Regulering af international luftfarts CO 2 -emissioner

Transkript

1 COWI A/S Parallelvej Kongens Lyngby Telefon Telefax ISBN nr.: www Energistyrelsen Regulering af international luftfarts CO 2 -emissioner December 2011

2 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 1 Indholdsfortegnelse 1 Introduktion 4 2 Kort resumé 6 3 Formål og metode Metode 8 4 Generelle tiltag, herunder markedsbaserede og økonomiske systemer Typer af virkemidler Oversigt over virkemidler i udvalgte lande, der påvirker flysektorens CO 2 -emisssioner Kobling af regionale systemer med ETS Luftfart i EU-ETS og konsekvenser ved kobling til andre systemer Mulige koblinger på længere sigt Effekter for selskaberne af EU ETS contra et globalt system Fordeling af omkostninger i EU ETS 27 6 Finansieringspotentiale AGF-rapporten 31 7 Tekniske og operationelle CO 2 reduktionsmuligheder 35 8 Biobrændstoffer til luftfart Beskrivelse af typer af biobrændstoffer Økonomi Efterspørgsel efter flybrændstoffer i fremtiden Biobrændstoffer i transportsektoren i øvrigt 53

3 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 2 9 Appendiks Referencer 56 C:\Documents and Settings\fma\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\Content.Outlook\D4C9SARE\Regulering af luftfartens CO2 final til ens (2).docx.

4 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 3 Forkortelsesliste ASTM AEA AGF AIREG ATA ATAG BWB CDM CEESA CICERO DI EEID EU ETS EU Taupe IATA ICAO ICTSD IEA IMO IMO IPPC IPTA NUAC SAFUG SES UNFCCC VE American Society for Testing and Materials Association of European Airlines UN High-level Advisory Group on Climate Change Financing Aviation Initiative for Renewable Energy Air Transport Association (USA) Air Transport Action Group Blended Wing Body Clean Development Mechanism Coherent Energy and Environmental System Analysis Center for International Climate and Environmental Research Dansk Industri Energy Efficiency Design Index European Union Emissions Trading Scheme Transmission in Aircraft on Unique Path wires International Air Transport Association International Civil Aviation Organization International Centre for Trade and Sustainable Development International Energi Agentur International Maritime Organisation International Maritime Organisation Integrated Pollution Prevention and Control International Parcel Tankers Association Nordic Unified Air Traffic Control) Sustainable Aviation Fuel Users Group Single Europe Sky United Nations Framework Convention on Climate Change Vedvarende Energi

5 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 4 1 Introduktion Den internationale flytransport udleder i dag ca. 2 % af den globale menneskeskabte CO 2. Dette er stigende mod 3 % da sektorens forventede vækstrater er 2-3 % om året. Ud over de direkte emissioner skal der tillægges en indirekte klimavirkning fra flyaktiviteten, som i seneste IPPC-rapport om emnet vurderes at være i størrelsesordenen to til fire gange de direkte emissioner. Dette tal er dog meget usikkert og afhængig af, hvordan den enkelte flyvning foretages med hensyn til rute, højde og lign. 1. Fra 2012 medtager EU emissioner fra flyvninger mellem og til og fra EU-lande i EU's CO 2 -kvotehandelssystem, og i en række andre lande overvejes eller er der truffet beslutninger om nationale initiativer til at nedbringe CO 2 fra flytransport. Der forventes i 2012 at komme pres fra udenlandske regeringer og flyselskaber om at blive fritaget fra EU ETS-ordningen (EU Emissions Trading Scheme) eller om helt at få systemet kendt ugyldigt. Danmark har EU's formandskab i første halvdel af 2012, hvor reduktion af flyenes emissioner vil være på dagsordenen, bl.a. i de internationale klimaforhandlinger i UNFCCC-regi. Energistyrelsen har i 2011 etableret Luftfartforum, som er et forum af interessenter, der arbejder med at opbygge og kvalificere danske holdninger til de internationale forhandlinger om luftfartens CO 2 -udslip i hhv. FN s luftfartsorganisation International Civil Aviation Organization, ICAO, og under selve klimaforhandlingerne. Som led i dette arbejde udarbejder COWI en rapport i samarbejde med forummets medlemmer. Eventuelle holdninger, der måtte komme til udtryk i rapporten afspejler alene forfatternes holdning og ikke Energistyrelsens. 1 I en rapport fra det norske forskningsinstitut CICERO, Luftfart og klima En oppdatert oversikt over status for forskning på klimaeffekter av utslipp fra fly, Jan S. Fuglestvedt, CIENS-rapport anslås det, på baggrund af en gennemgang af den nyeste forskning, at klimaeffekten er 1,2-1,8 gange CO 2 -effekten, hvor effekten er meget høj i de første år og derefter aftagende.

6 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 5 Medlemmerne af Luftfartsforum er: Lars Hasselager, Energistyrelsen (Formand) Rasmus Zink, Energistyrelsen Jens Erik Ditlevsen, Trafikstyrelsen Martin Porsgaard, SAS Dan Banja, Erhvervsflyvningens Sammenslutning, Brian Møllebjerg og Tony Hauboff, Cimber Air Kim Hansen, Thomas Cook Søren Graversen, Starair Per Henriksen; Brancheforeningen Dansk Luftfart / DI Transport Konsulenter: Henrik Duer, COWI Camilla Rosenhagen, COWI.

7 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 6 2 Kort resumé Rapportens formål er at fungere som fælles vidensplatform for myndigheder og branche på de neden for udvalgte emner. Baggrundsnotatet beskriver den aktuelle status på centrale emner, som vurderes som væsentlige i de internationale forhandlinger. De første kapitler gennemgår de centrale markedsbaserede virkemidler til CO 2 - reduktion i flysektoren, som er vedtaget i EU eller undervejs i en række lande (kapitel 4), og det diskuteres efterfølgende i kapitel 5, hvordan det Europæiske CO 2 -kvotesystem kan kobles til andre regioner og systemer med udgangspunkt i allerede besluttede systemer i Australien, New Zealand, Ukraine og Schweiz. Desuden ses på mulige koblinger på langt sigt med lande som Japan og Kina, som overvejer lignende kvotesystemer. I de internationale klimaforhandlinger er der overvejelser om et globalt markedsbaseret system, som kan opkræve kvotebetaling/afgifter fra skibs- og luftfart. Provenuet herfra skal bruges i en grøn klimafond til initiativer i udviklingslandene. Senest på G20-mødet i Frankrig i november 2011 har emnet været behandlet, og der var på mødet opbakning til, at et sådant internationalt system kan være en realistisk mulighed. Status på dette arbejde præsenteres i kapitel 6. I kapitel 7 præsenteres forskellige tekniske og operationelle reduktionsmuligheder nu og frem mod Der eksisterer en lang række muligheder, men der er ikke nye super energieffektive fly på trapperne inden I kapitel 8 ses nærmere på biobrændstof til fly. Udviklingen af 2. generations biobrændstof har modtaget stor offentlig støtte i Danmark i de senere år og en betydelig ekspertise er opbygget. Denne har dog ikke indtil nu været med fokus på udvikling af flybrændstof. Eksperter vurderer, at der ikke i dag produceres bæredygtigt biomasse/brændstof nok til at imødekomme den fremtidige efterspørgsel. Flyselskaberne, bl.a. SAS, fokuserer på en fremtidig produktion af biobrændstof af affald og biomasse produceret bæredygtigt, og har igangsat en række initiativer til at fremme dette. Initiativer, som kan øge det samlede udbud af biobrændstof. Råvarerne er især:

8 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 7 - Alger. Høje forventninger, men stadig i testfasen 2 - Affaldsolier, bl.a. baseret på kokosnøddeolie og andre spiseolier. (På længere sigt også organisk husholdningsaffald 3 ) - Camelina, som er en slags raps. Bruges både til bioethanol og som basis for et syntetisk brændstof Bio-SPK - Jatropha, purgérnødtræ, anses som en lovende kilde. Busken kan vokse på tørre og magre jorde. - Pongamia. Lille træ med nøddeagtige frugter. Kan vokse på meget tørre jorde. 4 - Affaldsprodukter og eksempelvis overskydende træ/biomasse og overskydende afgrøder fra landbrug via Gasificering/Fischer-Tropsch og/eller pyrolysebehandling. 2 Boeing, Honeywell/UOP, Air New Zealand (ANZ), Continental Airlines (CAL), Japan Airlines (JAL), General Electric investerer alle i algebaserede brændstoffer. Testflyvninger i 2009, Continental Airlines, og 2010 EADS. 3 Det danske RENESCIENCE laver biofuel af affald, men ikke specielt til fly. Andre forsøg med brændstof fra husholdningsaffald finder sted i London, Nordlige Californien, Sidney og Rom ifølge nyhed på Jatrofuels.com, 27. september Nævnes især i Australiens/ New Zealands handlingsplaner.

9 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 8 3 Formål og metode Notatets formål er at fungere som fælles vidensplatform for myndigheder og branche på de neden for udvalgte emner. Baggrundsnotatet beskriver aktuel status på centrale emner, som vurderes som væsentlige i de internationale forhandlinger. Eksisterende viden 3.1 Metode Baggrundsnotatet er baseret på eksisterende viden i COWI og i Luftfartsforum, og på nationale og internationale rapporter og udredningsarbejder. Notatet er af faktuel, deskriptiv karakter og giver et øjebliksbillede. Der er primært fokus på den internationale lufttransport, ligesom det udelukkende er regulering af drivhusgasser, der beskrives. Dette er noget af en begrænsning, da f.eks. NO x -udslip også kan have en klimaeffekt. Input Væsentlige input og informationer er givet af deltagerne i Energistyrelsens Luftfartsforum. Desuden er der gjort brug af en række webbaserede søgninger for at gøre statusbeskrivelserne så opdaterede som muligt, især angående andre landes initiativer og strategier. Disse udvikler sig for øjeblikket måned for måned Betydning af øvrig klimaeffekt af flyvninger Den del af flyvningernes klimaeffekt, som ikke direkte er knyttet til brændstofforbruget, og dermed CO 2 -udslippet, behandles ikke i dette notat. Det skyldes primært, at det ikke behandles i nationale og internationale reguleringer og forhandlinger sammenholdt med, at der nogen usikkerhed om de faktiske effekter af den øvrige klimaeffekt. I et notat fra Transportministeriet fra oktober 2011 fremgår det, at ny forskning peger på, at CO 2 -emissionen fra fly nok bør ganges med et tal i størrelsesordenen cirka 2 for at finde den 'sande' klimaeffekt. Til sammenligning mener man, at faktoren for vejtransport er i størrelsesordenen 1,5 5. Figuren nedenfor er taget fra CICEROs (Center for International Climate and Environmental Research ) oversigtspapir om klimaeffekter fra flytrafik, 2011: 5 Udviklingen i luftfarten og miljøet. Notat af 18. oktober 2011, Transportministeriet.

10 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 9 Kilde: CICERO, Luftfart og klima - En oppdatert oversikt over status for forskning på klimaeffekter av utslipp fra fly, 2011 En artikel fra 2009 af en række IPCC-rapportforfattere konkluderer bl.a.: These new results indicate that aviation represents a 3.5% share of total anthropogenic forcing in Også her understreges dog den store usikkerhed. 6 Atmospheric Environment, Artikel vedr. opdatering af nye resultater af en række forfattere, som også er forfattere på IPCC's rapporter. Aviation and global climate change in the 21st centurydavid S. Lee, David W. Fahey, Piers M. Forster, Peter J. Newton, Ron C.N. Wit, Ling L. Lim, Bethan Owena, Robert Sausen

11 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 10 4 Generelle tiltag, herunder markedsbaserede og økonomiske systemer Kortlægning I dette kapitel gennemgås eksisterende reguleringer af luftfartens CO 2 - udledning i forskellige lande og regioner. Kortlægningen omfatter især markedsbaserede systemer, f.eks. det planlagte kvotesystem i New Zealand, som fra 2015 skal omfatte alle sektorer, økonomiske reguleringer relateret til CO 2 - udslip, f.eks. brændstof, eller CO 2 -afgift som foreslået i Australien, CO 2 - eller brændstofrelaterede afgifter på billetter o.l., samt evt. andre nationale reguleringer af luftfarten med væsentlige konsekvenser for udledningen af CO 2. Kina, USA og Japans CO 2 -regulering medtages med fokus på systemernes relation til EU's CO 2 -kvotehandelssystem. Der vil så vidt muligt blive skelnet mellem tiltag, som retter sig mod flyselskaberne/kunderne, og de tiltag, som retter sig mod flyproducenterne. Baggrund Baggrunden for EU-Kommissionens interesse for klimatiltag inden for luftfarten illustreres af grafen nedenfor, hvor det fremgår, at flysektoren står for langt den største relative stigning i CO 2 -udslippet siden Af IEAs (Det Internationale Energi Agentur) Energy Technology Perspectives 2010 fremgår desuden, at flytransport i dag er mere CO 2 -intensiv end de øvrige transportformer. De mest energieffektive fly har dog emissioner pr. passager-km på linje med vejtransport. Figur 4-1 CO 2 -emissioner fordelt på sektorer i EU EU-27 GHG Emissions by Sector as an Index of 1990 Levels 250 International Aviation 200 Energy % Index: 1990 = Industrial Processes Agriculture Waste 50 Transport* Total** Kilde: Præsentation af EU-Kommissionen. Jos Delbecke, 9. juni 2011

12 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 11 Den internationale flyorganisation ICAO forventer en yderligere flerdobling af emissionerne over tid, hvis der ikke foretages væsentlige ændringer af den nuværende udvikling. 7 Både ICAO og IATA (International Air Transport Association) har dog mål om en "CO 2 -neutral" udvikling" i sektoren fra 2020, som i tiden efter skal resultere i konstante/faldende udledninger. Noget som i givet fald vil dæmpe den forventede stigning. ICAOs modelleringsresultater for forventet, fremtidigt brændstofforbrug er illustreret i figuren nedenfor. Figur 4-2 Forventede stigninger i flyselskabernes brændstofforbrug, både indenrigs og udenrigs. Baseret på forskellige ICAO-modelleringer. Kilde: ICAO, 12. maj Gregg Flemming et.al. ACEP modeling and database Task Force. ICAO Goal Assessment results. Geografisk dækning Målgruppe 4.1 Typer af virkemidler CO 2 -virkemidlerne kan være globale, regionale og nationale, og i nogle tilfælde lokale. Eksisterende virkemidler er nationale, med undtagelse af EU's kommende CO 2 -handelssystem. Virkemidlerne kan omfatte både nationale og/eller internationale flyvninger. Virkemidler kan rettes især mod 1 Flyproducenter ("P" i tabellen nedenfor). Her vil der ofte være tale om tekniske virkemidler, og evt. frivillige aftaler. 7 IATA 2009, Technology Roadmap Report, third edition.

13 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 12 2 Flyselskaber/passagerer. ("S" i tabellen nedenfor). Her kan der både være tale om markedsbaserede virkemidler, subsidier/ afgifter, handelssystem eller tekniske krav/krav om løbende effektivitetsforbedringer. Virkemidlets karakter Her ses på, hvad og hvordan der reguleres, f.eks. afgift per billet/afstand/billetklasse og lign., emissionsafgift, brændstofafgift, hvem der er omfattet (flyselskaber eller den enkelte flyvning), hvordan der moniteres mv. Nedenstående figur giver en kort oversigt over virkemiddelkarakteristika. Tabel 4-1 Katalog med eksempler på virkemidler Type virkemidler Karakteristika Kommentarer Markedsbaserede 1 Cap and Trade Med/uden fly (S) Kyoto-protokollen fastlægger et samlet globalt handelssystem for alle deltagerlande, omfattende handel med Kun få omfatter eller påtænkes at omfatte luftfart (EU internationale, og New Zealand og Australien for nationale flyvninger). nationale udledningsrettigheder mellem Annex1-lande. Herudover mulighed for handel med CO 2 - reduktionskreditter og Green Investment Schemes. 2 Brændstofskatter(S) Afgift på brændstof til luftfart Udelukkende på indenrigsflyvninger 3 Subsidier (S) F.eks. offentlige køb af 'grønne' rejser? 4 Subsidier (P) Svær, store subsidier, til dels skjulte 5 Passagerafgifter Differentieret eller reflekterende flyvningens længde Tekniske 6 Effektivitetsmål (S) Brændstofforbrug Ingen eksempler inden for luftfart IATA og ICAO har dog ikke-bindende målsætninger 7 Effektivitetsmål (P) Brændstofforbrug Ingen eksempler inden for luftfart 8 Tekniske krav (S) Brændstoftyper, motortyper, emissionskrav Findes f.eks. i form af støj- og emissionskrav i lufthavne 9 Tekniske krav (P) Ingen eksempler inden for luftfart Operationelle 10 Frivillige aftaler (S) Aftale om årlige effektivitetsforbedringer 11 Frivillige aftaler (P) Ingen eksempler 12 Offentligt-privat F.eks. alternative brændstoffer F.eks. som led i grøn vækst-satsning samarbejde (P+S) 13 Forskning (P+S) F.eks. alternative brændstoffer F.eks. store EU-projekter 14 Mellemstatslige aftaler Aftaler om samarbejde. Bedre flyledelse, effektiv udnyttelse af luftrum, Single European Sky

14 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner Oversigt over virkemidler i udvalgte lande, der påvirker flysektorens CO 2 -emisssioner Luftfartens energiforbrug og CO 2 -emissioner reguleres i dag i begrænset omfang. Indsatsen for øget energieffektivitet og reducerede CO 2 -udledninger har primært været drevet af markedet og af flyselskabernes interesse i at reducere brændstofomkostningerne, herunder i lyset af udsigten til stigende oliepriser. Udgifter til brændstof udgør op mod en tredjedel af de samlede omkostninger 8. Reguleringen af international luftfart er primært henlagt til ICAO. I en dansk sammenhæng udgør den internationale luftfart hovedparten af flyvningerne. Vi beskriver ikke her den danske regulering på indenrigsluftfart. Nedenfor gives en oversigt over generelle hovedvirkemidler i forskellige regioner. Bortset fra EU ETS fra 2012 omfatter ingen CO 2 -handelssystemer i dag flytrafik. Er et CO 2 -handelssystem etableret, kan emissioner fra flytrafik dog efterfølgende lettere inkluderes, som det er set i EU, og derfor medtages også de mere generelle systemer. Der er ikke fundet lande med betydelige skatter på flybrændstof. I nogle lande er afgiftssystemet dog på plads, men satserne er meget lave, f.eks. i USA. Passagerafgifter er mere udbredte. I 2011 er der seks af de 27 EU-lande, der har passagerafgifter på flytrafik: Storbritannien, Tyskland og Østrig og i mindre grad Irland, Frankrig og Italien. Flere lande har afskaffet afgiften: Holland, Belgien, Danmark og snart også Irland. Provenuet er ingen steder øremærket til klima og miljø 9. 8 IATA, Jet Fuel Price Monitor, og How Higher Fuel Prices Affect Aviation, 2008 af Abacus 9 Passagerafgifter i Europa. Notat CHP august Ikke offentliggjort.

15 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 14 Tabel 4-2 Væsentligste CO 2 -virkemidler i udvalgte lande, som allerede har eller kan inkludere luftfart. Land Type af tiltag Kort beskrivelse Kommentarer EU CO 2 - handelsmekanisme International flytransport i og til og fra EU er omfattet af CO 2 -handelssystem fra januar Fra 2013: Gratis tildeling af 82 % af historiske udledninger (2005) + 3 % i reservefond, Juridisk bindende. Udenlandske selskaber ved 'tilsvarende foranstaltninger' i deres hjemlande kan undtages. EU-domstolens generaladvokat vurderer ETS i overensstemmelse med international lov. Single European Sky Primært til formål at forbedre fremkommeligheden i EU's luftrum, men også at nedbringe CO 2 -udledningerne ved mere effektiv afvikling af flytrafik Norge EU ETS, afgift Norske fly omfattes af EU ETS. Luftfartsaftale med EU og USA.. 10 Ukraine EU ETS Frivilligt tilsluttet sig EU's CO 2 kvotesystem inkl. inklusion af flysektoren. Schweiz EU ETS Besluttet at lave et link til EU's CO 2 - kvotesystem inkl. inklusion af flysektoren, som overbygning på eget nationalt kombineret ETS - CO2-afgiftssystem. USA Brændstofafgifter, andre afgifter Beskedne brændstofafgifter men en lang række andre skatter og afgifter på flybrændstof + SESAR (Single European Sky ATM Research) program. Ambitiøst forskningsprogram, som understøtter SES. Delvist finansieret af industrien Mange lufthavne. CO 2 -afgift på indenrigsflyvninger, svarende i 2011 til ca. 270 NOK/ton CO 2. (35 EUR/ton CO 2 ) Ønsker bredere klimasamarbejde med EU Federal lov om CO 2 - handelsmekanisme forsinket, Eksisterende/kommende kvotesystemer Biobrændstoffer. Føderalt CO 2 -reguleringsforslag forventes fremlagt i foråret Det Californiske CO 2 -handelssystem vedtaget, og forventes igangsat i Elselskaber i det nordøstlige USA har etableret et frivilligt CO 2 -kvotesystem. RRGI: Connecticut, Delaware, Maine, New Hampshire, New Jersey, New York, Vermont, Massachusetts, Rhode Island and Maryland Nyt vestamerikansk system på vej, WCI: Arizona (USA), California (USA), New Mexico (USA), Oregon (USA), Washington (USA), Utah (USA), Montana (USA), British Columbia (Can), Manitoba (Can), Ontario (Can), and Quebec (Can). 11 Manglende godkendelse af hidtidige forslag til federal lov om CO 2 -kvoter i senatet. Omfatter endnu ikke luftfart 10 Aftalen indebærer at norske flyselskaber får samme konkurrencevilkår over for USA som flyselskaber fra EU-landene. Kilde:DN.no, og Samferdselsdepartementet i Norge. Desuden Den norske flybranches seneste strategi: Rapporten «Bærekraftig og samfunnsnyttig luftfart»juni

16 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 15 Land Type af tiltag Kort beskrivelse Kommentarer Kina National plan for at Nedbringe klimagasudledning med tilhørende målsætninger for Overvejelser om cap and trade Japan CO 2 - handelssystem udskudt Kina har april 2011vedtaget en national plan for reduktion af CO 2 -intensiteten i den økonomiske aktivitet. Intensiteten skal reduceres % i 2020 i forhold til For luftfart skal luftfartselskaberne reducere CO 2 -emissionen med 22 % i samme periode. 12 Tilkendegivelser om indføring af cap and trade "pilotsystemer" i seks kinesiske regioner, herunder evt. for luftfart 13, herunder de fire millionbyer(beijing, ChoRegngqing, Shanghai and Tianjin) og to provinser (Hubei and Guangdong) 14 Sommer Handles for ca Yen/ton CO (12,7 EUR/ton CO 2 ) Kina fremhæver dette tiltag som En 'tilsvarende foranstaltning', der bør muliggøre fritagelse for EU's CO 2 -hvotesystem. Kina mener også, at de generelt skal undtages ilandenes hårde CO 2 - regulering, jf. Kyoto-protokollens bestemmelse om common but differentiated responsibility. Dog ambitiøse nationale effektivitetsmål i femårsplanerne, senest den 12. plan fra marts Regulering og CO 2 -mål under pres pga. evt. nedlukning af A- kraft. Tokyo har forpligtende system Ny lov forsinket/ikke vedtaget i "Upper house". Tokyo har obligatorisk system Luftfart ikke omfattet Sydkorea New Zealand Australien CO 2 -kvotesystem inkl. nationale flyvninger CO 2 - handelssystem fra 2015 for fly + offentlig støtte til udvikling og test af bioflybrændstof Afgift på flybrændstof Kommende CO 2 - handelsmekanisme, suppleret med tilsvarende CO 2 -afgifter på flybrændstof Forhandlinger trækker i langdrag. Opstart ikke endelig fastlagt. Generelt CO 2 -kvotesytem fra Handelssystemet skal omfatte en lang række sektorer. Bl.a. CO 2 -kreditter knyttet til brændstofsalg - også flybrændstof til nationale flyvninger 16. Relateret til CO 2 indhold. Der er pålagt 3,556 cent/l flybrændstof anvendt til national luftfart. (2,75 Eurocent/liter svarende til 31,5 Euro/ton CO 2 ) En CO 2 afgift på emissioner fra national luftfart pålægges brændstof fra Afgiften afløses af et kvotesystem, når dette indføres. Afgiften fastlægges til AUD 23 i 2012, stigende til AUD 25,4 i Fra 2015 reguleres afgiften hver Visse sektorer omfattet tidligere. Emissions from fuel used for international aviation and most marine transport are exempt from the scheme, consistent with the Kyoto Protocol. However, some large domestic users of jet fuel have decided to voluntarily enter the ETS 17. Vedtaget i Underhuset 12. oktober China Daily USA, 17. oktober Europe moves to limit aviation emissions, China follows. Melanie Hart, Center for American Progress, August 1, Kilde: Japansk nyhedsside på: 16 Yderligere oplysninger bl.a. e.g. Liquid fossil fuel suppliers obligations: Reporting emissions and surrendering NZUs, fundet dec Climate Change Information New Zealand. Frequently asked questions: Liquid fossil fuels, dec. 2011

17 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 16 Land Type af tiltag Kort beskrivelse Kommentarer sjette måned baseret på forrige halvårs internationale kvotepris. CO 2 -afgiften lægges oven i den eksisterende flybrændstofafgift, som derfor stiger fra 3,556 cent til 10,16 cent/liter i (2,75 Eurocent til 7,9 Eurocent/liter svarende til 31,5-90,5 Euro/ton CO 2 ) UK Passagerafgift GBP/billet afhængig af flyvningens længde og billetklasse 19 ( EUR/billet) Forhøjelser i den eksisterende afgift gennemført og Tyskland Passagerafgift EUR 8-45 afhængig af flyvningens længde 20 Indført Tabel 4-3 Internationale luftfartsorganisationers strategier Organisation Type af tiltag Kort beskrivelse Kommentarer ICAO Klimahandlingsplan Årlige effektivitetsforbedringer (2 % årlig effektivitetsforbedring vedr. brændstof), en stabilisering af udslippet globalt i 2020 og en halvering i 2050 i forhold til IATA Klimastrategi 1,5 % årlig brændstofeffektivitetsforbedring, loft over CO2 emission fra 2020, og halvering af udledningerne i 2050 i forhold til 2005 Danske Flybranche og flyindustri En række tiltag, som der støttes op om bredt blandt selskaber og organisationer Støtter op om EU ETS og internationale aftaler, som ikke er konkurrenceforvridende. Støtter op om Single European Sky Støtter udvikling af bæredygtigt biobrændstof Handlingsplanen er ikke bindende for selskaberne/landene Ikke bindende for selskaberne, identificerer en række mulige teknologier og virkemidler I de seneste år har flyselskaberne været mærkede af den økonomiske krise (og askesky), hvilket vanskeliggør indførelse af ny regulering for flyemissioner med betydelige omkostninger for flyselskaberne. Det kan være en delforklaring på, at den del af systemerne er forsinkede/udskudt eller underkastet meget langvarige politiske forhandlinger. Flybrændstof for selskaber som fortrinsvis flyver udenrigs, er generelt undtaget moms, og brændstofafgifterne er lave. 21 Der tillægges dog ofte en række andre skatter og afgifter, der kan udgøre en betydelig del af den samlede billetpris. I boksen nedenfor gengives de senest tilgængelige beregninger af meromkostningen for flypassagerer af EU's CO 2 -kvotehandelssystem, som oplyst af EU-Kommissionen. Der antages i eksemplet en forholdsvis lav CO 2 - kvotepris på 12 EUR/ton CO 2, med henholdsvis lav og høj overvæltning af omkostningerne i billetpriserne For øvrige selskaber skal der betales moms af flybrændstof i Danmark.

18 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 17 Antages i stedet en CO 2 -kvotepris på f.eks. 20 EUR/ton CO 2, vil omkostningerne for passagerne være højere end vist nedenfor. Boks 4-1 Forventede passageromkostninger af EU's kvotehandelssystem, som de er fremlagt på ICAO møde i september 2011 af EU-Kommissionen Low og High cost case henviser til henholdsvis lav og høj overvæltning af kvoteprisen i billetpriserne. ICAO De vigtigste aktørers foretrukne virkemidler ICAO er den centrale internationale organisation, i forhold til at foreslå og opnå enighed om en international regulering af luftfarten. På et high-level møde op til COP 15 i 2009 blev ICAO bl.a. bedt om at arbejde for en global aftale for sektoren, som bl.a. indeholdt reduktionsmål, opgørelsesmetoder, fuld geografisk dækning (både indenrigs- og udenrigsflyvninger), analyse af tiltagenes effekter på andre politikker og mål, opgørelse af omkostningseffektivitet, brug af indkomsten fra virkemidlet, tilknytning til andre CO 2 -markeder, administration og minimering af konkurrenceforvridning. På ICAO Assembly 2010 blev Resolution A37-17/2 om ICAO s politik og praksis vedrørende reduktion af luftfartens påvirkning af klimaforandringer vedtaget. Resolutionen indeholder en række tiltag, som sammen skal medvirke til reduktionen af luftfartens CO2-emissioner: 2 % gennemsnitlig forbedring af fueleffektivitet indtil 2020 Hensigtserklæring om fortsat forbedring af fueleffektivitet på 2 % indtil 2050 Hensigtserklæring om at stræbe mod CO 2 -neutral vækst fra 2020, under hensyntagen til udviklingslandene. F.eks. kan nogle lande have mere ambitiøse mål, hvilket kan kompensere for lande, hvor målet ikke kan nås Medlemslandene skal indsende actionplans til ICAO fra 2012 om deres CO-emissioner

19 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 18 "De minimis bestemmelser" om at lande med under 1 % af den internationale luftfartsaktivitet ikke skal indsende actionplans eller indgå i ordninger om markedsbaserede mekanismer Udvikling af rammer (framework) for markedsbaserede mekanismer, dvs. kvotehandel, afgifter, skatter eller off sets Opfordring til medlemsstaterne om at indgå i bilaterale eller multilaterale drøftelser om at opnå enighed om markedsbaserede mekanismer EU bakkede generelt op om resolutionen og lagde vægt på, at begrebet mutual agreement om etablering af markedsbaserede mekanismer ikke var en del af resolutionen længere. Dette begreb var den væsentligste årsag til, at Europa tog generelt forbehold for resolutionen fra ICAO Assembly i EU havde dog også en rækker reservationer. Eksempelvis blev hensigtserklæringen om CO 2 -neutral vækst fra 2020 anset som utilstrækkelig idet EU har foreslået en 10 % reduktion i 2020 i forhold til 2005 niveauet. Endvidere kunne resolutionen under ingen omstændigheder fortolkes, så mutual agreement skal være en forudsætning for markedsbaserede mekanismer, hvorved EU s kvotehandelssystem for luftfart ville kræve accept fra andre lande. Herudover pegede EU på, at De minimis bestemmelserne ikke er i overensstemmelse med EU s kvotehandelssystem, idet EU s system indeholder minimumsbestemmelser for operatører- ikke lande. En række lande, herunder Kina, Brasilien, Indien og Saudi Arabien, tog forbehold for dele af resolutionen, som de fandt for restriktiv overfor luftfarten og uforenelig med behovet for vækst i disse lande. UNFCCC I UNFCCC forhandles der ikke om konkrete virkemidler, men generelt om behovet for at lade sektoren blive omfattet af en reduktionsforpligtigelse. Forhandlingerne har generelt været træge, idet en række toneangivende udviklingslande alene ønsker, at det skal være de industrialiserede lande, som påtager sig en forpligtigelse. Heroverfor står de industrialiserede lande og peger på, at der er tale om en global sektor, hvor emissionerne ikke kan føres til specifikke lande, sammenholdt med at det vil bryde ICAO s princip om lige konkurrence vilkår, hvis forpligtigelser alene omfattede specifikke lande. Trods den megen modstand, er det på COP17 imidlertid lykkedes landene at blive enige om at fortsat at drøfte emnet frem til COP18 i 2012 med henblik på at nå til enighed om en beslutning. IATA IATA lægger sig ret tæt op af ICAOs tilgang. IATA har mål om brug af 10 % alternative brændstoffer fra I princippet positiv over for et globalt CO 2 - kvotehandelssystem for fly, under forudsætning af at pengene reinvesteres i tiltag til at nedbringe sektorens CO 2 -emissioner. IATA forestiller sig et system idriftsat fra 2020 og ønsker øget offentlig finansieret støtte til forskning i energieffektive fly og til udvikling af bæredygtigt biobrændstof. 22 Dette indebærer 22 IATA 2009, Technology Roadmap Report, 3. Edition.

20 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 19 ureguleret vækst i emissionerne frem til 2020, herefter en årlig effektivitetsforbedring på 1,5 % og et langsigtet mål om en 50 % reduktion i 2050 i forhold til 2005-niveauet. USA USA er i princippet for international markedsbaseret regulering, og for at bruge CO 2 -kvotehandel som instrument til regulering af flysektorens CO 2 -udslip. Den amerikanske luftfartsorganisation ATA, har dog på vegne af de amerikanske flyselskaber, anlagt sag ved Europadomstolen, fordi de vurderer, at EU-ETS for fly strider mod Chicagokonventionen fra 1944, der bl.a. understreger landenes råderet over eget luftrum. 23 Repræsentanternes hus stillede i oktober 2011 forslag om, at amerikanske luftfartsselskaber skal forbydes at deltage i EU ETS. Det amerikanske rumforskningsprogram, NASA, er omdrejningspunkt i USA s mere tekniske udviklingsindsats "Green Aviation", som består af en række forskningsprogrammer: "Through green aviation, NASA is helping create safer, greener and more effective travel for everyone. Our green aviation goals are to enable fuel-efficient flight planning, and reduce aircraft fuel consumption, emissions and noise. NASA aeronautics' four research programs conduct fundamental, cutting-edge research into new aircraft technologies, as well as systems-level research into the integration of new operations concepts and technologies into the Next Generation Air Transportation System (NextGen). A fifth program manages a portfolio of wind tunnels and other testing facilities (icing, propulsion), flight research and support aircraft, and the evolution of test technologies at NASA centers around the country". Kilde: Welkomstsiden, besøgt 20 november 2011 American Airlines har annonceret indkøb af effektive fly som en modforanstaltning til EU's CO 2 -kvotelov. Hvis sådanne indkøb/tekniske initiativer evt. accepteres i stedet for CO 2 -kvoteomfattelse, kan EU- kvotesystemet få et mere begrænset potentiale, og det kan bliver svært at gøre det globalt (se mere i kapitel 6). EU EU har siden 2007 haft et CO 2 -kvotesystem, som omfatter en lang række brancher og sektorer, og dermed dækker en stor del af CO 2 -udslippet i EU. En stor del af CO 2 -kvoterne auktioneres. Når flyselskaberne i 2012 bliver en del af systemet tildeles de gratis en del af kvoterne, resten må de købe i "det store" EU-CO 2 -kvotesystem. Øvrige virksomheder må ikke købe af de kvoter, der er afsat til flyselskaberne. I afsnit 5.1 er kvotesystemet kort beskrevet. EU s internationale linje genfindes bl.a. i Rådskonklusionerne fra EU's Miljøråd 24. Heraf fremgår, at carbon pricing på skibs- og flytransport er en poten- 23 Airline Maneuvers Intensify as E.U. Cap on Jet Emissions Looms IB RAHIM of ClimateWire, May 31, Klima-, Energi- og Bygningsudvalget , KEB alm. del Bilag 7, Offentligt, 27. september 2011, og ECOFIN Samlenotat af 21. september 2011.Folketinget.

21 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 20 tiel finansieringskilde, og at et videre arbejde i FN s søfartsorganisation (IMO) og FN s luftfartsorganisation (ICAO), er nødvendigt med henblik på at udvikle en global ramme, idet behovet for at tage hensyn til nationale budgetregler og UNFCCC principper i relation til anvendelse af et potentielt provenu understreges. EU's Miljørådet opfordrede COP-formandskabet til at skabe enighed om at bringe processen om kilder til international klimafinansiering videre. Kina Indien Den kinesiske position i forhold til EU's kvotesystem for fly er skeptisk. Af Nyhedsbureauet Reuters fremgår det, at generalsekretæren i China Air Transport Association (CATA), har opfordret de kinesiske flyselskaber til ikke at samarbejde med EU-ETS 25. CATA vurderer, at EU-CO 2 -kvotesystemet vil koste kinesiske flyselskaber 800 million yuan ($123 million) i 2012 og det tredobbelte i Organisationen opfordrer den kinesiske regering til at iværksætte "gengældelsesforanstaltninger". Indiens modstand mod EU-CO 2 -kvotesystemet blev markeret tydeligt på et møde i Indien på ICAO s råd (Council) den 2. november 2011, hvor en række lande blev enige om at kritisere EU ETS jf. "DELHI-beslutningen". Beslutningen er en erklæring underskevet af ca. 20 lande, herunder, Indien, Kina og USA, som går imod det kommende EU-CO 2 -handelssystem for fly Pointer fra regulering af nærtstående brancher På linje med international luftfart har det også vist sig vanskeligt at gennemføre effektiv international regulering af udledningen af CO 2 på andre transportområder. På vejtransportområdet er der gennemført en række nationale tiltag, omfattende økonomiske styringsmidler, planlægning og investeringer i infrastruktur for vej og banetransport. Internationalt er der en del paralleller mellem politikudvikling og diskussioner på tværs af vejtransport, søfart og luftfart. Vejtransport. Her har fokus i beslutninger om international regulering (EU) været på bilproducenterne. Her er der, i takt med skærpede politiske ønsker til reelle fremskridt med mindre CO 2 /km, set en reguleringsindsats, der har bevæget sig væk fra frivillige aftaler og til definerede bindende præstationsnormer hos producenterne. Dette har haft en betydelig effekt på effektiviteten af nye biler på markedet. Normerne suppleres af brændstofafgifter. Skibsfart. I FN s søfartsorganisation, IMO, er muligheden for at etablere et globalt bindende markedsbaseret virkemiddel blevet diskuteret i flere år. Danmark har presset på for en sådan løsning, og herunder støttet etablering af en International Klimafond med delvis finansiering via et bidrag der på- 25 " The head of the country's aviation industry group said". Artikel af David Stanway, Beijing, Kina.

22 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 21 lægges skibsbrændstof 26. Det har hidtil ikke været muligt at opnå enighed om et markedsbaseret virkemiddel, og IMO s arbejdehar foreløbigt lagt hovedvægten på henholdsvis EEDI 27 (Energy Efficiency Design Index), en effektivitetsstandard, for nye skibe samt frivillige tiltag. Erfaringerne indikerer altså, at transportsektoren og organisationerne inden for transportområdet foretrækker tekniske reguleringer, f.eks. i form af energieffektivitetskrav, frem for økonomiske og markedsbaserede virkemidler. Tilsvarende er det også vanskeligt for stater at nå til international enighed om afgifter og markedsbaserede instrumenter set i forhold til at opnå enighed om tekniske krav og standarder. 26 REDUCTION OF GHG EMISSIONS FROM SHIPS. The International Greenhouse Gas Fund strengths and weaknesses. Submitted by Cyprus, Denmark, the Marshall Islands, Liberia, Nigeria, the Republic of Korea and the International Parcel Tankers Association (IPTA), 20. maj et bindende krav til nye skibes energieffektivitet i form af et indeks.

23 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 22 Muligheder og begrænsninger 5 5 Kobling af regionale systemer med ETS På baggrund af kortlægningen af eksisterende og planlagte nationale og regionale systemer vurderes i dette kapitel muligheder og begrænsninger for at koble EU s kvotesystem med de øvrige markedsbaserede CO 2 -reguleringssystemer, som enten er besluttede eller på vej. I kapitel 4 er nævnt en del af de systemer, som er undervejs/besluttede, og som eventuelt kan kobles til EU ETS på et senere tidspunkt. 5.1 Luftfart i EU-ETS og konsekvenser ved kobling til andre systemer Konsekvenser i ETS Inddragelse af luftfart i EU ETS betyder, at flyoperatører skal erhverve CO 2 - kvoter og overdrage disse svarende til deres udledninger af CO 2 fra hver flyvning. Kvotesystemet medfører, at billetprisen øges på de omfattede ruter. Hvor meget de øges, afhænger af konkurrencesituationen, men især på de ruter, som har en relativ høj konkurrenceintensitet, må en væsentlig del af kvoteomkostningerne forventes overvæltet på billetpriserne ifølge økonomisk teori. Dette indebærer dels en vis reduktion i antallet af rejsende, dels et merprovenu fra billetsalget. I 2012 udstedes kvoter svarende til 97 % af luftfartens 2005-udledninger og fra %. 85 % af kvoterne udstedes gratis til flyselskaberne det første år faldende til 82 % af kvoterne fra Flyselskabernes udledninger er dog steget siden 2005, som er basisåret, og på baggrund af sektorens vækst i de mellemliggende år skønnes gratistildelingen i 2012 reelt at udgøre ca. 60 % af kvotebehovet. Tidligere analyser, udført af COWI, indikerer, at luftfartselskaberne kan optjene et nettooverskud ved gratis tildeling af kvoter over % 28, så i starten af systemets levetid kan det gennemsnitligt forventes at være nogenlunde neutralt i forhold til selskabernes bundlinje 29. Medlemsstaterne opnår et provenu 28 COWI har udarbejdet en analyse, hvori der konkluderes bl.a., at der er en "break-even", det vil sige, at systemet er omkostningsneutralt for selskaberne ved en tildeling af gratiskvoter på henholdsvis 60 % og 70 % alt efter systemets geografiske dækning. Jo større geografisk dækning, jo bedre for de europæiske flyselskaber. 29 Miljøstyrelsen: EU Emission Trading System og konsekvenser for dansk luftfart. COWI, december 2006.

24 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 23 fra salg af 15 % af kvoterne, mens de yderligere 3 %, som auktioneres fra 2013 indgår i en reservepulje. Medlemslandene er blevet opfordrede af EU Kommissionen til at anvende provenuet til klimatiltag, herunder inden for transportsektoren. Optag i EU ETS Situationen i efteråret 2011 er, at der ikke umiddelbart er andre eksisterende systemer, ud over det ovennævnte system i Schweiz, som på kort sigt kan kobles til EU ETS. Norge og Ukraine bliver en del af EU ETS-ordningen, som den er, og der er derfor ikke brug for en særlig 'kobling'. Virksomhederne indgår på lige fod. De New Zealandske og Australske ETS-systemer er selvstændige systemer, men det er nærliggende at tænke sig, at disse to systemer kan kobles, så der kan købes kreditter på tværs af systemerne. Når systemerne er fuldt implementerede efter 2015, og en nogenlunde stabil CO 2 -kvotepris giver et pålideligt markedssignal, er det muligt at koble disse systemer med EU ETS. I det Australske og New Zealandske system forventes en CO 2 -kvotepris på ca. 20 USD, hvilket er meget sammenligneligt med det forventede prisniveau under EU-ETS i perioden Stort indgreb Koblingen af ETS-systemer på tværs af regioner kan være et større politisk indgreb, som lægger bindinger på en række tilknyttede politikområder, inden for klima, energi og økonomisk politik i mange år. De bedste forudsætninger for en kobling mellem systemer er en nogenlunde ens CO 2 -kvotepris. Er der tale om et 'billigt' og et 'dyrt' system, må der forventes stor modstand hos virksomhederne i det "billige" system, mod at blive linket til det 'dyre' system, i det der må forventes opkøb af kreditter i det billige system, indtil priserne i de to systemer er på ca. samme niveau. Der er dog mulighed for at lave opkøbsbegrænsninger, mellem de to systemer. Nationale politikker Mål Nationale/regionale politikker påvirker prisen og kvotesystemets stabilitet og kan dermed som afledt effekt påvirke stabiliteten i tilkoblede systemer. Et eksempel fra Europa er, at EU-kommissionen overvåger effekten på kvotesystemet, bl.a. for at undgå, at CO 2 -kvotemarkedet bliver undermineret af energieffektiviseringsmålene. (Energieffektivisering driver CO 2 -kvoteprisen nedad). En forhøjelse af EU s CO 2 -reduktion fra 20 til 30 % i 2020, som foreslået af bl.a. EU's klimakommissær vil understøtte både CO 2 -markedet og energieffektivisering, fordi der simpelthen ville være færre CO 2 -kvoter tilgængelige, hvilket vil forhøje prisen. Hvis EU ETS-ordningen var koblet til et andet system, ville det indirekte også betyde prisstigninger i dette system, da flere virksomheder fra EU-landene vil købe kvoter i det andet tilkoblede ETS-system. Prissvingninger På trods af, at EU ETS-ordningen er et 'modent system', er det i efteråret 2011 ramt af prisfald af en sådan størrelse, at det giver usikkerhed om, hvorvidt systemet vil medvirke til at sætte nye reduktionstiltag i gang. Europaparlamentet overvejer at foreslå en stramning af kvotemængden. (i øjeblikket er prisen ca.

25 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 24 EUR 9 pr. ton). 30 Europaparlamentets transportkomité, har eksplicit foreslået et mål for flyselskaberne på - 30 % i 2020 i forhold til 2010, men dette støttes ikke af EU Kommissionen 31. EU-Kommissionen har foreslået at tilbageholde nogle CO 2 -kvoter i tredje fase af EU ETS (fra 2013) for at højne CO 2 -prisen. Det er usikkert, hvor mange kvoter der i givet fald skal tages ud af ordningen. Regler for hvordan en sådan mulig indgriben i systemet kan tillades og håndteres er ét af de mange elementer, som må være på plads før en evt. kobling. For at markedet skal kunne fungere bedst muligt, er det vigtigt, at mål og rammer er kendte en del år frem. 5.2 Mulige koblinger på længere sigt På længere sigt er der mulighed for at koble EU ETS-ordningen til det japanske, amerikanske (federal, regional, californiske system), det kinesiske og andre markedsbaserede CO 2 -systemer, som måtte falde på plads. Det fælles udgangspunkt bør være en fair konkurrencesituation og samfundsøkonomisk effektivitet, for at skabe accept blandt virksomhederne. - Dertil kan komme krav om indtægter og evt. krav om brug af disse. Koblinger behøver ikke at være fuldstændige integreringer af CO 2 -systemerne, men kan tage udgangspunkt i følgende: 1 Det eksisterende internationale kreditmarked Dette er baseret på Kyoto-mekanismerne JI og CDM. Her eksisterer i dag begrænsninger i forhold til hvor mange kreditter, som må overføres til EU- ETS. Globalt kreditmarked. Fremtid usikker efter Et eksempel er, at dårlige erfaringer med kinesiske CDM-projekter, som mangler troværdighed, er med til at miskreditere hele CDM-systemet. Usikkerhed om pålideligheden af kvoterne kan give anledning til lavere pris i et system end i et andet. For at undgå miskreditering kan det overvejes at indbygge "beskyttelses foranstaltninger" ind i fremtidige aftaler om kobling. Udvikling af sådanne regler kan være et muligt omdrejningspunkt i fremti dige internationale aftaler. 2 "Border adjustments", CO 2 -regulering ved grænsen 30 Artikel i ENDS Daily. Tighten ETS cap to boost carbon price, says MEP. 22. November Committee calls for 2020 green transport targets, ENDS Europe DAILY (25/11/11)

26 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 25 EU-parlamentarikere er optaget af muligheden for "Border adjustment measures", dvs. en form for CO 2 -told på varen, svarende til den tilsvarende CO 2 -udgift for varer produceret i EU. Det kan gøre det uattraktivt at stå uden for regionale CO 2 -systemer, og skal forhindre, at EU og øvrige medlemmers virksomheder får en betydelig konkurrencemæssig ulempe som følge af CO 2 -kvotesystemet 32. Det er meget væsentligt, at sådanne eventuelle 'border-adjustments' bliver ens 'rundt om' de koblede systemer. Modstandere af border ajustments fremfører bl.a., at denne type regulering er i strid med WTOs regler om frihandel, men dette er ikke klart på nuværende tidspunkt, og kan afhænge af den konkrete udformning af virkemidlet. 3 Justering i forhold til "Tilsvarende foranstaltninger" Dette kan være definering af acceptable prisbånd /omkostningsbånd, hvor flyselskaber anses at opfylde krav tilsvarende ETS'en, hvis CO 2 -regulering af flyselskaberne ligger indenfor de angivne bånd.. 4 Andre muligheder for fleksible koblinger Et udgangspunkt kan være effektivitetskrav, som dem foreslået af IATA/ICAO. Læring fra EU-ETS En læring fra det europæiske system er, at det tager en del år at udvikle og modne systemet. Det skal så vidt muligt undgås, at EU-systemet overtager børnesygdomme, som f.eks. overallokering fra de andre systemer, som så ved en omfattende kobling risikerer at underminere EU ETS-ordningens troværdighed. Måske er der ikke altid behov for en meget tæt kobling, med ubegrænsede overførselsmuligheder mellem systemerne. Det vigtige element med fælles ambitiøse mål og indsats kan godt nås uden egentlig sammensmeltning af systemerne. EU-ETS systemet for fly, har også begrænsninger i forhold til det "store" EU ETS-system, idet flyselskaberne kan købe kvoter i det store system, men ikke omvendt. CO 2 -udslip "flytter" 5.3 Effekter for selskaberne af EU ETS contra et globalt system Der er en række argumenter mod regionale systemer contra globale systemer. Indvendingerne vedrører primært mulig konkurrenceforvridning over for operatører, der er lokaliseret uden for systemet. Der er risiko for, at CO 2 i stedet slippes ud i andre verdensdele (lækage eller carbon leakage), dvs. at økonomiske 32 Den helt aktuelle diskussion af emnet præsenteres bl.a. i Europaparlamentets 2011/2095(INI) "Draft report on a roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050."

27 Regulering af luftfartens CO 2 -emissioner 26 aktiviteter og dermed emissioner rykker uden for regionen eller sektoren, som følge af klimainitiativet. Der kan tænkes situationer, hvor lækage sker, som følge af EU ETS regionale karakter, eksempelvis hvis det kan betale sig for et flyselskab at skifte væk fra at benytte en lufthavn i EU til flyskifte til en lufthavn uden for EU. Tabellen nedenfor viser de situationer, hvor der vurderes at være størst reel risiko for CO 2 -lækage. Tabel 5-1 Oversigt over mulige CO 2 -lækager som følge af EU ETS Afvigelser (og dermed lækage) Flyvninger mellem to ikke-eu lufthavne Typer af flyvninger Flyvninger mellem EU og ikke-eu lufthavne Intra-EU flyvninger Flyskifte i ikke-eu lufthavn Lækage ved at fravælge EU lufthavn til flyskifte Lækage ved at fravælge EU lufthavn til flyskifte Ingen lækage (ingen risiko so følge af ETS) Yderlige mellemlandinger uden for EU Ingen lækage (ingen risiko som følge af ETS) Lækage, hvis dette sker, primært relevant for kargo Ingen lækage (ingen risiko som følge af ETS) Skift til landtransport Ingen lækage (ingen risiko som følge af ETS) Ingen lækage (ingen risiko som følge at ETS) Lækage Skift i turisme væk fra EU Mulig mindre indirekte effekt og dermed risiko for lækage Lækage hvis dette sker Lækage, hvis dette sker Kilde: Efter The inclusion of aviation in the EU Emission Trading System, Jasper Faber and Linda Brinke, ICTSD Issue Paper 5, 2011 Samme problemstillinger vil være gældende ved koblinger af flere regionale systemer, dog i aftagende grad, jo større dækning det sammenkoblede system får. Alle flyselskaber omfattet af systemet skal overdrage kvoter svarende til emissionerne på rejser til og fra EU-lufthavne og har samme vilkår for at erhverve kvoterne. Mere indirekte kan nævnes, at i det omfang systemet måtte indebære en økonomisk belastning af selskaberne (i form af reduktion i antal passagerer og evt. reduceret økonomisk bundlinje) vil EU-baserede flyselskaber opleve en større belastning end andre selskaber, idet en væsentlig større del af de EUbaserede selskabers flyvninger vil være omfattet af kvotesystemet. Flyselskaber med et hub i EU's nærområde kunne have en konkurrencefordel ved at bruge hub et ved flyvninger til og fra EU. Dette skal dog afvejes med de meromkostninger for selskabet og passagererne (tid og penge), et flyskift på turen vil indebære. Konkurrenceforvridning Kilde til klimafinansiering Dette element synes dog ikke at indtage en central plads i debatten, men nævnes af EU som et argument for, at man ikke kan undtage flyvninger til/fra ulande i et globalt system. Disse lande bør så kompenseres på anden vis.