Slutrapport. Implementering af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel. Af Ann Maskell, Annelise Pawlik og Frederik Sigurd

Transkript

1 Slutrapport Implementering af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel Af Ann Maskell, Annelise Pawlik og Frederik Sigurd Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

2

3 VFC Socialt Udsatte 2006 Teksten kan frit citeres med tydelig kildeangivelse Slutrapport implementering af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel Af Ann Maskell, Annelise Pawlik og Frederik Sigurd med bidrag til kapitel 5 fra Line Elmegaard Juul 1. udgave VFC Socialt Udsatte Suhmsgade København K Tlf Fax [email protected] CVR/SE: VFC Socialt Udsatte er en selvejende institution under Socialministeriet. Centrets formål er at indsamle, udvikle og formidle viden og praksiserfaring om socialt udsatte grupper. Centret skal desuden bidrage til udvikling af det sociale arbejdes metoder og medvirke til udvikling af handlingsperspektiver og konkrete løsningsforslag. Vi udfører undersøgelser, evalueringer, analyser og kortlægninger. Desuden tilbydes konsulentbistand i forbindelse med bl.a. metodeudvikling og udviklingsopgaver, faglig vejledning og undervisning. Vi løser opgaver i hele det offentlige system, særligt for statslige, amtslige og kommunale myndigheder. Vi arbejder både med rekvirerede opgaver og efter aftale med Socialministeriet. Læs mere på

4

5 Indholdsfortegnelse 1 INDLEDNING Handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel SAMMENFATNING VFC SOCIALT UDSATTES ANBEFALINGER Tendenser og anbefalinger Generelle tendenser DATAINDSAMLING OG MONITORERING Arbejdsdeling Aktiviteter og opgaver Samarbejde og koordination Andre systemer for monitorering DEFINITIONER PÅ MENNESKEHANDEL IDENTIFICERING AF HANDLEDE KVINDER Definitioner på menneskehandel Fortolkning af definitioner Afgrænsning af definition migration, smugling, rufferi eller menneskehandel Aktørernes forskellige forståelser af kvindehandel Konsekvensen af manglende klarhed og konsistens Indikatorer på handel med kvinder INDSATSERNE I HANDLINGSPLANEN De implementerende sociale organisationer Det opsøgende arbejde Hotline Beskyttelsestilbuddet Sundhedsklinikken i Vejle Formidling og undervisning Krisecentre som alternativt beskyttelsestilbud BESKRIVELSE AF KVINDERNE Kvinder mødt via det opsøgende arbejde på gaden SAMARBEJDE OG NETVÆRKSAKTIVITETER Samarbejdet mellem de sociale organisationer og politiet Samarbejdet mellem de sociale organisationer Oversigt over nationalt samarbejde og netværk Oversigt over internationalt samarbejde og netværk MENNESKEHANDEL I GLOBALT PERSPEKTIV Handlens omfang de magiske tal Kvinder handlet til EU Hvordan foregår menneskehandel? Hvordan bekæmpes menneskehandel internationalt? AKTØRERNES ANBEFALINGER...67 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 1

6 10.1 Jeres anbefalinger til det videre forløb? Jeres samlede evaluering af indsatsen? REFERENCER...70 Oversigt over bilag Bilag 1: Bilag 2: Bilag 3: Bilag 4: Bilag 5: Bilag 6: Bilag 7: Bilag 8: Bilag 9: Bilag 10: Bilag 11: Bilag 12: Bilag 13: Bilag 14: Bilag 15: Reden-STOP Kvindehandel: RSK s information i format for indhold i sidste afrapportering til VFC Socialt Udsatte. Pro Vejle: Format for indhold i sidste afrapportering til VFC Socialt Udsatte. PROSTITUTION & KVINDEHANDEL: Format for indhold i sidste afrapportering til VFC Socialt Udsatte. Fyns Amts Krisecenter: Format for indhold i sidste afrapportering til VFC Socialt Udsatte. Rapport fra Århus Krisecenter. Spørgsmål til NEC/Rigspolitiet. Referat af Forårsseminar den 26. april 2006 i VFC. Notat til Ligestillingsministeriet om nationale rapportører om menneskehandel. Data om kvinderne i beskyttelsestilbuddet. Tendenser med hensyn til kvindernes oprindelsesregion. Viden om prostituerede fra Nigeria og Øst- og Centraleuropa. Indikatorer på kvindehandel. FN s anbefalinger til bekæmpelse af menneskehandel Anbefalinger fra Europakommissionens Ekspertgruppe om menneskehandel. EU's plan for bedste praksis, standarder og procedurer i forbindelse med bekæmpelse og forebyggelse af menneskehandel. Bilag 16: Forkortelser Deltagerliste for GO/NGO netværket om kvindehandel. NEC P&K RSK Nationalt Efterforskningsstøttecenter PROSTITUTION & KVINDEHANDEL Reden-STOP Kvindehandel 2 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

7 1 Indledning 1.1 Handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel I 2002 udarbejdede regeringen en handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel med særligt fokus på udvikling af støttemuligheder til ofrene og forebyggelse af kvindehandel. Der blev afsat 30 mio. kr. i perioden 2003 til 2006 til implementering af handlingsplanen, som er gennemført under ledelse af Ligestillingsafdelingen. Fire parter har stået for de konkrete aktiviteter i handlingsplanen. Det drejer sig om Reden-STOP Kvindehandel, Pro Vejle, PROSTITUTION OG KVINDEHANDEL samt Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte. 1 Alle parters indsats er fuldt ud finansieret under handlingsplanen. Herudover har politiet været en vigtig samarbejdspartner ved gennemførelsen af aktiviteterne. Aktiviteterne omfatter bl.a. hotline henvendt til ofre samt prostitutionskunder, oprettelse af beskyttede opholdssteder for ofre, etablering af opsøgende teams med henblik på informationsformidling til potentielle ofre, iværksættelse af samarbejde mellem relevante myndigheder og samarbejde med hjemlandenes myndigheder og sociale organisationer med det formål at sikre ofre for menneskehandel adgang til støtte ved hjemsendelse. Som led i implementeringen er der sket en formalisering af samarbejdet mellem relevante offentlige og sociale organisationer, og der er løbende sket en kompetenceopbygning af alle aktører, som er i berøring med kvindehandel, herunder politi og sociale organisationer. VFC Socialt Udsatte har indsamlet viden og dokumenteret hele indsatsen med henblik på at opsamle erfaringer, som kan være med til at målrette den fremtidige indsats på området. Denne rapport indeholder en beskrivelse af og dokumentation for hele indsatsen. I rapportens kapitel 2 findes en sammenfatning og kapitel 3 indeholder VFC Socialt Udsattes samlede anbefalinger. Kapitel 4 handler om de metoder og aktiviteter, der er anvendt med henblik på at monitorere indsatsen, herunder skitsering af rapportørordning og nationalt referencesystem, mens kapitel 5 handler om definitioner på, hvornår der er tale om kvindehandel. 1 I 2005 blev handlingsplanen udvidet med et tillæg vedrørende forebyggelse og bekæmpelse med handel med børn. Red Barnet, Dansk Røde Kors, RSK og Tjek-punkt under Københavns Kommune har været involveret i implementeringen af dette tillæg om handel med børn. Se Tillæg til Regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel. Derudover har Malene Spanger i forbindelse med et forskningsprojekt på Roskilde Universitetscenter bidraget. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 3

8 I kapitel 6 præsenteres de tre sociale aktører, som har stået for de konkrete sociale aktiviteter, herunder deres indsats, metoder og resultater. Kapitel 7 indeholder oplysninger om de kvinder, som de sociale aktører har haft kontakt til, og kapitel 8 omhandler samarbejde og netværksaktiviteter i projektperioden. I kapitel 9 beskrives de internationale perspektiver omkring kvindehandel i et globalt perspektiv, og endelig indeholder kapitel 10 en oversigt over de anbefalinger, aktørerne har fremsat i deres seneste rapport til VFC Socialt Udsatte. Introduktion af de implementerende parter Nedenstående organisationer og projekter udgør de implementerende parter/ aktører, der henvises til i rapporten. Nationalt Efterforskningsstøttecenter (NEC). 1. januar 2005 ansatte Rigspolitiet, NEC en antropolog i medfør af de særlige puljemidler og aflønnet af Ligestillingsafdelingen. Hun skal i en projektstilling blandt andet virke som ice breaker mellem politiet, de sociale organisationer og de udenlandske kvinder, som er mulige ofre for kvindehandel til prostitution. Reden-STOP Kvindehandel (RSK) er en selvejende institution under KFUK s Sociale Arbejde. RSK driver beskyttelsestilbuddet for kvinder udsat for handel, de laver opsøgende arbejde på gaden og på massageklinikker i København og de driver en hotline om prostitution og kvindehandel. RSK har ansat fem kulturmedarbejdere, hvoraf tre har en udenlandsk baggrund og to er socialfagligt uddannet. RSK anvender faste vikarer til aften- og nattevagter i beskyttelsestilbuddet. Der er i øjeblikket tilknyttet 12 faste vikarer. Pro Vejle er et projekt finansieret af midler fra Ligestillingsafdelingen med base i Vejle Amt. Pro Vejle laver opsøgende arbejde på massageklinikker i Vejle og Sønderjyllands amter, samt driver en sundhedsklink i Fredericia målrettet udenlandske kvinder i prostitution. Pro Vejle har to ansatte. PROSTITUTION & KVINDEHANDEL (P&K) er et projekt finansieret af midler fra Ligestillingsafdelingen. P&K er forankret i Kvindemuseet i Århus. P&K laver dels opsøgende arbejde på massageklinikker i Århus, dels udvikler de undervisningsmaterialer og dels laver de formidlingsaktiviteter om prostitution og kvindehandel. P&K har en fuldtidsansat samt to deltidsansatte, de deltidsansatte er primært tilknyttet formidlingsog undervisningsaktiviteterne. Århus Krisecenter og Fyns Amts Krisecenter i Odense. Krisecentrene i Århus og Odense fungerer som alternative opholdstilbud til RSK s beskyttelsestilbud. Krisecentrene har flere års erfaring fra arbejde med voldsramte kvinder og har nu åbnet op for kvinder udsat for handel til prostitution. 4 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

9 2 Sammenfatning I sammenfatningen skitseres kort indholdet i rapportens enkelte kapitler for at give et overbliksbillede over indholdet i rapporten. Dog gives ikke resume af VFC Socialt Udsattes anbefalinger, der er listet i kapitel 3. Kapitel 4 Dataindsamling og monitorering Da Regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel blev igangsat var erfaringsgrundlaget i Danmark omkring støtte til kvinder udsat for menneskehandel relativt begrænsede. Der var behov for at tænke nyt, der skulle udvikles nye faglige strategier, og der skulle samarbejdes på tværs af organisationer, institutioner og myndigheder. VFC Socialt Udsatte fik til opgave at overvåge projektudviklingen og dokumentere indsatsen i projektperioden. Til dette formål blev der ved projektstart udviklet indikatorer for såvel overordnede mål for indsatsen som for konkrete aktiviteter i handlingsplanen. Indikatorerne indeholdt både kvalitative og kvantitative elementer og har været pejlemærker for projektets fremskridt og forventede resultater. De fungerede som fælles referenceramme for projekthaverne og har været et vigtigt redskab for det praktiske samarbejde. VFC Socialt Udsatte har monitoreret indsatsen bl.a. via koordinerende møder med projektparterne, og via feltarbejde i RSK. I kapitlet beskrives desuden to andre måder at organisere monitoreringen og indsamlingen af data på: nationale referencesystemer og nationale rapportører. Kapitel 5 Definitioner på menneskehandel identificering af handlede kvinder Kapitel 5 indeholder dels en teoretisk diskussion af begrebet menneskehandel herunder beskrivelse af og fortolkningsmuligheder af definitioner på menneskehandel - dels en skitsering af de danske implementerende parters forståelser af begrebet og identificeringsmåder i praksis. Palermo-protokollens definition og den danske lovtekst er i praksis vanskelige at håndtere, da mange sager befinder sig i en gråzone mellem migrationsprostitution og kvindehandel. Det er derfor vigtigt at få defineret denne gråzone. De danske aktører har forskellige fortolkninger af definitionen. Politiet fokuserer i høj grad på tvangs-elementet, hvorimod RSK fremhæver udnyttelses-aspektet i definitionen. Nogle sociale organisationer angiver, at de møder mange handlede kvinder mens en social organisation ikke kan vurdere, hvorvidt kvinderne er handlet og efterlyser klarhed i anvendelsen af begrebet. Den manglende klarhed og konsistens har konsekvenser på et både politisk og videnskabeligt plan. Dels er det vanskeligt at identificere ofre og målrette indsatserne og dels forhindres opbygning af en valid vidensdatabase, der kan danne grundlag for politiske beslutninger. De sociale organisationer arbejder ud fra indikatorer på kvindehandel og selvidentifikation. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 5

10 Kapitel 6 indsatserne i handlingsplanen I kapitel 6 introduceres de sociale organisationer, der har arbejdet med implementeringen af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel. Kapitlet beskriver indholdet i de sociale organisationers forskellige aktiviteter, samt metodiske tilgange til det sociale arbejde. RSK driver et beskyttelsestilbud for ofre for kvindehandel, en hotline om kvindehandel, hvor ofre, kunder, journalister samt den almindelige offentlighed kan få information om handel med kvinder. Desuden foretager RSK opsøgende arbejde blandt prostituerede på gaden og på massageklinikker i København. Pro Vejle driver en sundhedsklinik for kvinder i prostitution. Sundhedsklinikken er placeret i Fredericia, men besøges af kvinder fra Vejle og Sønderjyllands amter. Derudover laver Pro Vejle opsøgende arbejde blandt prostituerede på massageklinikker i Vejle Amt og Sønderjyllands Amt. P&K er placeret i Århus, hvor de dels laver opsøgende arbejde blandt prostituerede på massageklinikker i Århus, dels laver undervisnings- og formidlingsaktiviteter omkring kvindehandel og prostitution. Kapitel 7 beskrivelse af kvinderne I kapitel 7 har VFC Socialt Udsatte samlet alle data om de kvinder, som de tre sociale aktører RSK, Pro Vejle og P&K har mødt i det opsøgende arbejde De indsamlede data viser, at de prostituerede udenlandske kvinder ikke udgør en homogen gruppe. Der er fx forskelle i de prostitueredes alder og oprindelseslande, når man sammenligner de prostituerede i Hovedstadsområdet med de prostituerede i Vejle Amt og Sønderjyllands Amt samt i Århus-området. Materialet viser, at der findes 4 store grupper af prostituerede udenlandske kvinder. Man må dog være opmærksom på, at der kan være store forskelle i kvindernes situation inden for grupperne. En gruppe afrikanske kvinder, der arbejder på gaden i København En gruppe kvinder fra Øst- og Centraleuropa, der arbejder på gaden i København En gruppe thailandske kvinder, der arbejder på massageklinikker i Hovedstadsområdet. Hovedparten af dem er i alderen år, og de bor på hotel eller hos venner/bekendte. Der er stor udskiftning af kvinder på klinikkerne En gruppe thailandske kvinder, der arbejder på massageklinikker i Århusområdet eller i Vejle amt og Sønderjyllands amt. Hovedparten af dem er i alderen fra 25 år og opefter, og de bor enten på egen bopæl eller på massageklinikken. Følgende fællestræk findes for de fleste af de kvinder, som aktørerne har været i kontakt med: 6 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

11 Kvinderne bliver udnyttet og er i en sårbar situation og falder dermed ind under definitionen på handlede kvinder, jf. kapitel 5. Kvinderne er enlige Kvinderne har forsørgerpligt over for børn, forældre og anden familie Kvinderne har tidligere levet som prostituerede enten i Danmark, i andre vesteuropæiske lande eller i hjemlandet. Kapitel 8 samarbejde og netværksaktiviteter I kapitlet beskrives samarbejdet mellem politi og de sociale organisationer samt samarbejdet de sociale organisationer imellem. Derudover gives en oversigt over de nationale og internationale netværksaktiviteter, der er pågået i perioden. Samarbejdet mellem politi og de sociale organisationer fungerer generelt positivt. Det er delvist formaliseret med nedskrevne retningslinjer og løbende netværksmøder, og delvist uformaliseret med ad hoc løsninger. Flere af de sociale organisationer efterlyser en tydeligere rolle- og ansvarsfordeling, der klart definerer, hvem der gør hvad og hvornår ved fx gennemførelse af razziaer og afhøringer af udenlandske prostituerede. Politiet og RSK har en løbende diskussion om tavshedspligt i forhold til informationsudveksling/anmeldelsespligt, og politiet efterlyser her formaliserede retningslinjer. Tillid og kendskab til hinandens fagområder og grænser fremhæves som grundstenene til et godt samarbejde. Der peges på, at mandataftalen evt. bør revideres på enkelte punkter især i forhold til, at der er én central koordinator frem for at de lokale aktører kontaktes direkte af det lokale politi. Kapitel 9 menneskehandel i globalt perspektiv Kapitel 9 fokuserer på menneskehandlens omfang set i et globalt perspektiv. Der gives overordnede beskrivelser af, hvordan menneskehandel foregår og bekæmpes internationalt. Menneskehandel er den tredje mest lukrative form for organiseret kriminalitet efter våben- og narkohandel. Der florerer mange forskellige statistikker om omfanget af menneskehandel fra til 4 millioner mennesker på verdensplan 2, som dog sjældent er baseret på gennemskuelige metodiske teknikker. Internationalt arbejdes der ud fra tre overordnede strategier i bekæmpelsen af menneskehandel: Forebyggelse af menneskehandel, retsforfølgelse af menneskehandlere samt beskyttelse og støtte til ofrene for menneskehandel. I EU-regi er der udarbejdet en handlingsplan, der beskriver den bedste praksis, standarder og procedurer i forbindelse med bekæmpelse og forebyggelse af menneskehandel 3. 2 FAFO (2005), Se Bilag 15. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 7

12 Kapitel 10 anbefalinger Aktørerne er alle blevet opfordret til at fremføre deres anbefalinger til det videre arbejde med bekæmpelse af kvindehandel. I kapitel 10 er anbefalingerne gengivet. For at gøre kapitlet mere overskueligt er anbefalinger inddelt i følgende grupperinger: Anbefalinger om beskyttelsestilbuddet Anbefalinger til metoder i det sociale arbejde og kompetenceopbygning af medarbejdere Anbefalinger i forhold til organisering og koordinering af indsatsen Anbefalinger til samarbejdet med andre aktører Andet Aktørernes samlede evaluering af indsatsen Det generelle indtryk er, at indsatsen som helhed har været god. Den bør fortsættes og styrkes i de kommende år, og der skal bygges videre på det etablerede samarbejde og den viden, der er opnået i projektperioden. 8 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

13 3 VFC Socialt Udsattes anbefalinger 3.1 Tendenser og anbefalinger Dette afsnit bygger på aktørernes oplysninger og data, som er høstet fra de sidste 3 års arbejde med regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel. Herudover er inddraget oplysninger og data, som er indhentet gennem studieture til en række vesteuropæiske lande samt ved international monitorering. 3.2 Generelle tendenser Da regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel blev iværksat i 2003 var det almindelige billede i offentligheden, at en handlet kvinde var en kvinde, som var blevet tvunget af bagmænd til at rejse til Danmark for at prostituere sig. Kvinden var ved udøvelse af vold, løgne og trusler blevet lokket eller tvunget til at rejse til landet for at blive prostitueret, uden at hun på forhånd var klar over, hvad hun skulle gøre. Kvinden blev holdt fanget og havde ikke mulighed for at kontakte sin familie eller andre personer. Hun skulle aflevere alle de penge, hun tjente, til bagmændene. 4 De sociale aktører er i projektperioden kun stødt på få kvinder, som passer til denne beskrivelse. Det kan ikke udelukkes, at der findes flere, men det er ikke lykkedes at finde frem til dem i det opsøgende arbejde på gaderne og massageklinikkerne. Muligvis findes kvinderne i særlige miljøer fx i escort miljøet, som det har vist sig vanskeligt at få adgang til. Til gengæld er de sociale aktører stødt på andre grupper af udenlandske kvinder. En del af dem vidste, at de skulle arbejde som prostituerede, inden de kom til Danmark. En del kendte også til arbejdsbetingelserne. Nogle af kvinderne er kommet frivilligt og har indvilget i at betale en stor sum penge til bagmænd for at blive transporteret til Danmark. Andre er blevet lokket hertil ved løfter om arbejde. En del kommer via andre europæiske lande, hvor de også har levet som prostituerede i en periode. De fleste udnyttes af bagmænd eller alfonser. En del af dem er handlet for flere år tilbage i andre lande, men fastholdes i prostitution af forskellige grunde, først og fremmest af økonomiske årsager. Kvinderne kommer næsten altid fra fattige kår i deres hjemlande. De ser ikke andre muligheder for at betale en eventuel gæld tilbage til bagmænd og forsørge deres familier end ved at leve som prostituerede i et vesteuropæisk land. Fælles for en stor del af disse kvinder er, at de ikke ønsker at komme tilbage til deres hjemlande, dels fordi de ikke ser nogen muligheder for at forsørge sig selv og deres familier i hjemlandet, dels fordi de 4 Af udbudsmaterialet vedr. konkrete aktiviteter i regeringens handlingsplan fremgår det, at kvinder, der har været udsat for menneskehandel, sandsynligvis er blevet bragt til Danmark af bagmænd og mellemmænd ved brug af tvang, vold eller falske løfter etc. for at blive udnyttet til prostitution. Ofrene vil ofte være bragt til landet af organiserede bagmænd, som holder dem isoleret under deres ophold. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 9

14 frygter for repressalier fra familie og bagmænd og ikke stoler på, at myndighederne i deres hjemlande vil hjælpe dem. Et væsentligt resultat af det opsøgende arbejde i projektperioden er, at billedet af handlede kvinder er mere nuanceret, og at målgruppen er bredere end man på forhånd havde mulighed for at vide, da handlingsplanen blev søsat. De sociale tilbud er blevet tilbudt og anvendt af prostituerede udenlandske kvinder, som formentlig ikke var kidnappede og handlede i den forstand, som handlingsplanen oprindeligt var fokuseret på. Det har bl.a. vist sig ved, at kun få kvinder har ønsket at tage mod tilbud om ophold på beskyttelsestilbuddet eller på krisecentrene, fordi de ikke ønsker at rejse hjem. Mange af kvinderne har taget mod sundhedstilbud fra de sociale aktører i form af lægehjælp, tandlægehjælp, glidecreme, kondomer og lignende tilbud, som har lettet deres hverdag som prostituerede. VFC Socialt Udsatte har følgende anbefalinger til det fremtidige arbejde på området: Anbefalinger vedr. det opsøgende arbejde I det fremtidige arbejde er det meget vigtigt at have for øje, at de handlede kvinder ikke er en homogen gruppe, men en gruppe af kvinder, der har forskellig baggrund og forskellige behov for hjælp. Indsatsen og tilbuddene skal ses i sammenhæng hermed og målrettes, så de passer til den enkelte kvindes behov og situation. Der skal arbejdes på yderligere at optimere og effektivisere identificeringen af handlede kvinder, blandt andet via udvikling af fælles indikatorer på kvindehandel. Det er væsentligt, at identificeringsmåderne hele tiden udvikles og forbedres. Derudover skal relevante aktører have kendskab til indikatorer for kvindehandel for at kunne bidrage til identificering af ofre. Det er vigtigt, at alle aktører på feltet arbejder mod samme mål, således at man kan sikre, at indsatsen målrettes de kvinder, som har størst behov for hjælpen. Der er brug for en fælles værdimålsætning i det videre arbejde. Skal prostitution betragtes som et socialt problem, eller er det kvinders eget valg at vælge at prostituere sig? Er hovedformålet med indsatsen at bringe kvinderne ud af prostitution eller er hensigten at lindre kvindernes situation, og hjælpe dem til at leve som prostituerede fremover, så længe de selv ønsker det. Flere af de sociale aktører har oplyst, at mange af kvinderne er meget interesserede i at benytte de sociale og sundheds-relaterede tilbud, men ikke ønsker at komme ud af prostitutionen, da de ikke ser det som en mulig løsning på deres aktuelle situation. Det er vigtigt at overveje, hvilke udenlandske prostituerede og hvilke netværk, der ikke opnås kontakt til via det socialt opsøgende arbejde på gaden og på massageklinikkerne. Fx escort miljøet, som det har vist sig vanskeligt at få adgang til. Der er brug for at udvikle metoder, som giver adgang til de lukkede miljøer, hvor der kan være handlede kvinder, som aktørerne endnu ikke har kunnet få kontakt til. For at få et bedre overblik over omfanget af udenlandske og potentielt handlede kvinder i Danmark kan afsøgningsområderne hvor der foretages opsøgende arbejde - udvides i det omfang, det er muligt og passende, således at den 10 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

15 geografiske afdækning af miljøet udvides. For nuværende gennemføres der ikke opsøgende arbejde målrettet udenlandske prostituerede i Nordjylland, Vestjylland, på Fyn og Øerne samt på Sjælland med undtagelse af hovedstadsområdet. Den 1. januar 2006 blev Kompetencecenter Prostitution etableret. Kompetencecenter Prostitution er et landsdækkende center med opsøgende teams rettet mod danske prostituerede, herunder kvinder med udenlandsk baggrund men med dansk opholdstilladelse. Det er vigtigt at Kompetencecenter Prostitution tænkes ind i organiseringen af en geografisk udvidelse af det videre arbejde på prostitutionsområdet sammen med de eksisterende sociale aktører. Der er en risiko for, at de to handlingsplaner Et andet liv og Handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel ikke komplementerer hinanden i tilstrækkelig grad. Det er uhensigtsmæssigt med en opdeling af det socialt opsøgende arbejde i målgrupperne: handlede samt udenlandske prostituerede og prostituerede med varigt ophold i Danmark. Opdelingen er blandt andet uhensigtsmæssig, fordi der på massageklinikker ofte opholder sig både udenlandske og danske kvinder. Socialarbejdere fra Kompetencecenter Prostitution har stødt på udenlandske prostituerede, som kunne være handlede 5. Det er heller ikke usandsynligt, at de opsøgende medarbejdere under handlingsplanen til bekæmpelse af kvindehandel støder på prostituerede med varigt ophold. Det bør derfor overvejes, hvordan styringen og koordineringen kan styrkes og tilrettelægges så ressourcerne anvendes bedst muligt. Anbefalinger vedr. beskyttelsestilbuddet Det skal være klart for alle aktører, hvad beskyttelsestilbuddet omfatter (herunder sikkerhedsprocedurer), ligesom det skal være klart, hvad krisecentrene i Odense og Århus kan tilbyde kvinderne. Opholdslængden bør vurderes løbende. Det blev i foråret besluttet at udvide opholdstiden fra 15 til 30 dage. Det er vigtigt at gøre sig klart, hvordan tidsperioden bedst anvendes i relation til at sikre kvindernes tilbagevenden og deres muligheder for anden levevej end prostitution i deres hjemlande. Der er brug for klare retningslinjer for, hvilke kvinder, der kan opholde sig i beskyttelsestilbuddet og gøre brug af de tilbud, der findes. Er det udelukkende kvinder, der skal sendes hjem og/eller kvinder, der har lovligt ophold i Danmark? Det skal der tages stilling til i det videre arbejde. Anbefalinger vedr. samarbejde og netværksaktiviteter Der er i forbindelse med handlingsplanen iværksat et helt unikt samarbejde mellem politiet, de sociale NGO er og de sociale myndigheder. Det er vigtigt, at dette samarbejde fortsættes og styrkes. Der har i projektperioden været afholdt en lang række møder på flere forskellige niveauer. Det har været nødvendigt i opstartfasen, men det vurderes, at der ikke er brug for den samme mødeaktivitet i den kommende handlingsplans periode, idet der nu - både på 5 En information, der er videreformidlet til de sociale organisationer, der arbejder med denne målgruppe. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 11

16 organisationsniveau og på det personlige plan - er udviklet et kontaktnet, som kan anvendes i det daglige arbejde. Men det er en fordel, at der også fremover er et bredt forum, hvor erfaringer og informationer kan udvikles. Det er væsentligt - og til gavn for både politi og den handlede kvinde - at den koordinerende aktør husker at henvise til de eventuelle lokale aktører, der måtte have kendskab til en sag, jf. mandataftalen, som er omtalt i kapitel 8. Udenrigsministeriet er involveret i flere små lokale projekter mod kvindehandel og giver bidrag til organisationer, der bekæmper kvindehandel og støtter ofre. Mulighederne for et bredere samarbejde mellem de sociale og udenrigsministerielle myndigheder bør overvejes omkring hjemsendelse af handlede prostituerede kvinder med henblik på at hjælpe de kvinder, der ikke ser muligheder for at vende tilbage til deres hjemland, fordi de ikke kan brødføde sig selv og deres familie. Måske kunne disse kvinder ved hjælp af små midler til fx kurser i syning, pc-kurser mv. i deres hjemlande blive i stand til at skabe sig en ny tilværelse i deres hjemlande. Der er netop åbnet mulighed for i Norge at give handlede kvinder en pose penge på NOK, når de rejser tilbage til deres hjemlande, med henblik på at udvikle deres muligheder for at uddanne sig og ernære sig ved almindeligt arbejde. Man bør følge de norske erfaringer på dette felt og vurdere, om det er en metode, der kan være med til at bringe kvinderne ud af prostitution, og som måske kan indtænkes i den danske indsats. I løbet af projektperioden er det blevet tydeligt, at der mangler afklaring vedr. begreberne anonymitet og informationsudveksling/anmeldelsespligt. For eksempel i hvilke situationer, de sociale aktører er forpligtede til at inddrage politiet. Det anbefales derfor, at der i det videre arbejde afsættes tid og plads til at drøfte disse begreber med henblik på at nå frem til en fortolkning, der kan være med til at optimere samarbejdet mellem de sociale aktører og politiet. Anbefalinger vedr. koordinering og styring Mange aktører er involveret i aktiviteterne omkring implementeringen af handlingsplanen. Aktørerne har stor viden og vilje til at forbedre indsatsen i forhold til de handlede kvinder. Der er drøftet og udviklet fælles metoder m.m. i det sociale arbejde bl.a. på seminarer. Der er også gjort forsøg på at udvikle en fælles vidensindsamling, der sikrer, at alle data kan arbejde sammen. Det anbefales, at man i det videre forløb lægger vægt på, at den viden, der opnås i det opsøgende arbejde, indsamles på en systematisk måde, således at der kan oprettes en database med sammenlignelige data fra alle involverede aktører. Databasen skal indeholde data om alle udenlandske prostituerede kvinder i hele landet. Det vil give et bedre vidensgrundlag for den sociale indsats og for politiske beslutninger på området. Der er mange aktører på banen, og erfaringerne peger på, at der er behov for en stærkere styring og koordinering med henblik på at tilrettelægge og udføre det opsøgende arbejde. Der er behov for klare retningslinjer omkring arbejdsdeling og procedurer, som er kendt af og efterleves af de involverede aktører. Det er nødvendigt, at personbårne samarbejdsrutiner og procedurer formaliseres og institutionaliseres, så der opnås en klar rollefordeling og arbejdsdeling, hvor alle parter ved, hvem, der gør hvad, hvornår etc. 12 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

17 Anbefalinger vedr. monitorering og dokumentation I flere andre europæiske lande bl.a. Belgien, Holland og Sverige - har man ansat en national rapportør, som skal overvåge hele området vedr. prostitution og kvindehandel og indsamle viden. Måske skal man overveje en lignende løsning i Danmark. Projektperioden har vist, at der er behov for fælles retningslinjer især omkring vidensindsamling og visitationsprocedurer. En national rapportør vil kunne samle alle trådene og være ansvarlig for den samlede monitorering og dokumentation. Anbefalinger vedr. undervisning og formidling P&K har siden den 1. juli 2006 arbejdet med undervisnings- og formidlingsaktiviteter bl.a. udvikling af undervisningsmateriale om prostitution og kvindehandel målrettet klasser. Det anbefales fortsat at prioritere undervisnings- og formidlingsaktiviteter i det videre arbejde, idet disse aktiviteter er med til at sætte fokus på kvindehandel. Anbefalinger vedr. internationalt samarbejde Kun meget få kvinder er det lykkedes at få kontakt til efter hjemsendelsen, hvilket gør det vanskeligt at vide noget om, hvordan det er gået dem, når de er kommet tilbage til deres hjemlande, jf. kapitel 6. Mange af de udenlandske prostituerede kvinder er bange for myndighederne i deres hjemlande og har ikke tillid til, at de kan få hjælp og beskyttelse imod bagmændene, hvis de vender hjem. Desuden mangler der kvalificerede tilbud i hjemlandene til kvinderne. Et væsentligt element i støtten til ofrene er den forberedte hjemsendelse. For at styrke procedurerne omkring hjemsendelsen og sikre forholdene for kvinderne, er der brug for at opbygge et stærkere samarbejde både på det statslige niveau og på NGO-niveau. Det stemmer overens med EU s anbefalinger i handlingsplan 2005, idet det her anbefales, at medlemslandene konsoliderer samarbejdet mellem offentlige myndigheder og det civile samfunds organisationer, der vedrører beskyttelse af ofrene og forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel (EU s handlingsplan 2005, 2). Herudover kunne man overveje at støtte initiativer i hjemlandene, der tilbyder kvalificerende programmer, som muliggør kvindernes reintegration og et liv uden prostitution. Endvidere kunne man overveje nye former for samarbejdskonstellationer med organisationer i hjemlandene, som tilbyder kurser for at støtte kvindernes reintegration i hjemlandene, samt iværksættelse af internationalt NGO-samarbejde en form for erfaringsudvekslingsseminarer. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 13

18 4 Dataindsamling og monitorering Da regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel blev igangsat, var erfaringsgrundlaget i Danmark omkring støtte til kvinder udsat for menneskehandel relativt begrænset. Der var behov for at tænke nyt, der skulle udvikles nye faglige strategier, og der skulle samarbejdes på tværs af organisationer, institutioner og myndigheder. Med økonomisk støtte fra satspuljemidlerne skulle VFC Socialt Udsatte, RSK og Pro Vejle 6 udføre hovedparten af handlingsplanens konkrete initiativer og aktiviteter indenfor en projektramme på tre år (november 2003 til november 2006). Parterne var forpligtet til at udføre forskellige elementer i handlingsplanen i henhold til de indgåede kontrakter med Ligestillingsafdelingen. Projekterfaringerne skulle bl.a. sikre et dokumenteret grundlag for justering af den samlede indsats og prioritering af det videre arbejde. Overordnet set bygger den samlede indsats på tre hovedelementer, som komplementerer hinanden: Opbygning af institutionelle rammer for et koordineret samarbejde mellem det offentlige og private organisationer og mellem danske og udenlandske aktører. Opbygning af faglige kompetencer til støtte for ofrene og forebyggelse af menneskehandel. Vidensindsamling om implementeringsforløb og løbende opdatering af viden om menneskehandlens etiske, sociale og retslige aspekter. 4.1 Arbejdsdeling På det overordnede niveau var der tale om et tværministerielt samarbejde med henblik på at koordinere indsatsniveauerne. På det udførende niveau var de tre projektparter ansvarlige for følgende indsatsområder: RSK: Indsatsområdet har været rettet mod det praktiske sociale arbejde; forebyggelse, opsøgende arbejde, herunder sundhedsfremmende arbejde blandt udenlandske kvinder i prostitution og støtte til kvinder udsat for menneskehandel. Redskaber og metoder for den sociale indsats skal udvikles. Fremme af samarbejde og koordinering mellem involverede parter på det operative plan, dvs. politi, social- og sundhedsmyndigheder og andre relevante aktører, nationalt og internationalt, er en helt central opgave. Pro Vejle: Indsatsen har været koncentreret om det opsøgende arbejde blandt udenlandske kvinder på massageklinikker i Vejle Amt og Sønderjyllands Amt. Metoder og redskaber i det opsøgende arbejde og samarbejdet med politiet er blevet udviklet. Samtidig indsamledes viden om udenlandske kvinder i prostitution i Vejle Amt og 6 PROSTITUTION & KVINDEHANDEL kom med i projektet fra efteråret Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

19 Sønderjyllands Amt med henblik på at få større indsigt og viden om udenlandske kvinder i prostitution i provinsen. Det har fra starten været Ligestillingsafdelingens intention at involvere P&K, og fra efteråret 2005 har de udført opsøgende arbejde på linje med Pro Vejle. Desuden har de gennemført formidlingsarrangementer og udarbejdet undervisningsmaterialer. VFC Socialt Udsatte: Kerneopgaverne har været vidensindsamling, nationalt og internationalt, samt dokumentation, rapportering og monitorering. Andre centrale tiltag har været etablering af netværksforum og platforme for erfaringsudveksling blandt GO er, NGO er og andre relevante aktører på feltet, herunder udenlandske ambassader. Koordinering af informationsmateriale til udenlandske prostituerede og ofre for menneskehandel er også indgået. Desuden har VFC Socialt Udsatte udviklet procedure for samarbejdet jf. mandataftalen som beskrevet i kapitel Aktiviteter og opgaver Der har været tale om et pilotprojekt, som har varet over tre år, hvor erfaringer skulle høstes og metoder skulle afprøves. Set i et procesperspektiv kunne de første seks måneder meget vel beskrives som et orienterings- og afprøvningsforløb. Der har i høj grad været tale om pionerarbejde i forhold til en række konkrete opgaveløsninger. Erfaringerne skulle være med til at bane vejen for udviklingen af formelle procedurer og nye samarbejdsformer. Eksempelvis har en særlig udfordring været etableringen af samarbejde med politiet på det operationelle niveau. VFC Socialt Udsatte skulle monitorere regeringens handlingsplan med henblik på at overvåge projektudviklingen og dokumentere indsatsen. Til dette formål blev der ved projektstart udviklet indikatorer for såvel overordnede mål for indsatsen som for konkrete aktiviteter i handlingsplanen. Indikatorerne indeholdt både kvalitative og kvantitative elementer og har været pejlemærker for projektets fremskridt og forventede resultater. De fungerede som fælles referenceramme for projekthaverne og har været et vigtigt redskab for det praktiske samarbejde. VFC Socialt Udsatte har monitoreret indsatsen via koordinerende møder med projektparterne og via feltarbejde i RSK. Det opsøgende sociale arbejde blev påbegyndt af RSK og PRO Vejle i november For VFC Socialt Udsatte var indsatsen, især i den første periode, koncentreret om udarbejdelse af rammer for den samlede indsats, dvs. udarbejdelse af et fælles projektdokument for alle tre parter og forslag til indikatorer samt undersøgelsesdesign. Koordinering af aktiviteter vedr. udvikling af informationsmateriale samt tilrettelæggelse og gennemførelse af studieture og vidensindsamling var andre hovedaktiviteter. VFC Socialt Udsatte afholdt et midtvejsseminar i april 2005 og et Forårsseminar i april 2006 for alle involverede parter. Begge seminarer drejede sig om metodeudvikling og kompetenceopbygning i det opsøgende arbejde. Opbygning af et ambassadenetværk og erfaringsseminar for danske myndigheder og NGO er, blev udskudt fra projektstart til efteråret I juni 2005 blev der afholdt et dialogmøde med 11 ambassader, hvor samarbejde om kvindehandel blev drøftet, og i foråret 2006 blev der udarbejdet et statusnotat til ambassaderne. Herudover har VFC Socialt Udsatte i foråret 2006 udarbejdet flere dokumenter om kvindehandel til brug for Ligestillingsafdelingens Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 15

20 hjemmeside. Endelig er VFC Socialt Udsatte af Ligestillingsafdelingen løbende blevet bedt om at bidrage med informationer og besvarelser af spørgsmål om udviklingen på området vedr. kvindehandel. 4.3 Samarbejde og koordination Internt samarbejde På projektplan har det fra starten været en central præmis for en slagkraftig indsats, at projektparterne internt spillede sammen, dvs. at der eksisterede en høj grad af dialog og indsigt i aktivitetsfeltet. VFC Socialt Udsattes opgaver er gået på tværs af tiltagene i regeringens handlingsplan. Der har derfor været et særligt behov for overblik over konkrete tiltag og indsigt i problemstillinger knyttet hertil. Samtidig har Pro Vejle og RSK samt P&K haft sammenfaldende opgaver, herunder udvikling af metoder, der virker i forhold til det konkrete opsøgende arbejde og i forhold til at nå målgruppen. I hele projektforløbet er betydelige ressourcer anvendt på koordinering og samarbejde. Det drejer sig især om udvikling af indikatorer, som alle parter har tilsluttet sig, og udarbejdelse af fælles informationsmateriale til målgrupperne. Procesmæssigt har det været en krævende, men meget værdifuld proces, som har tydeliggjort fællesflader og optimeret muligheder for synergi. Derudover har parterne skulle finde fælles fodslag på tværs af forskellige tilgange til arbejdet med målgruppen og på tværs af organisationskulturer og interesser. Det har været en løbende proces, som især har drejet sig om udvikling af samarbejdskompetencer. Eksternt samarbejde Omdrejningspunktet i handlingsplanen er koordinering og samarbejde på tværs af sektorer og på tværs af det offentlige og private aktører. Der var derfor behov for at skabe formelle rammer og mekanismer til fremme af dialog og samarbejde - både på det formelle og uformelle plan. Den politimæssige indsats har været særlig vigtig, da politiet i praksis ofte er første myndighedskontakt til ofrene. Dette har været gældende for alle de kvinder, som har modtaget tilbud om beskyttet ophold. Samarbejde på tværs af landegrænser - primært med organisationer involveret i støtteprogrammer for handlede kvinder (NGO er) - har været et vigtigt et mål. Konkret er der indledt samarbejde med NGO er i flere oprindelseslande. 4.4 Andre systemer for monitorering Der er andre måder at organisere monitoreringen og indsamlingen af data på. I det følgende beskrives to systemer; nationale referencesystemer og nationale rapportører. Begge systemer anbefales bl.a. af EU Ekspertgruppen om menneskehandel. 16 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

21 Nationale referencesystemer EU Ekspertgruppen om menneskehandel og OSCE anbefaler, at medlemslande etablerer et nationalt referencesystem (National Referral Mechanism NRM) med henblik på at sikre en passende identifikation og henvisning af ofre for menneskehandel samt sikre, at disse modtager den nødvendige hjælp samtidig med, at deres menneskerettigheder beskyttes. Et nationalt referencesystem bør indeholde følgende: Guideline og anvisning på hvordan ofre kan identificeres, og hvordan en værdig behandling af ofrene sikres under afhøring hos politi, i beskyttelsestilbud og hjemsendelse. Intern monitorering og evaluering. Etablering af bindende systemer, som kan harmonisere arbejdet med støtte til ofre og politiets efterretning og retsforfølgelse af organiseret kriminalitet. Sikring af, at indsatsen baseres på løbende dataindsamling via uafhængig rapportør. Et nationalt referencesystem er en samarbejdsstruktur, gennem hvilken statslige aktører i samarbejde med ikke-statslige aktører kan støtte ofre for menneskehandel og sikre deres menneskerettigheder (OSCE 2004, 15). Formålet med et nationalt referencesystem er dels at sikre ofrenes menneskerettigheder, dels at skabe en effektiv måde, hvormed ofre kan henvises til støttetilbud rettet mod ofre for menneskehandel. Et nationalt referencesystem kan samtidig hjælpe med til at forbedre policy og praksis, hvad angår støttetilbud, succesfuld repatriering, opholdstilladelse, vidnebeskyttelse m.v. (OSCE 2004, 15). National rapportør 7 EU anbefaler i Haag-ministererklæringen fra 1997 (Haag-ministererklæringen 1997), at medlemslandene udpeger nationale rapportører for kvindehandel. Den nationale rapportør skal rapportere til den nationale regering om omfanget af kvindehandel, forebyggelse og bekæmpelse. Derudover skal den nationale rapportør udvikle kriterier for indberetningerne, hvad angår omfang, handlens natur og mekanismer og lovgivningens og handlingsplanernes effektivitet. EU Ekspertgruppen om menneskehandel anbefaler ligeledes, at medlemslandene udpeger en nationale rapportør eller initierer et lignende system. EU Ekspertgruppen lægger især vægt på, at manglen på troværdige data om menneskehandel er en hindring for udviklingen af målrettede handlingsplaner og lovgivninger til bekæmpelse af menneskehandel og disses implementering (European Commission 2004, 77). En 7 For uddybende information om rapportørordninen, se bilag 8. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 17

22 national rapportør skal sikre, at information fra alle relevante aktører, herunder politiet, mellemstatslige organisationer og NGO er indsamles og analyseres. For at sikre rapportørens neutralitet anbefaler EU Ekspertgruppen, at rapportøren er uafhængig af andre myndigheder. Der skal således skelnes mellem rapportørens funktion med indsamling og analyse af data, den koordinerende funktion i det udførende arbejde og den lovgivende funktion. Tre EU-lande har indtil videre oprettet rapportørordninger: Belgien, Holland og Sverige. I Belgien varetages opgaven af Centret for Lige Muligheder og Bekæmpelse af Racisme. Centret fungerer desuden som sekretariat for den tværministerielle arbejdsgruppe til bekæmpelse af menneskehandel og koordinerer samarbejdet mellem krisecentrene og ofrene. Det belgiske system er derved ikke i fuldstændig overensstemmelse med EU Ekspertgruppens anbefalinger angående mandatfordeling, og det brede mandat kan bringe systemet i dilemmaer (Rasmussen 2004). I Holland er rapportøren uafhængig af andre myndigheder og har sit eget sekretariat. Rapportøren indsamler informationer om menneskehandel i Holland og udgiver en årlig rapport om den aktuelle situation. Uafhængigheden af rapportøren og dennes sekretariat kommer til udtryk ved, at institutionen er etableret direkte af regeringen, finansieret af en række forskellige ministerier (Rasmussen 2004). I Sverige er den nationale rapportør placeret i rigspolitiet og er derved ikke en uafhængig instans. Placeringen i politiet har den fordel, at rapportøren hurtigt og problemløst kan få oplysninger fra politiet, men kan være en svaghed i forhold til pressen, hvis rapportøren kommer i en situation, hvor hun skal kritisere politiet (Rasmussen 2004). 18 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

23 5 Definitioner på menneskehandel identificering af handlede kvinder Regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel har to hovedformål: Forebyggelse af kvindehandel samt hjælp til ofrene (Regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel 2002, 4). Disse to formål er helt centrale også internationalt. En lang række kilder påpeger igen og igen, at fælles definition og forståelse af kvindehandel som fænomen er af afgørende betydning i forhold til opnåelse af disse formål 8. Et fælles forståelsesgrundlag er udgangspunktet for, at handlede kvinder identificeres, og ofre for kvindehandel kan kun hjælpes, hvis de er identificerede som sådanne. Derudover er et fælles forståelsesgrundlag også udgangspunktet for, at gerningsmændene kan identificeres og retsforfølges, og dette er en forudsætning for, at kvindehandlen bekæmpes og forebygges. I det følgende fremgår de tre centrale definitioner på kvindehandel. 5.1 Definitioner på menneskehandel I 2002 vedtog Folketinget at indsætte en ny bestemmelse om menneskehandel i straffeloven. Formålet med denne bestemmelse, der betegnes 262 a, er en styrkelse af det strafferetlige værn mod handlen med kvinder. Dansk straffelov om menneskehandel. Straffelovens 262 a For menneskehandel straffes med fængsel indtil 8 år den, der rekrutterer, transporterer, overfører, huser eller efterfølgende modtager en person, hvor der anvendes eller har været anvendt 1) ulovlig tvang efter 260, 2) frihedsberøvelse efter 261, 3) trusler efter 266, 4) retsstridig fremkaldelse, bestyrkelse eller udnyttelse af en vildfarelse eller 5) anden utilbørlig fremgangsmåde med henblik på udnyttelse af den pågældende ved kønslig usædelighed, tvangsarbejde, slaveri eller slaverilignende forhold eller fjernelse af organer. 8 Se for eksempel Brunovskis, Tveit og Tyldum (2005): Taking Stock. A review of the existing research on trafficking for sexual exploitation: 9, 19; Den Europæiske Union (2002b): Brussels Declaration on Preventing and Combating Trafficking in Human Beings: 5. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 19

24 Stk. 2: På samme måde straffes den, der med henblik på udnyttelse af den pågældende ved kønslig usædelighed, tvangsarbejde, slaveri eller slaverilignende forhold eller fjernelse af organer. På europæisk plan er der i EU-regi udarbejdet en række forskellige dokumenter, hvori fænomenet kvindehandel behandles. Rådet for Den Europæiske Union fremkom i 2002 med en rammeafgørelse, hvori der fremsættes en definition af kvindehandel. Det overordnede formål med rammeafgørelsen er at tilstræbe en ensretning af medlemslandenes retlige foranstaltninger i bekæmpelsen af kvindehandel, og udgangspunktet herfor er, at handel med kvinder anses for at være en krænkelse af grundlæggende menneskerettigheder. EU s rammeafgørelse/definition af menneskehandel EU s definition af kvindehandel Ifølge rammeafgørelsens Artikel 1 forstås menneskehandel, og dermed kvindehandel, som 1. ( ) rekruttering, transport eller overførelse af og husly til en person, efterfølgende modtagelse af en person, herunder overdragelse eller overførsel af kontrollen med den pågældende, hvor: a) der anvendes tvang, magt eller trusler, herunder bortførelse, eller b) der anvendes bedrag eller svig, eller c) der er tale om misbrug af autoritet eller udnyttelse af en sårbar stilling, der er af en sådan art, at den pågældende ikke har andet reelt, acceptabelt alternativ end at give efter for den pågældende misbrug, eller d) der ydes eller modtages betaling eller fordele for at opnå samtykke fra en person, der har kontrol med en anden person, med henblik på at udnytte den pågældende persons arbejde eller tjenester, herunder i det mindste tvangs- eller pligtarbejde eller tvangs- eller pligttjenester, slaveri eller praksis, der kan sidestilles med slaveri eller trældom, eller med henblik på udnyttelse af andres prostitution eller andre former for seksuel udnyttelse, herunder i forbindelse med pornografi. 20 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

25 2. Den omstændighed, at et offer for menneskehandel har givet sit samtykke til udnyttelsen, hvad enten denne er tilsigtet eller reel, er uden betydning, hvis der er gjort brug af et af de i stk. 1 nævnte midler. Både den danske og EU s definition har direkte udgangspunkt i FN s definition, der internationalt er den første af sin art. I år 2000 blev det internationale samfund enig om en definition af begrebet trafficking. Definitionen står nedskrevet i en protokol om forebyggelse, bekæmpelse og retsforfølgning af menneskehandel, særligt handel med kvinder og børn, som er et tillæg til FN s konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende, organiseret kriminalitet 9. Den engelske originaltitel på tillægget er Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, especially Women and Children, som blev underskrevet i 2000 i Palermo i Italien hvorfor den også kaldes Palermo-protokollen. FN s definition af menneskehandel FN s definition af menneskehandel Ifølge Palermo-protokollens Artikel 3 forstås menneskehandel, og dermed kvindehandel, som (a) det at rekruttere, transportere eller overføre en person, holde en person skjult eller modtage en person ved brug af magt eller trusler om magtanvendelse eller anden form for tvang, bortførelse, bedrageri eller misbrug af magt eller udnyttelse af en sårbar stilling eller ydelse eller modtagelse af betaling eller fordele for at opnå samtykke fra en person, der har myndighed over en anden person, med det formål at udnytte vedkommende. Begrebet udnyttelse omfatter mindst udnyttelse af en andens prostitution eller andre former for seksuel udnyttelse, tvangsarbejde, slaveri eller slaverilignende former for udnyttelse af arbejdskraft eller fjernelse af organer. (b) den omstændighed, at et offer for menneskehandel har givet sit samtykke til den under litra a) omhandlede udnyttelse, skal være uden betydning, når der er gjort brug af et af de i litra a) nævnte midler. (b) den omstændighed, at et offer for menneskehandel har givet sit samtykke til den under litra a) omhandlede udnyttelse, skal være uden betydning, når der er gjort brug af et af de i litra a) nævnte midler. 9 Originaltitlen er Convention Against Transnational Organized Crime. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 21

26 Der er mange sammenfald og kun få forskelle definitionerne imellem. EU s definition indeholder ikke alle elementer i FN s definition. Blandt andet er ikke medtaget elementet om fjernelse af organer, men dette er indeholdt i den danske definition. I andre henseender kan EU s definition dog siges at være mere præcis end FN s, hvilket især gælder den del, der omhandler udnyttelse af sårbar stilling, hvor det fremgår, at denne udnyttes, såfremt personen ikke har et reelt, acceptabelt alternativ til at give efter for udnyttelsen. I den danske straffelov indgår udnyttelsen af sårbar stilling ikke. I både EU s og FN s definitioner lægges op til, at kvindehandel og prostitution betragtes som to uafhængige fænomener. Således tillægges prostitution hverken positive eller negative konnotationer, og dette sker for at lade det være op til hver enkelt medlemsstat, hvordan de vil anskue og lovgive om prostitution. I Danmark lægges op til, at prostitution og kvindehandel ikke nødvendigvis kan sættes i sammenhæng med hinanden, idet prostitution er lovligt, mens kvindehandel er ulovligt og strafbart. Selv om der er mange ligheder definitionerne imellem, er det stadig ikke givet, hvordan forskellige nøgleelementer i dem egentlig skal forstås, og det er derfor værd at se nærmere på dem (Europa-Kommissionen 2004, ). 5.2 Fortolkning af definitioner Man kunne fristes til at tro, at der med de præsenterede definitioner ville herske en entydig forståelse af kvindehandel, men sådan forholder det sig ikke. Dette skyldes blandt andet, at der i definitionerne er indeholdt tvetydige og ikke fuldt udspecificerede begreber, og derfor bliver det væsentligt at gå dybere ind i dem. Der kan udpeges tre nøgleelementer i definitionerne, som i samspil med hinanden konstituerer fænomenet kvindehandel. Der vil i det følgende blive taget udgangspunkt i disse. 3 nøgleelementer i definitionerne af kvindehandel: 1. AKTIVITETERNE, som finder sted i forbindelse med kvindehandel (rekruttere, transportere, overføre, skjule og modtage af en person) 2. METODERNE, som anvendes i forbindelse med kvindehandel (udøvelse af magt, tvang, bortførelse, bedrag, misbrug af magt eller af sårbar stilling) 3. FORMÅLET med kvindehandlen, som er udnyttelse (af andres prostitution, seksuel udnyttelse, tvangsarbejde, slaveri eller slaverilignende former) I forhold til det første element kan det centrale siges at være bevægelse. I definitionerne nævnes ord som rekruttering, transport og overførsel, der henviser til, at et væsentligt kendetegn ved fænomenet kvindehandel er den bevægelse med en kvinde, der finder sted. Problemet med dette kendetegn er, at det ikke er unikt for handel med kvinder, da en bevægelse kan skyldes en række andre både legale og illegale omstændigheder. Dermed er det højst problematisk at afgøre, om en kvinde er handlet, før der bliver tale om udnyttelse. Dertil kommer, at bevægelsen ikke nødvendigvis behøver at finde sted mellem to eller flere lande, for at der er tale om kvindehandel. En kvinde kan godt være handlet i sit eget hjemland, ligesom hun kan være handlet flere gange i et og samme land (Europa-Kommissionen 2004, 48). 22 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

27 Netop elementet udnyttelse er helt centralt i definitionerne, da en kvindehandlers formål ifølge definitionerne må være at udnytte kvinden. Der er flere problemer med at anvende en sådan term. Et fokus på formålet som værende udnyttelse indebærer et fokus på en intention, og rent juridisk er intentioner svære at påvise. Et andet problem består i, at det ikke nærmere præciseres, hvornår der er tale om udnyttelse, da en sådan manglende præcisering fører til, at forskellige lande og instanser arbejder ud fra forskellige forståelser heraf. Der er risiko for, at man med fortolkningen af termen udnyttelse inkluderer for mange eller for få i sin definition. Hvis det at have et reelt, acceptabelt alternativ til udnyttelse vil sige enhver situation, som er bedre end den udnyttende situation, så kan en kvinde, som vælger at acceptere udnyttende betingelser, klassificeres som offer for kvindehandel på den baggrund, at hun ville have valgt det ikke-udnyttende alternativ, hvis der var et. Denne mulige fortolkning er for bred, da den vil klassificere enhver udnyttelse (af kvinder, som migrerer, som prostituerer sig etc.) som kvindehandel. Omvendt kan man sige, at hvis definitionen begrænses til kvinder, som af nød må acceptere en udnyttelse for at kunne sikre sin fysiske overlevelse, er der risiko for at ignorere nogle af de vigtigste mekanismer, som kvindehandlere bruger; nemlig den systematiske udnyttelse af personer med begrænsede ressourcer og netværk samt af disse kvinders drøm om at forbedre deres egne eller deres nærmestes dårlige livssituationer (FAFO 2005, 11-15). I tæt sammenhæng med det tredje element om udnyttelse er det andet nøgleelement om de metoder, der anvendes i forbindelse med kvindehandel. Herunder er tvang et springende punkt i definitionerne. Det udnyttende formål skal, hvis det skal kunne identificeres som handel, indebære tvungent arbejde eller tjenester, herunder tvungne seksuelle tjenester, slaveri eller slaverilignende praksisser. Det problematiske er at afgøre, hvornår der er tale om tvang, hvilket eksempelvis gælder situationer, hvor kvinden giver samtykke til noget, som i virkeligheden kan klassificeres som tvungent arbejde (Europa- Kommissionen 2004, 49-52). Af FN s og EU s definitioner fremgår det dog, at en persons samtykke blandt andet tilsidesættes, hvis der er tale om udnyttelse af en sårbar stilling. Problemet i denne sammenhæng er, at det ikke er tydeliggjort, hvornår en stilling er sårbar, og der er risiko for, at bestemmelsen af en stilling som sårbar kan medføre to forskellige syn på den handlede kvinde, som hver især er skadelige. Hvis en kvindes samtykke på den ene side ikke anerkendes, behandles hun som en, der ikke kan tage vare på sig selv og ikke selv ved, hvad der er i hendes bedste interesse, og det kan i sig selv være et overgreb. På den anden side vil man ikke kunne bekæmpe handlen med kvinder, hvis forståelsen af handel ikke indebærer situationer, hvor kvinden har givet samtykke både til at rejse og til at prostituere sig, også selvom der ikke har været tale om tvang eller bedrag (FAFO 2005, 14-15). 5.3 Afgrænsning af definition migration, smugling, rufferi eller menneskehandel For at forstå definitionerne af menneskehandel må man som sagt analysere de centrale elementer og begreber, der indgår i dem. Det er dog også vigtigt at analysere, hvordan kvindehandel i definitionerne afgrænses fra andre, lignende fænomener. Der kan udpeges tre sondringer mellem menneskehandel og lignende fænomener, som er væsentlige. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 23

28 3 centrale sondringer 1. Mellem menneskehandel og rufferi. 2. Mellem menneskehandel og smugling. 3. Mellem menneskehandel og migration. Som det ses, er der en sondring mellem menneskehandel og rufferi. Både i definitionen af rufferi og i definitionen af kvindehandel indgår elementet med at tjene penge på andres prostitution. Derimod er der i definitionen af rufferi ikke indeholdt noget bevægelseselement, hvilket er et væsentligt kendetegn ved kvindehandlen, ligesom rufferi heller ikke som kvindehandel kendetegnes ved brugen af tvang. Det er også væsentligt at sondre mellem menneskehandel og smugling. De to fænomener har det til fælles, at de begge har indeholdt et bevægelseselement i sig, men vigtigst er, at hovedforskellen mellem dem skal findes i formålet med bevægelsen. Formålet med smuglingen er nemlig den illegale krydsning af grænser, hvor formålet med kvindehandlen er udnyttelsen af den handlede kvinde. Denne forskel medfører, at tiltagene mod de to forbrydelser er forskellige. Tiltag mod smugling har sigte på beskyttelse af stater, og tiltag mod kvindehandel har beskyttelse af individer som hensigt. En væsentlig forskel på smugling og menneskehandel er, at smugling ophører idet den smuglede person ankommer til destinationslandet i modsætning til menneskehandel, hvor udnyttelsen af ofret fortsætter med henblik på at generere indtjening til menneskehandleren. 10 Endelig skal sondres mellem menneskehandel og migration. I definitionen af migration er der som med kvindehandel selvsagt også indeholdt et bevægelseselement, men migration adskiller sig fra kvindehandel, på samme måde som smugling, ved, at den person, der transporteres, er fri, når destinationen nås. Dog er smugling og migration også væsensforskellige, hvilket kommer tydeligst til udtryk i, at der med migration ikke per definition er tale om en ulovlighed, hvorimod dette er tilfældet med smugling. Der kan altså sagtens være tale om, at en udenlandsk kvinde prostituerer sig i Danmark, uden at hun hverken er smuglet eller handlet (FAFO 2005, og Europa-Kommissionen 2004, 48-49). Med disse centrale sondringer bliver det tydeligt, at en væsentlig grund til, at det er svært at definere kvindehandel, er, at det er svært at afgrænse fænomenet fra andre lignende fænomener. Tit forholder det sig sådan med kvindehandel, at det er en forbrydelse, der finder sted i sammenhæng med og derfor udover andre forbrydelser Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

29 Menneskesmugling er en handling, hvor smuglere mod betaling bringer personer ulovligt ind i et andet land. Det foregår således med den smugledes samtykke, men personen kommer til at opholde sig ulovligt i destinationslandet. Arbejdskraftmigration er når en person lovligt og af egen fri vilje flytter fra ét land eller område og bosætter sig i et andet for at søge arbejde. Ofre for menneskehandel har ikke samtykket og hvis hun indledningsvist har samtykket, er dette samtykke at betragte som meningsløst, eftersom hun er blevet narret, tvunget eller udnyttet etc. (jf. FN s definition på menneskehandel i Palermo-protokollen). Opsummerende kan det siges, at Palermo-protokollens definition og den danske lovtekst sætter fokus på et problem, men at definitionerne i praksis er vanskelige at håndtere, da mange sager befinder sig i en gråzone mellem migrationsprostitution og kvindehandel. Det er derfor vigtigt at få defineret denne gråzone. Derudover er det vigtigt at være opmærksom på, at menneskehandel ikke er en tilstand men en proces, som med tiden kan indebære mere eller mindre kontrol med den handlede kvinde. Det er nødvendigt, at en definition på kvindehandel rummer den glidende overgang, der er imellem tvang og frihed i kvindehandel. Kontrol og tvang foregår ikke nødvendigvis på et fysisk plan, men kan også være psykisk. Fx kan bagmændene kontrollere kvinderne ved at give dem en smule frihed, eksempelvis ved at give dem en del af det de tjener som prostituerede. 5.4 Aktørernes forskellige forståelser af kvindehandel Begrebet kvindehandel indeholder som beskrevet ovenfor mange aspekter og fortolkningsmuligheder. Det er også erfaringen fra implementeringen af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel, at der er forskellige forståelser af kvindehandel på spil. Der er politiets, domstolenes, de sociale aktørers og kvindens egen forståelse. Som VFC Socialt Udsatte har påpeget i tidligere statusrapporter, afspejler de forskellige opfattelser af begrebet sig også: mellem de sociale organisationer, hvor der ikke opereres med en entydig fælles forståelse af kvindehandel (VFC Socialt Udsatte 2005, 7). P&K beskriver det således: Det er en stor udfordring i arbejdet med kvindehandel, at definitionen er overladt til flere aktører. Der er ikke en entydig liste, hvor man kan krydse af og så giver facit handlet. Derimod er det overladt til fortolkninger ud fra forskellige positioner, og det er ikke altid, at fortolkningerne stemmer overens (P&K 2006b, 30). For at komme nærmere til en fælles forståelse aktørerne imellem, afholdt VFC Socialt Udsatte et seminar i foråret 2006 med fokus på bl.a. identificering og forståelser af kvindehandel. Som oplægsholdere til seminaret var der inviteret to udenlandske eksperter, som begge har beskæftiget sig indgående med begrebsforståelser af kvindehandel og udvikling af konkrete indikatorer til at identificere handlede kvinder. Også på Forårsseminaret blev det tydeligt, at de sociale organisationer har forskellige tilgange til og opfattelse af begrebet kvindehandel (referat fra Forårsseminar se bilag 7). Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 25

30 Pro Vejle gjorde på Forårsseminaret opmærksom på, at de arbejder ud fra kvindens synspunkt og behov for støtte. De tager udgangspunkt i kvindens egen oplevelse af sin situation. Der arbejdes således ikke ud fra indikatorer for kvindehandel, men med udgangspunkt i kvindens egen opfattelse dvs. med en form for selvidentificering. I seneste statusrapport angiver Pro Vejle dog, at de arbejder ud fra de indikatorer, der blev udarbejdet i forbindelse med udarbejdelsen af politiets efterforskningsmanual. Pro Vejle betragter kvinderne som ofre for vilkår i deres hjemlande og andres udnyttelse af dem. Det perspektiv som kvinderne, ifølge Pro Vejle, dog ofte selv formidler er, at de opfatter sig som handlekraftige kvinder, der i den givne situation ser prostitution som det bedste alternativ. Pro Vejle påpeger således, at kvinderne på den ene side kan betragtes som handlekraftige og beslutsomme individer, der har udholdt meget - men samtidig er en stor del af kvinderne ofre for handel og udnyttelse. På Forårsseminaret påpegede Pro Vejle, at det er problematisk, at kvinden skal betragtes som offer for at få adgang til hjælp. For RSK er der ikke megen forskel på prostitution og kvindehandel. De betragtes som to sider af samme sag. Prostitution betragtes som et socialt og ligestillingsmæssigt problem, og trafficking/kvindehandel ses som global prostitution. Ifølge RSK må man derfor, hvis der skal gøres noget ved kvindehandel, inddrage samfundets holdninger, love, regler og opfattelse af prostitution både på sælger og køber siden. Det er RSK s erfaring at meget få kvinder identificerer sig selv som ofre for kvindehandel. Dette betyder dog ikke, at de ikke er handlet i lovens forstand og i henhold til Palermo Protokollens definition. RSK fremhæver, at de ikke ser alle kvinder som ofre, snarere tværtimod. De tager altid udgangspunkt i kvindernes situationer og ønsker. I dette arbejde anvendes dog samtidig den viden medarbejderne har om kvindehandel og de kort og langsigtede skadevirkninger af at være i prostitution, ligesom viden om kvindernes kulturelle og sociale baggrunde også indgår. På RSK s hjemmeside defineres kvindehandel kort: som det at modtage, overføre eller holde en kvinde tilbage ved brug af magtanvendelse, udnyttelse af sårbar stilling eller mod betaling med det formål at udnytte vedkommende til prostitution eller andre former for seksuel udnyttelse. Dernæst tilføjes: Ikke alle udenlandske kvinder i prostitution er ofre for kvindehandel. Derfor taler man om, at det er graden af udnyttelse, der afgør, hvorvidt der er tale om kvindehandel. Politiet, anklagerstanden og domstolene tager ikke overraskende udgangspunkt i lovteksten i straffelovens 262 a. Som leder af NEC udtaler: Altså, vi kan jo sige, at når vi opererer med det, der kaldes kvindehandel eller menneskehandel, så er lovens bogstav jo meget klar. Der er nogle betingelser, som skal være opfyldte, og hvis ikke de er det, så kan vi ikke bredt kalde det kvindehandel. Vi kan så konstatere i forhold til den offentlige diskussion og diskussionen i de sociale organisationer, at så er den unuanceret i forhold til det faktum. Og dermed får vi jo en skæv debat. De få sager med kvindehandel, vi har, giver faktisk et rimeligt retvisende billede i forhold til de forklaringer, vi får, fra de involverede kvinder. Så siger man, at vi har et kæmpe kvindehandelsproblem fra nogle af de sociale organisationer, men det er jo så fordi, at de bruger de sager, vi kalder rufferisager, fordi kvinden ved, at hun kommer herop, og at hun skal være prostitueret, hun er villig til at underkaste sig den nedværdigende rolle, som det er at være prostitueret, velvidende at hendes 26 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

31 sociale situation i hjemlandet ikke er noget at sammenligne med. Men det gør jo ikke [ ] at vi putter mindre ressourcer ind i det. Det er bare ikke kvindehandel i lovens forstand. Og det er vi jo nødt til at forholde os til (NEC interview juli 2006). På Forårsseminaret fremgik det også tydeligt, at politiet i høj grad fokuserer på tvangselementet, hvor RSK fremhæver udnyttelses-aspektet i definitionen. Der findes en tydelig forskellig fortolkning blandt parterne af begrebet udnyttelse, som overordnet kan defineres i en bred eller mere snæver forstand, hvor RSK falder mest inden for den første definition og politiet, anklagerstanden og domstolene inden for den anden: 1. En bred definition, hvor al prostitution opfattes som udnyttelse, da alle prostituerede pr. definition betragtes som sårbare og ofre uafhængigt af kvindernes egne opfattelser af deres situation. Det problematiske ved denne brede definition er, at der er risiko for at umyndiggøre de prostituerede ved at betragte dem alle som ofre. Man lukker muligheden for, at nogle kvinder kunne have truffet et selvstændigt valg. 2. En smal definition, hvor der kun tales om udnyttelse i de groveste sager med fx vold, tvang og frihedsberøvelse. Andre sager betragtes som bl.a. rufferisager. Det problematiske ved at anvende den snævre definition er, at man risikerer at individualisere et samfundsproblem, fordi det kommer til at fremstå som om prostitution i de fleste tilfælde er et personligt valg og dermed ikke reflekterer, at prostitution kan være resultat af meget begrænsede valgmuligheder. 11 De social aktørers vurdering af om kvinderne er handlet Af både Forårsseminaret og aktørernes sidste afrapporteringer til VFC Socialt Udsatte fremgår de sociale aktørers vurdering af, hvorvidt de kvinder, de møder er handlet. RSK angiver således, at de har: mødt mange, der har været tvunget til prostitution af bagmænd. For andre kvinder har det været en svær situation i hjemlandet, der gjorde at de har opsøgt prostitutionsmiljøet. Vi oplever at 90 % af kvinder på gaden er formidlet gennem bagmænd eller netværket (RSK 2006, 12). Derudover vurderer RSK: at de fleste afrikanske kvinder er handlede, når de kommer til Danmark. Mens det gælder for mange af de slovakiske/tjekkiske kvinder, at de i højere grad bliver udnyttede af bagmænd, de møder i Danmark. Dog fremhæves det af RSK, at de i denne gruppe også har mødt kvinder, som var bedøvede og kidnappede. I forhold til kvinderne mødt på massageklinikker skriver RSK, at: de udenlandske kvinder (på massageklinik) har også virket økonomisk afhængige af andre til opbevaring og administration af deres indtjening. Ligeledes er det sandsynligt, at de bliver brugt i mere grænseoverskridende seksuelle ydelser (ibid, 6). Hvor stor en andel af kvinder, mødt i det opsøgende arbejde på massageklinikker, der er handlet, kan RSK dog ikke vurdere: da kvinderne flyttes/flytter rundt og der ofte er nye/ukendte kvinder 2. eller 3. gang vi kommer til et bordel (ibid, 6). 11 Oplæg af forsker Anette Brunovskis fra Fafo, Norge på Forårsseminar afholdt af VFC Socialt Udsatte 2006 (se bilag 7). Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 27

32 Pro Vejle angiver, at 95 % af de kvinder, som de møder på massageklinikker er handlet. Som de skriver, er: samtlige kvinder på en eller anden måde indgået i en form for en handel for at komme til Danmark. De afrikanske kvinder gennem et kriminelt bagland og ved at stifte gæld. De thailandske gennem trafficking by marriage. De østeuropæiske har også et mere eller mindre kriminelt netværk bag sig, som udnytter deres sårbare situation og mangel på muligheder i hjemlandet (Pro Vejle 2006b,10/11). Kvinderne opfatter mere sig selv som globale ofre og fortæller næsten alle om elendige arbejds- og indtjeningsmuligheder i oprindelseslandet samt om korruption og lovløshed. De beskriver ikke sig selv som ofre for handel, men som kvinder, der har besluttet at stifte gæld for at få mulighed for at komme til udlandet og tjene penge til egen, familiens og eventuelle børns forsørgelse. En del af kvinderne har troet, at de skulle have et ordinært arbejde, og andre har vidst, at de skulle prostituere sig i udlandet. Forholdene, hvorunder prostitutionen finder sted og omstændighederne omkring, svarer dog sjældent til de forestillinger, de havde på forhånd. Kvinderne fastholdes i prostitutionen på grund af trusler fra det kriminelle bagland, gæld og ikke mindst af, at familiens overlevelse afhænger af de penge, som kvinden trods alt som oftest er i stand til at sende til familien (Pro Vejle 2006b, 9). Andetsteds i statusrapporten tilføjes: Der er således for næsten 100 % af de kvinder, som vi har mødt, tale om handel, men om bagmændene kan straffes ved 262 a er et spørgsmål. (ibid, 11). CASE På Forårsseminaret fremlagde Pro Vejle en case med en nigeriansk kvinde, der lod sig lokke til Italien af en veninde for at arbejde. Kvinden betalte selv for rejsen, men efter ankomsten i Italien gik det op for hende, at hun skulle arbejde som prostitueret. Efter 1 ½ år havde hun tilbagebetalt sin gæld, og hun tager tilbage til Nigeria. Begge hendes forældre er dog syge og hun rejser derfor tilbage til Italien og derefter til Tyskland og Danmark for at prostituere sig. Da Pro Vejle møder kvinden, er hun stadigvæk i prostitution i håbet om at kunne skaffe penge til at komme til London, hvor hendes bror og søster bor. Pro Vejle fremhævede på Forårsseminaret, at problematikken primært lå i, hvordan kvindens situation skal defineres. De gav udtryk for, at der ikke herskede nogen tvivl om, at kvinden i sin tid var blevet handlet, men senere havde hun igen forladt sit hjemland velvidende, at hun skulle arbejde som prostitueret. Hvordan skal denne kvindes situation defineres? Har hun fx krav på at deltage i beskyttelsestilbuddet? Pro Vejle pegede i denne sammenhæng på, at der er brug for et differentieret tilbud. (jf. bilag 7). Ifølge P&K vurderes ingen af kvinderne som handlet i nuværende situation, hvilket dog ikke er ensbetydende med, at kvinderne ikke på et tidligere tidspunkt i deres liv kan være blevet udsat for handel: Ingen af kvinderne nævner handel eller nikker genkendende til udsagn om andres situationer som handlede og udnyttede. Den umiddelbare vurdering er, at flertallet af de polske kvinder ikke er handlet, men min viden om de andres situation er ikke afklaret nok til at kunne foretage en endegyldig vurdering (P&K 2006b, 15). 28 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

33 Som Pro Vejle peger også P&K på kvindernes dårlige økonomi og forsørgelsespligter i hjemlandet over for familiemedlemmer som årsag til at kvinderne vælger at prostituere sig. Andre årsager kan være ønsket om at finansiere en uddannelse. Når talen går på deres arbejdsbetingelser på massageklinikkerne, ytrer alle, at forholdene er i orden. De har alle adgang til kondomer og glidecreme (P&K 2006b, 15). Der er dog observeret enkelte kvinder, der bor på klinikken, hvilket kan være en indikator på kvindehandel. 5.5 Konsekvensen af manglende klarhed og konsistens Konsekvensen af manglende klarhed og konsistens i brugen af begrebet kvindehandel er negativ både politisk og videnskabeligt set: Politisk perspektiv: vanskeligt at identificere ofre og målrette indsatserne støtte til ofre, informationskampagner, reintegrationsprogrammer, forebyggelse af kvindehandel og retsforfølgelse af bagmænd. Videnskabeligt perspektiv: forhindrer vidensopbygning som grundlag for politiske beslutninger. Derudover kan de mange forskellige udmeldinger om omfanget af handlede kvinder give et utroværdigt billede, der på sigt kan skade sagen. Som det siges er det eneste værre end ingen data vildledende data (the magic numbers) (se også kapitel 8). Definitioner er afgørende, fordi de tiltag, der iværksættes, tager afsæt i den forståelse man har af menneskehandel/kvindehandel som fænomen (Pro Sentret 2006, 13). I praksis er konsekvensen, at der kan opstå en vilkårlighed i hvilke grupper af kvinder, der får tilbudt hjælp alt afhængig af, hvilke øjne der ser. 5.6 Indikatorer på handel med kvinder Identifikation af handlede kvinder er en forudsætning for at kunne give dem støtte og hjælp, hvilket er en væsentlig del af alle landes forpligtigelser på dette område. Ligeledes er korrekt identificering af stor betydning i forhold til produktionen af validt datamateriale om kvindehandel. Dertil kommer, at det er vigtigt at mindske risikoen for, at der i identificeringen af handlede kvinder enten over- eller undergeneraliseres, sådan at nogle kvinder bestemmes som handlede, selvom de reelt ikke er det, eller at nogle ikke identificeres som handlede, selvom de er netop det (Europa-Kommissionen 2004, 101). Et vigtigt instrument til i praksis at kunne identificere handlede kvinder er brugen af fælles og konkrete indikatorer på kvindehandel. Aktørernes brug af indikatorer Flere af aktørerne anvender indikatorer. Pro Vejle arbejder ud fra de indikatorer, der er udarbejdet i forbindelse med politiets efterforskningsmanual (Pro Vejle 2006b, 25). Indikatorerne udgør en del af medarbejdernes baggrundsviden og anvendes i samtaler Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 29

34 med kvinderne. Dvs. kvinderne i høj grad inddrages i Pro Vejles vurderinger af, hvorvidt kvinden er handlet eller ej: Pro Vejle arbejder ikke med en skjult dagsorden, der betyder at vi sidder med formodning om, at denne kvinde er handlet, men vores overvejelser deles med hende, så hun i bedst muligt omfang kan træffe eventuelle beslutninger om ændring af sin situation (Pro Vejle 2006b, 25). Pro Vejle påpeger dog, at: problemet er ikke at identificere flere kvinder, men det at kvinderne ikke ser de 30 dage som et alternativ til et liv handlet til prostitution (ibid, 26). RSK arbejder primært ud fra WHO guidelines i forhold til, hvordan man skal interviewe handlede kvinder. 12 RSK problematiserer dog også brugen af indikatorer. De påpeger det vanskelige i at afgøre, hvorvidt en kvinde er handlet ud fra en afkrydsningsliste med spørgsmål til, hvad kvinden har været udsat for. I stedet benyttes såkaldte parallelhistorier om andre kvinder, der har været handlet, med henblik på at finde ud af, om kvinden kan genkende historien fra sig selv. Det er genkendelsen, der gør det muligt at afgøre, hvorvidt kvinden har været handlet eller ej. Netop denne metode anvendes også af P&K i kombination med brugen af indikatorer udarbejdet af VFC Socialt Udsatte (Jf. Indikatorer på kvindehandel, bilag 12) og ROSA, Norge. Min definition afhænger af skøn og en lang række afklarende spørgsmål om transport til landet, indgang til prostitutionsmiljøet, besiddelse af pas, gældsbeviser, frihed til at gøre hvad de vil, når de vil og meget andet (P&K 2006b, 15). Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at det tager lang tid for handlede kvinder, der er ramt af PTSD at identificere sig selv som ofre og tale om de oplevelser, de har været udsat for. Kvindernes egen vurdering af situationen Vi ved, at kvinderne i den thailandske kultur opdrages til at være langt mere servicerende i forhold til mænd, end tilfældet er i Danmark. Vores tolerancetærskel i forhold til udnyttelse er på den måde ofte langt lavere end for thailandske kvinder. Hvad vi derfor opfatter som horrible forhold og ville gøre oprør mod opfattes af den thailandske kvinde som normale omstændigheder, hvorfor hun først langt senere er parat til at gøre op med situationen og kalde sig udnyttet. Thailandske kvinder må således forventes at tolerere langt mere end danske kvinder. Dette gør sig formodentlig gældende både indenfor prostitutionen og i ægteskabet indgået med en dansk mand (Pro Vejle 2006b, 9). To kvinder fra Thailand (med opholdsgrundlag) har ønsket at stoppe med prostitution og fortsat forblive i Danmark. Flere andre kvinder, som ikke har et grundlag for ophold i Danmark, har efterlyst alternativer til prostitution. De ønsker ikke at forlade landet og vælger derfor at blive i prostitutionen, fordi dette er eneste indtægtsmulighed og dermed forsørgelsesgrundlag for fortsat ophold i Danmark. (Pro Vejle 2006b, 9). 12 WHO ethical and safety recommendations for interviewing trafficked women. 30 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

35 6 Indsatserne i handlingsplanen 6.1 De implementerende sociale organisationer Handlingsplanen har tre primære implementerende sociale organisationer, RSK, Pro Vejle og P&K og to sekundære sociale organisationer, Århus Krisecenter og Fyns Amts Krisecenter i Odense. RSK blev oprettet for at implementere dele af handlingsplanen. Det er en selvejende institution under KFUK s Sociale Arbejde. RSK driver beskyttelsestilbuddet for kvinder udsat for handel, de laver opsøgende arbejde på gaden og på massageklinikker i København og de driver en hotline om prostitution og kvindehandel. RSK har ansat fem kulturmedarbejdere, hvoraf tre har en udenlandsk baggrund og to er socialfagligt uddannet. RSK anvender faste vikarer til aften- og nattevagter i beskyttelsestilbuddet. Der er i øjeblikket tilknyttet 12 faste vikarer. Pro Vejle er et projekt finansieret af midler fra Ligestillingsafdelingen med base i Vejle Amt. Pro Vejle laver opsøgende arbejde på massageklinikker i Vejle og Sønderjyllands amter, samt driver en sundhedsklink i Fredericia målrettet udenlandske kvinder i prostitution. Pro Vejle har to ansatte. P&K er et projekt finansieret af midler fra Ligestillingsafdelingen. P&K er forankret i Kvindemuseet i Århus. P&K laver dels opsøgende arbejde på massageklinikker i Århus, dels udvikler de undervisningsmaterialer og dels laver de formidlingsaktiviteter om prostitution og kvindehandel. P&K har en fuldtidsansat samt to deltidsansatte, de deltidsansatte er primært tilknyttet formidlings- og undervisningsaktiviteterne. 6.2 Det opsøgende arbejde Det opsøgende arbejde er en væsentlig del af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel. Det overordnede mål er at sikre handlede kvinder i prostitution øget adgang til information om rettigheder, støttemuligheder og sundhedsfremmende tiltag. Det er hensigten med det opsøgende arbejde at identificere ofre for kvindehandel. Desuden skal viden indsamlet i forbindelse med det opsøgende arbejde kvalificere og målrette tiltag til støtte for ofre. Arbejdet udføres af et team af socialarbejdere, der har en direkte kontakt med målgruppen. Socialarbejdet foregår i prostitutionsmiljøet, hvor de formidler sundhedsfremmende, juridisk og social information i form af skriftligt informationsmateriale på hovedsprogene indenfor målgruppen. 13 Socialarbejderne tilbyder ligeledes at følge kvinderne til sundhedsmæssige og sociale tilbud. 13 Informationsmaterialet er foruden dansk oversat til flg. sprog: engelsk, thai, tjekkisk, ungarsk, rumænsk, bulgarsk, lettisk, litauisk, estisk, spansk og russisk. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 31

36 RSK udfører opsøgende arbejde på gaden og på massageklinikker i København, Pro Vejle udfører opsøgende arbejde på massageklinikker i Vejle Amt og Sønderjyllands Amt, mens P&K udfører opsøgende arbejde på massageklinikker i Århus. Kontaktetablering Det udgående sociale arbejde har i praksis været rettet mod den brede gruppe af udenlandske kvinder i prostitution. Ofre for kvindehandel indgår som delmængde af denne gruppe og er umulige at identificere ved en førstegangskontakt. Der ligger således en udfordringen i at arbejde bredt, og på en og samme tid målrette indsatsen til ofre udsat for kvindehandel. Omdrejningspunktet for kontakten til kvinder i miljøet er sundhedsfremmende indsatser i form af oplysning og uddeling af kondomer, glidecreme og informationsmateriale om sikker sex. Information om handel med kvinder og ofres rettigheder formidles til målgruppen, men er i praksis blevet et integreret element i et sundhedsfremmende tilbud. Reden-STOP Kvindehandel Fra projektperiodens start i oktober 2003 til 31. juli 2006 har RSK s socialarbejdere mødt og arbejdet med i alt 777 kvinder. Af de 777 kvinder er: 400 kvinder mødt på gaden på Vesterbro 299 kvinder mødt på massageklinikker i København 78 kvinder har opholdt sig i beskyttelsestilbuddet Der gennemføres én til to opsøgende vagter om ugen af fem timers varighed. RSK startede ud med at lave opsøgende arbejde på massageklinikkerne enkeltvis, men er senere gået over til at gå to og to. Fordelene ved at være to ved opsøgende arbejde er dels, at der ofte er flere kvinder og derfor et større behov for rådgivning, dels giver det socialarbejderne bedre mulighed for at sparre med hinanden. Desuden er der en sikkerhedsmæssig idé i at udføre det opsøgende arbejde parvis (Trine Lund-Jensen 2005, 42). Ved første kontaktetablering fokuserer RSK på sikker prostitutionsadfærd og sundhedstilbud. Socialarbejderne rådgiver kvinderne om kondomer, glidecreme, hygiejne og de sundhedstilbud, der er til rådighed, såsom Veneriaklinikken på Bispebjerg Hospital og Center for Voldtægtsofre på Rigshospitalet. Dernæst fortæller socialarbejderne om kvindehandel og om de tilbud handlingsplanen giver kvinderne adgang til. Socialarbejderne nævner telefonnummeret til hotline og sørger for, kvinderne får udleveret visitkort med nummeret. Socialarbejderne bruger de gratis sundhedstilbud som en indgang til at skabe et tillidsforhold mellem kvinden og socialarbejderen, således at det derefter bliver lettere at snakke om svære emner, såsom kvindehandel (Trine Lund- Jensen 2005, 38). RSK har, igennem deres opsøgende arbejde i miljøet, opnået en høj grad af viden om udenlandske kvinder i prostitution. Nogle af disse informationer er formidlet videre i indeværende rapports næste kapitel om viden om kvinderne. 32 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

37 Gadeprostitution Der er skabt en god kontakt til gadeprostitutionsmiljøet i København. Det er et arbejde som har udviklet sig positivt over tid - fra en relativt sporadisk kontakt til en mere personlig kontakt med en del af kvinderne i miljøet. Kontaktetableringen har været særlig vanskelig, fordi den foregår på gaden i det offentlige rum, hvor kvinderne skal tjene penge hurtigt, og hvor alfonser eller bagmænd overvåger dem. Der er derfor ofte tale om sporadiske kontakter, hvor samtalen primært drejer sig om, hvorvidt kvinden har brug for kondomer eller andre præparater og om kvindens umiddelbare situation. Over tid er der dog opnået en god kontakt til en mindre kernegruppe af udenlandske kvinder på gaden. Det drejer sig især om de østeuropæiske kvinder, som pendler mellem Danmark, andre lande og deres hjemland. De opholder sig i perioder mellem ca. 3 og 6 måneder. Der er ligeledes etableret en kontakt til en gruppe af afrikanske kvinder. Denne gruppe har i særlig grad haft behov for sundhedsmæssige tilbud. Massageklinikker RSK har i de år, projektperioden har forløbet, lavet en bred screening af massageklinikkerne i København. Socialarbejderne bliver lukket ind på 2/3 af de klinikker, de har besøgt. Den viden RSK har indsamlet om massageklinikprostitution baserer sig således på erfaringer fra disse klinikker. Der er bl.a. på grund af det store antal klinikker ikke blevet etableret den samme kontinuitet i det opsøgende arbejde på massageklinikker som på gaden og derved heller ikke været mulighed for at skabe en mere solid kontakt til de massageklinikprostituerede. RSK har erfaret, at telefondamerne synes at være nøgleaktører i forhold til adgangen til klinikkerne. De opsøgende socialarbejdere forsøger derfor at skabe en positiv kontakt til telefondamerne, således at den videre kontakt til massageklinikken lettes. Den samme positive relation forsøges skabt til ejeren af massageklinikken, hvis denne er til stede ved besøget. Pro Vejle Fra projektperiodens start i oktober 2003 til 31. juli 2006 har Pro Vejles socialarbejdere mødt og arbejdet med i alt 191 kvinder. Af de 191 kvinder er: 139 kvinder mødt på massageklinikker i Vejle og Sønderjyllands amter 52 kvinder mødt på Sundhedsklinikken i Pro Vejles lokaler i Fredericia Det opsøgende arbejde er kerneaktiviteten i Pro Vejles samlede arbejde. Pro Vejle gennemfører udelukkende opsøgende arbejde på massageklinikker, hvilket skal ses i sammenhæng med, at de geografisk er placeret i et område, hvor gadeprostitution ikke finder sted. Pro Vejle arbejder ud fra en fast procedure, når de henvender sig til kvinder gennem opsøgende arbejde. Denne procedure indebærer, at kvinderne først orienteres om, at Pro Vejle er et projekt, der blandt andet støtter ofre for kvindehandel. Dernæst præciseres, hvad der forstås ved kvindehandel, og hvordan Pro Vejle konkret kan støtte. I denne forbindelse fortælles også om de muligheder, som ligger i regeringens handlingsplan på Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 33

38 området. Det fælles informationsmateriale om kvindehandel udleveres samt en mappe om sikker prostitutionsadfærd m.m. som Pro Vejle har udviklet i forbindelse med tidligere arbejde med danske kvinder (Pro Vejle 2006a, 15-16). Siden 1. august 2005 har Pro Vejle fået udvidet sin bevilling således, at de også skal gennemføre opsøgende socialt arbejde i Sønderjyllands Amt. Dette har ifølge Pro Vejle været meget tidskrævende. Der er foretaget en screening af antallet af massageklinikker i regionen og på baggrund af Ekstra Bladets annoncer vurderer Pro Vejle, at der i Sønderjyllands Amt er i alt 16 massageklinikker. Disse klinikker er alle blevet besøgt mindst én gang. Det er Pro Vejles vurdering, at der på 10 af de 16 klinikker er udenlandske prostituerede. Flere af de udenlandske prostituerede, som Pro Vejle har mødt i Sønderjylland, har de tidligere mødt på klinikker i Vejle Amt. Pro Vejle konkluderer da også, at klinikkerne i de to amter på forskellig vis har forbindelser til hinanden. Det kan som nævnt blandt andet være i form af, at nogle kvinder prostituerer sig begge steder, men det kan også være i form af, at nogle personer ejer klinikker i begge amter (Pro Vejle 2006a, 5). Pro Vejle har i den forgangne periode, ligesom RSK, oplevet, at kvinder henvender sig af sig selv. Ligeledes oplever de, at kvinderne i stort omfang gør brug af forskellige tilbud om støtte. PROSTITUTION & KVINDEHANDEL Fra P&K begyndte at lave opsøgende arbejde i 2005 har de mødt 19 kvinder i det opsøgende arbejde. P&K har udover formidlingsaktiviteter også det opsøgende sociale arbejde som en kerneaktivitet. Det opsøgende arbejde har dog i den første halvdel af P&K s bevillingsperiode været nedprioriteret til fordel for de formidlingsmæssige aktiviteter. I forbindelse med det opsøgende arbejde har det været en del af P&K s ansvarsområde at afdække, hvilke støttetilbud, der eksisterer i Århus. P&K har udvalgt tilbud ud fra følgende kriterier: 1) Mulighed for anonymitet, 2) mulighed for at få hjælp på trods af manglende identitetspapirer og 3) at tilbuddet er tilgængeligt hele døgnet. Projektet har i særlig grad haft fokus på sundhedsmæssige tilbud. Af den pjece med nyttige telefonnumre og adresser i Århus, som P&K har udarbejdet, fremgår, at følgende tilbud kan benyttes: Center for Voldtægtsofre på Århus Sygehus. Vagtlæge. Skadestue. Undersøgelse for kønssygdomme og HIV/AIDS på Hudklinikken. Undersøgelse for underlivsproblemer på Skejby Sygehus. Århus Krisecenter som beskyttelsestilbud. P&K gennemfører udelukkende opsøgende arbejde på massageklinikker i Århus og nærmeste omegn. For nuværende ser det ifølge Reden Århus ikke ud til, at der i Århus er 34 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

39 udenlandske kvinder i gadeprostitution, men dette billede er muligvis ved at ændre sig, og i så fald vil det også være P&K s opgave at gennemføre opsøgende, socialt arbejde på gaden. Der er foreløbigt foretaget en screening af samtlige massageklinikker i Århus og omegn. P&K har oprettet en database med en oversigt over de forskellige klinikker med mulighed for at søge på adresser, telefonnumre, nationaliteter, hjemmesider m.m. I forbindelse med det opsøgende arbejde anvender P&K et afrapporteringsskema, således at der efter hver samtale med en udenlandsk prostitueret bliver opsamlet data omkring kvindens nationalitet, alder, civilstatus, sociale forhold, opholdsbetingelser, indgang til prostitution, prostitutionserfaringer, trivsel samt kvindehandelsperspektiver. Ligeledes er det en procedure, at der ved hvert besøg på en klinik uddeles forskellige former for præventiver samt informationsmateriale blandt andet en pjece med oplysninger om de udvalgte sundhedstilbud, der er oversat til engelsk, polsk og thailandsk. Der oplyses så vidt det er muligt om støttemulighederne under regeringens handlingsplan (PROSTITUTION & KVINDEHANDEL 2006a, 11). 6.3 Hotline RSK har siden november 2002 drevet en hotline om prostitution og kvindehandel. Formålet med hotline er at hjælpe og rådgive udenlandske kvinder i prostitution, journalister, samarbejdspartnere, kunder og den almindelige offentlighed. Foruden hotline har alle socialarbejderne medarbejdermobiltelefoner, som fungerer som hotline for udenlandske kvinder i prostitution. Medarbejdermobiltelefonerne giver kvinden mulighed for at kontakte præcis den socialarbejder, der er etableret et tillidsforhold til gennem det opsøgende arbejde. Hotline er åben på alle dage fra klokken 12 til 17 og er bemandet af en af RSK s kulturmedarbejdere. Mellem juni og december 2005 forsøgte RSK med at udvide åbningstiden for hotline, således at den var bemandet fra klokken 10 til 22. Dette forsøgtes for at efterprøve, om flere udenlandske kvinder i prostitution ville ringe i aftentimerne. Da dette ikke var tilfældet ændredes åbningstiderne fra 1. december 2005 til 10 til 17 på alle hverdage. I forbindelses med Ligestillingsafdelingens kampagne om kvindehandel i august og september 2006 har åbningstiden været forlænget til klokken 22 (jvf. nedenfor). RSK s kulturmedarbejdere arbejder med hotline en uge ad gangen. Da hotline ikke ringer hele tiden har kulturmedarbejderen mulighed for at ordne andet nødvendigt kontorarbejde i løbet af ugen. RSK s kulturmedarbejdere har alle modtaget træning i telefonrådgivning. RSK har i flere omgange siden 2003 annonceret med hotlinenummeret i gratisaviserne MetroXpress og Urban, uden at de har bemærket forskelle i frekvensen af opkald efter annoncerne blev bragt. Hotline har siden august 2004 optrådt i publikationen: Nogle at tale med?, der er en oversigt over telefonrådgivninger i Københavns Kommune. I 2005 har hotline været annonceret på flyers uddelt ved en rockkoncert og på GO-cards uddelt i august og september RSK har i en periode forsøgt sig med at annoncere for hotline i Ekstra Bladet direkte over annoncerne for massageklinikker. Efter opkald på Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 35

40 hotline fra mænd, der efterspurgte prostituerede, vurderede RSK, at denne annonce ikke levede op til deres forventninger - og de stoppede annonceringen. I august og september 2006 har hotline været annonceret i Ligestillingsafdelingens kampagne om kvindehandel. Kampagnen har resulteret i en stigning i frekvensen at opkald fra kunder eller borgere, der ville anmelde en massageklinik og fra journalister. Tabel Antal henvendelser til hotline Antal henvendelser til hotline 2003* * I alt Procent Journalister og studerende Samarbejdspartnere Udenlandske kvinder Frivillige Generel offentlighed Kunder, kærester Danske prostituerede I alt * Bemærk at perioden går fra oktober 2003 til december ** Bemærk at perioden går fra januar 2006 til juli I perioden fra oktober 2003 til juli 2006 har i alt 558 personer ringet til hotline. Antallet af henvendelser var næsten lige store i 2003 og 2004, mens der har været en mindre forøgelse i antallet i For 2006 ser det ud til at antallet vil blive markant større, idet 133 personer allerede har henvendt sig i det første halvår af 2006, jf. tabellen ovenfor. Det fremgår af tabellen, at antallet af udenlandske kvinder, som har henvendt sig, er relativt lille og kun udgør mellem 0 og 22 % af antallet af henvendelser i perioden. Dog fremgår det, at antallet af henvendelser er stigende i perioden. Det er især samarbejdspartnere og journalister, der ringer på hotline, samt i mindre omfang kunder og kærester. De fleste udenlandske kvinder, der henvender sig på hotline, ringer vedr. sundhedstilbud, dvs. screening for kønssygdomme og HIV/AIDS, præventionsrådgivning, graviditetstest, foretagelse af aborter m.m. Medarbejderne i RSK har registreret, hvor mange henvendelser fra udenlandske prostituerede kvinder, de har modtaget på medarbejdermobiltelefonen i 2005 og I 2005 var der 369 henvendelser og i første halvår af henvendelser, altså i alt 795 henvendelser. Det tyder på, at de udenlandske kvinder henvender sig til medarbejdere, som de har mødt i det opsøgende arbejde, og som de derigennem har fået et tillidsforhold til i stedet for at kontakte hotline. Dette stemmer overens med internationale erfaringer, der viser, at kvinderne har tillid til personer frem for institutioner. Der har siden 2005 været en stigning i antallet af opkald på hotline og medarbejdermobiltelefonerne fra udenlandske prostituerede, både fra kvinder RSK havde haft tidligere kontakt til, men også fra kvinder RSK ingen kontakt havde haft med. 36 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

41 Denne stigning kan læses som et tegn på, at hotline og medarbejdermobiltelefonnumrene er blevet bedre kendt i miljøet. 6.4 Beskyttelsestilbuddet En af handlingsplanens kerneaktiviteter i forbindelse med støtten til ofre for handel er beskyttelsestilbuddet. Hensigten med beskyttelsestilbuddet er at give kvinderne mulighed for at opholde sig i sikre omgivelser med adgang til akut social, medicinsk og psykologisk støtte (Regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel 2002, 14). Beskyttelsestilbuddet skal styrke kvindens mulighed for en succesfuld repatriering i hjemlandet og mindske risikoen for kvinden genhandles efter hjemkomsten. Opholdet i beskyttelsestilbuddet skal anvendes til at planlægge kvindens hjemsendelse ved bl.a. at tage kontakt til en relevant NGO i hjemlandet, sørge for kvinden har de nødvendige rejsedokumenter og, hvis nødvendigt, konstruere en alternativ historie, kvinden kan fortælle sine omgivelser om sit ophold i Danmark. Den alternative historie kan hjælpe kvinden i sin sociale inkludering i familien og omgivelserne. Dernæst skal opholdet give kvinderne mulighed for at give politiet oplysninger, der kan hjælpe en eventuel efterforskning af deres bagmand eller bagmænd. Opholdet gives ikke på betingelse af, om kvinden hjælper politiet. Beskyttelsestilbuddet er siden oktober 2003 blevet drevet af RSK på en hemmelig adresse. Beskyttelsestilbuddets målgruppe er udenlandske kvinder udsat for handel. Kvinder kan få ophold forudsat, der er mistanke om, de har været udsat for handel. I praksis er det hovedsagligt politiet, der vurderer om betingelserne for opholdet er opfyldt, idet hovedparten af kvinderne i beskyttelsestilbuddet visiteres af politiet. Hvis en kvinde ønsker at tage imod beskyttelsestilbuddet, anmoder politiet Udlændingeservice om at udvise hende med en forlænget udrejsefrist på 30 dage. I tilfælde, hvor kvinden ikke visiteres fra politiet, kan RSK anmode Udlændingeservice om en udvidet udrejsefrist. Udrejsefristen er pr. 29. juni 2006 forlænget fra 15 til 30 dage. Under opholdet i beskyttelsestilbuddet har RSK s kulturmedarbejdere mulighed for at samtale med kvinderne om deres situation, deres oplevelser i Danmark, deres baggrund og deres fremtidige muligheder. Samtalerne tager udgangspunkt i kvindernes behov og grænser, og det er disse, der strukturerer samtalerne og bestemmer indholdet (Trine Lund-Jensen 2005, 66). Kulturmedarbejderne har en række skemaer, de udfylder efter samtalerne. Skemaerne danner grundlaget for den viden, vi har om kvinderne i beskyttelsestilbuddet og den viden, der er præsenteret i tekst og figurer nedenfor og andre steder i indeværende rapport. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 37

42 6.5 Sundhedsklinikken i Vejle Sundhedsklinikken i Vejle åbnede den 13. december 2005 med Pro Vejle som den ansvarlige instans. Klinikken, der er placeret i Pro Vejles lokaler, er den eneste af sin slags i Danmark og tilbuddet retter sig specifikt mod udenlandske kvinder 14. Formålet med oprettelsen af Sundhedsklinikken er at få skabt kontakt til handlede kvinder 15. Derudover skal klinikken give udenlandske prostituerede, som givetvis ikke selv tager kontakt til sundhedssystemet, en mulighed for støtte og hjælp. Internationale erfaringer peger på, at en sundhedsmæssig indgang til målgruppen kan være en god legitimering for kontakt (VFC Socialt Udsatte 2004). Sundhedsklinikkens tilbud Sundhedsklinikken tilbyder følgende (Pro Vejle 2006a, 14): Lægehjælp. Pro Vejle har indgået aftale med en (kvindelig) læge om fast tilknytning til klinikken 16. I tilfælde, hvor lægen er forhindret i at komme, vil der være en vikar til stede på klinikken. I Sundhedsklinikken er der fokus på undersøgelser for HIV/AIDS og STD (kønssygdomme), men hvis kvinderne ønsker at blive undersøgt for eller få hjælp til behandling af andre sygdomme, er dette også muligt. Medicin. Som udgangspunkt er medicinen, der udleveres på klinikken, gratis, mens kvinderne selv skal betale for receptpligtig medicin. Der kan dog kompenseres for denne regel, hvis en kvinde ikke har mulighed for at betale for nødvendig medicin og Pro Vejle samtidig vurderer, at de har mulighed for det inden for rammerne af deres budget. Vaccine - fortrinsvist mod hepatitis. Der udarbejdes et vaccinationskort, som kan følge kvinderne, således at de nemt kan fortsætte med vaccinen et andet sted end i Sundhedsklinikken. Samtale med en socialarbejder. Danskundervisning. En frivillig medarbejder tilbyder gratis danskundervisning på klinikken i åbningstiderne. Diverse informationsmaterialer. Gratis kondomer. Adgang til Internettet. 14 I forbindelse med opstarten af klinikken besøgte Pro Vejle et lignende tilbud, der har eksisteret siden 2004 og drives af Pro Sentret i Oslo. Erfaringer herfra peger på, at tilbud om lægekonsultationer en fast aften om ugen er en effektiv måde at nå udenlandske kvinder i prostitution på og hermed potentielle ofre for kvindehandel. Dette skyldes blandt andet, at tilbuddet har en neutral karakter, da prostitutionen ikke er omdrejningspunktet for kontakten. 15 Mandatoversigt udarbejdet af Ligestillingsafdelingen, oktober Lægen deltog i Pro Vejles besøg hos Pro Sentret i Oslo, og er blevet undervist i forhold omkring potentielle ofre for kvindehandel af Pro Vejle. 38 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

43 Udlån af bøger og ugeblade. Det er en vigtig forudsætning for klinikkens funktionsevne, at der bliver indgået de nødvendige aftaler med eksterne instanser. Pro Vejle har indgået aftaler med: Vejle Sygehus i forbindelse med blodprøvetagning og podning. I øjeblikket arbejdes der på kontakt til henholdsvis patologisk afdeling på sygehuset i forbindelse med undersøgelser for atypiske celler og til infektionsmedicinsk afdeling med hensyn til behandling af hepatitis og HIV/AIDS. Apotekerne i Fredericia om modtagelse af recepter, som ikke har påført CPRnummer. Embedslægen, der kontaktes i forhold til indberetning af alment farlige sygdomme. Det er et grundprincip i Sundhedsklinikken at sikre alle de prostituerede, der henvender sig, anonymitet. Den enkelte kvinde får en såkaldt anonym stamjournal, hvormed det er muligt at finde frem til oplysninger, når en kvinde henvender sig flere gange på klinikken. Kvinderne kan give tilsagn til, at der sker en vidensdeling mellem lægen og socialarbejderne, og i flere tilfælde vil kvinderne være nødsaget til helt at opgive deres anonymitet, hvis de skal have behandling i det etablerede sundhedssystem (Pro Vejle 2006a, 13). Som nævnt er der forskelle i tilbuddene, hvad angår pris, idet nogle typer hjælp er gratis, mens der skal betales for andre dette dog med undtagelser, da Pro Vejle i tilfælde, hvor det vurderes nødvendigt, kan træde ind med økonomisk eller anden form for hjælp. Altså spænder mulighederne for hjælp bredt. Det er Pro Vejle, der i de enkelte tilfælde vurderer, hvorvidt en hjælp skal gives, samt hvilken karakter, den skal have. Brugen af Sundhedsklinikken Sundhedsklinikken har åbent en gang om ugen fra klokken 17 til 19. Siden sundhedsklinikkens åbning har der været i alt 52 henvendelser (Pro Vejle 2006b, 16). Der var kvinder, som henvendte sig allerede den første åbningsdag, hvilket må tilskrives Pro Vejles arbejde med at udbrede kendskabet til klinikken. De udenlandske prostituerede, der har benyttet sig af Sundhedsklinikken, henvender sig mestendels i grupper af to til tre kvinder ad gangen og flere af kvinderne kommer langvejsfra for at modtage de gratis sundhedstilbud (Pro Vejle 2006b, 16). De benyttede tilbud er undersøgelser for kønssygdomme og HIV/AIDS samt hjælp til allergiske gener. Pro Vejle vurderer, at omkring 95 % af kvinderne er handlet. Kvinderne beskriver ikke sig selv som ofre for handel, men som kvinder, der har besluttet at stifte gæld for at få mulighed for at komme til udlandet og tjene penge til egen, familiens og eventuelle børns forsørgelse (Pro Vejle 2006b, 9). 6.6 Formidling og undervisning Formålet med formidlings- og undervisningsaktiviteterne er, at udbrede viden og information om kvindehandel og prostitution til en bredere skare for derigennem at Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 39

44 skabe debat og opmærksomhed om disse fænomener. Opmærksomhedsskabelsen er en vigtig del i forebyggelsen og bekæmpelsen af kvindehandel. Konkrete formidlingsmæssige aktiviteter P&K har iværksat nedenstående undervisnings- og formidlingsmæssige aktiviteter. Aktiviteterne har forskelligt indhold og retter sig mod forskellige målgrupper: Udvikling af internetbaseret undervisningsmateriale om prostitution og kvindehandel, målrettet kasser. Debatskabende arrangementer om prostitution og kvindehandel rettet mod den bredere offentlighed primært i Århus 17, samt oplæg/undervisning i smallere arenaer (eksempelvis faggrupper, samarbejdspartnere, organisationer og uddannelsesinstitutioner). Udvikling af undervisningsmateriale En af projektets højt prioriterede formidlingsmæssige aktiviteter har været udarbejdelsen af et internetbaseret undervisningsmateriale om prostitution og kvindehandel, som har fået titlen Undervisningsmaterialet henvender sig til unge mellem 14 og 20 år primært til folkeskolens 8., 9. og 10. klasser og sekundært til ungdomsuddannelserne. Det er hensigten, at materialet både skal være oplysende og debatskabende. Det sigter således mod, at brugerne/eleverne både opnår en konkret viden om temaerne prostitution og kvindehandel, og at de gennem løsning af elevopgaver selv finder frem til deres egen holdning til og forståelse af temaerne. Ifølge P&K er formålet med materialet dels at fremme en prostitutionsdebat blandt unge, dels at forebygge køb og salg af seksuelle ydelser for derigennem at mindske udbredelsen af såvel prostitution som kvindehandel. Undervisningsmaterialet består af fire dele: En temaopdelt hjemmeside med monologer/cases, videoer, quizzer, dilemmaspil, fakta, lovgivning, links, litteratur- og filmlister m.m., et antal elevopgaver, der knytter sig til de forskellige temaer, en læsevejledning til læreren, samt et trykt hæfte med fortællinger om mennesker, der på forskellige måder er involveret i prostitution eller adfærd, der ligner. Der blev ved projektets start nedsat en følgegruppe med repræsentanter fra blandt andet undervisningsverdenen. Denne gruppe har fulgt processen, givet kritik, samt bidraget til udviklingen af materialet. Som en del af den afsluttende proces er materialet blevet afprøvet af elever og lærere. Materialet blev offentliggjort den 7. september 2006, og har herefter været tilgængeligt på internettet. 17 Socialministeriet har ifølge P&K s midtvejsrapport accepteret, at projektet arbejder bredt med hele prostitutionsfeltet og ikke udelukkende fokuserer på udenlandske og handlede kvinder i prostitution. 40 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

45 Debatskabende arrangementer P&K har gennemført to store offentlige arrangementer i perioden til og med juli 2006: Et fyraftensmøde den 3. november 2006 under temaet: Hvem køber sex?, med oplæg fra sociolog Claus Lautrup og den tidligere prostituerede Odile Poulsen. P&K vurderer, at der mødte ca. 50 mennesker op til arrangementer, og det fremgår, at disse var meget entusiastiske, hvorfor der blev debatteret livligt. Et heldagsarrangement på Kvindernes Internationale Kampdag den 8. marts 2006 med fokus på prostitution og prostitutionsforståelser. Dagen bestod både af oplæg, forskellige teaterforestillinger og politisk debat med deltagelse af en række forskellige politikere. Der mødte over 100 mennesker op og flere deltog aktivt i debatten. Der er desuden planlagt følgende større arrangementer i resten af projektperioden: Den 2. september åbnes to udstillinger om prostitution og kvindehandel i forbindelse med Århus Festuge. Udstillingerne er henholdsvis placeret på Kvindemuseet og udenfor i to store containere. Den 7. september offentliggøres undervisningsmaterialet med deltagelse af bl.a. Socialminister Eva Kjer Hansen. I oktober afholdes en temadag om unge og salg af seksuelle ydelser. I november afholdes et fyraftensmøde om prostitutionsforståelser, med udgangspunkt i sociologipraktikant Sidse Høyrup Clemmensens undersøgelse; Mange holdninger i spil. I december afholdes en temadag om kvindehandel, status, erfaringer og handlestrategier fremover. Løbende formidlingsaktiviteter Udover de ovenfornævnte aktiviteter finder der også en løbende formidling sted. P&K kontaktes jævnligt af forskellige aktører som for eksempel studerende, journalister, politikere og øvrige borgere. P&K har besluttet, at alle henvendelser skal besvares, eftersom formålet med projektet netop er at skabe debat og opmærksomhed om kvindehandel og prostitutionsfeltet 18. Disse formidlingsmæssige aktiviteter er både tidsog ressourcekrævende. 6.7 Krisecentre som alternativt beskyttelsestilbud Fra 15. november 2005 er Landsorganisationen af Kvindekrisecentre (LOKK) indtrådt i arbejdet med at støtte handlede kvinder i Danmark og efter hjemsendelse. LOKK indgår dermed som aktør i implementeringen af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel. Der er opstartet et forsøgsprojekt, hvor to krisecentre, Århus Krisecenter 18 Ifølge mandatoversigt udarbejdet af Ligestillingsafdelingen oktober Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 41

46 og Fyns Amts Krisecenter i Odense, indgår som supplement til det eksisterende beskyttelsestilbud drevet af RSK. Ingen af krisecentrene har ind til videre fået henvist nogle ofre for kvindehandel. Baggrunden for at udvikle beskyttelsestilbud i kvindekrisecenterregi er at udnytte de kompetencer og den erfaringsbaserede viden, der allerede eksisterer i krisecentrene, og som kan anvendes i forhold til ofre for kvindehandel. Krisecentrene har en solid erfaring med at yde hjælp og omsorg til kvinder, som er udsat for trusler og vold, og som befinder sig i en sårbar situation. Krisecentrene har desuden stor viden om og erfaring med etniske grupper og flere krisecentre benytter tolkeservice. Krisecentrene har et akut beredskab og er vant til at håndtere kortvarige forløb, hvor kvinderne opholder sig i en kortere periode på krisecentret. Derudover har krisecentrene udviklet veletablerede samarbejdsrutiner med en lang række vigtige aktører fx med politiet, social- og sundhedsvæsenet samt andre krisecenterorganisationer og kvindeorganisationer i udlandet. Sidst men ikke mindst kender krisecentrene allerede til problematikken omkring kvindehandel i form af fænomenet trafficking by marriage. Et begreb, der dækker over det fænomen, hvor udenlandske kvinder ved hjælp af en ægteskabskontrakt rekrutteres til destinationslande med henblik på udnyttelse en udnyttelse, der camoufleres via ægteskabet. Fordelen ved krisecentre som beskyttelsestilbud er derudover, at den handlede kvinde her indgår i et større fællesskab med andre kvinder, og der ikke (nødvendigvis) fokuseres på den prostitution hun har været i, men på den vold (psykisk, fysisk, seksuel, økonomisk), hun har været udsat for. Begge de krisecentre, der indgår i projektet, er store amtskrisecentre med døgndækning med faguddannet personale og begge steder arbejder ud fra idégrundlaget om hjælp til selvhjælp. På Århus Krisecenter er der plads til 16 kvinder og deres børn. Der er ansat syv døgnmedarbejdere, en børnepædagog, en forstander samt to projektmedarbejdere på deltid med fokus på specifikke problemstillinger - heraf fokuserer den ene specifikt på kvindehandel. Husets fysiske rammer består af fællesarealer med flere fælles opholdsrum, fælles køkkenfaciliteter, legerum samt en indhegnet have. Kvinderne bor i egne små lejligheder med køkkenfaciliteter og bad fordelt over flere etager. Kvinderne har således både mulighed for fællesskab med de øvrige beboere og for at trække sig tilbage, når der er behov for det. Kvinderne står for madlavning til sig selv og egne børn. Huset har en høj grad af sikkerhed. Århus krisecenter har stor erfaring med udenlandske kvinder; ca. 50 % af belægningen er kvinder med anden etnisk baggrund fra alle verdensdele. Fyns Amts Krisecenter kan rumme 15 voksne og deres børn. Der er ansat 15 medarbejdere med forskellig socialfaglig baggrund. Centret fungerer som en slags bofællesskab, hvor beboerne er ansvarlige for at passe egne børn samt i fællesskab at sørge for madlavning og rengøring. 42 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

47 Omkring 35 % af kvinderne har anden etnisk baggrund og kommer primært fra Mellemøsten (primært Irak og Tyrkiet), Østeuropa, Asien (Vietnam) og Afrika (primært Somalia). Centret har en åben kvinderådgivning, og arbejder med unge kvinder af anden etnisk baggrund, som har brudt med deres familier. Krisecentret har som led i det generelle sikkerhedsberedskab udarbejdet en beredskabsplan såfremt personer udefra med magt skulle forsøge at få adgang til centret. Centret giver desuden ambulant rådgivning og akut krisehjælp til kvinder, der har været udsat for voldtægt. På Fyns Amts Krisecenter vil evt. visiterede handlede kvinder have samme frihedsgrader som alle de øvrige beboere i huset. Dvs. de må godt bruge deres mobiltelefoner, og de kan forlade huset, når de vil uden at blive fulgt af en socialarbejder. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 43

48 7 Beskrivelse af kvinderne VFC Socialt Udsatte har ønsket at give et samlet billede af alle de kvinder, som de tre sociale aktører RSK, Pro Vejle og P&K har mødt, for derved at få et billede af kvindernes situation, herunder ligheder og forskelle inden for de forskellige indsatsområder. Oplysningerne i afsnittet bygger dels på skriftlige rapporter fra aktørerne dels på informationer i journaler og interviews med aktørerne. Aktørerne har indsamlet data om alle de kvinder, de har været i kontakt med igennem projektperioden. Der findes ikke lige mange data om kvinderne. Fx er der kun få data om de kvinder, der er mødt i det opsøgende arbejde på gaden, mens der er mange data om de kvinder, der har opholdt sig i beskyttelsestilbuddet. Mange medarbejdere har indsamlet de foreliggende data, hvilket kan påvirke validiteten i oplysningerne. Nedenfor beskrives de kvinder, som medarbejderne i RSK, Pro Vejle og P&K har mødt via det opsøgende arbejde på gaden det opsøgende arbejde på massageklinikker beskyttelsestilbuddet og via Pro Vejles sundhedstilbud 7.1 Kvinder mødt via det opsøgende arbejde på gaden Oplysningerne i dette afsnit bygger alene på data fra RSK, da RSK er den eneste af de tre aktører, som udfører opsøgende arbejde på gaden. Dataindsamlingen er påbegyndt i oktober 2003 og afsluttet i juli Antal kvinder mødt på gaden: I tabel 7.1 er vist det samlede antal kvinder, som RSK har mødt ved det opsøgende gadearbejde i perioden Desuden viser tabellen kvindernes oprindelseslande. Tabel 7.1 Kvinder mødt på gaden i perioden og deres oprindelseslande: Oprindelsesland I alt Procent Baltikum Øst- og Centraleuropa Afrika Sydamerika Thailand Andre Land ikke angivet I alt Det fremgår af tabellen, at RSK har mødt i alt 400 kvinder via det opsøgende gadearbejde i perioden. Hovedparten af kvinderne stammede fra Afrika (51 %) og det næststørste antal fra Øst- og Centraleuropa (41 %). 44 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

49 Tabellen viser, at antallet af kvinder fra Afrika er steget fra 9 i 2003 til 90 i 2004, hvorefter det faldt lidt i 2005 til 73. Det ser ud til at falde yderligere i 2006, idet der i første halvdel af året kun har været kontakt til 33 afrikanske kvinder i det opsøgende arbejde på gaden. Ifølge RSK har det været en overraskelse, at der er kommet så mange kvinder fra Afrika i perioden. Kvinderne kommer især fra Nigeria. Tabellen viser desuden, at antallet af kvinder fra Øst- og Centraleuropa steg markant i fra 31 i 2003 til 80 i 2004, hvorefter det faldt til 29 i I første halvdel af 2006 er der mødt 26 kvinder fra disse lande, hvilket tyder på, at der vil komme en stigning i antallet fra 2005 til Mange af kvinderne kommer fra Slovakiet (16) og Rumænien (14). Kvinder mødt via det opsøgende arbejde på massageklinikker De tre aktører har i alt mødt 457 kvinder på massageklinikkerne i perioden 2003 til Heraf har RSK mødt 299, Pro Vejle 139 og P&K Det kan ikke udelukkes, at der er gengangere blandt kvinderne. I tabellerne nedenfor er vist antallet af kvinder mødt via det opsøgende arbejde på massageklinikker fordelt på de tre aktører, samt på oprindelseslande i perioden 2003 til Tabel 7.2 Antal kvinder, som RSK har mødt via det opsøgende arbejde på massageklinikker samt kvindernes oprindelseslande RSK I alt Baltikum Øst- og Centraleuropa Afrika Sydamerika Thailand Andre Land ikke angivet I alt Det er begrænset hvor mange udenlandske prostituerede kvinder P&K har mødt, dels fordi det har været vanskeligt at få adgang til massageklinikker i Århus-området, dels pga. andre opgaver vedr. uddannelse og formidling. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 45

50 Tabel 7.3 Antal kvinder, som opsøgende medarbejdere fra P&K har mødt på massageklinikker samt kvindernes oprindelseslande P&K I alt Baltikum Øst- og Centraleuropa Afrika Sydamerika Thailand Andre Land ikke angivet I alt Tabel 7.4 Antal kvinder, som opsøgende medarbejdere fra Pro Vejle har mødt på massageklinikker samt kvindernes oprindelseslande Pro Vejle I alt Baltikum Øst- og Centraleuropa Afrika Sydamerika Thailand Andre Land ikke angivet I alt I tabel 7.5 er vist det samlede antal kvinder, de tre aktører har mødt på massageklinikkerne fordelt på kvindernes oprindelseslande. Tabel 7.5 Samlet oversigt over kvinder, der er mødt på massageklinikker Oprindelsesland RSK P&K Pro Vejle I alt Baltikum Øst- og Centraleuropa Afrika Sydamerika Thailand Andre Land ikke angivet I alt Det fremgår af tabellerne, at der er en markant overvægt af thailandske kvinder, idet næsten halvdelen (45 %) af kvinderne kommer herfra. Ca. en femtedel (21 %) kommer fra afrikanske lande, mens kun 9 % kommer fra øst- og centraleuropæiske lande. Sammenligner vi med det opsøgende arbejde på gadeplan ses en markant forskel, idet 42 % af kvinderne mødt via gadearbejdet stammede fra de øst- og centraleuropæiske lande og 51 % fra de afrikanske lande. 46 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

51 Hvor bor kvinderne? VFC Socialt Udsatte har bedt aktørerne om oplysninger om, hvor kvinderne bor, da opholdstedet kan sige noget om kvindernes situation, jf. indikatorer på kvindehandel i kapitel 5. I tabel 7.6 har aktørerne procentvis angivet, hvor stor en del af kvinderne, der bor på massageklinikker, på hotel, hos venner/bekendte, på egen bopæl eller privat. Tabel 7.6 Kvindernes opholdssted/bopæl Kvindernes bopæl RSK Pro Vejle P&K På massageklinikken - 50% 100% Privat På hotel 33% - - På egen bopæl - 50% - Hos venner/ bekendte 33% - - Andet 33% - - Det fremgår af tabellen, at 1/3 af de kvinder, som RSK har mødt på massageklinikker i hovedstadsområdet bor på hotel og 1/3 venner/bekendte. I Vejle Amt og Sønderjyllands Amt ser situationen anderledes ud. Pro Vejle angiver, at halvdelen af kvinderne bor på massageklinikkerne og halvdelen på egen bopæl. P&K angiver, at alle de kvinder, de har mødt, bor på massageklinikkerne. Kvindernes alder, familiesituation og forsørgerpligt Tabel 7.7 viser den procentvise aldersfordeling blandt kvinderne på massageklinikkerne. Tabel 7.7 Kvindernes aldersfordeling Alder RSK Pro Vejle P&K Under 18 år - 0% 0% år Størstedelen 14% 16% år - 28% 31% 31+ år - 58% 53% RSK angiver, at størstedelen af kvinderne er i aldersgruppen 18 til 24 år, mens Pro Vejle angiver, at 86 % af kvinderne er fra 25 år og opefter, og at over halvdelen (58 %) er over 31 år. Det samme billede gør sig gældende for de kvinder P&K har mødt i det opsøgende arbejde på massageklinikkerne i Århus-området. Der er således stor forskel på kvindernes aldersfordeling i hovedstadsområdet og i de to områder i Jylland. Ser man på kvindernes familiesituation er billedet mere entydigt, idet både RSK og P&K oplyser, at størstedelen af kvinderne er enlige, mens Pro Vejle oplyser, at 40 % er enlige, 40 % skilt og 20 % lever i ægteskab eller bor sammen med en samlever. VFC Socialt Udsatte har bedt aktørerne oplyse, om kvinderne har forsørgerpligt over for børn, forældre og anden familie. Her er billedet ret entydigt, idet alle tre aktører har oplyst, at størstedelen af kvinderne har forsørgepligt overfor børn, forældre eller anden familie. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 47

52 De sociale organisationer har i statusrapporter og interviews i 2006 peget på en række tendenser om de udenlandske prostituerede kvinder, de har mødt. Disse tendenser er gengivet i bilag 10. Kvinder, der har opholdt sig i beskyttelsestilbuddet Oplysningerne om kvinderne fra RSK s beskyttelsestilbud baserer sig i al overvejende grad på en gennemlæsning af samtlige kvinders journaler. I enkelte spørgsmål er der suppleret med korte samtaler med de involverede socialarbejdere. Journalerne er udarbejdet af RSK s socialarbejdere på baggrund af samtaler med de enkelte kvinder og beskrivelser af kvindernes forløb under opholdet i tilbuddet (For uddybende informationer om kvinderne i beskyttelsestilbuddet, se bilag 9). CASE 38-årig afrikansk kvinde, med permanent opholdstilladelse til Italien. Hun blev handlet til Italien for 13 år siden og havde, da hun ankom, en gæld på 4000 USD. Hun arbejdede sin gæld af på et halvt år og har siden været fri fra sin bagmand. Hun kom til Danmark i starten af 2005 for at prostituere sig, for derved at tjene penge til en operation. I Danmark arbejdede hun på en massageklinik i Jylland. Hun kunne selv vælge, hvor mange kunder hun ville have og hun kunne afvise kunder, hun ikke ville være sammen med. Hun blev anholdt af politiet efter en razzia på massageklinikken. Hun kom derefter i Vestre Fængsel. Da hun ankom til fængslet havde hun smerter i underlivet og blev indlagt på fængslets sygeafdeling i 14 dage. Hun blev udvist af Danmark, men fik først 15 dages udrejseudsættelse til ophold i RSK s tilbud. På grund af hendes lægelige behandling, fik hun yderligere udrejseudsættelse indtil behandlingen var afsluttet. Kvindernes baggrund De 78 kvinder, der har været i beskyttelsestilbuddet, kommer fra 15 forskellige lande. Et enkelt land, Nigeria, adskiller sig fra de andre lande ved at være oprindelsesland for omkring en tredjedel af alle kvinderne i tilbuddet. Der er andre tendenser i kvindernes oprindelseslande, omkring en femtedel af kvinderne kommer fra et af de baltiske lande, mens omkring en tredjedel kommer fra et af de øvrige øst- eller centraleuropæiske lande. De resterende kommer fra enten et sydamerikansk land, Thailand og en enkelt kvinde fra Island. 48 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

53 Figur 1 - Oprindelseslande. N=79 Afrikanske lande Øst- og centraleuropæiske lande Baltiske lande Sydamerikanske lande Thailand Andre Antal kvinder Aldersmæssigt fordeler kvinderne sig fra 16 til 42 år, med flest kvinder i aldersgruppen år. Medianen for kvinderne er 25 år. Der er en tendens til, at kvinder fra de baltiske og øvrige østeuropæiske lande er yngre end kvinder fra andre lande, mens kvinder fra afrikanske lande, herunder især Nigeria er ældre end kvinder fra andre lande. Dog kommer den ældste af kvinderne fra et baltisk land, mens den yngste kommer fra Nigeria. Figur 2 - Aldersfordeling. N= år 17 kvinder, 22% år 4 kvinder, 5% år 31 kvinder, 40% år 26 kvinder, 33% Halvdelen af kvinderne i tilbuddet er enlige, mens en tredjedel enten er gift eller i et kæresteforhold. En tredjedel af kvinderne angav de havde ét eller flere børn, hvoraf der forholdsmæssigt var flest gifte og skilte kvinder med børn og færrest enlige kvinder og kvinder i kæresteforhold med børn. Over halvdelen af alle kvinder har forsørgelsespligter i hjemlandet. Det kan enten være forsørgelsespligter overfor egne børn, forældre og søskende, ægtemand eller kæreste. Prostitutionserfaring og rekruttering til prostitution i Danmark Det er de færreste af kvinderne i beskyttelsestilbuddet, der har deres prostitutionsdebut i Danmark. 70 % af de kvinder, der kommer i beskyttelsestilbud har tidligere Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 49

54 prostitutionserfaring. Der kan enten være prostitution i hjemlandet, i andre lande eller ved tidligere ophold i Danmark. En femtedel af kvinderne har prostitutionserfaring fra hjemlandet, en tredjedel af kvinderne har prostitutionserfaring fra tidligere ophold i Danmark, mens halvdelen af kvinderne har prostitutionserfaring fra andre lande end hjemlandet og Danmark. Over halvdelen af kvinderne angiver, at de på forhånd havde kendskab til, at deres arbejde i Danmark var sexrelateret. Dette betyder dog ikke, at kvinderne havde kendskab til de forhold, de skulle arbejde under. Med udgangspunkt i journalerne vurderes det, at en tredjedel af kvinderne er taget til Danmark på eget initiativ, mens en fjerdedel af kvinderne er kommet til landet på baggrund af et falsk jobløfte. To kvinder er blevet tvunget til at rejse til landet. Det er svært at sige noget generelt om kvindernes motiver til at rejse til Danmark, da spørgsmålet ikke kan besvares i en tredjedel af journalerne. Opholdet i beskyttelsestilbuddet Der har i perioden oktober 2003 til august 2006 været 78 forskellige kvinder i beskyttelsestilbuddet. De 78 kvinder repræsenterer 79 journaler, da en enkelt kvinde har opholdt sig i tilbuddet i to uafhængige perioder. Det gennemsnitlige antal kvinder i tilbuddet opgjort på måneder er 2,3 kvinde per måned, men antallet af kvinder i tilbuddet veksler meget fra måned til måned. Således er der i nogle måneder syv kvinder i tilbuddet, mens der i andre måneder ingen kvinder er. Figur 3 - Antal kvinder i beskyttelsestilbuddet. N=79 Antal kvinder Okt til dec 2003 Jan til juni 2004 Juli til dec 2004 Jan til juni 2005 Juli til dec 2005 Jan til aug 2006 Længden af opholdet i tilbuddet er ideelt set bestemt af kvindens opholdsstatus i Danmark. Det er normal praksis, at kvinder, der enten udvises fra eller afvises ophold i Danmark, får udsat deres hjemrejse med 15 dage 20, hvis de visiteres til og tager imod ophold i RSK s tilbud. I særlige tilfælde, blandt andet i sager med mindreårige eller ved 20 Udrejsefristen er pr. 29. juni 2006 udvidet til 30 dage. 50 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

55 sygdom, kan hjemrejsen yderligere udsættes. Kvinder, der lovligt kan opholde sig i Danmark, kan blive i tilbuddet i mere end 15 dage. Størstedelen af kvinderne udnytter ikke deres 15 dages refleksionsperiode, således har 60 % af kvinderne opholdt sig i tilbuddet i under 13 dage. 40 % af kvinderne bliver i tilbuddet i 15 dage eller mere. Medianen er 9 dage. Der er sket en udvikling i løbet af projektperioden. Således er medianen for perioden januar til august 2006 på 14 dage, modsat en median på 4,5 dage for perioden oktober til december Figur 4 - Ophold i beskyttelsestilbuddet. N=79 Antal kvinder dage 4-6 dage 7-9 dage dage dage 16+ dage Politiet er en nøgleaktør i kontakten mellem kvinderne og beskyttelsestilbuddet. Over 80 % af kvinderne bliver henvist til beskyttelsestilbuddet af politiet, mens 10 % selv har henvendt sig. Resten af kvinderne er blevet henvist til tilbuddet af samarbejdspartnere. Under opholdet i beskyttelsestilbuddet bliver kvinderne tilbudt en række sundhedstilbud. 65 % af kvinderne tog imod ét eller flere sundhedstilbud. Halvdelen af alle kvinder i beskyttelsestilbuddet blev undersøgt på Veneriaklinikken på Bispebjerg Hospital. Veneriaklinikken tilbyder test for og behandling af kønssygdomme. Andre sundhedstilbud kvinderne har modtaget er bl.a. afgiftning efter stofmisbrug, tandlæge, ørelæge, hudlæge, gynækolog m.fl. Fire af kvinderne, der har opholdt sig i beskyttelsestilbuddet, har fået foretaget en abort. CASE Østeuropæisk kvinde i midten af tyverne. Hun er taget til Danmark for at tjene penge ved at prostituere sig. Hun vil gerne tjene nok penge til, hun kan færdiggøre sin uddannelse i hjemlandet. Derhjemme bor hun med sine forældre. Hun har fortalt dem hun arbejder som model i Danmark. Hun opholdt sig kun i beskyttelsestilbuddet i én dag. Hun var rystet over de oplevelser, hun havde fået som prostitueret, men hun ønskede dog stadig at komme tilbage i prostitution hurtigst muligt. RSK s socialarbejdere informerede hende om en NGO i hendes hjemland, der kunne hjælpe hende. Hun afviste at modtage hjælp. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 51

56 Hjemsendelse En sjettedel, svarende til 13 kvinder, har taget imod et tilbud i hjemlandet efter opholdet i beskyttelsestilbuddet. Der er en tendens til, at en større andel af de kvinder, der har opholdt sig i beskyttelsestilbuddet i mere end 15 dage, tager imod et tilbud i hjemlandet, end de kvinder, der har opholdt sig i beskyttelsestilbuddet i en kortere periode. Over halvdelen af kvinderne ønskede efter hjemsendelsen at finde et job, komme tilbage til et tidligere job eller begynde på en uddannelse, mens en femtedel ønskede at komme tilbage til prostitution. Kvinder, der besøger sundhedsklinikken i Fredericia Sundhedstilbuddet under Pro Vejle startede op i vinteren 2005/2006. I 2005 henvendte 3 thailandske kvinder sig til klinikken. I 1. halvår af 2006 har 24 kvinder henvendt sig, heraf var 21 thailandske kvinder, 2 fra Baltikum og 1 fra Afrika. Alle kvinderne er i alderen 25 år og opefter. 89 % af dem bor på egen bopæl og 11 % på massageklinikken. 3/4 af dem er gift eller samlevende. Kvinderne har alle oplyst, at de har forsørgerpligt overfor børn, forældre og anden familie. Pro Vejle har bedt om oplysninger vedr. kvindernes sociale baggrund, og det fremgår, at størstedelen 89 % ingen uddannelse har. Det fremgår desuden, at 75 % har været prostituerede i deres hjemlande, og at 15 % har været prostituerede i udlandet, inden de kom til Danmark. Sammenfatning De data, der er indsamlet om kvinderne via rapporter og interviews med aktørerne viser, at de prostituerede udenlandske kvinder ikke udgør en homogen gruppe. Der er fx forskel på de prostituerede i Hovedstadsområdet og i Vejle amt og Sønderjyllands amt samt i Århus-området, når man ser på kvindernes alder og de lande, de kommer fra. Man kan groft inddele kvinderne i følgende grupper, idet man må være opmærksom på, at der kan være store forskelle i kvindernes situation inden for grupperne: En gruppe afrikanske kvinder, der arbejder på gaden i København. En gruppe kvinder fra Øst- og Centraleuropa, der arbejder på gaden i København. En gruppe thailandske kvinder, der arbejder på massageklinikker i hovedstadsområdet. Hovedparten af dem er i alderen år, og de bor på hotel eller hos venner/bekendte. Der er stor udskiftning af kvinder på klinikkerne. En gruppe thailandske kvinder, der arbejder på massageklinikker i Århusområdet eller i Vejle Amt og Sønderjyllands Amt. Hovedparten af dem er i alderen fra 25 år og opefter, og de bor enten på egen bopæl eller på massageklinikken. 52 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

57 Følgende fællestræk findes for de fleste af de kvinder, som aktørerne har været i kontakt med: Kvinderne bliver udnyttet og er i en sårbar situation og falder dermed ind under definitionen på handlede kvinder, jf. kapitel 5. Kvinderne er enlige. Kvinderne har forsørgerpligt over for børn, forældre og anden familie. Kvinderne har tidligere levet som prostituerede enten i Danmark, i andre vesteuropæiske lande eller i hjemlandet. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 53

58 8 Samarbejde og netværksaktiviteter Samarbejdsrelationerne er under fortsat udvikling. I startfasen var samarbejdet i høj grad ad hoc baseret og i høj grad betinget af velvilje og imødekommenhed fra de involverede parter (VFC Socialt Udsatte 2004, 18). I dag er samarbejdet kendetegnet ved at være både formaliseret (fx ved løbende netværksmøder) og ikke formaliseret. Personbårne samarbejdsrelationer mangler fortsat at blive fuldt ud formaliseret. I efteråret 2005 udarbejdede Ligestillingsafdelingen dog i samarbejde med aktørerne en mandataftale, hvor det præciseres, at arbejdet omkring og deltagelse i politiaktioner koordineres ét sted centralt sted, så politiet har ét telefonnummer, der ringes til. Denne koordinerende funktion varetages af RSK. I dette kapitel beskrives parternes vurdering af deres samarbejde og de konkrete netværksaktiviteter skitseres. 8.1 Samarbejdet mellem de sociale organisationer og politiet Generelt positivt Generelt vurderer de sociale organisationer deres samarbejde med politiet som meget positivt. Som RSK angiver, er der stor velvillighed og interesse hos politiet (RSK 2006, 25). P&K peger på, at alles intentioner er positive og progressive, så forhåbningerne er store (P&K, 35) og Pro Vejle understreger, at de har mange gode erfaringer med samarbejdet med det lokale politi, og at ansættelsen af en antropolog i Rigspolitiet/NEC har skabt et yderligere grundlag for at udbygge samarbejdet (Pro Vejle 2006). P&K roser især et tæt samarbejde, de havde med Århus Politi i en specifik sag som P&K kalder: en forrygende oplevelse (P&K interview august 2006). P&K samt RSK var med til både briefingen og debriefingen op til afhøringerne, og P&K s oplevelse var: at politiets samarbejde med os var enormt fantastisk. Jeg tror også NEC var meget benovet. De [Århus Politi] var meget åbne, rummelige, iderige og kreative og synes virkelig, at vi kunne komplimentere hinandens arbejde. (P&K interview august 2006). Vi var efterfølgende med til debriefingen, hvor vi også som sociale organisationer blev spurgt om, hvad vi synes om sådan en aktion, om der var noget der kunne være bedre og sådan og sådan. Hvilket, jeg syntes, var fantastisk fint (ibid). Manglende klarhed i ansvarsfordeling Når det er sagt peger flere af de sociale organisationer dog stadig på manglende klarhed i ansvars- og rollefordelingen. Som P&K understreger, er det til afhøringer, på razziaer mv. væsentligt at vide: hvem der er ansvarlig, hvem præsenteres, og hvad er det for en linje, vi laver. Det er sådan nogle ting, jeg synes, der helt klart skal forbedres (P&K interview august 2006). Derudover problematiserer P&K, at der var mange personer tilstede under den afhøring, som P&K deltog i: Jeg syntes nærmest, det var helt frygteligt, vi var så mange. Jeg synes det var pinligt. Nogle gik rundt og drak en kop kaffe, mens hun sad der (ibid). P&K peger på 54 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

59 nødvendigheden af at gennemtænke procedurerne for de sociale organisationers tilstedeværelse under de afhøringsforløb, som organisationerne deltager i. Også RSK angiver at: manglen på klare retningslinjer har været mærkbar, men interessen for samarbejdet har altid fremstået stærkt (RSK 2006, 25), og at kendskabet til retningslinjerne bør udbredes endnu mere. Fortsat skriver RSK, at samarbejdet har været præget af god vilje og interesse i at hjælpe kvinderne, og som oftest ad hoc (ibid). Politiet er tilsyneladende tilfreds med retningslinjerne, som de ser ud nu. Som NEC skriver i deres afrapportering: Politiets arbejde og samarbejdet med de sociale organisationer er i væsentlig grad formaliseret samt implementeret gennem retningslinjer til kredsene. Tilbagemeldingen til NEC fra både kredsene samt de sociale organisationer har været, at retningslinjerne i væsentlig grad følges (NEC 2006, 3). De enkelte politikredse kan vælge at inddrage organisationerne mere i den konkrete politimæssige sagsbehandling afhængig af den enkelte sag. Retningslinjerne fremstår således som et minimum. Tavshedspligt versus informationsudveksling/anmeldelsespligt En gennemgående diskussion mellem primært Rigspolitiet, varetaget af NEC og RSK handler om balancen mellem informationsudveksling mellem politi og de sociale organisationer versus organisationernes tavshedspligt over for kvinderne. Ifølge NEC er der forskel på de forskellige sociale organisationers vilje til at dele informationer med politiet, hvor den største åbenhed findes i lokalområderne: Vi vil sige, at det er meget forskelligt [ ] hvordan åbenheden er (NEC interview juli 2006). Som følgende citater illustrerer, er der uenighed mellem RSK og NEC om, hvordan hensynet til tavshedspligten bør tackles. Som RSK udtaler: Vi har været ude for, at flere højtstående politifolk fra NEC har udtalt de får alt for lidt at vide af de sociale organisationer. Der har vi sagt vi ikke føler os ramt, fordi vi opretholder vores tavshedspligt. Den er aldrig overskredet overfor kvinderne, men vi har fortalt politiet, hvad vi overhovedet har kunnet fortælle politiet (RSK interview august 2006). NEC1: Jeg ved helt konkret, at der er en del af de sociale organisationer, som siger, at det ikke er deres pligt at fortælle politiet om de informationer, de har, for så har kvinderne ikke tillid til os. Men de ved i øvrigt godt, at den og den bliver handlet med den og den og bor der og der. Så er der altså noget galt! Der mener jeg, at vi som samfund er nødt til at sige til hinanden: Hør, vi har selvfølgelig nogle sensitivitetshensyn, vi skal tage i forhold til de kvinder, men det kan vi sagtens gøre ved, at vi deler de her informationer, således at vi kan få fat i de her bagmænd og ikke lever i den situation, at den nyttige information, der ligger, ikke kan bruges. Det er vores ansvar at køre efterforskningen og sikre, at de informationer, vi har, ikke bliver brugt som pressionsmiddel mod dem, det er gået ud over. Det ansvar tager jeg gerne på mine skuldre, men jeg har svært ved at acceptere den anden tilstand. Den er simpelthen NEC2: Uetisk. NEC1: Ja, det kan man måske godt være forfaldende til at sige (NEC interview juli 2006). Men som RSK udtaler, udgør tavshedspligten et af fundamenterne i det sociale arbejde: Vi har nogle eget strikse regler med hensyn til tavshedspligten og, hvornår vi kan formidle information Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 55

60 som er personspecifik. Kvinderne skal have skrevet under på specifikt, hvad vi kan udtale videre om. Det er jo et af fundamenterne for, at vi kan arbejde i miljøet. Den bliver der selvfølgelig ikke rørt ved (RSK interview august 2006). NEC understreger dog, at efterforskningen sagtens kan lade sig gøre uden at tavshedspligten misbruges, og uden at kvinderne udsættes for en ekstra trussel efter at have været i kontakt med politiet: Vi har mange episoder, hvor det har gavnet kvinderne at tale med politiet. Altså, hvor de får en ekstra tryghed, og hvor de frivilligt fortæller politiet mere end, hvad aftalen er. Der er man igen oppe imod nogle myter, og [ ] vi har jo et helt kildesystem, som bearbejder det her på en meget, meget god måde (NEC interview juli 2006). Samarbejdet på dette punkt synes temmelig fastlåst mellem NEC og RSK. NEC pointerer det uetiske i ikke at dele informationer med politiet, hvor forholdets karakter af vold, trusler m.m., gør, at man bør inddrage politiet, eller hvor informationen kan være til gavn for efterforskningen og/eller kvinden. RSK derimod antyder det uetiske i at bryde tavshedspligten, der udgør en hjørnesten i tillidsopbyggende socialt arbejde og som er en forudsætning for at få adgang til og dermed viden om prostitutionsmiljøet og de handlede kvinder. Derudover påpeger RSK, at: Det er politiets job at fange de kriminelle, det er faktisk ikke vores. Vi samarbejder alt hvad vi kan, men vi er ikke en politikreds. Det er fint, vi skal samarbejde, men det er faktisk deres job at fange de kriminelle og få dem låst inde. Det er ikke vores (RSK interview august 2006). RSK understreger dog også, at politiet bør have flere ressourcer til at løfte denne opgave: Jeg mener, det er vigtigt, at politiet får ressourcerne til at lave det efterforskende arbejde, som gør de finder de kvinder, som vi andre ikke kan komme i kontakt med (ibid). Derudover gør RSK opmærksom på, at alfonser kan gå flere år på gaden - også efter at kvinder har anmeldt dem - uden at der tilsyneladende handles på det fra politiets side. Ifølge NEC s vurdering mangler der: stadig formaliserede retningslinjer som definerer, hvilken berøringsflade til de udenlandske kvinder, som de sociale organisationer er ansvarlige for at skabe og i hvilken situationer de sociale organisationer er forpligtede til at inddrage politiet (NEC interview juli 2006). I forlængelse heraf fremhæver NEC, at den etiske problemstilling bliver yderligere skærpet af, at RSK i andre fora ikke holder sig tilbage for at fortælle om voldsomme episoder med en alvorlig grad af overgreb. Episoder som politiet typisk ikke er blevet inddraget i, men situationens alvor giver - ifølge NEC - RSK en etisk forpligtelse til at inddrage politiet. Tillid og kendskab til hinandens fagområder er nøglen til godt samarbejde Ifølge NEC er det væsentligt, at politiet og organisationerne har den tillid til hinanden, som er en forudsætning for, at de fordomsfrit deler oplysninger, fordi de arbejder mod et fælles mål bekæmpelse af kvindehandel (NEC interview juli 2006). NEC efterlyser: Et åbent og fordomsfrit samarbejde, hvor vi kan sige, at vi har smidt paraderne, og bruger hinanden til det, vi er bedst til og ikke bruger hinanden som skræmmemidler. Det, tror jeg, er smaddervigtigt (ibid). Også tillid nævnes af P&K, der påpeger, at kodeord for det gode samarbejde er: Åbenhed, tillid, dialog, tæt samarbejde, deling af viden, respekt og kendskab til hinandens arbejde og roller (P&K 2006,35). 56 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

61 Netop kendskabet til hinandens fagområder og faggrænser peger også NEC på som en metode til at få gjort samarbejdsrelationerne gensidige på: Den løbende kompetencehævning indenfor politiet, samt det stigende samarbejde i konkrete sager har igennem de sidste to år ført til et markant bedre og mere imødekommende samarbejde med de sociale organisationer fra politiets side. En tilsvarende kompetencehævning indenfor de sociale organisationer om det lovgivningsgrundlag den dømmende og udøvende myndighed arbejder indenfor, samt en øget praktisk inddragelse af politiet ville ligeledes styrke og forny samarbejdet (NEC 2006, 3). At løfte kompetencen indenfor de sociale organisationer om de lovgivningsmæssige rammer, som politiet arbejder ud fra vil ifølge NEC - skabe bedre forståelse af, hvorfor sager bliver behandlet og dømt, som de gør m.m. Frustration i politiet over kritik og mistro Ifølge NEC oplever politiet frustration over den mistro overfor politiet og den kritik, som en af de sociale organisationer har af politiets håndtering af sager, hvor politiet tilsyneladende har vist stor åbenhed overfor og har inddraget de sociale organisationer i stor udstrækning til fx briefinger og debriefinger etc. Som NEC udtaler: Det er ret exceptionelt og ret unikt også i Europa. Der er åbne døre, og de [de sociale organisationer red.] bliver inviteret indenfor og alt det her [ ] og politiet synes, det er gået godt, og at de mange steder gør en ekstra indsats i arbejdet for at følge retningslinjerne. Det er fint. Og kvinden har fået alt det, man kunne tilbyde hende, og man har krydset af ved alt det, man skulle og sådan noget. Næste dag, når de så læser i avisen, at de bliver kritiseret, så bliver de så frustrerede, og så ringer de til mig, og så siger de: Jamen, de [de sociale organisationer red.] var her jo. Samarbejdet gik jo godt. Hvad har vi gjort forkert? (NEC interview juli 2006). Disse hændelser kan skabe stor modløshed i politiet: hvis man føler, at man bliver hængt uretmæssigt ud for at være nogle klummermikler, så har det det med at få en negativ indflydelse på det her åbne og fordomsfrie samarbejde. Det er smadderærgerligt, for det er ikke det, der skal være grundelementet. Grundelementet er jo netop, at vi har brug for hinanden (NEC interview juli 2006). 8.2 Samarbejdet mellem de sociale organisationer Samarbejdet indbyrdes mellem de sociale organisationer beskrives generelt i positive vendinger. Pro Vejle peger på, at de fælles studieture har været et godt udgangspunkt for arbejdet med handlede kvinder, og de har bidraget til et fælles informationsgrundlag samt skabt anledning til, at organisationerne indbyrdes har fået diskuteret emnet på et mere uformelt niveau (Pro Vejle 2006, 33). Også netværksmøder arrangeret af VFC Socialt Udsatte angiver flere af organisationerne har bidraget til fælles viden, metodediskussioner og videndeling. Der er dog tilsyneladende brug for endnu mere fastlagte procedurer omkring visitering til beskyttelsestilbud (ibid 34). Rolle- og ansvarsfordeling mellem Pro Vejle og Kompetencecenter Prostitution skal der skabes klarhed omkring via bl.a. en præcis afklaring af hvem, der har hvilke målgrupper, og med tydeliggørelsen af hvem, der gør hvad og i hvilke geografiske områder. Det er vigtigt at Kompetencecenter Prostitution tænkes ind i organiseringen af en geografisk Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 57

62 udvidelse af det videre arbejde på prostitutionsområdet sammen med de eksisterende sociale aktører. Inddragelse af lokale aktører og klarere mandatfordeling Det fremstår som et ønske for både NEC, det lokale politi og de lokale sociale organisationer, at de lokale aktører inddrages i de sager, der foregår i deres lokalområde. De lokale aktører har det bedste kendskab til de udenlandske prostituerede i deres lokalområde, og det styrker det vigtige lokale samarbejde med politiet. RSKs tilstedeværelse behøves ikke nødvendigvis, ifølge NEC: I forhold til aktioner, så er det jo Reden, som er kontaktled gennem deres koordinerende funktion, men det betyder jo ikke set ud fra mit perspektiv at de nødvendigvis skal tage af sted til det [en razzia/kontrolbesøg/afhøring red.]. Det har de så indtil nu valgt at gøre, hvilket er en beslutning, som er op til dem. Det er dog ligeså vigtigt, at de lokale NGO er er tilstede. Man kan sige, at vi har god erfaring med, at de NGO ere, der kender de private forhold hvad enten det er Pro Vejle eller Prostitution & Kvindehandel de er altså bedst i lokalområdet (NEC interview juli 2006). Sagsgangen som den fungerer i praksis i dag bør muligvis tages op til genovervejelse, da den kan virke kunstig for de lokale aktører både politi og sociale organisationer. Som P&K udtaler: Jeg synes stadigvæk, det der med mandatfordelingerne er lidt besværlig. I forhold til vi har en central styring og alle kontakter skal gå over Reden-STOP Kvindehandel (P&K interview august 2006). Som P&K påpeger i interviewet: Det sidste jeg har læst i referater og nogle af de mandater vi har lavet, der er det så Reden-STOP Kvindehandel er koordinator på det og i den udstrækning det kan lade sig gøre er det som sociale organisationer, lokalt, der skal inddrages. Så der er forskel på om de [lokale sociale organisationer red.] skal inddrages eller de bør inddrages. Jeg troede egentlig at Reden-STOP Kvindehandel havde fortrinsret - hvis man kan sige det sådan - på at komme med ud på razziaerne og på politistationen, og så kunne vi andre byde ind. Den synes jeg i hvert fald for mit vedkommende, det skal afklares meget mere - hvem har ansvaret for hvad og hvornår. Én ting er, at vi kan byde ind med forskellige kompetencer og viden, en anden ting er så reelt, hvem er ansvarshavende (P&K interview august 2006). En ny model kunne fx være, at det lokale politi kontakter de lokale aktører direkte, som dernæst kontakter RSK. En sådan løsning vil selvfølgelig betyde, at man må gå bort fra ideen om ét fast nummer, som politiet ringer på. Man skal dog være opmærksom på, at RSK s tilstedeværelse kan være en fordel, eftersom der er ansat kulturmedarbejdere, der både kender kvindernes sprog og kultur, hvilket i sig selv kan være tryghedsskabende og tillidsvækkende for kvinderne. Yderligere har RSK s medarbejdere oparbejdet viden om og erfaring med bl.a. forberedt hjemsendelse og udvisningsprocedurer. 8.3 Oversigt over nationalt samarbejde og netværk Afholdelse af statusmøder og arbejdsseminar med aktørerne er afholdt (VFC Socialt Udsatte med deltagelse af NEC og sociale organisationer). Formål: At udveksle erfaringer. Deltagelse i møder i underarbejdsgruppen under den tværministerielle arbejdsgruppe om handel med kvinder. 58 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

63 Udvikling af NGO/GO netværk. Formål: At udvikle en platform til at styrke viden om feltet og fremme samarbejde og koordinering mellem involverede parter på alle niveauer samt udvikle gode praksismodeller. Netværket er et erfaringsudvekslingsforum. (Deltagerliste for netværket findes i bilag 16). Afholdelse af Forårsseminar. Formål: At få ekspliciteret forskellige forståelser af kvindehandel, fokusere på identificering af ofre for kvindehandel samt metoder til kontaktetablering til formodede handlede kvinder i escort prostitution. Afholdelse af midtvejsseminar. Formål: Fokus på samarbejde og koordinering samt drøftelse af internt samarbejde mellem de tre daværende nøgleaktører samt fremtidige aktiviteter og prioriteringer. Udarbejdelse af efterforskningsmanual til politiet (NEC, de sociale organisationer og VFC Socialt Udsatte). Udarbejdelse af træningsaktiviteter til undervisning af politiet (NEC og de sociale organisationer). Besøg hos aktørerne. 8.4 Oversigt over internationalt samarbejde og netværk Norden EU Ambassadenetværk. Formål: Erfarings- og informationsudveksling samt etablering af ambassaderne som brobyggere til myndigheder og organisationer i oprindelseslandene. Nordic/Baltic Taskforce against trafficking in women. Formål: At styrke bekæmpelsen af menneskehandel i Europa. Socialministrene og justitsministrene har drøftet problematikken kvindehandel i EU-regi. Studieture (VFC Socialt Udsatte og de sociale aktører). Internationalt NGO netværk (RSK) Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 59

64 9 Menneskehandel i globalt perspektiv Menneskehandel er den tredje mest lukrative form for organiseret kriminalitet efter våben- og narkohandel. 21 På globalt plan er det dog uhyre vanskeligt at estimere omfanget af menneskehandlen. For det første er der tale om organiseret kriminalitet, som foregår i det skjulte. Dernæst er det generelt vanskeligt at få valide data og et samlet overblik over mennesker handlet på verdensplan, da der ikke pågår systematisk dataindsamling på nationalt plan i flere af medlemslandene og data ikke kan sammenlignes på internationalt niveau (IOM 2005). Manglen på systematisk dataindsamling og forskning gør, at skøn i høj grad bygger på formodninger. 9.1 Handlens omfang de magiske tal Den amerikanske regering estimerer i 2005-udgaven af den årlige rapport: Trafficking in persons report, at der i 2004 findes mellem og mennesker, som på verdensplan bliver ofre for menneskehandel hvert år. Ca. 80 % er kvinder og piger og i alt ca. 50 % er børn. Estimatet inkluderer ikke de mennesker, som handles indenfor nationale grænser US State Department 2005). Internatonal Labour Organization (ILO) estimerer i rapporten A global alliance against forced labour fra 2005, at 2,45 millioner mennesker i øjeblikket er ofre for menneskehandel. Heraf er mindst 43 % handlet til seksuel udnyttelse og heraf er 98 % kvinder og piger (ILO 2005). Norske forskere påpeger dog, at man skal være utrolig forsigtig med at komme med estimater, der ikke er valide. Ved at konstruere estimater (såkaldte guesstimates ), som ikke baseres på gennemsigtige metodiske teknikker kan man komme til at skabe information til hindring for relevante politiske beslutninger. Som det understreges, er det eneste værre end ingen data nemlig vildledende data (FAFO 2005, 23). 9.2 Kvinder handlet til EU Ifølge Europol er det i sagens natur vanskeligt at estimere omfanget af mennesker, der handles til EU. Europol skønner, at det drejer sig om flere hundrede tusinde (Europol 2005). Også International Organization for Migration (IOM) skønner, at der siden 1990 erne er blevet handlet flere kvinder til prostitution i Vesteuropa. Igen kan man ikke understrege nok, at disse tal kun bygger på formodninger og gisninger (jf. ovenstående afsnit om de magiske tal). Afsenderlande Ifølge FN er det i høj grad kvinder fra Central- og Østeuropa (CEE), der handles til Vesteuropa. De afsenderlande, der ofte rapporteres om er Litauen, Letland, Albanien, 21 Steve Harley, Europol, Referat fra oplæg i EU-kommissionens Ekspertgruppe vedrørende handel med mennesker, maj Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

65 Rumænien, Tjekkiet, Bulgarien, Polen og Ungarn. Yderligere rapporteres der om handlede kvinder fra Nigeria, Colombia og den Dominikanske Republik samt Ukraine, Rusland og Moldova. Ifølge Europol er der gennem de sidste fem år sket en stigning i antallet af ofre handlet til seksuel udnyttelse i EU fra og gennem Central- og Østeuropa. Størstedelen af kvinderne kommer fra de baltiske lande samt Moldova, Ukraine, Bulgarien, Polen, Rumænien, Rusland og Albanien (Europol 2004). De fleste af kvinderne er mellem 18 og 30 år, og der en tendens til, at jo yngre ofrene er, jo støre sandsynlighed er der for, at de bliver udsat for trusler og vold (Europol 2004). I Danmark og Norge er der især set en stigning i antallet af nigerianske kvinder (Pro Sentret 2006) (Se også bilag 11 for uddybende beskrivelser af de nigerianske og øst- og centraleuropæiske kvinder). Kort rids over udviklingen af kvinder handlet til Europa gennem de sidste 30 år (Locher 2002): 1970 erne: Primært kvinder fra Østasien især Thailand og Filippinerne handles ind i EU erne: Kvinder fra Latin Amerika og Caribien især fra den Dominikanske republik, Brasilien og Colombia men også fra Ecuador og Chile handlet til Europas bordeller og massageklinikker. Siden 1989: Primært kvinder fra Central- og Østeuropa handles til EU. Push & pull faktorer Fattigdom og høj arbejdsløshed samt håbet om en bedre fremtid er blandt de faktorer, der udnyttes af bagmændene til at rekruttere kvinder til prostitution i EU. De push og pull faktorer, der peges på af bl.a. Europol (Europol 2005) og EU's ekspertgruppe om menneskehandel (European Commission 2004) som årsager til menneskehandel er følgende: Push-faktorer Fattigdom og høj arbejdsløshed. Feminisering af fattigdom og et lukket arbejdsmarked for kvinder. Manglende ligestilling mellem kønnene og etnisk diskrimination. Flugt fra brud på menneskerettighederne. Flugt fra miljømæssige forhold. Ønsket om at tjene penge til familien i hjemlandet (Commission of the European Communities 2001). Pull faktorer En voksende sexindustri og efterspørgsel efter nye kvinder. Håbet om bedre fremtidsmuligheder i EU. Trafficking som high profit low risk forretning. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 61

66 9.3 Hvordan foregår menneskehandel? Menneskehandlere går ofte efter kvinder og piger i lande med svage økonomier, hvor kvinderne har få muligheder for at forsørge sig selv og deres familie. Deres metoder er kreative og skrupelløse. Ofte lokkes mennesker via lovende jobannoncer eller en agent, som tilbyder lovlige jobs i udlandet, fx som tjener, frisør eller arbejde i huset. Bekendte og såkaldte loverboys er ofte involveret i rekrutteringsprocessen. Det kan være en nabo, et familiemedlem eller en kæreste som overtaler ofret til at tage med ham til udlandet. Også børn bliver rekrutteret af personer, der udnytter det tillidsforhold, de har til barnet. Det kan være venner, bekendte, skolekammerater eller børnenes (som regel) fattige familier, der sælger dem. Andre børn bliver handlet af kriminelle netværk. Ifølge Red Barnet er jobløfter om au-pair jobs, jobs som bartendere eller sommerjobs i landsbrugssektoren nogle af de metoder, som bagmændene benytter sig af for at lokke piger til Vesteuropa med henblik på udnyttelse. I visse tilfælde er der tale om regulære kidnapninger på åben gade (Red Barnet 2003). Nogle kvinder accepterer at arbejde i den lettere ende af sexindustrien så som på barer og stripklubber. De forventer at tjene hurtige penge og at vende hjem bagefter. Andre accepterer, at de skal arbejde i prostitution, men har ingen anelse om de vilkår, der venter dem i det fremmede land, eller at betingelserne ændrer sig, når de når frem. Nogle bliver holdt i isolation og andre tvunget til at stå til rådighed for kunder 24 timer i døgnet. Den enkelte kvinde kan heller ikke selv bestemme, hvornår hun vil rejse hjem, da hun ofte fastholdes i et alvorligt gældsforhold til sin alfons. Eksempel på bagmænds metoder Fotos af børn og familie, personlige papirer m.m. fratages ofret. Hun får nye identitetspapirer og nogle gange også et andet navn. Derefter bliver hun solgt - uden indflydelse på, hvad der vil ske med hende. Efter længere tid under fysisk og psykisk pres, stopper ofret med at tro på sig selv og sit eget værd. Hun stopper endog med overhovedet at gøre forsøg på at komme væk. Psykologisk set befinder hun sig i en tilstand, hvor det bare gælder om at overleve. Hun tror ikke på nogen og har ikke tillid til nogen. 22 Bagmændene har høj grad af kontrol over ofrene. En fællesfaktor for det at være udsat for menneskehandel er brugen af tvang. Den kan være direkte og voldelig - eller mere indirekte i form af psykisk pres: Trusler om at angive ofret til politiet for illegalt ophold, dokumentfalsk og ulovligt arbejde er en form for fastholdende kontrol over ofret. 22 Beretning om erfaringer fra projekt LARA Bosnia og herzegovenia ved OSCE konference sept Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

67 En anden form for tvang er en gældskontrakt, som ofret skal skrive under på, hvor gælden er helt ude af proportioner med faktiske omkostninger for rejseudgifter og rejsedokumenter mv. Fastholdelse og gæld Rosemary, en kvinde fra Nigeria, har underskrevet en kontrakt på, at hun skylder US $ for at blive sendt af sted til Spanien som prostitueret. Hun har også skrevet under på, at bagmanden har ret til at slå hende ihjel hvis hun ikke betaler sin gæld. 23 Kvinderne har ofte ingen viden om deres rettigheder og deres muligheder for hjælp i det land, de opholder sig i. Truslen fra menneskehandleren, volden og det forhold, at de opholder sig illegalt i landet, giver ikke ofrene mange andre muligheder end at samarbejde. 9.4 Hvordan bekæmpes menneskehandel internationalt? Menneskehandel er et højt prioriteret område i det internationale samfund, således spiller FN, EU og OSCE en væsentlig rolle i forhold til at sætte standarder og normer for internationale indsatser (Jf. bilag 13 og bilag 14). Set i et bredere og mere overordnet perspektiv anses bekæmpelse af menneskehandel i høj grad også som værende et spørgsmål om at bekæmpe fattigdom, ulige fordeling af ressourcer, social utryghed, mangel på ligestilling, demokrati og menneskerettigheder (SIDA 2003). Strategier til bekæmpelse af menneskehandel indeholder i store træk tre dimensioner, som supplerer hinanden: Forebyggelse af menneskehandel. Retsforfølgelse af menneskehandlere og beskyttelse af ofre. Støtte til ofrene. Eksempler på centrale elementer i forebyggelse af menneskehandel Forebyggelse af menneskehandel er helt grundlæggende at forhindre, at mennesker overhovedet risikerer at udsættes for menneskehandel. Det drejer sig om at styrke indsatser, som modvirker efterspørgsel og indsatser, som er rettet mod de underlæggende og strukturelle årsager til menneskehandel. Der er med andre ord behov 23 Case fra Spanien, Interview med politi i Madrid, Studietur Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 63

68 for bistand, som bidrager til at mindske menneskers fattigdom. Især drejer det sig om at øge mulighederne for, at kvinder får reel udsigt til en indkomst, som gør det muligt at forsørge dem selv og deres familie. En anden og væsentlig dimension er oplysning og information til mennesker, som befinder sig i risikozonen for at blive udsat for menneskehandel. Det drejer sig om målrettet oplysning om farer og konsekvenser af menneskehandel. Eksempler er oplysningskampagner til den brede offentlighed eller indsatser målrettet potentielle ofre, deres familier og lokalsamfund. Se eksempelvis nordisk-baltisk informationskampagne Eksempler på centrale elementer i retsforfølgelse af menneskehandlere og beskyttelse af ofre En effektiv kriminalisering af menneskehandel kan være stærkt forebyggende, dvs. en lovgivning, som giver mulighed for at straffe bagmanden effektivt. Derudover er ressourcer til efterforskning og tæt samarbejde mellem politiet i andre lande centrale. En effektiv opretholdelse af lovgivning forudsætter udover økonomiske ressourcer også træning af politi, anklagere og domstole samt indsatser til bekæmpelse af korruption. Strategier, som skal oplyse personer og give handlede mennesker handlemuligheder, er også vigtige instrumenter, som vil forbedre muligheden for retsforfølgelsen af menneskehandlere. Endelig er vidnebeskyttelse af ofre også et helt centralt instrument til at kunne efterforske og retsforfølge de skyldige menneskehandlere. I EU er der nedsat en ekspertgruppe, der arbejder med menneskehandel. Ekspertgruppen anbefaler, at Ofre for menneskehandel har krav på at blive behandlet som et offer for en kriminalitet uanset om hun er kommet til landet illegalt eller hvordan hun er havnet i denne situation (Europa- Kommissionen 2004). Ligesom i Danmark tilbyder flere andre europæiske lande kvinder, der er blevet handlet til prostitution, et sikkert opholdsted med adgang til rådgivning, sundhedstilbud m.m. Opholdstiden varierer fra land til land og er ofte afhængig af, at kvinderne vidner mod bagmændene. Eksempelvis i Italien, Holland, Belgien kan ofre for handel opnå beskyttelse og ophold under retssagens forløb. I Italien har ofret i visse tilfælde mulighed for at opnå permanent ophold. Der er udarbejdet en Linksamling, som giver et overblik over konkrete tiltag og internationale konventioner samt om centrale internationale organisationer, der arbejder for at bekæmpe handel med mennesker (se eller EU's handlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel I 2005 vedtog Europarådet EU s plan for bedste praksis, standarder og procedurer i forbindelse med bekæmpelse og forebyggelse af menneskehandel. 64 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

69 I handlingsplanen er skitseret en række generelle principper for gennemførelse af planen herunder, at EU erkender vigtigheden af at fremme en tilgang, der er baseret på menneskerettighederne og fokuserer på ofrene. Derudover lægges der bl.a. op til at medlemslandene koordinerer deres indsats for at den størst mulige effektivitet sikres. I en oversigt over foranstaltninger i EU s handlingsplan fremhæves otte overordnede fokusområder med beskrivelse af mål for indsatserne, hvilke foranstaltninger, der skal iværksættes, tidsplan for iværksættelsen samt angivelse af den ansvarlige part og evalueringsredskaber. De otte fokusområder er følgende: Koordination af EU s indsats. Vurdering af problemets omfang. Forebyggelse af menneskehandel. Begrænsning af efterspørgslen. Efterforskning og retsforfølgelse. Beskyttelse af og støtte til ofre for menneskehandel. Tilbagesendelse og reintegration. Eksterne forbindelser. Se også bilag 15 EU s plan for bedste praksis, standarder og procedurer i forbindelse med bekæmpelse og forebyggelse af menneskehandel. Menneskerettighedsperspektiv Menneskerettighedsperspektivet indbefatter en forståelse af menneskehandel som et grundlæggende brud på menneskerettighederne. Menneskehandel forstås i dette perspektiv som en overtrædelse af et individs vilje og rettighed til selvbestemmelse og dermed menneskelige værdighed. Et fokus på menneskerettighedsaspektet indebærer også, at medlemslande bør kriminalisere enhver form for tvangs- eller slaverilignende arbejdsforhold, uanset om personen, der arbejder under disse forhold er handlet, smuglet, illegalt migreret eller almindelig borger. Ifølge EU Ekspertgruppe bør en menneskeretlig tilgang til menneskehandel integreres i politikker og metoder til bekæmpelse af menneskehandel såvel på europæisk som på nationalt plan. EU Ekspertgruppe angiver, at der med fordel kan tages udgangspunkt i The Principles ang Guidelines on Human Rights and Human Trafficking (Principper og Guidelines for Menneskerettigheder og Menneskehandel), som er udformet af FN s Højkommissariat for Menneskerettigheder (UNHCHR). I forlængelse heraf anbefales det også, at der udvikles en såkaldt Human Rights Impact Assessment Model, der skal fungere som et instrument til at monitorere og evaluere graden af beskyttelse af menneskerettigheder i de bekæmpelsesstrategier og -praksisser, der anvendes. For til fulde at inkorporere en menneskeretlig tilgang anbefales det også, at der i medlemslandene forefindes klagemuligheder for enkeltindivider eller organisationer, som repræsenterer disse (Jf. Anbefalinger fra Europakommissionens Ekspertgruppe om menneskehandel, bilag 14). Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 65

70 10 Aktørernes anbefalinger Følgende informationer bygger på afrapporteringer og interviews fra henholdsvis RSK, P&K, NEC og Pro Vejle Jeres anbefalinger til det videre forløb? I forhold til beskyttelsestilbuddet? (længde, indhold etc.) Der anbefales en refleksionsperiode på minimum 3 måneder eller mulighed for forlængelse af opholdet i beskyttelsestilbuddet. Således kan kvinderne forberedes bedre på hjemsendelse eller på et liv uden indtægt fra prostitution (PRO Vejle, RSK, P&K). Beskyttelsestilbuddet bør også inddrage thailandske kvinder, som på nuværende tidspunkt ekskluderes fra beskyttelsestilbud (RSK). Kvinderne skal i beskyttelsestilbuddet tilbydes psykologisk, personlig og medicinsk støtte under beskyttelsestilbuddet (PRO Vejle). Målretning af beskyttelsestilbuddet. Klarlægge hvilke kvinder der har, ret til beskyttelsestilbud. RSK og P&K er uenige herom (RSK, P&K). I forhold til metoder i det sociale arbejde og kompetenceopbygning af medarbejdere? Der anbefales at videreudvikle konceptet kulturmedarbejder (RSK). Der anbefales et formelt og systematiseret uddannelsesforløb og efteruddannelse af medarbejdere, både hvad angår opsøgende arbejde og hotline. På denne måde rykkes tilbud ud til dér, hvor kvinderne er (RSK, PRO Vejle, P&K). Man bør fortsætte et tæt samarbejde mellem politi og socialt arbejde (PRO Vejle). Der anbefales at opsøgende medarbejderteams får ressourcer, faglige så vel som økonomiske, til at opfølge nye tiltag, komme til udlandet for at lave erfaringsudveksling og fortsætte samarbejdet mellem involverede parter (RSK, PRO Vejle, P&K). I forlængelse heraf peger P&K på, hvordan den opsøgende medarbejder bør gå til den prostituerede. Bl.a. anbefales det, at der udvikles informationsmateriale med sociale og sundhedsmæssige tilbud, formidles viden fra andre prostituerede i samme situation, uddeles kondomer og lign. Endvidere anbefaler man, at der udvikles en elektronisk database, hvor informationer fra massageklinikker overalt i landet bliver samlet. Desuden en database over massageklinikker og nationaliteter (P&K). Man bør definere, hvad der er indikatorerne på handel, synliggøre dem og arbejde ud fra en ensrettet procedure (P&K). Der bør være formaliserede retningslinjer, som definerer hvilken berøringsflade til de udenlandske kvinder de sociale organisationer er ansvarlig for, og i hvilke situationer de er forpligtede til at inddrage politiet (NEC). 66 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

71 Man bør arbejde efter den belgiske model (PRO Vejle). I forhold til organisering og koordinering af indsatsten? Samarbejdet mellem organisationer bør styrkes, fx ved at etablere arbejdsgrupper, der mødes udelukkende grundet det opsøgende arbejde (P&K). En fælles målsætning vil betyde flere erfaringer og bedre mulighed for at bekæmpe bagmændene (PRO Vejle). Ved at benytte afrapporteringsskemaer og elektroniske databaser vil meget viden kunne sammenkøres (det skal dog være muligt for de enkelte organisationer at påføre ekstra punkter i skemaet efter behov) (P&K, PRO Vejle). Også RSK ønsker en central enhed for indsamling af indsamlet data, et såkaldt national referral system (RSK). Det anbefales at en konsulent påtager sig viden om afsenderlandenes kultur, socialsystem og hjælpeorganisationer til hjælp for det opsøgende arbejde (P&K). Der anbefales en bevilling på mindst 4 år, der kan skabe tryghed i arbejdet og blandt personalet (hvis der ikke inden årets udgang er skabt en ny handlingsplan, vil man anbefale midlertidige bevillinger) (PRO Vejle). Der anbefales en ny handlingsplan, hvor der udpeges en koordinerende enhed bl.a. til at varetage den officielle informationsvirksomhed (RSK). Der anbefales en neutral national rapporteur, så der fra det officielle Danmark kommer en statusrapport hvert år, som folketinget kan tage stilling til (RSK). I forhold til samarbejdet med andre aktører? Nye erfaringer og viden er nødvendig i udviklingen og tilrettelæggelsen af arbejdet. Derfor må der medregnes tid til samarbejde med eventuelle nye aktører (PRO Vejle). Herunder mener P&K, at samarbejdet med politikere og forskere bør udbygges for at sikre kvalitet på flere niveauer (P&K). Politiet bør inddrages i større grad. Politiet kan supplere med viden om trafficking, som er lukkede for organisationerne. Endvidere bør der være større tillid og forståelse mellem politi og organisationer, man bør kende hinandens fagområder og faggrænser (P&K). Mandatfordelinger bør genoptages, det kan være hensigtsmæssigt at kontakte og samarbejde med en lokal person (opsøgende medarbejder red.) i fx en razzia (P&K). Vedligeholdelse af mødeaktiviteter, dog bør nogle af dem holdes på Fyn, da det er midt i mellem de nationale organisationer. Alle de sociale organisationer bør tage deres rolle som eksperter alvorligt og samarbejde med hinanden, derved vil offentligheden, politikere og samarbejdspartnere kunne profitere (P&K). Løbende kompetencehævning gennem de sidste 2 år, har ført til et markant bedre samarbejde med de sociale organisationer. En kompetencehævning indenfor de sociale organisationer om bl.a. lovgivning og praktisk inddragelse af politiet ville styrke og forny samarbejdet (NEC). Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 67

72 Andet? RSK vil gerne have mulighed for at kunne fortsætte sit opsøgende arbejde og hotlinearbejde i københavnsområdet, derved mener RSK at kunne reagere hurtigere på nye behov i miljøet og derved yde en bedre service overfor kvinderne. Samtidig muliggør et fortsat arbejde på gaden et tættere samarbejde med politiet i miljøet (RSK). Der anbefales at der fortsat skabes opdateret formidling og debat om prostitution og kvindehandel. En debat som ikke skal have løftet pegefinger da det kan resultere i lukkethed og modstand hos den konfronterede person (P&K). Der bør være fokus på forebyggelse af debut og indgang i prostitutionsmiljøet (P&K) Jeres samlede evaluering af indsatsen? Indsatsen har været god. Alle, der har ønsket hjælp, har fået det. Nogle steder har antallet af kontakter og viden oversteget idealet, andre gange har der været barrierer som forventet. Der er udviklet et solidt samarbejde med politiet, som danner et godt fundament for fremtidigt arbejde med målgruppen (RSK, PRO Vejle). Der er opnået stor viden om kvindehandel. Der er endvidere etableret mange internationale kontakter, hvilket er et godt fundament for videre samarbejde (PRO Vejle). Hver enkelt organisation har opnået stor ekspertise, som også kan bruges i et videre forløb (PRO Vejle). De involverede instanser i projektet har indgået et samarbejde, der er nødvendigt til forebyggelse og støtte af ofre samt bekæmpelse af bagmandskriminalitet (PRO Vejle). Støtte og samarbejdsaftaler med hjemlandene er påbegyndt, men dette samarbejde bør styrkes yderligere (PRO Vejle). God handlingsplan, der danner rammer for forskellige tiltag på tværs af faggrupper og organisationer (P&K). Ligestillingsafdelingen har været meget aktiv, hvilket har været en stor fordel (P&K). 68 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

73 11 Referencer Commission of the European Communities DG Justice & Jome Affairs Hippokrates. JAI/2001/HIP/023. Research based on case studies of victims of trafficking in human beings in 3 EU Member States, i.e. Belgium, Italy and The Netherlands. Den Europæiske Union (2002): Brussels Declaration on Preventing and Combating Trafficking in Human Beings. European-Kommissionen (2004): Report of the Expert Group on Trafficking in Human Beings, Brussels, 22 December 2004, Directorate-General Justice, Freedom and Security. Europol (2004): Trafficking of human beeings: A Europol perspective January URL: Europol. (2005): Trafficking in human beings for sexual exploitation in the EU: A Europol perspective, pdf FAFO (2004): Crossing Borders An Empirical Study of Transnational Prostitution and Trafficking in Human Beings, Oslo. FAFO (2005): Taking Stock. A review of the existing research on trafficking for sexual exploitation v/ Brunovskis, Tveit og Tyldum FAFO (2006): Afrikanske drømmer på europæiske gater v/ May-Len Skilbrei, Marianne Tveit og Anette Brunovskis. Oslo FN (2006):Trafficking in Persons: Global Patterns Haag-ministererklæringen af 26. april 1997 om europæiske retningslinjer med henblik på vedtagelse af effektive foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af handel med kvinder med henblik på seksuel udnyttelse. ILO (2005): A global alliance against forced labour. URL: S?var_language=EN&var_PublicationsID=5282&var_ReportType=Report IOM (2005):Data and research on human trafficking. A global survey v/laczko, Frank; Gozdziak, Elzbieta Locher, Birgit (2002): International Norms and European Policy Making: Trafficking in Women in the EU. I: CEuS Working Paper No. 2002/6. Tyskland. Mandatoversigt udarbejdet af Ligestillingsafdelingen, oktober National Referral Mechanism Joining Efforts to Protects the Rights of Trafficked Persons. A Practical Handbook. OSCE/ODIHR Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 69

74 PRIO (Institutt for fredsforskning) (2005): Fra Nigeria til Europa Innvandring, menneskesmuling og menneskehandel v/ Jørgen Carlings. Pro Sentret (2006):Utenlandsk prostitusjon i Oslo, v/ Bjørg Norli. Oslo PRO-Tema (2003) : Udbudsmateriale til information og kommunikationsmateriale om konkrete aktiviteter i Regeringens Handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel, I: VFC Socialt Udsatte: Statusrapport Implementering af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel for perioden november 2003 til marts 2004 Bilag 2. København Pro Vejle (2006a): Statusrapport om arbejdet med udenlandske kvinder i prostitution i Vejle Amt til Pro Vejle (2006b): Format for indhold i sidste afrapportering til VFC Socialt Udsatte. PROSTITUTIOM & KVINDEHANDEL (2006a): Midtvejs rapport PROSTITUTION & KVINDEHANDEL (2006b): Format for indhold i sidste afrapportering til VFC Socialt Udsatte. Rasmussen, Nell (2004): Notat til Ligestillingsministeriet om nationale rapportører om menneskehandel, I: VFC Socialt Udsatte: Foreløbig midtvejsrapport oktober 2003 til marts 2005: Implementering af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel, April Reden-STOP Kvindehandel (2005): (Maibrit Gamborg Holm). Nigerianske kvinder i prostitution i Danmark. Reden-STOP Kvindehandel (2006): Format for indhold i sidste afrapportering til VFC Socialt Udsatte. Regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel, december (2002). Skilbrei, May-Len og Polyakova, Irina (2006): My life is too short; I want to live now Kvinner fra Øst-Europa forteller om veien til og livet i prostitusjon i Norge. Institutt for kriminologi og rettssosiologi, Universitetet i Oslo. Straffeloven. 262 a om menneskehandel. URL: 1 VFC Socialt Udsatte (2004a): Statusrapport november 2003 til marts VFC Socialt Udsatte. (2004b): Statusrapport april til juli VFC Socialt Udsatte (2005): Statusrapport april til august VFC Socialt Udsatte (2006): Kvindehandel et facetfyldt fænomen v/ Line Elmegaard Juul VFC Socialt Udsatte (2006): Spørgsmål og svar om handel med kvinder og børn, URL: 70 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

75 Reden-STOP Kvindehandel, KFUKs Sociale Arbejde (2005): Udvikling i det sociale arbejde hos RSK oktober 2003 juni v/trine Lund-Jensen. Red Barnet (2003): Trafficking af børn til Danmark. (revideret april 2004). SIDA - Styrelsen for Internationalt Utviklingssamarbete (2003): Poverty and Trafficking in Human Beings. United Nations Convention Against Transnational Organized Crime (2000) URL: (Dette dokument er også kendt som Palermoprotokollen). US State Department, Trafficking in Persons Report, June URL: Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 71