør EU på længere sigt søge, at opføre 14
en regelbaseret og multilateral verdensorden som kan, gennem stærke regionale og globale institutioner, sikre folkeretten, fred og sikkerhed (Mix, 2013:4). Der opfordres i den europæiske sikkerhedsstrategi, at EU med dens størrelsesmæssige og økonomisk betydning bør spille en større og mere aktiv rolle med hensyn til den globale sikkerhed. Der udtrykkes, at til trods for at europæiske styrker har været udstationeret i forskellige konfliktramte nationer, er det ikke rigeligt, men at increasing convergence of European interests and the strengthening of mutual solidarity of the EU makes us [EU] a more credible and effective actor (European Security Strategy, 2003:1). Dokumentet, eller Javier Solana som havde fået til opgave, at udvikle strategien, foreslår derfor at Europe should be ready to share in the responsibility for global security and in building a better world (European Security Strategy, 2003:1). ESS pointerer desuden, at de forskellige konflikter, sikkerhedstrusler og problemstillinger kan ikke løses kun gennem militære aktioner, men kræver derimod forskellige midler, afhængigt af situationen og problemet. Der foreslås derfor, at anvende en række forskellige tiltag, såsom økonomisk og politisk pres, humanitære midler, eksempelvis eksportkontrol i forbindelse med spredning af masseødelæggelsesvåben mv. (European Security Strategy, 2003:7). Det anbefales desuden, at EU bør foretage operationer, der involverer både militære og civile kapaciteter, og ligeledes pointeres det, at EU bør være i stand til at handle så snart konflikter eller humanitære krisesituationer opstår (European Security Strategy, 2003:11). Det anerkendes imidlertid, at der er behov for to ting; at EU skal være mere effektiv samt samarbejde med andre aktører if we are to make a contribution that matches our potential, we need to be more active, more coherent and more capable. And we need to work with others (European Security Strategy, 2003:11). Det er især NATO, og mere specifikt USA, der anses for de mest væsentlige aktører, at samarbejde med The transatlantic relationship is irreplaceable. Acting together, the European Union and the United States can be a formidable force for good in the world. Our aim should be an effective and balanced partnership with the USA. This is an additional reason for the EU to build up further its capabilities and increase its coherence (European Security Strategy, 15
2003:13). For at samarbejdet mellem EU og USA skal styrkes, er det således nødvendigt for EU, at opruste sig og øge sammenhængen i EU. For at øge sammenhængen mellem medlemsstaterne, og derved sikre en fælles politik på det udenrigs- og sikkerhedsområde, etablerede EU som tidligere nævnt en europæisk udenrigstjeneste (EEAS). I det følgende afsnit vil den europæiske udenrigstjeneste blive præsenteret og kort beskrevet. EEAS I 2011 blev der lanceret en europæisk udenrigstjeneste under betegnelsen European External Action Service (EEAS). Det var på grundlag af et forslag fremsat af EU s højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, Catherine Ashton, at Ministerrådet etablerede EEAS, og Europa-Parlamentet i 2010 vedtog forslaget. EEAS har til opgave at støtte EU s højtstående repræsentant for FUSP, som også er EU s chef for udenrigspolitik, med at gennemføre den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. EEAS er ligeledes EU s ansigt udadtil, og repræsenterer således EU som helhed. Det fremgår af Ministerrådets beslutning om etablering af EEAS, at The purpose of this Decision is to establish the organisation and functioning of the European External Action Service ( EEAS ), a functionally autonomous body of the Union under the authority of the High Representative (Ministerrådets beslutning; 2010). EU s udenrigstjeneste kan ses som en yderst vigtig tilføjelse, da denne ikke er underlagt Ministerrådet eller Det Europæiske Råd, men er derimod autonom. Den er dog under den højtstående repræsentants autoritet og derigennem underlagt medlemsstaters vilje. 16
Afgrænsning I dette afsnit vil vi kort redegøre for valg og fravalg, som vi har foretaget. Det er af hensyn til tid, økonomiske ressourcer og forskellige forhold eller ønsket om et mere dybdegående indblik nødvendigt, at foretage visse afgrænsninger. Overvejelserne heromkring vil derfor blive præsenteret i det følgende afsnit, hvor det ligeledes vil blive fremhævet hvad vores fokus er på, og hvilke overvejelser ligger til grund for valg af teori. Vores projekt har fokus på EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og som en integreret del af denne inddrages den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. Projektet tager udgangspunkt i konflikterne; Libyen, Syrien, Mali og Den Centralafrikanske Republik. Årsagen til valget af disse skal findes i, at de er de seneste konflikter, som EU enten har handlet i eller haft stor debat om. Fokus er på EU s militære handlinger i forhold til de nævnte krisezoner. Grundet tids- og ressourcemangel har det ikke været muligt at samle egen empiri gennem eksempelvis interviews, og derfor består empirien af forskellige dokumenter i form af publikationer, nyheds- samt forskningsartikler mv. Teorierne er valgt ud fra deres forskellige forklarings sammenhæng, hvor de bidrager med to vidt forskellige bud på integrationsprocessen. Som integrationsteorier beskæftiger de begge sig med Den Europæiske Unions udvikling. Yderligere afgrænsninger vil blive redegjort for løbende. 17
Teori Der er en lang række integrationsteorier, der forsøger at forklare den europæiske proces og Den Europæiske Union. Helt generelt henviser begrebet integration til egenskab eller en proces af indre sammenhæng i et system. I den forbindelse nævner Kelstrup et al, (2012) politisk integration som omhandlende indre sammenhæng i et politisk system, forstået i et EU perspektiv, som vækst i EU institutioners varetagelse af politikområder. En bredere definition af politisk integration inkluderer ligeledes skabelsen af fællesskabsfølelse. EU s integration har længe været genstand for teoretiske debatter. Disse kan inddeles i to faser, hvor første fase dækker over klassiske integrationsteorier, og anden fase, over debatten mellem Liberal Intergovernmentalisme og neofunktionalisme. Som følge af integrationsteoriernes krise i 1970 erne og 1980 erne, blev klassiske teorier som neofunktionalisme og intergovernmentalisme fornyet, og der opstod en kritisk debat mellem neofunktionalisme og det, der kom til at hedde Liberal Intergovernmentalisme (Kelstrup et al, 2012:177-182). Liberal Intergovernmentalisme En af de helt store integrationsteorier er Liberal Intergovernmentalisme, som forbindes med Andrew Moravcsik. Dens forståelse af den europæiske integration bygger på en rationel tænkning og lægger stor vægt på stater som de vigtigste aktører. Liberal Intergovernmentalisme bygger helt fundamentalt på to antagelser; at stater er aktører og at disse er rationelle. Liberal Intergovernmentalisme argumenterer, at stater skal anses som de afgørende aktører i en kontekst præget af anarki. Den anden antagelse er, at stater er rationelle. Kollektive udfald kan derfor ses som resultat af interstatslige forhandlinger (Moravcsik og Schimmelfennig, 2009:68). Den centrale påstand i Liberal Intergovernmentalisme er, at den europæiske integration siden 1955 har hovedsageligt været styret af tre faktorer; handelsmæssige fordele, de mest vigtige staters relative 18
forhandlingsstyrke (bargaining power) og incitamenterne for at øge troværdigheden af de interstatslige aftaler og forpligtelser (Moravcsik, 1998:3). De handelsmæssige fordele danner baggrunden for staters præferencer i forhold til specifikke issues, mens staters relative bargaining power afhænger af staters asymmetriske policy interdependens (Moravcsik, 1998:473). Med den asymmetriske interdependens forstås den ulige fordeling af gevinster mellem staterne ved en bestemt aftale, sammenlignet med fordelene fra andre alternativer eller unilaterale muligheder (Moravcsik og Schimmelfennig, 2009:71). Stater som opnår de størst fordele af integration på et specifikt område, er mere villig til at gå på kompromis på margenerne for at få sikret aftalen, mens stater der opnår mindst gevinster eller har større omkostninger i forbindelse med tilpasning, kan stille betingelser og dermed har en relativ bedre forhandlingsmagt (Moravcsik, 1998:3). Incitamenterne for at øge troværdigheden er afgørende for, hvorvidt der besluttes for delegating eller pooling suverænitet i internationale institutioner (Moravcsik, 1998:473). Delegating (delegering) af suverænitet opstår, når stater bliver enige om at overlade beslutninger til supranationale institutioner. Ved delegering af suverænitet, kan eksempelvis EU Kommissionen tage autonome beslutninger uden at der først foretages mellemstatslige afstemninger om den givne sag eller mulighed for unilaterale veto. Suverænitet bliver derimod pooled (samlet), når stater bliver enige om, at fremtidige beslutninger kan tages gennem afstemningsprocedure, der ikke er baseret på enstemmighed, eksempelvis kvalificeret flertalsafgørelser - QMV (Moravcsik, 1998:67). Inden for den liberal intergovernmentale teori antages det, at delegation og pooling vil forekomme som regel i områder, hvor de fælles fordele er høje, mens konflikterne i forbindelse med fordelingen er lav, samt at der eksisterer usikkerhed om fremtidige beslutninger. Ønsket om at bibeholde statslig magt på området gennem enstemmighed som procedure gør sig gældende, når der ikke er konsensus om de ønskede udfald, og hvor beslutningerne kan være risikable, eller ved tilstedeværelse af meget stærke præferencer (blandt en eller flere stater). Når stater ønsker integration på et specifikt område, vil de opbakke pooling eller delegation af suverænitet, mens de, der er imod 19
integration (på området), vil gøre modstand mod at overgive suverænitet (Moravcsik, 1998:75-76). Valget af delegation og pooling hænger dog også sammen med staters forsøg på, at begrænse og kontrollere hinanden ved at øge aftalens og forpligtelsernes troværdighed (Moravcsik; 1998:9). Stater anses derfor i den liberal intergovernmentale teori for værende rationelle og afgørende for integrationsprocessen. Ifølge denne teori, reflekterer integrationsprocessen således staters vilje (Moravcsik, 1998:4). Nationale præferencer Som nævnt tidligere, er en af de centrale antagelser i Liberal Intergovernmentalisme, at præferencer er afgørende for staters villighed til at indgå internationale aftaler. Præferencer er, ifølge Moravcsik, et sæt af velovervejet værdier som stater ønsker realiseret gennem internationale interaktioner (Moravcsik, 1998:24). Disse præferencer er hovedsageligt styret af økonomiske interesser, mere specifikt politisk økonomi. Stater forfølger magtfulde økonomiske producenters handelsmæssige interesser primært, og som anden prioritet de regerende koalitioners makroøkonomiske præferencer (Moravcik, 1998:3). Til trods for, at Moravcsik lægger stor vægt på økonomiske interesser, anses geopolitiske ideer ikke for at være helt uvigtige. De gør sig gældende, når økonomiske interesser er diffuse eller uklare. Når økonomiske interesser ikke er repræsenteret, kan nationale ledere ligeledes fremme geopolitiske mål (Moravcsik, 1998:90). Det kan udledes ud fra denne teori, at; Integrationen er styret af stater, som søger at realisere egeninteresser (økonomiske), og for at undgå snyd, free-riding og ikke-implementering af de beslutninger der er truffet. Staterne vælger at delegere eller samle suverænitet i en supranational institution, for at sikre at de beslutninger der er truffet, og de aftaler, der vedtages, overholdes af alle medlemsstater. Institutioner oprettes således med henblik på at kontrollere hinanden. 20
Neofunktionalisme Neo-funktionalismen betegnes som den vigtigste af de klassiske integrationsteorier (Kelstrup et al, 2012:187). Det var den første teori, som forsøgte at teoretisere det regionale samarbejde, der begyndte med Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab efter anden verdenskrig. Ernst B. Haas beskrev som den første neo-funktionalismen i sin bog The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957. Hensigten var at formulere en teoretisk tilgang for at kunne forklare lignende processer andre steder i verden. Neo-funktionalismen er dog sidenhen blev tæt knyttet til EF/EU og den europæiske integration (Strøby Jensen, 2010:72). Neo-funktionalismen udspringer af en kombination af føderalistisk og funktionel tænkning. Grundtanken med neo-funktionalismen er: at regional politisk integration kan fremmes igennem en gradvis integration på sektorspecifikke områder (Kelstrup et al, 2012:187). Neo-funktionalister fokuserer ikke på, hvordan et integreret Europa vil komme til at se ud, men mere på selve integrationsprocessen. Et af de vigtigste karaktertræk ved neo-funktionalismen er spill-overs. Der er tale om spillover, når samarbejde på et område fører til samarbejde på et andet område for at opnå et mål eller bedre at løse et problem. Der er inden for neo-funktionalismen tre typer af spillovers; funktionel, politisk og institutionelt drevet. Den funktionelle spill-over finder sted, når samarbejde på et område fører til samarbejde på et andet. Politisk spill-over er i forbindelse med den politiske proces, hvor interessegrupper og nationale politikere diskuterer om overnationalt samarbejde er nødvendigt for at kunne løse et problem. De nationale interessegrupper vil, ifølge neo-funktionalismen, have stort fokus på det europæiske samarbejde, eftersom de mener, at de får mere ud af det samarbejde end det nationale. Det sidste af de tre spillovers er institutionelt drevet spill-over, her er det de overnationale aktører såsom EU Kommissionen, der presser integrationsprocessen i 21
forbindelse med intergovernmentale forhandlinger. EU Kommissionen er ikke kun mægler i disse forhandlinger, men ligeledes en politisk entreprenør (Strøby Jensen, 2010:76). De aktører, der indgår i neo-funktionalismen, er de nationale politikere, interessegrupper og de supranationale aktører som EU kommissionen. Aktørerne bliver også betegnet som eliter, eftersom borgerne ikke bliver inddraget eller regnet med som aktør. Den europæiske eller supranationale elite vil prøve at overbevise de nationale eliter om de fordele, der er ved at indgå i et supranationalt samarbejde. Forhandlingerne vil med tiden blive mere tekniske og mindre politiske, forudser neo-funktionalisterne. Grunden til dette er, når interaktionerne mellem de forskellige medlemsstater bliver institutionaliseret, vil det blive sværere for staterne, at stå fast på deres politiske argumenter og beholde deres troværdighed. Agendaen skifter derfor til det mere tekniske, for her er det muligt at nå til enighed (Strøby Jensen, 2010:77). Borgerne er ikke medtaget som aktør i neo-funktionalismen, hvilket teorien også er blevet kritiseret for, og omtalt for værende udemokratisk. Neo-funktionalismen ser integration som en teknisk proces, som stort set kun bliver styret af eksperter (Strøby Jensen, 2010:81). De forskellige EU institutioner har forskellige roller, hvor EU Kommissionen skal agere som politisk entreprenør og mægler, samt forsøge at opbygge yderligere samarbejde medlemsstaterne imellem, som på sigt kan føre til flere beslutninger på supranationalt niveau. Domstolene forventes også at skulle spille en rolle i forbindelse med et øget europæisk samarbejde. De afgørelser domstolen kommer frem til skal, ud over at være taget bundet i loven, være til fordel for den politiske integration. Europa-Parlamentet skal være en allieret til EU Kommissionen og være supranationalt orienteret, hvilket antages at det sker automatisk, fordi selvom parlamentsmedlemmerne er valgt i de forskellige medlemsstater, vil de udvikle en loyalitet over for EU. Dette begrundes med, at parlamentsmedlemmerne er inddelt efter politisk overbevisning og ikke efter deres 22
nationalitet. De vil derfor ofte forsvare EU s interesser over for de nationale interesser. Det Europæiske Råd er derimod stedet, hvor de nationale interesser bliver forsvaret. Neofunktionalister argumenterer dog for, at medlemsstaterne med tiden, på grund af spillover effekten og de forhandlinger, der finder sted på supranationalt niveau, vil gå ind for større økonomisk og politisk integration (Strøby Jensen, 2010: 78). 23
Metode I dette afsnit vil overvejelserne omkring valg af metode gennemgås. Eftersom vores empiri består af dokumenter, er det dokumentanalyse, der vil blive anvendt. Der er i forbindelse med brug af dokumenter en række overvejelser som man skal gøre sig, såsom troværdighed, hvem er afsender og modtager af dokumentet, samt repræsentativitet. Disse og en række andre kriterier vil blive kort beskrevet og vores overvejelser omkring de dokumenter, der anvendes i dette projekt, blive præsenteret. Dokumentanalyse I det hele taget anvender samfundsforskere i vid udstrækning dokumenter som kilder og besvissteder skriver Duedahl og Hviid Jacobsen (2010:41), og det er med det formål at vi anvender dokumenter i dette projekt. Dokumenter er især anvendelige og i høj grad nødvendig, når der er tale om noget der er foregået i fortiden (Duedahl og Hviid Jacobsen, 2010:37-41). Det må siges at være tilfældet med dette projekt, og dokumenterne udgør desuden både kilder for udsagn i projekt samt dokumentation for resultaterne. Der findes mange forskellige typer af dokumenter, såsom aviser, magasiner, breve, officielle dokumenter, skønlitteratur mv. (Duedahl og Hviid Jacobsen, 2010:40). Listen er langt fra udtømmende, men de dokumenter, der udgør dette projekts empiri har karakter af officielle dokumenter i form af EU traktater, beslutninger, og dokumenter som den Europæiske Sikkerhedsstrategi. Andre dokumenter som nyhedsartikler er både hentet fra EUobserver, forskellige aviser og udskrifter fra debatter samt forskningsartikler vil ligeledes indgå som empiri. Før der kan arbejdes videre med de forskellige dokumenter, er det nødvendigt at gøre sig overvejelser om deres autenticitet, troværdighed og repræsentativitet samt betydning. Autenticitet omhandler et dokuments lødighed i forhold til problemstillinger, og der er således tale om, hvorvidt dokumentet er ægte eller forfalsket. Det kan også være, at 24
noget er gået tabt grundet dårlig kopi eller manglende vedligeholdelse (Duedahl og Hviid Jacobsen, 2010:55). Dette er dog ikke et problem i forbindelse med det anvendte empiri i dette projekt, da alle de konflikter, der undersøges og dermed de tilknyttede dokumenter, er forholdsvis nye. Mange af dokumenterne er desuden i elektronisk form og der er derfor ingen risiko for at noget er gået tabt i forbindelse med kopiering eller dårlig vedligeholdelse. Et ikke-autentisk dokument er kort sagt et dokument, der afviger så meget fra den originale form, at det ikke længere er troværdigt. I dette projekt er det forsøgt så vidt muligt, at anvende originalen af de dokumenter, der udgør empirien. Det næste som er vigtigt, at være opmærksom på når man arbejder med dokumenter, er dokumentets troværdighed. Som regel er dokumenter skrevet med en vis modtager for øje, og der er altid en afsender bag, som kan have en interesse i at fremstille virkeligheden på en bestemt måde. Officielle dokumenter er dog som regel mindre værdiladet, men det er vigtigt at være opmærksom på, hvem afsenderen er og om denne er oprigtig. I forbindelse med dette projekt, er de dokumenter vi anvender, hovedsageligt fra EU organer og forskningsdatabaser, og afsenderen er derfor åbenlys. Især i forbindelse med debatter fra Europa-Parlamentet, antager vi, at udsagnene er skrevet nogenlunde som udtalt og disse derfor er troværdige. Det er dog muligt, at medlemmerne i Europa- Parlamentet, af hensyn til politisk korrekthed eller andre betænkninger, ikke får udtrykt hele deres mening. De øvrige dokumenter som nyhedsartikler er alle andenhåndskilder. Da vi ikke har direkte adgang til dokumenter fra Det Europæiske Råd og Ministerrådet, hvor beslutningerne i forbindelse med FUSP og FSFP træffes, har vi måttet anvende nyhedsartikler. I forbindelse med udvælgelsen af artiklerne, har vi afsenderen in mente, samt hvorvidt informationerne i artiklen er i overensstemmelse med informationer hentet fra andetsteds. Eftersom vores problemformulering søger at afdække, hvorfor EU ikke kan føre en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, er det nødvendigt at artiklerne er troværdige, og hvor det ikke er skribentens holdninger til emnet og dennes opfattelse af FUSP, der kommer til udtryk (Duedahl og Hviid Jacobsen, 2010: 59-67). 25
Repræsentativitet omhandler kort sagt dokumenters udsagnskraft. Det er vigtigt at være opmærksom på om de dokumenter, der anvendes er repræsentative for de dokumenter, der er forsvundet, udeladt eller ikke kan opnås adgang til. I vores projekt er dokumenterne fra nyere tid og over en kort periode, hvilket mindsker risikoen for tabte dokumenter, men grundet manglende adgang til visse dokumenter er der en del dokumenter, der ikke inddrages. Dette har vi søgt at kompensere for, ved at anvende sekundære- eller andenhåndskilder fra eksempelvis forskere og tænketanke, samt analyser fra EU s organer som EDA og Europa-Parlamentet. Vi har ligeledes forsøgt, at inddrage så mange dokumenter og udtalelser fra debatter, som vedrører denne problemformulering og de eksempler som vi har afgrænset os til, som muligt (Duedahl og Hviid Jacobsen, 2010:67-71). En sidste ting som er værd at være opmærksom på, er betydningen. For at kunne anvende et dokument er det afgørende, at teksten er forståelig. Begrænsninger for forståelsen kan skyldes stavefejl, sjusket håndskrift, fremmed sprog eller fremmede ord, eller fagord mv. De anvendte dokumenter i dette projekt er hovedsageligt på dansk eller engelsk, og der er derfor ingen sproglige barrierer for forståelsen. Dokumentets betydning er ligeledes påvirket af tolkning, både hos afsender, i meddelelsen og hos modtager. Hvilke af disse tre tolkninger man vil anvende afhænger af problemformulering, og da vores problemformulering lægger op til selve meddelelsen, er det denne del, der er i fokus. Det betyder dog ikke, at afsenderen afskæres eller modtagerens tolkning ikke påvirker resultatet, for bag enhver dokument er der en afsender, der har en bestemt modtager (- gruppe) i sigte (Duedahl og Hviid Jacobsen, 2010:71-73). 26
Analyse For at undersøge om EU har en fælles politik, er det vigtigt at tage udgangspunkt i, hvilken forståelse af fælles politik på dette område, EU selv har. Meget af den forskning på området, eksempelvis Fabbrini (2014), tager ikke EU s egen definition og forståelse i brug, og dette kan være problematisk. Ved en anden definition af fælles politik end EU s egen, kan der opstå problemer i forhold til spørgsmålet om succes i forbindelse med en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Projektet vil derfor med udgangspunkt i EU s egen forståelse af fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik sætte kriterier for hvad der forstås med en fælles udenrigspolitik, og derefter undersøge, hvorfor det ikke lykkes EU at føre en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. EU s forståelse af fælles politik Unionens kompetencer inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik omfatter alle udenrigspolitiske områder samt alle spørgsmål vedrørende Unionens sikkerhed, (Lissabontraktaten, art. 24 stk. 1). Det fremgår endvidere, at FUSP bygger på udvikling af gensidig politisk solidaritet mellem medlemsstaterne (Lissabontraktaten, art. 24. stk. 2) og opnåelse af en stadig stigende konvergens i medlemsstaternes optræden (Lissabontraktaten, art. 24. stk. 2). Målet kan derfor siges, at være mere konvergens i første omgang, og på sigt ens udenrigspolitik i alle medlemslandene. Der er flere krav til nationale udenrigspolitik, bl.a. skal medlemsstaterne sørge for, at deres nationale udenrigspolitik er i overensstemmelse med EU s holdninger, og at de støtter aktivt og uforbeholdent Unionens udenrigs- og sikkerhedspolitik i en ånd af loyalitet og gensidig solidaritet og respekterer Unionens indsats på dette område (Lissabontraktaten, art. 24. stk. 3) samt forventes det, at medlemsstaterne afstår fra enhver handling, som strider imod Unionens interesser, eller som kan skade dens effektivitet som en sammenhængende faktor i internationale forbindelser (Lissabontraktaten, art. 24. stk. 3). Der tages 27
imidlertid hensyn til medlemsstaternes forskellige forhold, og deraf fremgår det, hvis iværksættelsen skaber alvorlige vanskeligheder for en medlemsstat, skal denne [medlemsstaten] forelægge sagen for [Minister-]Rådet, der skal drøfte den og søge passende løsninger (Lissabontraktaten, art. 28. stk. 5). Det er desuden muligt for et medlemsland, at undlade at stemme i Ministerrådet i forbindelse med afstemninger om afgørelser, hvilket betyder at medlemsstaten ikke er forpligtet til at anvende afgørelsen, men accepterer, at afgørelsen forpligter Unionen (Lissabontraktaten, art. 31. stk. 1), men til gengæld afholder sig fra enhver handling, som vil kunne komme i konflikt med eller hindre en handling fra Unionens side på grundlag af den pågældende afgørelse (Lissabontraktaten, art. 31. stk. 1). Ved en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, forstår EU således, en stigende konvergens i medlemsstaternes optræden udadtil, forpligtelser i forhold til Unionens (forstået som summen af medlemsstaternes præferencer og deres opnået aftale) førte udenrigspolitik og dertil knyttede afgørelser. EU s forståelse af fælles, dækker også over en politik, hvor medlemslandene kan være uenige, og det pågældende medlemsland kan derfor trække sig ud af en afgørelse truffet af Ministerrådet. En fælles politik er, ifølge EU, ikke kun betinget af at alle medlemslande står inde for de forskellige afgørelser og handler derefter, men at medlemslandenes handlinger og udenrigspolitik ikke er i direkte konflikt med EU s, hindrer eller modarbejder EU s interesser, handlinger eller sammenhæng på den internationale scene. EU er i dette tilfælde summen af medlemsstater, og dermed er EU kommissionen, Europa-Parlamentet og Domstolene nærmest ikkeeksisterende, til trods for deres, omend begrænset, indflydelse. På baggrund af EU s egen forståelse af fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik kan følgende punkter siges at være kriterierne for en fælles udenrigs- og forsvarspolitik; - Konvergent optræden; stater må handle i overensstemmelse med hinanden, og må derfor ikke indtage positioner eller foretage noget, der er i konflikt med flertallet (EU). Der er tale om fælles politik, når staterne koordinerer deres handlinger. Hvis en stat ikke 28