Økonomi- og erhvervsministeriet som Bendt Bendtsens magtbase

Transkript

1 Økonomi- og erhvervsministeriet som Bendt Bendtsens magtbase Det hidtidige Økonomiministerium blev ved den seneste regeringsdannelse fordelt mellem det hidtidige Erhvervsministerium og Finansministeriet. Den ny Økonomi- og erhvervsminister, Bendt Bendtsen, blev præsenteret som stærk. Men det styrkede Finansministeriet, samtidig med at Bendt Bendtsen blev hæmmet i at deltage i regeringsledelsen. Omlægningen har været skadelig for de konservative og regeringssamarbejdet. Tim Knudsen (professor, Lic. adm.pol.) Institut for Statskundskab, Solvejg Aaberg Sørensen (studentermedhjælper). Institut for Statskundskab, Om at dele ministerier mellem regeringspartier. Ved dannelsen af regeringen d. 27. november 2001 forsvandt det hidtidige Økonomiministerium. Navnet og en del aktiviteter blev sammenlagt med det hidtidige Erhvervsministerium til et stort Økonomiog Erhvervsministerium. Først og fremmest overtog Økonomi- og Erhvervsministeriet fra det hidtidige Økonomiministerium reguleringen af finansielle markeder, som også tidligere havde været i Erhvervsministeriet, Finanstilsynet, Nationalbanken, de internationale investeringsbanker (EBRD, EUB) og visse økonomiske sager. Dertil kom bl.a. Danmarks Statistik og Det økonomiske Råd. Økonomi- og Erhvervsministeriet fik yderligere tillagt opgaver fra det nedlagte Boligministerium og energipolitik fra Miljøministeriet dog gik statens aktier i DONG til Finansministeriet. Og det nye store ministerium blev givet til lederen af regeringens lille koalitionsparti, Det konservative Folkeparti. Tilmed fik lederen, Bendt Bendtsen, tillagt Ministeriet for Nordiske Anliggender. Resultatet var, at lederen af regeringens lillebrorparti, Bendt Bendtsen, stod i spidsen for et langt større ministerium end lederen af den foregående regerings lillebror-parti, Marianne Jelved, der havde måtte nøjes med det lille Økonomiministerium. Bendt Bendtsen havde fået en meget større del af kagen. For en umiddelbar naiv betragtning kunne det se ud som om, han havde gjort en meget bedre handel ved regeringsdannelsen, end Marianne Jelved gjorde i sin tid. Sådan blev det imidlertid ikke udlagt af alle. Nogle advarede ligefrem mod nedlæggelsen af Økonomiministeriet. Fordi ministeriet havde givet 26

2 en konkurrence til Finansministeriet i fastlæggelsen af den overordnede økonomiske politik. Men nu klarer en lang række lande sig ganske godt uden et selvstændigt Økonomiministerium. Så denne kritik kunne man i al fald diskutere. Det var imidlertid nok heller ikke i sig selv ønsket om at have konkurrence, der forklarer, at Danmark så længe har haft et Økonomiministerium. Det skyldes nok snarere de mange koalitionsregeringer. Danmark hører til de lande i Europa, som har haft flest koalitionsregeringer siden anden verdenskrig. Siden 1945 har vi haft 20 regeringer i Danmark. Heraf har 12 været koalitionsregeringer. 1 Alle regeringer siden 1982 har været koalitionsregeringer. Det er usædvanligt i europæisk sammenhæng. Kun Italien som ikke har ry for politisk stabilitet havde i lige så høj grad koalitionsregeringer i perioden I de senere år har en længere række andre lande dog også i stigende grad fået koalitionsregeringer. Det gælder bl.a. de nordiske lande og Holland. Ledelse af moderne regeringer I moderne regeringer er der i stigende grad en hierarkisering mellem på den ene side en inderkreds af ministre og ministerier, som fastsætter regeringens overordnede politik, og på den anden side en periferi af fagministerier. På en gang at få skabt denne hierarkisering og sikre en passende balance mellem regeringens koalitionspartier, er blevet en kompliceret opgave. Her kan man have brug for flere ministerier til at sikre denne balance. I Danmarks mange koalitionsregeringer har det i stigende grad været vigtigt for lederne af regeringens mindre partier at få et lille økonomisk ministerium. Før Marianne Jelved var Niels Helveg Petersen leder af de radikale, og da de radikale i var i regering, var det ham, der var økonomiminister. Og da centrumdemokraterne var med i regeringen, opfandt man nogle samordningsministerposter for henholdsvis Erhard Jakobsen (1987) og hans efterfølger som leder, Mimi Jakobsen (1993). Ved at have små ministerier, hvis opgaver primært var at tænke og analysere på den økonomiske politik, men uden egentlig sagsbehandling og en mængde lovgivning, kunne de som ledere af deres partier få kræfter til at»skygge«finansministeren og hans ministerium og få en hånd med i fastlæggelsen af regeringens overordnede politik. En meget vigtig del af disse ministres virksomhed var derfor at sidde med i regeringens centrale ministerudvalg, koordinationsudvalget og økonomiudvalget. Mange så på den baggrund i det store Økonomiog Erhvervsministerium en fare for, at Bendt Bendtsen ville drukne i sine mange opgaver. Sandsynligheden for at han kunne løfte opgaven som med- og modspiller til regeringspartneren blev ikke større af, at Bendtsens uddannelsesmæssige baggrund ikke indeholdt noget, der gav dybere økonomiteoretisk indsigt. I det hele taget var Bendt Bendtsens forudsætninger for både at bestride den store ministerpost og samtidig være en aktiv medog modspiller i regeringens inderkreds ikke de bedste. Hans uddannelse bestod i landbrugsskole, en HH og herudover var han uddannet ved politiet. Heller ikke Bendt Bendtsens erhvervserfaringer virkede relevante. Han havde arbejdet ved landbruget, var gårdejer og havde arbejdet i politiet. Derimod havde han ikke erfaringer fra det private erhvervsliv eller ledelseserfaringer. Hvad Bendt Bendtsen havde, var i lighed med de fleste ministre parlamentarisk erfaring, idet han havde siddet i Folketinget siden Fra sit arbejde i Folketinget havde han imidlertid ikke særlige erfaringer med økonomisk politik eller erhvervspolitik, han havde ikke haft ordførerskaber på de to områder og heller ikke siddet i de to relevante folketingsudvalg: Erhvervsudvalget og det politisk-økonomiske udvalg. Engang var det sådan, at man af en handelsminister både ventede handelserfaring og ledelseserfaring. Men i dag venter man ikke privat erhvervserfaring af en erhvervsminister. Man venter heller ikke en særlig økonomisk indsigt eller ledelseserfaring. Man venter end ikke, at den pågældende har erfaring med sit politiske område. Det medfører, at mange nye ministre er rene novicer når de tiltræder og skal arbejde med erfarne embedsmænd. Ofte møder de også i Folketingets stående udvalg drevne rotter, som kender det pågældende område gennem mange års virke. Det gør ministrene meget afhængige af embedsmændene, når de er tiltrådte. De kunne kunne have brug for råd og vejledning under selve regeringsdannelsen men her må de selv vurdere. I nogle tilfælde med resultater, som ryster erfarne embedsmænd. Ministre bliver stadigt dårligere forberedte på deres embede Det er ikke forbeholdt erhvervsministre at være stadigt dårligere forberedt på deres arbejde. 27

3 Ved etableringen af ministerialsystemet i 1848 tog man som givet, at en minister skulle have forudgående ledelseserfaringer. Men også efter parlamentarismens gennembrud i 1901 havde mange ministre forudgående ledelseserfaringer fra organisationer eller avisverdenen. Men de seneste årtier har de færreste ministre ledelseserfaringer fra andre sammenhænge. På tilsvarende måde er det gået med sammenhængen mellem forudgående uddannelse og erhverv og det pågældende ressort. Der var tidligere ofte en sammenhæng, indtil 1975 kunne man fx ikke blive justitsminister uden at være jurist, handelsministre var som regel erfarne inden for handelsverdenen, landbrugsministre havde erfaringer med eget landbrug, kirkeministre var ofte teologer, frem til 1950 var de fleste udenrigsministre fagdiplomater osv. Generelt er sammenhængen mellem ministres ressortområde og deres uddannelse eller erhvervsmæssige baggrund nu blevet svag. Økonomer bliver nu fx undervisningsministre, mens lærere og betjente bliver økonomi- eller erhvervsministre. I perioden havde kun hver fjerde minister en uddannelse eller en erhvervsmæssig baggrund, der svarede til deres ressortområde. Før 1901 kunne man heller ikke forestille sig, at en minister ikke var akademiker. Efter 1901 faldt det gennemsnitlige uddannelsesniveau frem til 1950erne. Det generelle uddannelsesniveau målt som andelen af akademikere blandt ministrene har været stigende siden 1960erne. Stigningen er dog i høj grad gået parallelt med stigningen i det almindelige uddannelsesniveau i det danske samfund. I var 57% akademikere, og næsten hver fjerde var økonom eller politolog. 2 Af SR-regeringens førstegangsministre i var 43% akademikere. I international sammenhæng ligger Danmark dog stadigt lavt; udenfor Skandinavien er ministrene i en lang række lande udelukkende akademikere. Det gælder bl.a. for Storbritannien, Irland og Portugal. Faglig viden, ledelseserfaringer og erfaring uden for det politiske liv på det område, man som minister får ansvar for, er i dag ikke nogen nødvendighed for at blive minister. I løbet af det 20. århundrede blev det almindeligt, at en minister blev udnævnt alene på baggrund af en bred parlamentarisk erfaring. Siden anden verdenskrig har næsten fire ud af fem ministre haft parlamentarisk erfaring ved deres første udnævnelse. Parlamentarisk baggrund er i stigende grad blevet det afgørende kriterium for, om man får et tilbud om at blive minister, mens andre kriterier som nævnt er blevet stadigt vanskeligere at identificere. Det betyder imidlertid ikke nødvendigvis, at de tiltrædende ministre har parlamentarisk erfaring på det ressortområde, som de får ansvaret for. Det er man på vej til at holde op med at forvente. En undersøgelse af ministres forudgående politiske erfaringer for perioden viste, at 53,4% af ministrene ikke havde erfaring fra et relevant folketingsudvalg, forstået som det folketingsudvalg, der modsvarer deres ressortområde. 3 Det vil sige, at knap 47% havde politisk erfaring på deres område. Det synes imidlertid at blive værre på dette område. I perioden november 2001 havde kun 4 af de 14 førstegangsministre (29%) erfaring fra et relevant folketingsudvalg. 4 Konsekvensen af, at der er så mange svagt rustede førstegangsministre, er, at de i højere grad bliver afhængige af embedsmændene. Det ville være fejlagtigt uden videre at konkludere, at embedsmændene derfor»får mere magt«. Det kan ganske vist meget vel blive tilfældet. Men det kan også ske, at ministeren er så svag, at det også er til skade for hans ministeriums magt. Embedsmændene kan jo ikke selv og ved egen kraft bringe en sag gennem hele den politiske beslutningsproces. En svag minister kan blive en prop i systemet. En anden konsekvens af de mange svagt funderede ministre kan være, at de bliver lettere at styre for regeringens inderkreds. Det gælder ikke lige partiledere. Selv hvis de er svage ministre tilhører de jo pr. definition regeringens inderkreds, når det gælder ministerudnævnelser. Men svage fagministre, der har fået deres post som en belønning af deres placering i det politiske landskab mere end ud fra en saglig overvejelse, er også lettere at disciplinere. De er ikke uundværlige. De kan meget vel falde ved en af disse regeringsrokader, som karakteriserer moderne regeringer. I Danmark har vi først set større regeringsrokader efter Særligt statsminister Poul Schlüter skiftede hyppigt ud på ministerposterne. Han har indtil videre danmarksrekorden med en rokade i 1986, der omfattede ni poster. Men også Poul Nyrup Rasmussen gennemførte som statsminister en del udskiftninger. Mest markant var en rokade i 1994, der medførte fem nye ministre. Nyrup begyndte i øvrigt som den formentlig første statsminister at omtale ministrene som»mine«ministre. Allerede ved sin tiltræden udtalte Anders Fogh Rasmussen, at han stillede krav til sine mini- 28

4 ster om, at de fungerede som politikere. Hans udtalelser kunne ikke lade nogen i tvivl om, at ministrene ellers risikerede at blive udskiftet. Tilsvarende offentlige udtalelser kendes ikke fra fortidens statsministre. Ud over de egentlige rokader giver forholdsvis hyppige valg og ændringer i regeringens partisammensætning anledning til ændringer. I dag ved enhver minister, at de sidder på regeringsinderkredsens nåde, og at de kan blive ofret ved en eventuel regeringsomdannelse. Er økonomi- og erhvervsministerposten en god post for en partileder? Indvendingen i forbindelse med, at Bendt Bendtsen blev økonomi- og erhvervsminister, var ikke så meget, at der ikke var en fornuftig sammenhæng i det nye Økonomi- og Erhvervsministerium. Det var der især set med historiske briller. For i virkeligheden er det nye ministerium stort set en tilbagevenden til det gamle Handelsministeriums ressort som ministeriet for byerhvervene. Indvendingen var mere, at Økonomi- og Erhvervsministeriet ikke gav en god post til en partileder og vicestatsminister i en regering. Det gav en meget stor arbejdsbyrde for ministeren, der tilmed var uerfaren. En vis bekræftelse på at disse indvendinger ikke var helt ved siden af, kunne man se i de mange artikler i aviserne gennem hele regeringens levetid om, at de konservative ikke satte præg på regeringens politik. Information skrev i en leder d. 20. februar 2003, der er repræsentativ for pressens vurdering af de konservatives indsats i regeringen:»de konservative har svært ved at skaffe sig ørenlyd. Ingen tager dem alvorligt, heller ikke statsministeren. De er nå ja letvægtere.«aviserne har også med mellemrum skrevet om, at Bendtsen ved en eventuel regeringsrokade burde finde sig et andet ministerium. Og en undersøgelse har bekræftet, at de konservative ministre har haft svært ved at profilere sig som konservative. En rundspørge viste, at mange vælgere troede, at de konservative ministre tilhørte partiet Venstre. Der var endda flest vælgere, der troede, at den konservative trafikminister Flemming Hansen var venstremand. For Bendt Bendtsens eget vedkommende troede ti procent af vælgerne, at han var venstremand, mens andre ca. ti procent ikke vidste, hvilket parti han tilhørte. 5 En anden bekræftelse på at Bendt Bendtsen ikke kunne leve op til forventningerne, kunne man se i det forhold, at Bendtsen efter godt et halvt år måtte frasige sig det nordiske område uden at have deltaget i et eneste nordisk møde. Reelt var der i 2001 tale om en nedlæggelse af Økonomiministeriet. Ved at tale om»sammenlægning«med Erhvervsministeriet camouflerede man, at ministeriet forsvandt som modvægt til Finansministeriet, og at de for den overordnede økonomiske politik væsentligste aktiviteter blev flyttet til Finansministeriet. Fra Økonomiministeriet fik Finansministeriet: Udarbejdelse af konjunkturvurderinger af dansk økonomi, lovmodellen, medlemskabet af ECOFIN og relationer til Den internationale Valutafond (IMF). Hermed havde Finansministeriet i realiteten opnået monopol på dansk økonomi, dog bortset fra Nationalbanken og Det økonomiske Råd. Finansministeriet fik ved samme lejlighed overført sager vedrørende EUs budget, som hidtil havde ligget i Udenrigsministeriet. Fra By- og Boligministeriet fik Finansministeriet det direkte ansvar for statens ejendomme. Dertil kom statens aktier i en lang række aktieselskaber, som hidtil havde henhørt under forskellige fagministerier. Det interessante er dog her, at Finansministeriet ikke tog en række problembørn med i købet: Ørestadsselskabet havde Finansministeriet tidligere fået krattet af på Trafikministeriet, og det ministerium skal fortsat have dette smertensbarn. Endvidere blev Sund og Bælt ikke overført. Man kan ikke af disse ændringer mekanisk udlede, at finansminister Thor Pedersen har fået mere magt og indflydelse end Mogens Lykketoft havde, da han var Finansminister. Man må her sondre mellem personlige og institutionelle magtressourcer. Finansministerens person og hans relationer til andre, og her især statsministeren, betyder meget for hans og ministeriets gennemslagskraft. Mogens Lykketofts dygtighed og hans stærke placering i forhold til vennen gennem mange år, Poul Nyrup Rasmussen, gav ham en stor gennemslagskraft. Samtidigt arbejdede han fint sammen med såvel Marianne Jelved og departementschef Anders Eldrup. Dertil kom, at Mogens Lykketofts evne til at overskue Finansministeriets sager er sagnopspunden. Thor Pedersen har derimod en statsminister, Anders Fogh Rasmussen, der i højere grad har indtaget førersædet, også når det gælder Finansministeriets område. Og Pedersen hører ikke som beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen gennem mange år til den allerinderste kreds omkring Anders Fogh Rasmussen. Ydermere har det 29

5 svækket finansminister Thor Pedersen, at der ved flere lejligheder er rejst kritik af ham. Han har tilmed modtaget en enkelt næse fra Folketinget, ligesom han har måttet forklare sig i Venstres folketingsgruppe om sine gerninger i forbindelse med Farum kommune. Thor Pedersen er en svækket finansminister både i sit parti, i regeringen og i forhold til Folketinget. Ved flere lejligheder har der været spekulationer i pressen om hans snarlige afgang. Men Finansministeriets institutionelle potentiale har aldrig været større. Det er et potentiale, som kan komme til fuld udfoldelse under en senere finansminister. Det har hos nogle rejst bekymring. Finansministeriets styrkede potentiale har fået Statsministeriets tidligere ekspert i ressortspørgsmål til at skrive:»disse ressortændringer har efterladt det i forvejen magtfulde Finansministerium, som dansk centraladministrations totalt dominerede magtbase. Det må mere end bekymre. Det er direkte farligt. Finansministeriets naturlige opgave er at vogte, at de andre ministerier ikke i økonomisk forstand handler uforsvarligt. Det skal være vogteren. Men nu er det blevet mere end det. Og det magtmæssige problem i ethvert samfund: Hvem skal vogte vogterne, er nu blevet et klart dansk problem«(lund-sørensen: 13f). Nu er der som nævnt andre civiliserede lande, som også har et stærkt Finansministerium. Men det er svært at komme til anden konklusion end, at Bendt Bendtsen var overordentlig naiv, da han forhandlede regeringsdannelse med Anders Fogh Rasmussen. Betegnende var det her, at Bendtsens forgænger på ministerposten, socialdemokraten Ole Stavad, d. 23. december 2002 skrev i Politiken, at han troede,»at Anders Fogh Rasmussen har grinet godt og grundigt, da ministerierne var fordelt«. Måske har Fogh Rasmussen det selv om det er svært at undgå den tanke, at Stavad gerne vil slå splid mellem regeringspartierne. Men hvis Fogh Rasmussen har tænkt således, så kommer han nok før eller senere på andre tanker. Om ikke før skete det nok, da Berlingske Tidende d. 23. februar 2003 skrev, at de frustrerede konservative havde udråbt Venstre til partiets hovedfjende. Hvis der blot er nogen sandhed i disse forlydender, så viser de, at det i det lange løb er dybt skadeligt for begge partier i regeringen, hvis de ikke er i stand til at formidle et godt samarbejde og i stedet sår bitterhed mellem sig. Noter 1 Regeringsskift er her defineret som ændringer i regeringens partisammensætning. 2 Betænkning 1354 (1998) 3 Tvilde (2000) 4 Solvejg Sørensen: Arbejdspapir under udarbejdelse 5 Politiken d Litteratur Asger Lund-Sørensen om»ressortomlægningen af 27. november 2001«, upubliceret og udateret paper. Vi vil gerne takke Asger Lund-Sørensen for at have stillet dette paper til rådighed. Jesper Tvilde:»Førstegangsministres udvalgserfaring«, demokratiprojektet, arbejdspapir 21/2000, Institut for Statskundskab, Udvalget om forholdet mellem minister og embedsmænd:»betænkning Forholdet mellem minister og embedsmænd«,