Master i Miljø- og Energiret (MEEL)

Transkript

1 Master i Miljø- og Energiret (MEEL) EKSAMEN, 1. semester Januar 2011 MILJØ- OG ENERGIRET 1 OPGAVENS TITEL: Nyttiggørelse af spildevandsslam til el- og varmeproduktion OPGAVELØSERS NAVN: ADRESSE: Jens Plesner jpl@danva.dk STUDIEKORTNUMMER: VEJLEDERS NAVN: OFFENTLIGGØRELSE FORTROLIGE OPLYSNINGER Pernille Aagaard Truelsen JA, OPGAVEN MÅ OFFENTLIGGØRES PÅ MEEL- SYNOPSISBIBLIOTEKET JA, OPGAVEN MÅ OFFENTLIGGØRES PÅ MEEL- SYNOPSISBIBLIOTEKET, HVIS DEN ANONYMISERES NEJ, OPGAVEN MÅ IKKE OFFENTLIG-GØRES JA, OPGAVEN INDEHOLDER FORTROLIGE OPLYSNINGER NEJ, OPGAVEN INDEHOLDE IKKE FORTROLIGE OPLYSNINGER 1

2 Indholdsfortegnelse Indledning... 3 Analyse af regelgrundlaget for vandselskabers nyttiggørelse af slam til el- og varmeproduktion Vandsektorloven Bekendtgørelse om vandselskaberers deltagelse i anden virksomhed og vejledningsudkast til bekendtgørelsen Elforsyningsloven... 5 Konklusion... 5 Litteraturliste

3 Indledning Baggrund Når vandselskaber renser spildevand produceres spildevandsslam 1 som et uundgåeligt restprodukt fra renseprocessen. Slammet udgør en potentiel fare for miljøet og for sundheden grundet slammets indhold af bakterier, vira, kemiske stoffer og organisk stof. Selv om slammet som udgangspunkt er et problematisk restprodukt fra renseprocessen er det dog muligt at forarbejde slammet, således at det kan nyttiggøres til diverse formål eksempler er spredning på landbrugsjord, cementfremstilling eller el- og varmeproduktion. De nævnte karakteristika gør, at vandselskabers håndtering af slammet er indgående reguleret i adskillige love, bekendtgørelser, mv. 2 Fokus for denne opgave er de retlige rammer for nyttiggørelse af slammet til el- og varmeproduktion. Dette fokus er bl.a. valgt med afsæt i, at der i 2010 er færdiggjort et forskningsprojekt af Krüger A/S, der viser, at nyttiggørelse af slam til el- og varmeproduktion har de største potentialer som CO 2 fortrængende slamhåndteringsstrategi 3 - i forhold til alternative slamhåndteringsstrategier. Disse potentialer skyldes primært, at el- og varmeproduktion fra slammet kan erstatte det kul, der ellers ofte bruges til elproduktion i særdeleshed men også til en vis grad i varmeproduktion. Det er i den forbindelse vigtigt at understrege, at det omtalte forskningsprojekt ikke kommer med bud på, hvor vidt nyttiggørelse af slam til el- og varmeproduktion er den bedste slamhåndteringsstrategi i forhold til den samlede miljøpåvirkning opgjort separat for forskellige mulige slamhåndteringsstrategier 45. Problemformulering Med afsæt i ovenstående er der valgt følgende problemformulering for denne synopsis: Må vandselskaber nyttiggøre slam til el- og varmeproduktion? Med "et vandselskab" menes en selvstændig juridisk person, der behandler spildevandevand og eventuelt udøver andre aktiviteter inden for spildevandsforsyning eller vandforsyning - jf. 2, stk. 6, nr. 3) - 6) i lov nr. 469, 2009 (herefter betegnet "vandsektorloven). Et vandselskab, der er et datterselskab i en koncern vil også være en selvstændig juridisk person. Den følgende analyse af det gældende regelgrundlag besvarer problemformuleringen. Analysen beskæftiger sig kun med regler udformet på nationalt niveau og altså ikke på EU eller internationalt niveau. EU reglerne omtales dog som del af perspektiveringen under synopsens konklusion. Analyse af regelgrundlaget for vandselskabers nyttiggørelse af slam til el- og varmeproduktion 1. Vandsektorloven Det fremgår af 19, stk. 1 i vandsektorloven, at aktiviteter forbundet med vand- eller spildevandsforsyning skal være selskabsmæssigt adskilt fra bl.a. aktiviteter omfattet af lov om elforsyning og lov om varmeforsyning. Lovbemærkningerne til 19, stk. 1 giver nærmest ingen uddybning. Under synopsens punkter 2. og 3. nedenfor uddybes det, hvor vidt nyttiggørelse af slam til el- og varmproduktion er omfattet af lov om elforsyning og lov om varmeforsyning. En anden relevant bestemmelse er vandsektorlovens 18, der opstiller betingelser for, hvornår vandselskaber kan udøve anden virksomhed end forsyningsvirksomheden dvs. vandforsyningsaktiviteter eller spildevandsaktiviteter, jf. lovens 2, stk. 6, nr. 5) og nr. 6). Det område, der reguleres af 18 er af en 1 Efterfølgende anvendes blot betegnelsen "slam" som synonym for "spildevandsslam". 2 Se nærmere herom i kap. 2 i DANVA, Se Krüger A/S, Se s. 32 i Krüger A/S, I hvilket omfang nyttiggørelse af slam til el- og vareproduktion er en økonomisk god slamhåndteringsstrategi for vandselskaberne omtales kort i perspektiveringen under synopsens konklusion. 3

4 betragtelig kompleksitet, hvorfor det har givet anledning til udstedelse af en bekendtgørelse af miljøministeren efter bemyndigelsen i 18, stk. 3.Da denne bekendtgørelse og en tilhørende vejledning (der i skrivende stund kun foreligger i en høringsudgave), uddyber og udbygger 18's bestemmelser, gøres der ikke mere ud af 18 her. Indholdet af den nævnte bekendgørelse og høringsudkast til vejledning behandles under pkt. 2 herunder. Den nævnte høringsudgave af vejledningen beskriver også noget om lovens 19, stk. 1. Afrundende om vandsektorloven skal det nævnes, at det af lovens 1 fremgår, at loven skal medvirke både til at sikre, en effektiv vand- og spildevandsforsyning og en vand- og spildevandsforsyning af høj miljømæssig kvalitet, der tager hensyn til naturen. Det fremgår altså, at loven både har til formål at sikre effektivitet og miljø i den danske vandsektor. 2. Bekendtgørelse om vandselskaberers deltagelse i anden virksomhed og vejledningsudkast til bekendtgørelsen Vandsektorlovens 18, stk. 3 er hjemmelsgrundlaget for bekendgørelse om vandselskabers deltagelse i anden virksomhed (nr. 1195, 2010) - herefter omtalt som bekendtgørelsen. Det fremgår af bekendtgørelsens 3, stk. 1, at et vandselskab må have en maksimal omsætning på 2 mio. kr. (i 2010 priser) for samtlige tilknyttede aktiviteter uden at der er krav om udskillelse af aktiviteterne i et særskilt selskab. Følgende fremgår af 3, stk. 2: Stk. 2. Ved beregningen af den samlede omsætning, jf. stk. 1, medregnes dog ikke omsætning hidrørende fra: 1) Salg af varme og el, der hidrører fra vandselskabets behandling af spildevandsslam i det omfang, det ikke er omfattet af krav om selskabsudskillelse efter lovens 19, stk Det følger af ovenstående, at hvis et vandselskab nyttiggør slam til el- og varmeproduktion med henblik på salg, kan dette ske inden for vandselskabet, hvis nyttiggørelsen og salget ikke er omfattet af elforsyningsloven og varmeforsyningsloven - jf. vandsektorlovens 19, stk. 1. Høringsudkastet til vejledningen til bekendtgørelsen giver under punkterne 2.3. og nogle retningslinjer for - blandt andet - hvornår vandselskaber kan nyttiggøre slam til el- og varmeproduktion og for, hvornår den nævnte nyttiggørelse skal ske i et andet selskab end vandselskabet. Jeg forstår indholdet af de foreslåede retningslinjer som værende det følgende: I. Hvis et vandselskab ønsker at nyttiggøre slam til produktion af el med henblik på at anvende elektriciteten udelukkende til varetagelse af vandselskabets forsyningsvirksomhed/hovedvirksomhed, er der ikke tale om en tilknyttet aktivitet, men elproduktionen skal finde sted i et andet selskab end vandselskabet, jf. vandsektorlovens 19, stk. 1. (se dog pkt. II. umiddelbart herunder) II. Ønsker vandselskabet at sælge el produceret fra slam, skal dette også ske fra et andet selskab. I det omfang det måtte være muligt at opnå dispensation fra Energistyrelsen fra elforsyningsloven, vil det dog være muligt for vandselskaber selv at nyttiggøre slam til elproduktion med henblik på salg - jf. bekendtgørelsens 3, stk. 2, nr. 1 (citeret ovenfor). Det er ikke nævnt i retningslinjerne, men det vil antageligvis også være muligt at opnå undtagelse fra elforsyningsloven for så vidt angår nyttiggørelse af slam til elproduktion til varetagelse af vandselskabets hovedvirksomhed - jf. pkt. I ovenfor). III. For så vidt angår nyttiggørelse af slam til varmeproduktion er der lidt større spillerum for vandselskaberne. Det anføres under pkt at varmeforsyningsloven gælder for kollektive varmeforsyningsanlæg, og at et spildevandsanlæg er et kollektivt varmeanlæg, hvis anlægget har en varmekapacitet på over 0.25 MW og over halvdelen af energiforbruget anvendes til rumopvarmning/varmt brugsvand eller fjernvarme. Hvis de nævnte betingelser er opfyldte skal varmproduktionen således ske i et andet selskab end vandselskabet. IV. I de tilfælde hvor vandselskabet anvender over halvdelen af varmen udelukkende til varetagelse af vandselskabets hovedvirksomhed og sælger den resterende del som fjernvarme, vil vandselskabet således selv kunne nyttiggøre slam til varmeproduktion. V. Antageligvis gælder det for varmeproduktion at den kan undtages helt fra selskabsgørelse, hvis ministeren skulle fastsætte nye regler efter 2, stk. 5 i varmeforsyningsloven (lbk. nr. 347, 2005 med senere ændringer) 6. 6 Ministeren har fastsat regler - se bekendtgørelse nr. 1332,

5 Da mulighederne for nyttiggørelse af slam i vandselskabet er mest restriktive i forhold til elområdet er der en kort omtale af elforsyningsloven og muligheder for at opnå undtagelse fra denne i det følgende afsnit. 3. Elforsyningsloven Elforsyningsloven (lbk. nr. 506, 2010) finder anvendelse på produktion, transport, handel og levering af elektricitet - jf. lovens 2, stk. 1. Efter 2, stk. 1 kan ministeren dog bestemme, at mindre anlæg eller mindre omfattende aktiviteter som er omfattet af loven, helt eller delvis skal undtages fra lovens bestemmelser. Med hensyn til vandselskabernes muligheder for at sælge el fra nyttiggørelse af slam, kan det nævnes, at Energistyrelsen i en afgørelse fra 2009 med hjemmel i elforsyningslovens 2, stk. 4 (nu stk. 5) har givet dispensation fra kravet efter lovens 37 a, stk. 4 om selskabsgørelse af en gasmotor, der producerede el fra bl.a. biogas fra slamudrådning 7. Afgørelsen blev påklaget til Energiklagenævnet, da klageren ønskede at gasmotoren ikke blot skulle være undtaget kravet om selskabsgørelse men elforsyningsloven i sin helhed efter elforsyningslovens 2, stk. 4. Nævnet hjemviste sagen til ny afgørelse i Energistyrelsen 8. Energistyrelsen traf en ny afgørelse, hvorefter styrelsen afviste kravet om at undtage gasmotoren fra elforsyningsloven i sin helhed. På baggrund af ovenstående sagsforløb kan det ikke udelukkes, at der fremadrettet kan komme tilfælde, hvor nyttiggørelse af slam til elproduktion undtages elforsyningsloven som helhed efter lovens 2, stk. 5. Konklusion Svar på problemformuleringen - må vandselskaber nyttiggøre slam til el- og varmeproduktion? Svaret på problemformuleringen er hverken klart ja eller klart nej, men et nej kombineret med et ja. Mere detaljeret kan resultatet af analysen af regelgrundlaget sammenfattes til følgende: Nyttiggørelse af slam til elproduktion Med de gældende regler er det ikke muligt for vandselskaber at nyttiggøre slam til elproduktion. Det kan kun finde sted i et andet selskab - med mindre der fremadrettet i konkrete tilfælde sker undtagelse fra elforsyningsloven. Nyttiggørelse af slam til varmeproduktion Med de gældende regler er det muligt for vandselskaberne at nyttiggøre slam til varmeproduktion, i det omfang varmen anvendes til varetagelsen af vandselskabets hovedvirksomhed. Det vil også være muligt for vandselskabet at sælge varmen som fjernvarme, hvis spildevandsanlægget har en kapacitet på 0,25 MW eller mindre eller hvis halvdelen eller derunder af den producerede fjernvarme anvendes til rumopvarmning/varmt brugsvand eller fjernvarme. I alle andre tilfælde vil der være krav om etablering af et særskilt selskab for at nyttiggøre slam til varmeproduktion - med mindre der fremadrettet kommer undtagelser fra varmeforsyningsloven. Det forekommer umiddelbart inkonsekvent, at der efter det gældende regelgrundlag skal være en meget kompliceret og vanskelig procedure for at få lov til at nyttiggøre slam til el- og varmeproduktion, når vandsektorloven (også) har til formål at sikre, at vand- og spildevandsforsyning sker med en høj miljømæssig kvalitet. Perspektivering I denne synopsis er det valgt ikke at analysere, hvor vidt der måtte være uoverensstemmelser mellem EU's regler og de nationale regler. Men det skal nævnes, at EU's miljø- og energiregulering lægger op til en mere helhedsorienteret tilgang, end den form for sektorregulering, der er beskrevet i denne synopsis 9. Et konkret eksempel er, at Danmark og de øvrige EU - medlemslande pr. 5. december 2010 skulle have implementeret direktivet om fremme af anvendelse af vedvarende energi 10. I artikel 2, pkt. a) indgår gas fra 7 Se Energiklagenævnet Se note 7. 9 Se eksempelvis Basse Se artikel 27, stk. 1 i Direktiv 2009/28/EF. 5

6 spildevandsanlæg under definitionen på vedvarende energikilder. Det fremgår af samme direktivs artikel 13, nr. 1, at medlemsstaterne skal sikre, "at eventuelle nationale regler om godkendelses-, certificerings- og licensprocedurer, der anvendes på anlæg... til produktion af elektricitet, opvarmning...fra vedvarende energikilder... er forholdsmæssige og nødvendige. Indholdet af artikel 13, stk. 1 indikerer, at de danske regler for nyttiggørelse af slam til el- og varmeproduktion kan være problematiske set i forhold til EU regler 11. På nationalt plan er der en strukturudvikling i gang i vandsektoren mod dannelse af større enheder - både på organisationsniveau og af vandselskabernes fysiske infrastruktur. Dette vil gøre det økonomisk mere attraktivt for vandselskaberne at have lov til at nyttiggøre slam til elproduktion, da der ikke er økonomi i denne nyttiggørelse for vandselskaber med små renseanlæg 12. Alt i alt peger flere forhold i retning af, at det kunne være fordelagtigt for såvel samfundet som de enkelte vandselskaber, hvis der kunne ske en forenkling af regelgrundlaget for så vidt angår vandselskabernes nyttiggørelse af slam til el- og varmeproduktion. 11 Der kan også henvises til affaldsrammedirektivets (Direktiv 2008/98/EF) bestemmelser om nyttiggørelse af affald - se bl.a. direktivets artikel 4 om affaldshierarkiet. 12 Se s i Krüger A/S. 6

7 Litteraturliste Lovgivning mv. - EU og national Bekendtgørelse af lov om elforsyning, lbk. nr. 516 af 20/05/2010. Bekendtgørelse af lov om varmeforsyning, lbk. nr. 347 af 17/05/2005. Bekendtgørelse om vandselskabers deltagelse i anden virksomhed, bek. nr af 14/10/2010. Bekendtgørelse om undtagelse af biogasanlæg og blokvarmecentraler fra kapitel 4 i lov om varmeforsyning, bek. nr af 02/12/2010. By- og Landskabsstyrelsen, Udkast til vejledning om tilknyttede aktiviteter, høringsudkast, J. nr. BLS , d. 2. december Energiklagenævnet, Afgørelse (Elforsyning), klage fra Billund kommune om afslag på ansøgning om dispensation i medfør af elforsyningslovens 2, stk. 4, J.nr.: , 30. november Energistyrelsen, Ansøgning om dispensation af medfør af elforsyningslovens 2, stk. 4 - Billund kommune, J. nr / , 23. april Europa-parlamentet og rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF Europa-parlamentets og rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (affaldsrammedirektivet) Lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold, lov nr. 469 af 12/6/2009. Øvrigt materiale Basse, Ellen Margrethe, Lovgivning på tværs, tak, artikel i bladet "Vedvarende Energi & Miljø", nr. 6 december DANVA, Håndtering af spildevandsslam - Katalog over metoder til behandling og slutdisponering, vejledning nr. 82, DANVA, juni Krüger A/S, Slam Fremtidens renseanlægs energiressource, Forsknings- og udredningsprojekt nr. 17, DANVA,