Kapitel 3: Danmarks Medlemskab af EU

Transkript

1 Kapitel 3: Danmarks Medlemskab af EU Indhold Danmarks medlemskab af EU Folkeafstemninger Den danske EU-beslutningsprocedure De fire danske forbehold Konklusion Danmarks medlemskab af EU har været omdiskuteret både blandt politikere og i befolkningen. Herunder har folkeafstemninger om EU-samarbejdet skabt debat om Danmarks rolle i det fremtidige samarbejde på EU-plan. I dette kapitel gennemgår vi Danmarks og danskernes forhold til EU. Fokus er på danskernes holdning til EU fra medlemskabet trådte i kraft i 1973 til nu. Desuden præsenteres den danske EU-beslutningsprocedure, som viser, hvordan en dansk holdning til et EU-lovforslag bliver til. Afslutningsvist kastes der lys på de fire danske forbehold. Vi vil i den endelige version også se på, hvilke fremtidsudsigter forbeholdene går i møde, hvis den nye Lissabontraktat vedtages. Danmarks medlemskab af EU over tid Danmark blev medlem af EU (dengang EF) den 1. januar Forud for optagelsen havde der i 1972 været en folkeafstemning, hvor 63,3 procent af vælgerne stemte ja til medlemskab. Det var på daværende tidspunkt ikke første gang, at Danmark deltog i et internationalt samarbejde. Danmark havde både været medlem af Europarådet, Det Nordatlantiske Forsvarssamarbejde (NATO), Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA), De Forenede Nationer (FN) og Nordisk Råd. Den danske statsminister på daværende tidspunkt, socialdemokraten Jens Otto Krag, havde hele sit politiske liv været en ivrig fortaler for yderligere europæisk integration. Da han blev statsminister i 1971 havde han som målsætning, at Danmark skulle blive medlem af EF. Han mente, at 1

2 medlemskabet var nødvendigt for en sund dansk økonomi. Jens Otto Krag valgte overraskende at træde tilbage som statsminister dagen efter folkeafstemningen om EF, der som sagt endte med et ja. Debatten om EF-medlemskabet forud for folkeafstemningen var skarpt opdelt blandt dem, som mente EF-medlemskab var en god ting for Danmark og dem, som ønskede Danmark skulle stå udenfor EF-samarbejdet. Begrundelserne for begge standpunkter var mange. EUskeptikerne, som modstanderne stadig kaldes den dag i dag, pegede især på afgivelsen af dansk suverænitet til et mindre demokratisk EF. I næste sektion ser vi nærmere på suverænitetsbegrebets betydning for Danmarks medlemskab af EU. Tilhængerne af EF-medlemskab pegede på fjernelse af handelsbarriere f.eks. lavere toldsatser internt mellem medlemslandene, som gavnligt for den danske økonomi. De to fløje har siden karakteriseret danskernes holdning til EU-spørgsmål. Ofte er folkeafstemningerne om EU blevet afgjort af en meget lille margin af vælgere fra enten den EUskeptiske eller den EU-positive fløj. Danske vælgere har to gange nedstemt foreslåede ændringer i EU-samarbejdet. Første gang var i 1992, hvor et snævert flertal stemte nej til Danmarks underskrivelse af Maastricht-Traktaten. Anden gang stemte Danmark nej til en ophævelse af det danske EU-forbehold om dele af ØMU-samarbejdet. Derfor er de danske vælgere ofte blevet betegnet som EU-skeptiske. Dette er dog en forhastet konklusion. Særligt hvis de danske vælgere bliver sammenlignet med de øvrige europæere. Her er danskerne faktisk mere på den EU-venlige fløj. Det kigger vi nærmere på i næste afsnit. De danske politikere har traditionelt været mere EU-positive end den danske befolkning. Det ses blandt de danske folketingsmedlemmer, hvor der ofte er et flertal at finde for yderligere integration ved diverse folkeafstemninger i modsætning til, hvad man ser blandt befolkningen. Dette er dog ikke en entydig tendens. Ved vedtagelsen af Den Europæiske Fællesakt (populært kaldet EF-pakken) forholdt det sig omvendt. Her ønskede et flertal af folketingspolitikerne et nej til traktaten. En vejledende folkeafstemning viste dog et flertal for tiltrædelse. Derfor valgte politikerne også at underskrive. Der eksisterer dog også EU-skeptiske partier. Et af de største EU-skeptiske partier, som anbefalede et nej til medlemskab i 1972, var Socialistisk Folkeparti (SF). SF er dog langsomt gået fra en EU-skeptisk linje i begyndelsen af EFmedlemskabet til en mere EU-venlig linje. De anbefalede et nej til dansk underskrivelse af Maastricht-Traktaten i 1992, men blev mere EU-positive i løbet af 1990erne. SF er nu at finde blandt de partier, som generelt bakker op om EU-medlemskabet, men der er kerneområder i samarbejdet, som de stadig er imod f.eks. afskaffelse af det danske Euro-forbehold. Alt i alt kan 2

3 man i dag konstatere, at der har været tendens til en faldende EU-skepticisme blandt de politiske partier over tid. Samme tendens synes også at gøre sig gældende i den danske befolkning, omend i et mindre omfang. Man kan stadig se til folkeafstemningerne, at danskerne deler sig i EUmodstandere og EU-tilhængere. Derfor afgøres afstemningerne også ofte med en lille margin af enten ja-sigere eller nej-sigere. Begrebsafklaring: EU-skepticisme Ikke kun i Danmark, men også i de andre EU-medlemslande med tradition for folkeafstemninger om EU-spørgsmål, er der blevet stemt nej til traktatændringer. Senest nedstemte Irland Lissabontrakaten i juni Befolkningens modvilje eller skepsis mod EU-samarbejdet og yderligere europæisk integration har med tiden fået en fast betegnelse: EU-skepticisme. EU-skepticisme er dog et begreb, som bruges meget bredt. Det dækker over en lang række forhold, hvor både den europæiske befolkning, men også de europæiske politikere, har udvist skepsis over det europæiske samarbejde og integration. For at komme nærmere en egentlig forståelse af begrebet EU-skepticisme er det sidenhen blevet yderligere opdelt i underbegreberne hård EU-skepticisme og blød EU-skepticisme. Hård EU-skepticisme henviser til en skepsis mod hele EU-samarbejdet og alle dets politiske bestanddele, dvs. alle de politiske områder, som samarbejdet udgør. Blød EU-skepticisme henviser til en skepsis mod EU, som kun udvises mod dele af det europæiske samarbejde. Mange EU-skeptikere både blandt den danske befolkning og de danske politikere er med tiden gået fra en traditionel hård EU-skepticisme til en blødere modstand. Ofte hører man betegnelsen EU-skepticisme i forbindelse med folkeafstemninger om EU. Det er dog forkert at tro, at EU-skepticisme kun opstår i forbindelse med folkeafstemninger. Det er op til hvert enkelt medlemsland, hvorvidt de vil have folkeafstemninger om EU-relaterede spørgsmål eller ej. Også lande uden tradition for folkeafstemninger om EU-spørgsmål har EU-skeptikere iblandt befolkningen. 3

4 Case: EU-skepticisme også repræsenteret i Europa-Parlamentet. Man skulle umiddelbart tro, at politikere som bliver valgt til Europa-Parlamentet ikke er EUskeptikere. Sådan forholder det sig dog ikke helt. EU-skepticisme er også at finde blandt politikerne, og visse politikere bliver ligefrem valgt på baggrund af et EU-skeptisk program. Ved Europa-Parlamentsvalget i 2009 blev den helt store danske stemmesluger den EU-skeptiske Morten Messerschmidt fra Dansk Folkeparti. Morten Messerschmidt fik i alt personlige stemmer. Dette var det næsthøjeste antal stemmer nogensinde en dansk Europa-Parlamentariker var blevet valgt på. Til sammenligning fik den tidligere rekordindehaver, Danmarks tidligere statsminister, Poul Nyrup Rasmussen fra Socialdemokraterne, personlige stemmer ved Europa- Parlamentsvalget i Morten Messerschmidt havde succes med et valgprogram, som havde nogle få, men markante mærkesager. Han beskrev selv disse på Dansk Folkepartis hjemmeside: DANSK FOLKEPARTIS STANDPUNKTER kan man regne med: mindre magt til EU, grænsekontrollen tilbage, EF-Domstolen skal stækkes, kronen skal bevares, landbrugsstøtten skal afvikles, parlamentets rejsecirkus skal stoppes og optagelsesforhandlingerne med Tyrkiet skal aflyses. Efter valget udtalte Morten Messerschmidt selv, at forklaringen på hans valgsejr skyldtes en voksende modstand mod EU s centralisme. Særligt i lyset af den skelsættende Metock-dom fra 2008 (Denne retssag bliver beskrevet i den endelige bog) mente han, at mange vælgere havde fået øjnene op for, hvilken betydning EU og EF-domstolen har i hverdagen. Forklaringen på Morten Messerschmidts valgsucces skal dog også ses i lyset af, at mange af de store kandidater ved dette valg havde trukket sig tilbage. Dermed var scenen efterladt til en yngre generation af politikere. Morten Messerschmidt er altså ikke nogen hård EU-skeptiker, som ønsker Danmark totalt udmeldt af EU. Tværtimod havde han nogle politiske mærkesager, som han arbejder for EU ikke skal have mere magt over. Herudover udtrykker han også den kritik, der har været af f.eks. Europa- Parlamentets tvedelte arbejdsplads mellem Strasbourg og Bruxelles. Efter at være blevet valgt ind i Europa-parlamentet dannede Messerschmidt sammen med nogle andre Europa-Parlamentarikere en ny partigruppe. Denne blev døbt Europa for frihed og demokrati. Kilder: Interview med Morten Messerschmidt 4

5 Foto: Dansk Folkepartis EU-skeptiske Europa-Parlamentskandidat, Morten Messerschmidt, blev den store stemmesluger ved Europa-Parlamentsvalget i juni (Billedet fra Dansk Folkepartis Pressekontor til fri afbenyttelse). Set fra et europæisk perspektiv hører den danske befolkning til blandt de mere positive lande overfor EU-medlemskab. Som man kan se i figur 1., synes danskerne mere end det europæiske gennemsnit, at Danmark har haft fordel af sit medlemskab af EU. Man bliver derfor nødt til at dykke ned i de forskellige politikområder, som det europæiske samarbejde består af, for bedre at forstå, hvad der konstituerer EU-skepticismen i Danmark. 5

6 Danskernes tilslutning til europæisk integration varierer meget fra politikområde til politikområde. Over tid har det vist sig, at danskerne er mindre positivt stemt overfor integration af mere politisk følsomme områder såsom immigrationspolitik og socialpolitik. Danskerne vil gerne værne om den danske velfærdsstat og de goder, som den er bygget op om. Derimod har befolkningen over tid vist sig ganske positivt stemt overfor økonomisk integration. Også styrkelsen af den fælles forsvars- og sikkerhedspolitik har mødt stor opbakning, ifølge statistikken. Det er derfor ganske paradoksalt, at det netop er på det forsvars- og sikkerhedspolitiske område, at Danmark har et forbehold for deltagelse i EU-samarbejdet. I slutningen af dette kapitel kigges der nærmere på, hvorfor det forbehold er opstået og konsekvenserne af det. Figur 1: Alt i alt har vores land overvejende haft fordel ved EU-medlemskab? Angivet i procent Fordel Ikke fordel Ved ikke DK EU27 Kilde: Eurobarometer September/Oktober 2007 Selvom EU-skepticisme findes blandt alle samfundsgrupperinger, er der dog forskellige karakteristika, som gør sig gældende for en person, der generelt er modstander af EU (også kaldet hård EU-skepticisme ). Tabel 1. viser opbakning til EU-medlemskab blandt EU s nuværende 27 medlemslande. Procentsatserne er derfor et gennemsnit for alle EU-landene. Tabel 1. viser, at mænd generelt udviser en smule mere opbakning til det europæiske samarbejde end kvinder. Et overvejende flertal på 53 procentpoint af mænd, synes EU-samarbejdet er en god ting. Derimod støtter en stor minoritet af kvinder samarbejdet. 47 procentpoint af kvinder finder EU-samarbejdet positivt. I tabel 1. kan man også læse, at personer med en lang videregående uddannelse er langt 6

7 mere positive overfor europæisk integration end personer med en kortere uddannelse. Blandt personer med en lang videregående uddannelse støtter 64 procentpoint op om EU-medlemskabet. Blandt folk med en mellemlang videregående uddannelse støtter 48 procentpoint op om medlemskabet. Derimod støtter kun 38 procentpoint af folk med en kort uddannelse op om EUmedlemskabet. I tabel. 1 kan vi også se, at personer, som var under uddannelse, da de blev spurgt, var overvejende positive overfor EU. Hele 59 procentpoint af studerende fandt EU-samarbejdet positivt. Dette tal kan indikere, at den nye generation, som vokser op har en mere positiv holdning til EU-samarbejdet end ældre generationer. Tallene i tabel 1. omfatter alle EU s nuværende 27 medlemslande. Kigger vi på Danmark separat afspejler tendenserne i tabel 1. ganske godt danskernes holdning til EU-spørgsmål. Tabel 1: Opbakning til EU-medlemskabet, meningsmåling af alle 27 medlemslande Synes du generelt, at medlemskab af EU er en god ting? Mænd 53 % Kvinder 47 % Længerevarende uddannelse 64 % Mellemlang uddannelse 48 % Kortere uddannelse 38 % Nuværende studerende 59 % Kilde: Eurobarometer September/Oktober Folkeafstemninger Når det kommer til danskernes opbakning til EU, befinder de fleste sig i en slags midterposition. De fleste kan både se fordele og ulemper ved Danmarks medlemskab af det europæiske samarbejde. Det har blandt andet givet sig til udtryk ved forskellige udfald ved de danske folkeafstemninger om EU. Tabel 2. viser resultaterne af de folkeafstemninger, der indtil nu har været i Danmark om EU- 7

8 relaterede spørgsmål. Folkeafstemningerne har fundet sted siden Danmark blev medlem af EF i Tabellen indeholder både afstemninger om traktater og særlige følsomme politiske områder. I tabel 2. vises både valgdeltagelsesprocenten i afstemningen samt antal af ja- og nej-sigere. Tabel 2. Danske folkeafstemninger om EF/EU-samarbejdet Dato Angående Stemmeprocent Ja-sigere Nej-sigere 1972: Dansk medlemskab af EF 90,1 procent 63,3 36,7 1986: EF-pakken 75,8 procent 56,2 43,8 1992: Maastricht-traktaten 83,1 procent 49,3 50,7 1993: Edinburgh-aftalen 86,5 procent 56,7 43,3 1998: Amsterdam-traktaten 74,8 procent 55,1 44,9 2000: 3. Fase i ØMU-samarbejdet 87,6 procent 46,8 53, Det er ikke skrevet noget sted i den danske lovgivning, at Danmark skal afholde folkeafstemninger om alle EU-spørgsmål. Der har dog over årene dannet sig en tradition for at sende større traktater og andre vigtige forandringer i EU til folkeafstemning. For at forstå hvorfor folkeafstemninger bliver benyttet og ligefrem har dannet tradition i Danmark er to paragraffer fra den Danske Grundlov væsentlige: Danmarks Grundlovs 19 og 20. Lignende paragraffer er ikke nødvendigvis at finde i de andre EU-medlemslande. Det afhænger helt af landenes nationale forfatninger (grundlove) og landets lovgivning mere generelt. Derfor har mange af de andre medlemslande heller ikke folkeafstemninger, når det drejer sig om EU-spørgsmål. Ifølge Grundlovens 19 kan den danske regering forhandle på Danmarks vegne internationalt. Det betyder, at den danske regering kan underskrive traktater og andre former for internationale forpligtelser på Danmarks vegne. Regeringen er dog forpligtet til at indhente Folketingets accept. Særligt hvis de internationale aftaler er af større betydning for Danmark. At en aftale er af større betydning kan f.eks. betyde, at en underskrivelse af aftalen vil kræve en efterfølgende lovgivningsændring i Danmark. 8

9 Det europæiske samarbejde er dog af en helt speciel udformning indenfor internationalt samarbejde. På EU-plan vedtages der jo netop lovgivning, som Danmark via sit medlemskab er forpligtet til at gennemføre nationalt. Med andre ord betyder medlemskabet af EU, at lovgivningsændringer skal finde sted i Danmark, hvis de allerede eksisterende love ikke lever op til EU-lovgivning eller hvis der i forvejen ikke er lovgivning på området. At Danmark skal undergive sig EU-lovgivning betyder med andre ord, at Danmark afgiver en del af sin nationale suverænitet til EU. Det er derfor ikke kun det danske folketing, som vedtager den danske lovgivning. EU har også en finger med i spillet. Kernebegreb: Suverænitetsafgivelse Suverænitets-begrebet henviser til et lands selvbestemmelsesret. Et suverænt land gennemfører egen lovgivning og er ikke, med mindre det vedtages, underlagt ydre lovgivningsmæssige begrænsninger. Når der er tale om suverænitetsafgivelse i EU-henseende betyder det, at et land frivilligt afgiver selvbestemmelsesret til EU. I henhold til EU betyder suverænitetsafgivelse, at Danmark er forpligtet til at gennemføre den lovgivning, som bliver vedtaget på EU-plan. Når der er tale om denne form for suverænitetsovergivelse henter regeringen ret til at forhandle i EU på Danmarks vegne. I Grundlovens 20 kan man læse, at suverænitetsoverdragelse kan finde sted ved lovgivning, hvis et flertal på fem sjettedele af Folketingets medlemmer godkender dette. Opnås et sådan flertal ikke, skal forslaget om suverænitetsoverdragelse til folkeafstemning. Dog har der i Danmark også vokset sig en tradition frem for folkeafstemninger. Dette er særligt sket efter Danmarks daværende statsminister, den konservative Poul Schlüter, udskrev en vejledende folkeafstemning i forbindelse med vedtagelse af Den Europæiske Fællesakt i Dette var ikke et nødvendigt skidt, men han gjorde det for at ligge pres på de medlemmer af folketinget, som stadig var imod. Siden har der ofte været krav om folkeafstemninger for at høre befolkningens mening i EU-sager. Også selvom det ikke var påkrævet ifølge loven. Både traktatændringer i EU-samarbejdet og større politiske spørgsmål har været sendt til folkeafstemning i Danmark. Derfor opstår der også tit utilfredshed og debat både blandt befolkningen og blandt politikerne på Christiansborg, hvis vigtige ændringer i samarbejdet ikke bliver sendt til folkeafstemning. Dette sker også selvom forslaget har den fornødne fem sjettedeles opbakning i folketinget. Senest var der utilfredshed at spore ved den danske vedtagelse af Lissabon-traktaten i Lissabon-traktaten var resultatet af 9

10 den tænkepause, som EU havde befundet sig i hen ved to år efter Frankrig og Nederlandene i 2005 nedstemte den såkaldte Traktat om en forfatning for Europa (populært betegnet Forfatningstraktaten). En dansk afstemning om Forfatningstraktaten var egentlig planlagt, men blev aflyst efter det franske og nederlandske nej. Lissabon-traktaten var Forfatningstraktatens afløser. Men den danske undertegnelse af Lissabon-traktaten blev aldrig sendt til folkeafstemning, fordi suverænitetsafgivelsen i Lissabon-traktaten ikke blev vurderet betydelig nok til en folkeafstemning. Dette var dog ikke begrundelse nok for mange, og det vakte stærk kritik også blandt folketingsmedlemmerne, at der ikke var folkeafstemning før underskrivelsen. Denne kritik kom blandt andet fra de såkaldte EU-skeptiske partier. Faktaboks: Grundlovens 20 Stk. 1. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedele af Folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i 42 fastsatte regler." (Bestemmelsen i grl. 20 blev indført ved grundlovsændringen i 1953) Kilde: Danmarks Grundlov 10

11 Som det kan læses i Grundlovens 20 er det ikke nærmere bestemt, hvor meget suverænitet, der kan overgives til internationalt samarbejde. Det er med andre ord op til fortolkning, hvor meget af Danmarks suverænitet, som kan underlægges det europæiske samarbejde. Dette har ført til stridigheder og debat igennem tiderne i takt med den europæiske integration er blevet udbygget. Case: Suverænitetsafgivelse Grundlovssagen fra I hvilken grad Danmark har overgivet national suverænitet til EU har ofte været debatteret. I Danmarks Grundlovs 20 er omstændighederne ved overgivelse af national suverænitet til internationale organisationer og samarbejder nærmere beskrevet. Men det er op til de danske domstole at afgøre, hvorvidt suverænitetsafgivelsen finder sted indenfor grundlovens rammer. Kort efter det danske nej til Maastricht-Traktaten i 1992 anlagde 12 danske statsborgere sag mod den daværende statsminister, Poul Nyrup Rasmussen. De mente, at han ved underskrivelsen af Maastricht-Traktaten (efter Edinburgh-aftalen med de fire danske forbehold var i hus) havde overskredet Grundlovens 20 omhandlende suverænitetsafgivelse. I 1998 blev der afsagt dom i sagen ved Højesteret. Statsministeren blev frifundet. Højesteret fandt, at suverænitetsafgivelsen ved underskrivelsen af Maastricht-Traktaten stadig var indenfor Grundlovens 20. Ved domsafsigelsen blev det dog fastslået, at EU-lovgivning stadig kan afprøves ved de danske domstole. Med andre ord har Danmark stadig national suverænitet til at prøve EU-lovgivning ved domstolene. Dette kan reelt betyde, at Danmark også stadig har suverænitet til at afvise EU-lovgivning. Dette er dog aldrig sket i praksis. 11

12 Den Danske EU-beslutningsprocedure Den stadig dybere europæiske integration har betydet, at EU nu kan betragtes, som en del af dansk indenrigspolitik. EU er med andre ord gået fra at være et hovedsageligt mellemstatsligt samarbejde til et overstatsligt samarbejde. Herudover er EU-samarbejdet også blevet udvidet til at gælde flere og flere politiske områder. Fra at være et rent markedspolitisk samarbejde med fokus på fjernelse af økonomiske handelsbarrierer imellem EU-landene (negativ integration), har EU udviklet sig til at dække andre politiske dimensioner, som regulerer almindelige borgers hverdag (positiv integration). Som vi så i forrige afsnit er det den danske regering, som forhandler på Danmarks vegne i EU. Men det danske folketing deltager også i betydelig grad i formuleringen af den endelige danske europapolitiske linje. Den danske holdning til lovgivningsforslagene fra EU bliver koordineret mellem de forskellige danske ministerier for til sidst at blive sendt til høring blandt folketingsmedlemmerne. Dette koordinationsapparat bliver i daglige tale kaldt: Den danske EUbeslutningsprocedure. EU-beslutningsproceduren varierer i høj grad fra medlemsland til medlemsland. Det er helt op til de enkelte medlemslande, hvordan de nationale standpunkter bliver udformet og formuleret. Den danske EU-beslutningsprocedure har dog inspireret mange andre medlemslande. Den inddrager i langt højere grad folketinget i forhold til andre landes EUbeslutningsprocedurer. Mere generelt kan man sige, at den danske EU-beslutningsprocedure består af en to-trins model. Først fasttømres Regeringens holdning til EU-lovgivningsforslag. Herefter skal denne holdning debatteres og godkendes i Folketinget. Den danske EU-beslutningsprocedure består af i alt fem led. Disse er alle vist i figur 3. Først kommer EU-Kommissionen med et lovgivningsforslag. I Danmark bliver dette forslag sendt direkte til specialudvalgene. I specialudvalgene sidder både repræsentanter fra fagministerierne og vigtige interesseorganisationer indenfor lovgivningsforslagets område. Den overordnede koordination af EU-beslutningsproceduren bliver fortaget af Udenrigsministeriet. Udenrigsministeriet bestemmer, hvilke og hvor mange fagudvalg der er brug for og sørger for den helt overordnede koordination af specialudvalgenes arbejde. Specialudvalgenes endelige arbejde bliver også fremlagt i Udenrigsministeriet. Dette sker ved de såkaldte EU-udvalgsmøder, som bliver afholdt hver tirsdag. Til EU-udvalgsmøderne sikres det blandt andet, at holdningerne til lovgivningsforslagene, som er fastlagt i specialudvalgene, er i overensstemmelse med regeringens mere overordnede 12

13 europapolitiske linje. Efter fremlæggelsen i EU-udvalget bliver forslaget sendt til Det Udenrigspolitiske Udvalg. Hvor der i EU-udvalget kun sidder ansatte i ministerierne, som koordinerer sagerne ud fra en forståelse af regeringens allerede fastlagte europapolitiske linje, sidder der i Det Udenrigspolitiske Udvalg ministre. Det er også i Det Udenrigspolitiske Udvalg, at regeringens EU-politik fastlægges. Udenrigsministeren er fast formand for Det Udenrigspolitiske Udvalg. Når man tænker på hele EU-koordinationsapparatet i Danmark, må man hele tiden huske på, at der sideløbende med den danske EU-beslutningsproces er en lignende proces i gang i Bruxelles. Den kan man læse mere om i Tema 2. Lige nu er det blot vigtigt at huske, at de to beslutningsprocesser både i Bruxelles og i Danmark foregår i tæt parløb mellem de danske fagministerier, Udenrigsministeriet og Danmarks Permanente Repræsentation i Bruxelles. Derfor kommer de politiske sager først til Det Udenrigspolitiske Udvalg i Danmark på et tidspunkt i beslutningsprocessen, hvor sagen tilsvarende er modnet til at blive fremlagt i Ministerrådet i Bruxelles. Efter regeringen har fastlagt sin forhandlingsposition i Det Udenrigspolitiske Udvalg bliver denne præsenteret til godkendelse af Folketinget. Dette sker i Folketingets Europaudvalg. Folketingets Europaudvalg består af medlemmer af folketinget. Folketingets Europaudvalg er skabt til godkendelse og gennemtjek af regeringens fastlagte holdning til EU-lovgivningen. Udvalget er et meget væsentligt led i den danske EU-koordinationsprocedure. Det er her folketinget kontrollerer regeringens europapolitik. Det er her der sikres, at der for hver EU-politik eksisterer et folketingsflertal. Særligt fordi Danmark har tradition for mindretalsregeringer er det væsentligt at indhente et folketingsflertal i Folketings Europaudvalg førend forhandlingerne kan føres i Bruxelles. Hvis ikke det sker, vil en mindretalsregering reelt kunne føre politik i EU uden at den har folketingets opbakning og et flertal i ryggen. Folketingets Europaudvalg består af 17 folketingsmedlemmer og 11 suppleanter. Det er den relevante fagminister, som fremlægger regeringens holdning. Debatterne i Folketingets Europaudvalg er ofte ganske livlige og kan følges live på TV. Følg en debat: På kan du følge debatterne i Folketingets Europaudvalg live hver fredag formiddag. Her kan dagsordnerne for møderne også downloades. 13

14 Efter at regering har modtaget folketingets godkendelse for sin holdning til EUforslaget i Folketingets Europaudvalg er den danske forhandlingsposition fastlagt. Ministeren er derefter klar til at drage til Bruxelles. Hun kan nu forhandle EU-lovgivningen på Danmarks vegne med et sikkert folketingsflertal bag sig. Den danske to-trins model har været meget rost i de andre EU-medlemslande. Den danske EU-beslutningsproceduremodel bliver ofte fremhævet som et forbillede på, hvordan man skal fastlægge den nationale holdning til EU-spørgsmål. Det gør den særligt, fordi den inddrager folketinget i processen. Case: Folketingets Europaudvalg og den stigende arbejdsbyrde I takt med den europæiske integration er blevet stadig udbygget til at omfatte flere medlemslande og flere politiske områder er Folketingets Europaudvalgets arbejdsbyrde også steget. Fra udvalget blev oprettet i forbindelse med forhandlingerne om dansk medlemskab af EF tilbage i 1960erne (dengang hed udvalget Markedsudvalget) til i dag, er mængden af dokumenter, som passerer steget betydeligt. Generelt har de forskellige udvalg i folketinget, som beskæftiger sig med national politik, dog også efterspurgt flere dokumenter. Den stigende arbejdsbyrde i Folketingets Europaudvalg skal derfor ses i lyset af en mere generel udvikling, hvor flere dokumenter bliver formidlet til alle Folketingets udvalg. Arbejdsbyrden skyldes ikke alene forøget europæisk integration både i dybden og bredden. Folketingets Europaudvalg har også med tiden fået flere arbejdskompetencer. Herudover har dele af EU-beslutningsproceduren også ændret sig, når det gælder orientering af udvalget. Alt dette har alt i alt betydet, at Folketingets Europaudvalg har fået større indflydelse men også mere at lave. Kilde: Folketingets EU-oplysning. 14

15 Figur 3. Den danske EU-beslutningsprocedure Kommissi onen (forslag) Specialudv algene (33 ialt) EU-Udvalg (Tirsdagsm øder) Udenrigspoli tisk Udvalg Folketingets Europaudvalg Kilde: Folketingets EU-oplysning. Fakta: Hvor meget dansk lovgivning er EU-lovgivning? Man hører ofte EU-skeptikere anføre, at man ikke vil have dansk lovgivning skal dikteres af EU. Men hvor mange love bliver reelt dikteret fra EU? Når man taler om love dikteret af EU henviser man til love vedtaget i EU, som skal gøre sig gældende i Danmark. For at dette skal kunne ske, skal Danmark vedtage en tilsvarende dansk lov. Tabel 2. viser den procentvise andel af EU-lovgivning, som har betydet, at der skulle skabes dansk lovgivning. For eksempel kan man her se, at der i 2008 blev der udstedt 242 danske love, som var baseret på EU-lovgivning. Det samlede antal af danske love fra 2008 var I alt 19 procent af alle danske love vedtaget i 2008 var love, der var direkte baseret på EUlovgivning. (Der har været diskussion om procenttallene. Nogle siger, at helt op til 80 procent af alle love stammer i en eller anden form fra EU-lovgivning. Andre mener kun det er procent. Vi vil komme med uddrag af denne diskussion i den endelige udgave). Der findes dog forskellige typer retsakter, som kommer fra EU. Disse er af forskellige karakter, hvilket har betydning for, hvordan de overføres til dansk ret. De to mest anvendte er direktiver og forordninger. Et EU-direktiv gælder ikke direkte i medlemslandene, men medlemslandene er forpligtet til at gennemføre direktivet nationalt. En forordning fra EU er derimod direkte gældende for EU-medlemslandenes borgere. Tabel 2: EU-lovgivningens indflydelse på dansk lovgivning År Dansk lovgivning på baggrund af EU lovgivning Danske love i alt Danske love baseret på EU love i procent % % % % 15 Kilde: Justitsministeriet

16 Faktaboks. Indflydelse af genveje: Lobbyisme i EU Man hører ofte i forbindelse med EU-lovgivningsarbejdet, at lobbyisme spiller en stor rolle. En lobbyist er en person, som repræsenterer en stor privat koncern, virksomhed, fagbevægelse, miljøorganisationer eller en lokal aktør (for eksempel et dansk regionsråd). Personen bliver betalt for at påvirke lovgivningsarbejdet i EU i en ønsket retning. En anden populær betegnelse for lobbyister er interessegrupper. Der skønnes at være cirka lobbyister i Bruxelles. Ca. 60 procent af lobbyisterne repræsenterer det private erhvervsliv og 21 procent repræsenterer den offentlige sektor. De resterende 19 procent består af forskellige andre typer organisationer som f.eks. fagforeninger, forbrugerorganisationer, kirker, tænketanke, osv. Grunden til denne fordeling af lobbyisterne skal findes i de historiske kendsgerninger. EU (dengang kaldet EF) var først og fremmest et økonomisk samarbejde. Derfor havde det private erhvervsliv særligt store interesser på spil, når lovgivningen skulle udformes. Af samme årsag var erhvervslivet og landbruget derfor også først til at etablere sig i Bruxelles. I takt med at EU s indflydelse er vokset, er andre lobbyister kommet til og har fået antallet af lobbyister i Bruxelles til at stige. Der er mange forskellige måder at arbejde på som lobbyist. Fælles for dem alle er dog, at det gælder om at få indflydelse på lovgivningen og få sat sine fingeraftryk på den endelige lovtekst. Der er dog ikke nogen bestemt metode til arbejdet som lobbyist, og lobbyisten må tilpasse sin strategi og redskaber til hver enkelt sag. Skal ens budskab sendes af sted igennem en stor offentlig kampagne eller ved private møder med beslutningstagerne? Hvilke aktører er relevante at få i tale, og hvornår i processen er der størst mulighed for at gøre sig gældende? Er det muligt at indgå i alliancer med andre interesser for at sikre sit budskab større gennemslagskraft? Spørgsmål som disse er afgørende for at ligge den rigtige strategi, men strategi gør det dog ikke alene. Faktorer som personlige relationer og netværk, erfaring og økonomiske ressourcer er også bestemmende for hvordan lobbyisten arbejder. 16

17 Et af de mere iøjefaldende eksempler på en lobbykampagne var Greenpeace kamp for at få EU til at skærpe sin kemilovgivning. I 2006 imens EU var ved at forhandle en ny kemilovgivning på plads, skabte Greenpeace en masse omtale ved at teste kendte skuespillere og politikeres blod for at vise, hvor mange kemikalier vi alle går rundt med i blodet. På denne måde kunne Greenpeace for forholdsvis få og enkle midler skabe et offentligt pres på politikerne igennem medierne. Eksemplet viser hvordan lobbyisme kan tage sig meget anderledes ud end den gængse opfattelse af, at lobbyister og beslutningstagere indgår hemmelige aftaler bag lukkede døre. Med det fokus der har været særligt på lobbyisme i EU-henseender, kan man forledes til at tro, at lobbyisme er et særskilt fænomen, som kun finder sted i EU. Lobbyisme er dog også meget udbredt i medlemslandene. I Danmark bliver forskellige interesseorganisationer hørt i forbindelse med lovgivningsprocessen. Som beskrevet i dette kapitel, sidder forskellige interesseorganisationer med til bords i de specialudvalg, som forbereder den danske holdning til EU-forslag. Kilde: Interview med ansat ved Dansk Industri (DI). De fire danske forbehold Berlin-murens fald i 1989 og EU s udvikling mod et stadig tættere samarbejde ledte frem til Maastricht-traktaten. Med Maastricht-traktaten vedtagelse i 1993 blev EF (De Europæiske Fællesskaber) til Den Europæiske Union (EU). Navneændringen skulle markere et mere politisk orienteret samarbejde i stedet for det hidtidige økonomiske. Ligesom det var tilfældet med vedtagelsen af dansk medlemskab af EF i 1973 og dansk underskrivelse af EF-pakken i 1986, blev også Maastricht-traktaten sendt til folkeafstemning i Danmark. Skønt flertallet i det danske folketing anbefalede et ja til Maastricht-traktaten, endte det med et lille dansk nej i Afstemningsresultatet kom som et stort chok. Ikke kun for de danske politikere, men også for de andre europæiske medlemsstater. Efter afvisningen af Maastricht-traktaten stillede den danske regering og folketing sig følgende spørgsmål: Hvis ikke vi kan underskrive Maastricht-traktaten i dens nuværende udformning, hvilke dele af traktaten kan så undlades? Med andre ord, hvordan kan vi få danskernes opbakning til størstedelen af Maastricht-traktatens indhold? Resultatet blev et udkast til dansk 17

18 deltagelse i Maastricht-traktaten med fire nationale forbehold. Syv partier på tværs af det politiske spektrum indgik dette forlig. Disse var Socialdemokratiet, Socialistisk Folkeparti, Radikale Venstre, Konservative Folkeparti, Venstre, Centrum-Demokraterne og Kristeligt Folkeparti. De danske forbehold blev præsenteret ved det europæiske rådsmøde i Edinburgh i slutningen af På topmødet i Edinburgh i december 1992 nåede EU-landene til enighed om de fire danske forbehold. De danske forbehold går derfor også under navnet Edinburghforliget, ligesom de også kaldes det nationale kompromis for Danmark. Edinburghforliget betød, at Danmark nu var klar til at underskrive Maastricht-traktaten. Men først skulle ændringerne i traktaten godkendes ved dansk folkeafstemning. Dette skete i 1993, hvor Edinburghforliget blev vedtaget med et ja på 56,7 procent. De fire danske forbehold omfatter retlig- og indre anliggender (herunder immigration og asylspørgsmål), forsvarssamarbejdet, deltagelse i ØMUEN s såkaldte tredje fase samt unionsborgerskabet. De fire forbehold er udelukkende en dansk opfindelse. Der er ikke fra EU s side blevet stillet nogen tidsfrist for forbeholdenes afvikling. Men det står Danmark frit for til enhver tid at afskaffe forbeholdene. De fire forbehold kan dog kun fjernes eller ændres ved en folkeafstemning. Der behøves ikke tages stilling til alle forbeholdene samtidigt. For eksempel blev der stemt om fjernelse af EURO-forbeholdet i år Et lille flertal stemte ved denne lejlighed imod fjernelse af forbeholdet (se tabel 2). Siden har der været meget snak om særligt folkeafstemninger om euro-forbeholdet og det populært betegnede retsforbehold. Der er dog ikke blevet afholdt nogen afstemning siden Danmark er ikke det eneste land, som ikke deltager i dele af EU-samarbejdet. For eksempel har Sverige og England heller ikke Euroen som møntenhed. 18

19 De fire forbehold 1. Forsvarspolitik. Danmark deltager ikke i udarbejdelsen og gennemførelsen af forsvarspolitiske vedtagelser i EU-samarbejdet. 2. Økonomisk og Monetær Union. Vejen mod en fælles europæisk møntenhed er inddelt i forskellige faser. Danmark deltager ikke i den såkaldte tredje fase. Det betyder, at vi ikke deler møntfod med de andre europæiske lande, men beholder vores danske krone som møntenhed. 3. Unionsborgerskabet. Udviklingen af den europæiske integration kan ende i udviklingen af et såkaldt europæisk unionsborgerskab. Danskerne vil i givet fald ikke deltage i dette, men bibeholde deres nationale statsborgerskab. 4. Retlige og indre anliggende. EU er inddelt i tre politiske søjler. I den tredje sølje de retlige og indre anliggender deltager Danmark kun i den mellemstatslige (og ikke den overstatslige) del. De danske forbehold har dog ikke betydet, at EU-samarbejdet har stået stille. Siden 1993 er der sket betydelige ændringer i samarbejdet. I alt er ikke mindre end femten nye lande blevet medlem af EU i perioden Der er også sket en omfattende politisk integration både i dybden og bredden. At EU-integration er blevet udvidet i bredden betyder, at nye politiske områder, som ikke før var omfattet EU-samarbejdet, nu er blevet en del af de områder EU lovgiver på. At EU-integration er udvidet i dybden betyder, at på de politiske områder, som allerede er omfattet EU-lovgivning, er blevet yderligere integreret i det europæiske samarbejde. Kernebegreber: Integration i dybden integration i bredden Ofte i EU-debatter vil man høre referencer til integration i dybden og integration i bredden. Med integration i dybden forstås graden af europæisk samarbejde indenfor et bestemt politisk område. F.eks. er det en udvidelse af integration i dybden, hvis politi-samarbejdet bliver udvidet til også at omfatte de europæiske efterretningstjenester. Betegnelsen integration i bredden henviser til inddragelse af politiske områder, som indtil nu ikke har været omfattet af det europæiske samarbejde. Der er for eksempel tale om integration i 19 bredden, hvis EU-samarbejdet kommer til at omfattet et nyt politisk område, som ikke var omfattet af europæisk lovgivning før.

20 De mange ændringer har betydet, at flere nye traktater er blevet vedtaget efter de danske forbehold trådte i kraft. Med andre ord er EU forandret betydeligt siden de danske forbehold trådte i kraft. Disse ændringer har betydet, at de danske forbehold ofte er blevet nødt til at blive præciseret i lyset af den nye politiske udvikling. Et eksempel er vedtagelsen af Amsterdam-traktaten, som trådte i kraft den 1. maj Amsterdam-traktaten indebar ændringer på nogle af de områder, hvor Danmark har forbehold. Der blev derfor i tilknytning til Amsterdam-traktaten vedtaget en protokol om Danmarks stilling i forhold til EU. Ved den efterfølgende traktatrevision (Nice-traktaten) var det dog ikke nødvendigt at præcisere de danske forbehold. Frankrig og Nederlandene nedstemte den traktat, som skulle have afløst alle hidtidige traktater, Forfatningstraktaten, i Efter et par års tænkepause omkring EU s fremtidige udseende, blev der udfærdiget en ny traktat: Lissabon-traktaten. I lyset af de mange traktatændringer siden Edinburghforliget kom i stand i 1993, samt dem ændrede politiske situation indenfor flere af de politiske områder, som var berørte af de danske forbehold, bestilte folketinget i 2007 en større udredning om forbeholdenes betydning i et forandret Europa. Denne rapport blev kendt under det mere populære navn forbeholdsrapporten. 20