Banenotat, ny anlægsbudgettering på baneområdet

Transkript

1 Banenotat, ny anlægsbudgettering på baneområdet Version 2 af 1. december 2010

2 1. Indledning Fasemodel Fælles tværgående datastruktur... 3 Standardtilbudslister... 6 Principper for vedligeholdelse af fælles tværgående datastruktur Fornyelsesprojekter... 8 Definitionsfasen... 8 Kalkulation og budgetoverslag... 9 Risikostyring... 9 Rapportering... 9 Eksternt review... 9 Programfasen... 9 Kalkulation og budgetoverslag Risikostyring Eksternt review Afrapportering Tidligt udbud Projekteringsfasen Risikostyring Rapportering Udførelsesfasen Risikostyring Rapportering Afslutningsfasen Anlægsprojekter Definitionsfasen Kalkulation og budgetoverslag Leverancer i definitionsfasen Programfasen Kalkulation af basisoverslag Indregning af efterkalkulationsbidrag i basisoverslaget Rapportering Eksternt review Projekteringsfasen Kalkulation og budgetoverslag Risikostyring Rapportering Eksternt review Udførelsesfasen Afslutningsfasen Bilag

3 1. Indledning Dette notat beskriver, hvordan Transportministeriets økonomistyringsmodel for anlægsprojekter implementeres på baneområdet. Modellen omfatter alle nyanlægsprojekter samt fornyelsesprojekter ( ) med en samlet bevilling på mindst 50 mio. kr. (forelæggelsesgrænsen). I det efterfølgende beskrives økonomistyringsmodellen for baneområdet, som skal understøtte de beskrevne styringsinitiativer og hovedlinjerne fra den generelle økonomistyringsmodel for anlægsprojekter. Formålet er endvidere at sikre en fælles referenceramme for anlægsmyndigheden/bygherrerollen og opdragsgiverne. I det følgende sondres der mellem anlægs- og fornyelsesprojekter. Projekterne forudsættes styringsmæssigt at følge den samme struktur, men der er forskel på de konkrete værktøjer, der anvendes. Banenotatet indledes med at beskrive de fælles overordnede strukturer for økonomistyringen på baneområdet i form af datastruktur og faseopdelt projektmodel. I afsnit 4 beskrives økonomistyringsmodellen for fornyelsesprojekter, med en beskrivelse af rammerne for budgettering, risikostyring, rapportering og ekstern kvalitetssikring for hver fase i projektforløbet. For yderligere beskrivelse henvises til bilag 3. I afsnit 5 beskrives tilsvarende økonomistyringsmodellen for anlægsprojekter. 2. Fasemodel Økonomimodellen på baneområdet baserer sig på den fasemodel, som er beskrevet i Banedanmarks ledelsessystem. Fasemodellen gælder således for både anlægs- og fornyelsesprojekter. Fasernes betegnelser og placering kan ses i figuren herunder. Indholdet i faserne vil kort blive beskrevet i forbindelse med gennemgangen af økonomistyringen i de enkelte faser. Faserne i økonomimodellen på Baneområdet adskiller sig fra den fasemodel der er beskrevet i hovednotatet for ny anlægsbudgettering. Sammenhængen mellem faserne er beskrevet i bilag til hovednotatet. Figur 1 fasemodellen Alle faser foregår i Banedanmark regi. Projektet kan efter vedtagelse af anlægslov eller anden stillingtagen til udførelse overdrages til anden bygherre end Banedanmark. I visse tilfælde kan der efter vedtagelse af anlægslov eller lignende være et ønske om at gennemføre yderligere undersøgelser som afslutning af programfasen, eksempelvis hvis projektmaterialet skal anvendes som udbudsgrundlag ved totalentreprise. 3. Fælles tværgående datastruktur Et af hovedformålene med ny anlægsbudgettering er at etablere en datastruktur, der sikrer sporbarhed fra de indledende basisoverslag (fase 1), over basisoverslaget (fase 2) og til udførelsen (fase 3 til 5). 3

4 Strukturen kan repræsenteres ved fire niveauer, hovedpost-, mellempost-, post- og underpostniveau. Dog anvendes mellempostniveauet kun i forbindelse med fase 1 for anlægsprojekter. Opbygningen af poststrukturen tager udgangspunkt i, at der i forskellige faser vil være behov for at budgettere på forskellige niveauer, jf. at der i fase 1 tillægges et korrektionstillæg på 50 pct., mens der i fase 2 tillægges 30 pct., men at der på tværs af faserne skal kunne foretages opfølgning. Derfor er det, for at implementere ny anlægsbudgettering, nødvendigt at anvende en fælles tværgående datastruktur fra ankerbudgettet fastlægges til anlægsregnskabet udarbejdes. Den fælles tværgående datastruktur er gennemgående fra udarbejdelsen af indledende anlægsoverslag i definitionsfasen til udarbejdelsen af anlægsregnskabet i afslutningsfasen. Datastrukturen i Banedanmarks økonomisystem SAP vil udgøre det mest detaljerede underpostniveau svarende til tilbudslister, bygherreleverancer, rådgiveraftaler og timeregistrering af interne ressourcer osv. Det øverste niveau i poststrukturen kaldes hovedpost-niveauet. Hovedposterne svarer til den traditionelle inddeling af baneområdet i de forskellige fagområder, se figur 2.: Figur 2 - Hovedposterne på baneområdet I de indledende faser (1 og 2) arbejdes på postniveauet, som er et aggregeringsniveau mellem hovedpostniveau og underpostniveau. Postniveauet er et udtryk for et hensigtsmæssigt planlægnings- og budgetteringsniveau for ankerbudgettet. Detaljering og budgetsikkerhed følges ad. Et ankerbudget udarbejdet på postniveau i fase 2 vurderes til at have en nøjagtighed, der hænger sammen med et samlet korrektionstillæg på 30 pct.. Det indledende basisoverslag kan udarbejdes for anlægsprojekter på et mere aggregeret niveau, mellempostniveaut. Mellempostniveauet afspejler vidensniveauet og budgetsikkerheden for fase 1 svarende til korrektionstillæget på 50 pct.. På fornyelsesområdet indeholder projekterne som regel alene én væsentlig hovedpost. Der er derfor ikke behov for at variere projekteringsdybden i de indledende faser. Der indgår således generelt tre niveauer i poststrukturen (Se figur 3). For anlægsprojekter kan man i fase 1 vælge at projektere og budgettere på mellempostniveauet. Strukturen for anlægsprojekter fremgår af figur 4. 4

5 Figur 3 - Uddrag af skitse for poststrukturen på fornyelsesprojekter Den samlede poststruktur for alle fire niveauer for anlægsprojekter fremgår af bilag 1. Poststrukturen for fornyelsesprojekter fremgår af bilag 2. På anlægsprojekter er der i høj grad tale om en konsistens inden for de faglige entrepriser for alle niveauer i strukturen. På fornyelsesprojekter vil der typisk være tale om, at projekter i langt overvejende grad kan kategoriseres inden for en hovedpost, men med enkelte elementer fra fagområder (typisk sikring). Ovenstående betyder, at dette ikke umiddelbart vil være muligt at anvende alle erfaringspriser på postniveau på tværs af anlægs- og fornyelsesprojekter. Banedanmark arbejder på at strukturere den fremtidige prisdatabase således, at erfaringspriserne i størst muligt omfang kan anvendes på tværs af nyanlæg og fornyelse. Prisdatabasen er under udvikling og er klar til ibrugtagning ultimo Generelt er alle erfaringspriser på postniveau baseret på opsamling af erfaringsdata på det underliggende underpostniveau (svarende til standardtilbudslister, bygherreleverancer, ATR, interne timer etc.). Den fælles underpoststruktur sikrer en fælles erfaringsbase og udgør samtidig nøglen til sporbarheden i projekterne. 5

6 Den fælles tværgående datastruktur udgør også strukturen for pris- og mængdebibliotekerne med henblik på, at der kan opsamles priser og mængder til brug i projekteringen af fremtidige projekter. Priser og mængder vil blive opsamlet på det laveste niveau. Budgetteringen vil, efterhånden som der opsamles erfaringspriser på de anvendte poster, baseres udelukkende på realiserede projekter. I opstartsfasen, hvor der fortsat ikke er erfaringspriser på alle poster, vil det være nødvendigt at anvende ekspertvurderinger, internationale benchmarks og lignende fremgangsmåder. Det vigtige i den sammenhæng er, at der sker en dokumentation af det grundlag priserne baseres på. Figur 4 Uddrag af skitse for poststrukturen på anlægsprojekter Standardtilbudslister Der vil blive udviklet standardtilbudslister hvor der er: 6

7 Samspil mellem tilbudslister og udformning af licitationsmateriale (herunder definitioner og retningslinjer for tilbudsgivere) Koordinering med vejområdet (jordarbejder, broer, konstruktioner, mv.) I forbindelse med fornyelsesprojektet Tinglev-Sønderborg er første version af standardtilbudslisten udarbejdet for sporfornyelse. På baggrund af evalueringen af denne liste, vil standardtilbudslisten blive revideret. I forbindelse med gennemførsel af andre projekttyper vil der ligeledes blive udarbejdet standardtilbudslister for disse projekttyper. Der vil tilsvarende blive udarbejdet en standardtilbudsliste for anlægsprojekter, der vil tage sit udgangspunkt i den fælles tværgående datastruktur. Standardtilbudslisterne (stbl) (med tilhørende standardtilbuds- og afregningsgrundlag stag) udgør det dybeste detaljeringsniveau for beskrivelsen af projekterne. Underposterne i standardtilbudslisterne er således byggeklodser for de mere aggregerede datastruktur, som anvendes i forbindelse med kalkulationsopgaverne. Principper for vedligeholdelse af fælles tværgående datastruktur Planlægning i Banedanmark vil forestå vedligeholdelsen af den fælles tværgående datastruktur i dialog med Anlæg & Fornyelse og Anlægsudvikling i Banedanmark. Anlæg og Fornyelse vil have ansvaret for at udvikle og vedligeholde standardtilbudslisterne. For signalområdet vil dette skulle ske i samarbejde med Signalprogrammet. Med henblik på efterkalkulation og opsamling af erfaringsdata til nøgletal, skal der udvikles og vedligeholdes en databro mellem standardtilbudslister og standardenhedspriser, således at alle poster i standardtilbudslisterne peger på en post i kataloget over standardenhedspriser eller på særlige poster (hvis der ikke er defineret en standardenhedspris). Ansvaret for vedligeholdelsen af databroen placeres hos Teknisk Planlægning, der varetager opgaven med bistand fra Anlæg og Fornyelse. 7

8 4. Fornyelsesprojekter Formelt set gælder ny anlægsbudgettering ikke for fornyelsesprojekter, men det er besluttet at anvende en række elementer fra ny anlægsbudgettering til budgettering og styring af fornyelsesprojekterne. Fornyelsesprojekter finansieres som udgangspunkt fra den fagopdelte fornyelsesbevilling. Ankerbudgettet for det konkrete projekt etableres med udgangen af programfasen, hvor aktstykket godkendes. De i nærværende banenotat beskrevne styringsprincipper omfatter de projekter, der ligger over forelæggelsesgrænsen i forhold til Finansudvalget. Der er udarbejdet en underliggende vejledning for budgettering af fornyelsesprojekter, hvor den konkrete udarbejdelse af budget- og risikonotat beskrives. Definitionsfasen Fornyelsesprojekter Før projektet igangsættes Definitionsfasen Teknisk drift Indmelder behov Teknisk planlægning Behovsopgørelse og prioritering Projektaftale Revision af projektaftale Opdateret projektaftale Anlæg og Fonyelse Analyse Definitionsfaserapport/notat Figur 5 Et fornyelsesprojekt initieres på baggrund af behov konstateret af Teknisk drift. Teknisk drift og Teknisk planlægning prioriterer i samarbejde de konkrete fornyelsesprojekter. Herefter udformer Teknisk Planlægning en projektaftale, som indgås med Anlæg & Fornyelse. Projektaftalen indeholder det overordnede indhold i fornyelsesprojektet og initierer fornyelsesprojektets definitionsfase. Projektaftalen reserverer også Anlæg & Fornyelse budget til at gennemføre hele projektet, men der frigives kun midler til definitionsfasen, programfasen og projekteringsfasen. Afhængigt af projektets kompleksitet gennemfører Anlæg & Fornyelse analyser af realismen i projektaftalens budgetforudsætninger samt vurdering af alternative tekniske løsninger. Analyserne sammenfattes i en definitionsfaserapport, som udgør beslutningsgrundlaget for igangsættelse af programfasen. Anlæg & Fornyelses analyser kan medføre, at fysik og økonomi opdateres i projektaftalen og forventet træk på fornyelsesbevilling dermed ajourføres. 8

9 Kalkulation og budgetoverslag Sporfornyelsesprojekter har gennem de seneste år været kalkuleret og prioriteret af Teknisk Planlægning vha. erfaringspriser (nøgletal). Processen for kalkulation af projektbudgettet vurderes som velfungerende og den hidtidige metodik og detaljeringsniveau for nøgletallene vil derfor blive fortsat. Nøgletallene er oprindelig udarbejdet til effektiviseringsopgørelserne, som Banedanmark udarbejder to gange om året. Nøgletallene er veldefinerede og bygger på efterkalkulerede priser og mængder fra afsluttede projekter. Ny anlægsbudgetterings krav om erfaringsbaserede priser er derfor opfyldt. Anvendelse af standardtilbudslister er nyt i forhold til Banedanmarks fornyelsesprojekter. Standardtilbudslisternes struktur følger den fælles tværgående datastruktur jf. figur 2. ovenfor. Nøgletallene inkluderer projektstyring, rådgivning, tilsyn og byggeplads. I definitionsfasen sker der ikke en selvstændig budgettering af disse tværgående poster. Det sker først i programfasen. Nøgletallenes opbygning betyder, at de indeholder elementer, der afviger fra den udførelse og teknologianvendelse, som gælder for nyanlæg. Dermed vil en række af de erfaringstal, der ligger på det aggregerede postniveau ikke uden videre kunne anvendes i forbindelse med prissætning af anlægsprojekter. Der findes ikke erfaringstal for alle fysikposter i det indledende basisoverslag som vist i bilag 1. For fysikposter, der ikke har repetetiv karakter samt poster hvor der udøves en høj grad af skøn, f.eks. dræning og arkæologi opereres med særlige poster og tillæg (sumposter). Erfaringsgrundlaget for fornyelsesprojekter vil blive udbygget efterhånden som data samles op med de nye standardtilbudslister. Der beregnes ikke nogen budgettillæg for fornyelsesprojekter i definitionsfasen, fordi disse udgiftsestimater ikke anvendes til bevillingsudmåling, men alene til foreløbig intern prioritering af fornyelsesarbejder og som beslutningsgrundlag for igangsætning af programfasen. Risikostyring I definitionsfasen initieres projektets risikoregister. Risikoregisteret vedligeholdes løbende gennem resten af projektet (se også bilag 3). Rapportering Definitionsfasen medfører ingen særskilt afrapportering til departementet. Internt afrapporteres definitionsfasen i en rapport (eller et notat afhængigt af projektets omfang). I definitionsfaserapporten indgår et kalkuleret budget for projektet, der kan give anledning til at budgettet ifølge projektaftalen revideres. Eksternt review Der vil ikke blive fortaget eksternt review af fornyelsesprojekter i forbindelse med definitionsfasen. Programfasen Programfasens resultater dokumenteres i en programfaserapport, hvor der bl.a. beskrives projektøkonomi, fysik og anvendte budgetforudsætninger. Som en del af programfaserapporten ud- 9

10 arbejdes budget- og risikonotatet. Programfaserapporten er grundlag for aktstykket. Økonomien som beskrevet i aktstykket bliver ankerbudget for projektet. Indholdet og detaljeringsgrad i programfasen er principielt set det samme for fornyelses- og anlægsprojekter, under hensyntagen til projektets omfang og kompleksitet. Kalkulation og budgetoverslag Programfaserapporten skal indeholde et anlægsoverslag bestående af fysikestimat og mængder. Anlægsoverslaget udarbejdes ved at arbejde videre på kalkulationen fra definitionsfasen. I denne fase er der særligt fokus på at beskrive de særlige omkostningstillæg, som ikke er indeholdt i det fysikestimat, der kan kalkuleres med nøgletallene. Desuden budgetteres projektets faste omkostninger, dvs. omkostningen til administration, projektering, tilsyn og byggeplads. Anlægsoverslaget tillægges et korrektionstillæg på 10 %, som indgår i ankerbudgettet. Når der er indsamlet erfaringsmateriale fra efterkalkulation af en række fornyelsesprojekter, kan der blive tale om at ændre korrektionstillægget. Der anvendes ikke efterkalkulationsbidrag på postniveau ved budgettering af fornyelsesprojekter, idet efterkalkulationsbidraget i udgangspunktet antages indeholdt i nøgletallene. Konkret vil der etableres et beredskab til at vurdere behovet for efterkalkulationsbidrag på hovedpostniveau. Risikostyring I programfasen arbejdes videre med det i definitionsfasen etablerede risikoregister, så det kan anvendes som projektlederens liste over opmærksomhedspunkter. Risikoanalysens udformning er beskrevet i bilag 3. Eksternt review Som udgangspunkt vil der ikke blive fortaget eksternt review af fornyelsesprojekter efter programfasen. Eksternt review kan komme på tale for meget store fornyelsesprojekter. Initiativ hertil vil i givet fald blive taget af Teknisk Planlægning eller departementet. Afrapportering Afrapporteringen fra programfasen består af programfaserapporten og det efterfølgende aktstykke. Der er udarbejdet en skabelon for budget- og risikonotater, der fremsendes til departementet i forbindelse med udarbejdelse af aktstykker. Se bilag 3. Tidligt udbud Undtagelsesvis gennemføres udbud af et fornyelsesprojekt allerede i programfasen mod normalt efter projekteringsfasen. Dette kaldes tidligt udbud. Tidligt udbud anvendes for at etablere et partneringlignende samarbejde, da entreprenøren, som vinder udbuddet, efterfølgende vil deltage i detailprojekteringen. En afledt fordel er at processen speedes op, fordi entreprenøren kan begynde sin mobilisering tidligere. Der spares således tid fra udbuddet og frem til udførelsesfasen starter. Udbudsmaterialet udarbejdes parallelt med programfasen. På grund af det tidlige tidspunkt for udbuddet vil fysikestimatet være mere usikkert. Entreprenørkontrakten indgås således på et mindre sikkert grundlag end ved normalt udbud. 10

11 Entreprenøren vil indgå i arbejdet i projekteringsfasen, så der udarbejdes et fuldt projekteret fysikestimat, før udførelsesfasen begynder. Poster i de fuldt projekterede tilbudslister, som afviger med >100 % ift. kontraktgrundlaget, skal genforhandles med entreprenøren. Tidligt udbud er således sårbart overfor usikkerhederne omkring fysikestimatet i programfasen, som giver entreprenøren en gunstig forhandlingsposition i forhold til fastlæggelsen af det endelige afregningsgrundlag. Til gengæld er der mulighed for at indarbejde entreprenørers ideer og forslag til arbejdstilrettelæggelse, der kan indebære en bedre løsning og et mere effektivt projektforløb. Projekteringsfasen I projekteringsfasen gennemføres detailprojekteringen. Projektet opdeles i entrepriser, og der udarbejdes tilbudslister til brug for udbuddet. Projekteringsfasen indledes med, at projektlederen strukturerer projektet i forhold til forventede entrepriser. Projektlederen ombryder i den forbindelse sit budget fra den nøgletalsbaserede struktur, som er præsenteret i ankerbudgettet, jf. bilag 1, til en entreprisestruktur. Der vil være en budgetbro tilbage til ankerbudgettet. De valgte rådgivere forestår arbejdet med detailprojekteringen, herunder udfyldelse af standardtilbudslisternes fysik. Der gennemføres udbud og licitation, og efter licitationsresultatet gennemføres mellemkalkulation, hvor der er mulighed for at vurdere konsekvensen af de realiserede priser på prognosen samt om projektets reserver er tilstrækkelige. I vurderingen af dette indgår, at der i løbet af projekteringsfasen og udførelsesfasen konstateres behov for merarbejder, eller at licitationsresultaterne afviger fra det forventede. Risikostyring Afrapporteringsskemaet inklusive dokumentation af godkendte ændringer opdateres på baggrund af mellemkalkulationen. Rapportering Når udbuddet er gennemført, opdaterer projektlederen anlægsoverslaget, som herefter opdateres på baggrund af de opnåede licitationspriser. Ved afslutningen af projekteringsfasen oprettes som nævnt en ny budgetversion, som sammenholdes med ankerbudgettet. Udførelsesfasen I udførelsesfasen overgår projektet til entreprisestyring. Selve entreprisestyringen vil blive integreret i SAP (i forbindelse med PROBAT), mens rapporteringen og sammenholdelse med budgettet ikke for nærværende er systemunderstøttet. Der arbejdes med en model, hvor den databro der etableres i forbindelse med projekteringsfasen kan vedligeholdes og løbende anvendes som værktøj til opfølgning på prognosen og rapportering i poststrukturen. Risikostyring Efter mobiliseringen forestår byggeledelsen risikostyringen i forhold til udestående risici fra projekteringsfasen samt eventuelle nye risici identificeret i udførelsesfasen. 11

12 Rapportering I udførelsesfasen rapporterer byggeledere månedligt på fremdrift og prognose på projektets totale udgifter i forbindelse med den interne rapportering i Banedanmark. Det er projektlederens opgave at etablere det samlede økonomiske overblik for projektet. Hvis prognosen viser væsentlige afvigelser i forhold til seneste godkendte budgetversion, vil der blive gennemført formel ændringshåndtering. Den formelle ændringshåndtering vil involvere rapportering i poststrukturens format og udarbejdelse af afvigelsesforklaring herunder rapportering i afrapporteringsskemaet. To gange årligt konsolideres rapporteringen i en samlet anlægsstatus der udarbejdes på baggrund af de mest aktuelle versioner af afrapporteringsskemaet. Der skal endvidere fremsendes afrapporteringsskemaer til departementet når der bruges af projektets 10 pct. korrektionstillæg. Denne rapportering gælder for samtlige faser og for aktstykkeprojekter (fornyelse) såvel som anlægsprojekter fra projekteringsfasen og frem. For et samlet overblik over rapporteringskrav henvises til departementets vejledning, bilag 4. Afslutningsfasen I afslutningsfasen udarbejdes byggeregnskaber for de enkelte entrepriser. Byggeregnskaberne konsolideres med de interne omkostninger til et samlet projektregnskab. Projektregnskabet kan således anvendes til sammenholdelse med ankerbudgettet og budget efter indhentet tilbud, mellemkalkulationen. Efterkalkulationen sker ved, at projektlederen opgør følgende efterkalkulerede poster: 1. Nøgletalsposterne, nedbrudt på realiserede mængder, materialeomkostninger og udførelsesomkostninger. 2. Faste omkostninger, nedbrudt på projektstyring, rådgivning, tilsyn samt byggeplads. 3. Særlige omkostninger/tillæg Projektlederen har hidtil været nødsaget til at udøve subjektive skøn omkring nøgletal, da tilbudslister og SAP- byggeregnskaber har haft en anden datastruktur end nøgletallene. Når der bliver bygget bro fra standardtilbudslisterne til nøgletal, faste omkostninger og særlige omkostninger/tillæg i SAP, vil de subjektive skøn blive minimeret, da efterkalkulationen i vid udstrækning vil kunne automatiseres. Når der er udviklet it-understøttelse for prisdatabase og til udarbejdelse af overslag, forventes det, at Teknisk Planlægning vil kunne generere nøgletal ved enten at beregne nøgletal på grundlag af samtlige (pristalsregulerede) erfaringsdata for et nøgletal eller ved at beregne nøgletallet på grundlag af udvalgte projekter. 12

13 5. Anlægsprojekter Anlægsudvikling i Banedanmark har ansvaret for anlægsprojektet frem til vedtagelse af anlægslov eller anden formel beslutning om at gennemføre projektet, hvorefter projektet overdrages til Anlæg og Fornyelse/alternativ bygherre og anlægsloven bliver vedtaget. Anlæg og Fornyelse/alternativ bygherre overtager herefter ansvaret for projektet. Definitionsfasen Definitionsfasen (foreløbige undersøgelser) har til formål at danne grundlag for at vurdere om et projekt er relevant og rentabelt at gå videre med. Formålet er således at tilvejebringe et beslutningsgrundlag for en beslutning om at undersøge bestemte alternativer yderligere. Beslutning om igangsættelse kan initieres fra både politisk hold, departementet og Banedanmark. Beslutning om eventuel igangsættelse af definitionsfasen tages i en dialog mellem departementet og Banedanmark. Banedanmark udarbejder i givet fald forslag til opgavebeskrivelse, hvor scope og ressourcebehov beskrives. I fald der stilles særlige krav, i forhold til hvad der er fastlagt i Banenotatet, beskrives dette i opgavebeskrivelsen. Dette kan f.eks. være særlige krav til budgetteringsdybde, anden detaljering af undersøgelserne eller krav om yderligere review, udover hvad der er fastlagt i aktstykke 16. af 26. oktober Tilsvarende estimeres eventuelt behov for eksternt rådgivningsbehov og det anføres, hvorledes udgifter hertil skal finansieres. Det samlede forløb i definitionsfasen og programfasen er illustreret nedenfor i figur 6. Figur 6 13

14 Kalkulation og budgetoverslag Udarbejdelse af udgiftsoverslag for definitionsfasen skal ske på et overordnet fysikniveau med udstrakt anvendelse af standardenhedspriser på mellempostniveau, (se bilag 6). Standardenhedspriserne vil i en overgangsperiode primært stamme fra tidligere rådgiveroverslag, der har været udsat for en ekstern kvalitetssikring. Først når der er gennemført nye anlægsprojekter, vil der være opsamlet data, der kan anvendes i den nye struktur. I forhold til denne generelle tilgang vil der være tilfælde, hvor eksisterende erfaringspriser fra fornyelsesprojekter og/eller tilsvarende erfaringspriser fra Vejdirektoratet kan anvendes til dele af budgetterne for et anlægsprojekt. Det vil fremgå eksplicit af budgetrapporten, hvad grundlaget for de enkelte poster er. Der kan på mindre omkostningstunge poster anvendes procentsatser til at estimere disse poster. Dette sker i en balancering mellem ønsket om kvalitet i budgettet, betydningen af den pågældende post og den pågældende omkostningsstruktur. Såvel vurderingen af posterne baseret på en egentlig fysikbeskrivelse, som poster vurderet som procentsatser vil indtil der foreligger erfaringstal blive fastlagt som ekspertvurderinger og kvalificerede skøn fra specialister i Banedanmark eller dennes rådgivere. Fysikoverslaget tillægges korrektionstillæg på 50 pct, hvorved det samlede budgetoverslag for definitionsfasen fremkommer. Der kan gøre sig særlige forhold (f.eks. sporspærring) gældende for et givet projekt, hvor der kan være behov for at justere den anvendte enhedspris i forhold til standardenhedsprisen. I givet fald skal korrektionen dokumenteres med hensyn til årsag og konsekvens. Udmålingen af særlige poster sker som udgangspunkt i form af begrundede skøn. Særlige poster kan ligeledes indeholde konkrete aktiviteter afledt af risikoanalysen (der henvises til Hovednotatet for en uddybning af begrebet særlige poster ). Leverancer i definitionsfasen Definitionsfasen afsluttes med udarbejdelse af en definitionsfaserapport, hvor de alternative trafikale løsninger belyses. Endvidere beskrives begrundelsen for priser og mængder og de største risici behandles eksplicit, svare til budget- og risikonotaterne på fornyelsesområdet, Endvidere udarbejdes i fornødent omfang udkast til projekteringslov og aktstykke til bevilling af udgifter til gennemførelse af eventuel programfase. Under opgavebeskrivelsen fastlægges scope for programfasen, herunder særlige krav til budgetteringsdybde, tekniske analyser, review og risikostyring. I forbindelse med afslutningen af definitionsfasen udarbejdes der også et estimat for udgifterne til gennemførelse af programfasen. Dette estimat danner grundlag for bevillingen til programfasen, der udmåles i forbindelse med projekteringsloven. Programfasen Formålet med programfasen er at etablere et grundlag for den politiske beslutning om, at projektet skal gennemføres eller ej. Programfasen skal endvidere danne grundlag for bevillingen, der skal udmåles i forbindelse med anlægsloven eller tilsvarende hjemmel. 14

15 Programfasen indebærer en nedbrydning og konkretisering af budgetforudsætninger og risici i forhold til definitionsfasen. Ressourceindsatsen i programfasen vil være væsentligt større end i definitionsfasen. Det konkrete omfang beskrives i afrapporteringen fra definitionsfasen og aftales med departementet i forbindelse med bevillingsudmålingen og projekteringsloven. Der vil således altid være involveret eksterne rådgivere, der varetager analyseopgaver, projektering og øvrige afklaringer, konkretiseringer samt udarbejdelse af dokumentation. Anlægsudviklings projektdeltagere har primært til opgave at varetage projektstyringen, koordinering, tilsyn med rådgiverne samt servicering af politikere og departementet. Programfasen består i praksis af en række delfaser: 1. Vurdering af alternative tekniske løsninger 2. Udarbejdelse af dispositions- eller projektforslag til VVM-proces 3. Gennemførelse af VVM-proces/anden undersøgelse i marken 4. Udarbejdelse eller tilretning af projektforslag på baggrund af VVM-høring 5. Politisk godkendelse inkl. bevilling. 6. Beslutningsgrundlag eller lignende. Det er ikke alle baneprojekter, der gennemgår en VVM-proces. I overdragelsesrapporten, der er afrapportering af arbejdet frem til og med projektforslaget beskrives kravene til fysikken (kravspecifikation). Endvidere specificeres forudsætningerne, der ligger til grund for anlægsoverslaget. En del af projekteringsopgaven foretages således i programfasen. Der udestår dog en række detailprojekteringsopgaver til projekteringsfasen, herunder udarbejdelse af udbudsmateriale. Banedanmark kan med begrænset indsats inden for visse fagområder vælge at lade et opdateret programfasemateriale danne grundlag for et totalentrepriseudbud. Der er dog fagområder og banelokaliteter, der i struktur og kompleksitet ikke egner sig for denne udbudsform. Kalkulation af basisoverslag Basisoverslaget udarbejdes i den fastlagte poststruktur, jf bilag 1. Det betyder, at fysikken fremover vil blive specificeret svarende til denne struktur. De anvendte priser skal fremover baseres på erfaringspriser indsamlet fra konkrete gennemførte projekter opsamlet i en prisdatabase for baneområdet suppleret med licitations- og erfaringspriser fra anlægsprojekter hos Vejdirektoratet og sekundært priser fra øvrige eksterne projekter samt ekspertskøn. Banedanmark er ejere af prisdatabasen. En standard skabelon for udarbejdelse af et ankerbudget er angivet i bilag 1. I programfasen foretages et ganske omfattende projekteringsarbejde, hvor der sker en betydelig konkretisering af fysikken i forhold til definitionsfasen. I forhold til overslaget i definitionsfasen bliver fysikken konkretiseret i basisoverslaget for de hovedposter, som i definitionsfasen blev budgetteret med en faktor. Idet projektet projekteres i den aftalte poststruktur, vil det, efterhånden som der opsamles erfaringspriser, være muligt at knytte relevante erfaringspriser til de enkelte poster i budgettet. 15

16 For hovedposten sikring og fjernstyring anvendes standardenhedssatser fra Signalprogrammet. I det omfang, der er tale om anlægsprojekter, som skal virke med den eksisterende signalinfrastruktur, vil der naturligvis være behov for erfaringspriser fra tidligere projekter. Der etableres et beredskab i Banedanmark til håndtering af denne situation. Givet den begrænsede projektaktivitet vil det være et vilkår frem til Signalprogrammets afslutning, at priser på Sikring vil begrænse sig til få anlægstyper. En mindre del af ankerbudgettet vil ligge på særlige poster. Disse optages på baggrund af risikovurderingen af projektet, eller hvor der er tale om særlige konstruktioner, der vurderes på baggrund af ekspertskøn eller benchmarks. Et eksempel kan være arkæologiske arbejder. Der kan også være tale hensættelser til udgifter, der forventes at skulle afholdes, men hvor prognoseusikkerheden er meget høj. Sumposter kan imidlertid ikke anvendes til at dække generelle risici, hvor der fremkommer en sum ved at multiplicere estimeret risiko (i procent) med eventuel budgetkonsekvens. Budgetposten for projektstyring budgetteres på basis af estimeret årsværkforbrug og estimerede årsværkspriser for henholdsvis eksterne rådgivere og Banedanmark medarbejdere, nedbrudt på projektering, byggeledelse, projektstyring og projektadministration. Indtil der er opbygget et solidt erfaringsmateriale i Banedanmark, udarbejdes estimatet på grundlag kvalificerede skøn fra Banedanmark og deres rådgivere. Skønnet dokumenteres inkl. benchmarking i forhold til andre sammenlignelige projekter. Indtil der er indhentet tilstrækkeligt med erfaringspriser i den fælles prisdatabase, vil der i høj grad blive gjort brug af priser fra tidligere projekter, hvor der har været gennemført ekstern kvalitetssikring (som f.eks. København-Ringsted projektet). Indregning af efterkalkulationsbidrag i basisoverslaget Fysiskmængder til bygning af den planlagte funktionalitet, der ikke er identificeret på tidspunktet for basisoverslagets udarbejdelse, benævnes projekteringsgap. Til dækning af projekteringsgap et kan der beregnes et erfaringsbaseret efterkalkulationsbidrag for de relevante poster. Projekteringsgap fremkommer ved efterkalkulation af et realiseret projekt ned til laveste anlægselementniveau. Efterkalkulationsbidraget udmåles for flere anlægselementer under ét, og på baneområdet skal dette være på hovedpostniveau. Størrelsen og anvendelsen af efterkalkulatonsbidrag vil afhænge af anlægspostens karakter, idet kvantificeringen er baseret på realiserede erfaringer. En kvalificeret udmåling af projekteringsgap forudsætter således, at der er tale om standardiserede anlægsarbejder. Der vil gennem systematisk efterkalkulation kunne udmåles realistiske efterkalkulationsbidragsprocenter. Det må imødeses, at der vil opstå tilfælde, hvor der er behov for at fastlægge projekteringsgap ets størrelse uden at dette kan fastlægges på baggrund af en fuldstændig efterkalkulation. Det vil dog kun ske i meget sjældne tilfælde, idet sådanne projekter typisk i større grad vil gøre brug af særlige poster, jf. ovenfor. Således fordres altid, at der gives en udførlig beskrivelse af de overvejelser og forudsætninger, som efterkalkulationsbidragets størrelse hviler på, så dette kan danne grundlag for en dialog med departementet. Det forventes, at projekteringsgap ets relative størrelse (procentsatsen) vil blive reduceret over de kommende år som følge af forbedret erfaringsopsamling og forbedret risikostyring. For hovedposterne broer og konstruktioner samt jordarbejde baseres udmålingen af efterkalkulationsbidrag på efterkalkulationer hos Vejdirektoratet 16

17 Risikostyring Projektets risikostyring påbegyndes i definitionsfasen, hvor der føres log over identificerede projektrisici i forbindelse med projektets tidsplan og anlægsøkonomi. Riskologgen opdateres igennem de efterfølgende faser og følger projektet frem til dets realisering. Forhold omkring jernbanesikkerhed indgår ikke i den i banenotatet behandlede risikostyring. Spørgsmål om jernbanesikkerhed håndteres i andet regi. Jernbanesikkerhed er i forhold til anlægsbudgettering en forudsætning, der er dimensionerende for fysikken. Risikodatabasen indeholder: 1. Samtlige identificerede risici 2. En vurdering af risikoklasse for hver af de identificerede risici 3. Besluttede tiltag til at imødegå risici Inden anlægsoverslaget i definitionsfasen og basisoverslaget i programfasen færdiggøres, gennemføres en struktureret indsamling og vurdering af projektets risici, jf. figur 7. Figur 7 - Risk management processen De identificerede risici vurderes i forhold til følgende: Giver de pågældende risici anledning til at revurdere den forudsatte fysik med hensyn til funktionalitet, teknologi og mængder? Giver de pågældende risici anledning til at revurdere de forudsatte enhedspriser? Giver de pågældende risici anledning til at budgettere med en sumpost, idet der må imødeses en udgift, men der ikke findes et validt grundlag til at kvantificere mængde og priser (f.eks. arkæologi)? Giver de pågældende risici anledning til at iværksætte og budgettere med særlige strategier/aktiviteter omkring organiseringen af projektet, f.eks. udbudsstrategi, jordbundsanalyser, udvidet byggetilsyn, review og bemanding af projektorganisationen? 17

18 Den budgetmæssige konsekvens af en identificeret risiko udtrykkes som en procentdel af projektbevillingen (konsekvensklassen), ligesom sandsynligheden for at risikoen materialiserer sig også udtrykkes som en procentsats (sandsynlighedsklassen). Den samlede risikoklasse udledes af kombinationen af konsekvens- og sandsynlighedsklassen, jf. figur 8. Bemærk at konsekvensen af en risiko også kan være andet end budgetmæssig. Konsekvens Sandsynlighed Næsten sikkert > 60% Sandsynligt % Muligt % Sjældent % Usandsynligt 0-9 % Ubetydelig Mindre Moderat Større Katastrofal < 1 % 1-3 % 3-10 % % > 25 % Risikoklasse: Lav Moderat Høj Figur 8 - Risikomatrix Samtlige identificerede risici gennemgås for at identificere mulige forebyggende tiltag samt tiltag, der kan iværksættes, hvis risikoen indtræffer. Det noteres i risikoregisteret, hvordan de forskellige risici søges imødegået. Opdatering af risikodatabasen sker løbende gennem projektets levetid med eventuelle nye risici samt revurdering af tidligere angivne risici. Der føres en ændringslog, så det er muligt at spore alle ændringer. Det anbefales, at den nedenstående risikomatrix anvendes, hvor anlægsmyndigheden vurderer, at projektet er af en særlig karakter i form af for eksempel størrelse (>5 mia. kr.), kompleksitet eller anvendelse af ny teknologi. ubetydelig Mindre Moderat Større Katastrofal < % 1-5 % 5-10 % >10 % Tabel 1 Konsekvensklasser ved projekter af særlig karakter Risikorapportering ved anlægsstatus Ved anlægsstatus opdateres risikoanalysen gennem den ovenfor nævnte proces. Herudover beskrives for hvert projekt ved anlægsstatus, kvalitativt (i prosa) de mest betydende risici for projektet. Afhængigt af projektets kompleksitet og størrelse forventes de aktuelt mest betydende risici beskrevet ved Risikoklasse (Høj, Moderat eller Lav), Planer for håndtering af risici samt ændringer af de mest betydende risici siden sidste anlægsstatus, beskrevet under Status ift. sidste anlægsstatus. Antallet af beskrevne risici kan således variere mellem projekter og mellem rapporteringer i det enkelte projekt. Af tabel 2 fremgår et eksempel på afrapporteringsskema til anlægsstatus. 18

19 Beskrivelse af risiko Risikoklasse Planer for håndtering af risiko Status ift. sidste anlægsstatus Beskrivelse af risiko Jf. vurdering udført i overensstemmelse med krav i NAB Beskrivelse af risikominimerende tiltag. Eks: - Kan ikke påvirkes (markedsvilkår) - intensiveret fokus på KS - indtruffet, indført i budget på postnr. X (finansieret af reserve) - ændring af budget Uændret, ny, opjusteret, nedjusteret Risiko for større mængde tillægsarbejder end forudsat Dårligt samarbejde mellem bygherre, rådgiver og entreprenør Høj Moderat Ingen umiddelbar aktion. Må afvente detailprojektering og deraf følgende mulighed for detailopgørelse af mængder. Ved kontrahering gennemføres systematisk projektgennemgang med entreprenøren Udbudsmateriale angiver at der lægges vægt på samarbejde. Tilsynsplan beskriver nøje planen for samarbejde. Tilsynsseminar er afholdt med fokus på samarbejde. Ugentlige planlægningsmøder. Tilsyn og entreprenør er placeret sammen med skurby. Tabel 2 Eksempel på afrapporteringsskema til anlægsstatus Uændret Nedjusteret (fra høj) Prisregulering På anlægsprojekter foretages prisopregningen enten via et generelt indeks (typisk anlægsindekset) eller en mere detaljeret prisopregning, hvor der tages stilling til det relevante indeks på postniveau. Denne model er første gang implementeret i forbindelse med København-Ringsted, (dog ikke fuldt ud på postniveau). Banedanmark vurderer konkret i forhold til det enkelte projekt, om der skal anvendes et generelt eller specifikke indeks afhængig af projektets udformning og erfaringsgrundlaget for de underliggende priser. Vurderingen foretages efter dialog med departementet. I forbindelse med indbudgettering på finansloven henvises til notat om indbudgettering af anlægsprojekter på finansloven (under udarbejdelse). Rapportering Kravene til rapportering overfor Transportministeriets departement mv. er angivet i Transportministeriets vejledning, jf. bilag 4. Eksternt review Der skal udføres eksternt review i forbindelse med udarbejdelsen af basisoverslaget for på projekter på mere end 250 mio. kr. Departementet kan stille krav om yderligere review i løbet af programfasen. Projekteringsfasen Projekteringsfasen forestås typisk af Banedanmark. Ved større nyanlæg kan der etableres en selvstændig bygherreorganisation jf. f.eks. Sund og Bælt. Eventuelle ændringer i tilrettelæggelsen af økonomistyringen i sådanne tilfælde beskrives ikke i dette notat. Detailprojektering og udarbejdelse af udbudsmateriale er en integreret proces på baneområdet, idet myndighedsafklaringer i stort omfang er blevet foretaget i programfasen. 19

20 Kalkulation og budgetoverslag Ved starten af projekteringsfasen anvendes en budgetversion, der afspejler ankerbudgettet. Der er indholdsmæssigt tale om en kopi af det anlægsoverslag, der lå til grund for anlægslovens bevilling. I løbet af projekteringsfasen konkretiseres fysikken på underpostniveau samt på entrepriser. På store projekter vil dette ske trinvist for de forskellige hovedposter. Der vil typisk være gennemført licitationer for f.eks. anlægsarbejder inden projekteringsarbejdet og udarbejdelse af standardtilbudsliste er afsluttet for f.eks. sikring og kørestrøm. Projekteringsfasen vil løbende resultere i en række tilbudslister for projektets entrepriser. Tilbudslisterne vil indeholde de projekterede mængder. Der etableres en databro mellem ankerbudgettets postniveau og underpostniveauet der etableres i projekteringsfasen. Der henvises til vejledning for opdatering af afrapporteringsskemaerne for, hvorledes dette håndteres. I praksis kan der gå år mellem de første og de sidste licitationer. For disse projekter skal det i forbindelse med budgetversionerne, der ligger til grund for de halvårlige statusrapporter til departementet, være dokumenteret, hvilke poster der hviler på henholdsvis overslag og indgåede entreprisekontrakter. For hver indgået entreprisekontrakt vil der blive gennemført mellemkalkulation, og der vil blive udarbejdet revideret afrapporteringsskema, herunder eventuelt ny formel budgetversion ved væsentlige ændringer. Risikostyring Projektet viderefører risikostyringen fra de tidligere faser. Omfanget af risikostyringen bør vurderes i forhold til anlægsprojektets økonomiske størrelse og kompleksitet. Som minimum skal der gennemføres risikostyring på samme måde som for fornyelsesprojekter (tidligere beskrevet i notatet). Dvs. at identificerede risici skal vurderes i forhold til sandsynlighed og konsekvens og med beskrivelse af forebyggende handlinger samt overvejelser om håndtering heraf. Rapportering Banedanmark skal for hvert anlægsprojekt udarbejde en halvårlig statusrapport til departementet. Rapporteringen er beskrevet i vejledningen fra Transportministeriet jf bilag 4. Ved rapporteringerne skal ændringer forklares i de definerede ændringsdokumentationskategorier, vist nedenfor. Kategori Projektorganisationen Forklaring Kategorien indeholder ændringer der vedrører kompetencer og kapacitet og kan bl.a. skyldes mangelfuld projektering. Ændringerne kan også skyldes mangelfuld bemanding og herved manglende kompetencer hos bygherre, rådgivere, leverandører og entreprenører under projektering og udførelse. Endelig kan ændringerne skyldes mangelfuld intern kommunikation i projektorganisationen. Ændringerne kan endvidere skyldes fejl og mangler i det datagrundlag, der har ligget til grund for den politiske godkendelse af projektet. Endelig hører ændringer som følge af udbudsformen og -strategien under denne kategori. Ændringer som følge af mangelfuldt tilsyn 20