MAGTSPILLET, DER AFGØR EU S ENERGIPOLITISKE KURS

Transkript

1 NOTAT 20. OKTOBER 2014 MAGTSPILLET, DER AFGØR EU S ENERGIPOLITISKE KURS Kontakt: Projektmedarbejder, Stanislav Stanchev shs@thinkeuropa.dk RESUME: Der hviler et tungt ansvar på skuldrene af EU s stats- og regeringschefer, når de til topmødet d oktober skal fastsætte EU s mål for energi og klima. En ambitiøs energipolitisk kurs kan mindske Europas energiafhængighed, som Ukraine- krisen på smertefuld vis har blotlagt. Derudover har de rette investeringer i energiinfrastruktur og effektivisering enormt potentiale for både vækst og arbejdspladser i en tid, hvor EU s økonomi er stagneret. Endelig kan en stærk og sammenhængende energi- og klimapolitik konsolidere EU s position som frontløber op til de skelsættende klimaforhandlinger i Paris Den nuværende Barroso- Kommissions udkast udgøres af en tredobbelt målsætning frem til 2030: Drivhusgasemissionerne skal mindskes med 40 pct., vedvarende energi skal dække mindst 27 pct. af vores energiforbrug, og det samlede energiforbrug skal sænkes med 30 pct. Medlemsstaterne er imidlertid endnu ikke enige om én fælles energipolitisk kurs. Visse central- og østeuropæiske lande har endda truet med at blokere en aftale, som ikke tager hensyn til deres krav. Tænketanken EUROPA kortlægger i dette notat de væsentligste stridspunkter, som kommer til at influere magtspillet og forhandlingerne til topmødet. Det Europæiske Råd skal smede et delikat kompromis mellem de forskellige positioner, lige som balancen mellem fleksibilitet og kontrol bliver uhyre vigtig. Et uambitiøst sæt målsætninger kan derimod være med til at dødsdømme Junckers energiunion, før projektet for alvor er begyndt. Projektet bygger ifølge Jean- Claude Junckers indlæg til Europaparlamentet på store investeringer i energi- Tænketanken EUROPA 2014 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk

2 infrastruktur, i vedvarende energi og i energieffektivisering. Mindre ambitiøse målsætninger kan mindske incitamenterne til at foretage disse investeringer. HOVEDKONKLUSIONER: I konteksten af krisen i Ukraine og Ruslands villighed til at bruge energi som pressionsmiddel, er det utroligt vigtigt, at EU s stats- og regerings- chefer til topmødet d oktober fastsætter en ambitiøs energipoli- tisk strategi for Europa med afgørende betydning for både økonomi, miljø og sikkerhed. Topmødet giver EU muligheden for at skabe ambitiøse rammer for, hvad den nye energiunion skal indebære, og ambitionsniveauet får også be- tydning for EU s position før de skelsættende globale klimaforhandlinger i Paris i Der er endnu ikke enighed om EU s mål for energi og klima blandt medlemslandene. Faktorer, som påvirker de forskellige positioner, inklu- derer geografi og økonomi, samt holdningen til markedets rolle på ener- giområdet. Magtspillet i forhandlingerne udgøres primært af to grupperinger: Den såkaldte Green Growth Group (GGG) består af 14 lande, herunder Dan- mark, og gruppen støtter de centrale forslag i Kommissionens tredelte målsætning. Den anden gruppe udgøres af de fire Visegrad- lande, samt Rumænien og Bulgarien, som på en række punkter modsætter sig det formulerede udkast. Visegrad- landene anført af Polen har udtrykt villighed til at blokere en aftale, som ignorerer de central- og østeuropæiske landes bekymringer. Men man vil forsøge at nå en aftale med dem ved at betale for noget af omstillingen. Et forhandlingspapir før topmødet lægger op til at etablere to fonde på i alt 10 mia. euro, som skal lette energieffektiviseringsopga- ven i Central- og Østeuropa. Barroso- Kommissionens udspil lægger op til en ny governance- struktur, hvor nationalt bindende mål erstattes af nationale energiplaner. Denne struktur vil øge medlemsstaternes fleksibilitet, men opnåelsen af EU s mål vil fortsat kræve kontrol og effektive sanktionsinstrumenter fra Kommissionens side. 2

3 Magtspillets overordnede linjer Den oktober mødes EU s stats- og regeringschefer for at fastsætte EU s energi- og klimamål for Europa- Kommissionens udspil lægger op til en tredobbelt målsætning: En reduktion af drivhusgasemissioner på 40 pct. sammenlignet med niveauet, et energiforbrug, hvor 27 pct. udgøres af vedvarende energi og en stigning i energieffektiviteten på 30 pct. sammenlignet med det projicerede energiforbrug frem til En fælles energipolitik for EU får store konsekvenser for både sikkerhed, økonomi og klima, men de enkelte medlemslande er ikke nået til en fælles position endnu. Særligt to væsentlige grupperinger adskiller sig i deres overordnede syn på EU s fremadrette energikurs. Den såkaldte Green Growth Group (GGG) består af 14 primært vesteuropæiske medlemsstater, herunder Tyskland, Frankrig, Storbritannien, Italien og Danmark. GGG- landene er enige om et bindende mål for reduktionen af drivhusgasemissioner på 40 pct. og et mål på mindst 27 pct. for vedvarende energi 2. Hvorvidt sidstnævnte mål skal være bindende er der ikke enighed om, og der er endnu ikke en fælles holdning til målet for energieffektivisering. Den anden gruppe med en fælles energipolitisk holdning består af de fire Visegrad- lande, Polen, Tjekkiet, Slovakiet og Ungarn, samt Rumænien og Polen. Disse central- og østeuropæiske lande er i højere grad bekymret for omkostnin- gerne ved energipolitikken, hvorfor de ønsker udarbejdelsen af fleksible og teknologineutrale mål samt indgåelsen af en global klimaaftale, før EU binder sig til nye målsætninger. 3 Marked vs. regulering Et af de centrale stridspunkter i debatten angår rollen for offentlig regulering. Flere medlemsstater, og Storbritannien i særdeleshed, ønsker, at markedet skal være den primære drivkraft bag Europas overgang til en grøn økonomi. Fokus er derfor på et forbedret europæisk CO2- kvotesystem (ETS). En rapport fra Enerdata, udarbejdet for den britiske regering, viser, at den mest omkostningsef framework for climate and energy policies, Europa-Kommissionen, Green Growth Group Ministers statement on climate and energy framework for 2030, UK Department of Energy & Climate Change, EU deeply divided over 2030 climate and energy policy, EnergyPost,

4 fektive måde at nå målet for en 40 pct. reduktion i drivhusgasemissioner er, at lade dette mål stå alene 4. Mål for vedvarende energi og energieffektivise- ring vil ifølge analysen medføre lavere CO2- priser, som svækker effektiviteten af ETS og derved påfører medlemslandene unødvendige omkostninger. Lande som Polen og Tjekkiet ønsker derfor et teknologineutralt mål uden behov for subsidier, og som giver markedet optimale betingelser. De 14 GGG- lande støtter derimod målsætninger for både vedvarende energi og energieffektivisering, selv om ambitionsniveauet varierer. Ivrige lande som Danmark ønsker et bindende mål for 30 pct. vedvarende energi 5. Andre som f.eks. Storbritannien har først for nyligt valgt at bakke op om et mål for alternative energikilder, så længe det ikke er bindende på nationalt plan 6. Argumenterne for en trefoldig energimålsætning er blandt andet baseret på den kendsgerning, at ETS har vist sig som et ufuldstændigt system. Recessionen i Europa sænkede efterspørgslen på CO2- kvoter, hvorved prisen faldt dramatisk, og systemet reelt blev sat ud af spil. Med risiko for forholdsvis lav vækst i Europa er der derfor behov for andre incitamentsstrukturer for at nedsætte EU s udledning af drivhusgasser. Ydermere har mange lande den holdning, at mål for vedvarende energi og energieffektivisering giver grundlag for store vækst- og jobskabende investerin- ger samtidig med, at energiregningen bliver lavere, hvilket en ny rapport fra det Internationale Energiagentur (IEA) også påpeger 7. Kriseramte lande som Grækenland støtter derfor Kommissionens forslag om en tredobbelt målsætning som et tiltag for at få gang i økonomien 8. Balancen mellem autonomi og kontrol Selvom der er forskelligartede synspunkter til markedets rolle, så er alle medlemslande enige om, at en vis regulering er nødvendig for en hensigtsmæs- sig og langsigtet klima- og energipolitik. Der er imidlertid uenighed om, hvor meget EU dvs. Kommissionen skal fylde i denne regulering. 4 Costs and Benefits to EU Member States of 2030 Climate and Energy Targets, Enerdata, Denmark calls for ambitious climate and energy policy EU-targets in 2030, Klima-, Bygnings- og Energiministeriet, Ed Davey: UK accepts EU-wide 2030 renewable target, UtilityWeek, Capturing the Multiple Benefits of Energy Efficiency, IEA, EU deeply divided over 2030 climate and energy policy, EnergyPost,

5 Visegrad- landene samt Bulgarien og Rumænien ønsker eksempelvis, at EU s målsætninger ikke skal være bindende på medlemsstatsniveau. De argumenterer for, at de enkelte lande derved kan finde de bedst egnede løsninger til at nedsætte deres drivhusgasemissioner, og at et velfungerende ETS kan sørge for dette. En sådan teknologineutral tilgang er i disse landes interesse, idet de er storforbrugere af kul, hvorfor deres CO2- emissioner på relativt let vis kan nedsættes ved at substituere til f.eks. gas eller kernekraft. Reduktionsmålene nås derved på en mindre omkostningsfuld måde, men hvis gassen leveres af Gazprom eller atomaftalen er med Rosatom 9, forbedres forsyningssikkerheden ikke. Det er imidlertid ikke kun de central- og østeuropæiske lande, som ønsker mere autonomi. Der er bred enighed om, at de enkelte lande skal have lov til at bestemme over eget energimiks 10. Kommissionen foreslår derfor et bindende mål for vedvarende energi på europæisk plan, som skal understøttes af en helt ny governance- struktur 11. Den nye ordning byder ikke på bindende nationale mål. Medlemsstaterne skal til gengæld udarbejde såkaldte energiplaner, hvis ambitionsniveau og løbende efterlevelse skal kontrolleres af Kommissionen. Der er dog fare for, at et sæt mål, som kun er bindende på europæisk plan, ikke vil blive opnået, som erfaringerne med EU s mål indikerer. EU s mål for 20 pct. vedvarende energi, som blev suppleret af nationale, bindende mål, er ifølge Eurostat på rette spor til at blive rettidigt gennemført 12. Som det ses i figur 1, er flere af de østeuropæiske lande ganske godt med, mens lande som Storbritannien, Holland og Belgien, som sakker bagud ift. transitionen til vedvarende energi. Anderledes ser det ud med EU s mål for energieffektivisering på 20 pct. Dette overordnede mål er ikke ledsaget af bindende nationale mål, og Kommissi- onen vurderer, at EU i 2020 kun vil opnå en energieffektivisering på pct. En tredjedel af dette fald i energiforbruget vil tilmed være medført af lavere økonomisk vækst og ikke af målrettede policyinstrumenter 13. De to flagskibsdi- rektiver for energieffektivisering lider stadig af manglende implementering: To 9 Hungary Parliament approves nuclear plant financing deal with Russia, The Wall Street Journal, EU deeply divided over 2030 climate and energy policy, EnergyPost, climate and energy goals for a competitive, secure and low-carbon EU economy, Europa- Kommissionen, Share of renewables in energy consumption up to 14% in 2012, Eurostat, Impact Assessment Energy Efficiency and its contribution to energy security and the 2030 Framework for climate and energy policy, Europa-Kommissionen,

6 år efter deadline mangler ni medlemslande at implementere Bygningsdirektivet, og kun Cypern, Danmark, Italien, Malta og Sverige har rettidigt omsat Energief- fektiviseringsdirektivet til national lovgivning 14. Figur 1. Fremskridt ift mål for vedvarende energi De mørke søjler viser andelen af vedvarende energi i det pågældende lands endelige energiforbrug i De lyse søjler viser det pågældende lands 2020-mål. 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% SE LV FI AT DK EE PT RO LT SL CR BG ES EU28 GR IT FR DE CZ PL SK HU IE BE CY NE UK LU MT Kilde: Eurostat Energi- og klimaområdet er klassiske eksempler på kollektive handlingsdilem- maer, som kun kan overkommes gennem en høj grad af koordinering. Det bliver derfor essentielt, at Kommissionen i den nye governance- opsætning får adgang til slagkraftige og troværdige sanktionsinstrumenter som f.eks. bøder. Får Kommissionen rollen som en tandløs vagthund, er der derimod reel risiko for, at de nationale energiplaner ikke efterleves, og at det samlede EU- mål derved ikke opnås. Visegrad- landene plus Bulgarien og Rumænien har udvist klar skepsis over for den nye governance- struktur 15, og lande som Holland og Storbritannien er 14 Questions and answers on the Energy Efficiency Communication, Europa-Kommissionen,

7 ligeledes bekymrede for, at Kommissionen derigennem får for stor indflydelse på de enkelte medlemsstaters energimiks 16. Nødvendigheden af bindende mål og løbende kontrol prioriteres imidlertid højere af andre lande. Den skuffende indsats ift. energieffektivisering har f.eks. fået syv medlemslande (Belgien, Danmark, Grækenland, Irland, Luxembourg, Portugal og Tyskland) til at skrive et åbent brev til Kommissionen, hvori de opfordrer til et ambitiøst og bindende mål for energieffektivisering i Europa 17. Komparative fordele og ulemper Det er dog ikke kun de enkelte regeringers holdning til marked, regulering og Kommissionens rolle, som er afgørende for deres respektive energipolitiske positioner. Standpunkterne er også i høj grad defineret af de enkelte medlems- landes forskellige økonomiske forhold og interesser. Et af de væsentligste stridspunkter til topmødet handler om omkostningerne, som EU målene vil påføre de central- og østeuropæiske lande. Med aldrende energiinfrastruktur og meget energiintensive økonomier (figur 2) vil særligt øget energieffektivisering kræve store investeringer her og nu. Derfor har Visegrad- landene og Polen i særdeleshed truet med at blokere for en energiaftale, med mindre denne indeholder en form for kompensationsmeka- nisme for de central- og østeuropæiske lande 18. Denne trussel ser ud til at blive taget ganske alvorligt af de andre medlemslande. Et lækket udkast til topmødets konklusioner lægger op til, at to fonde på et tocifret milliardbeløb i euro skal lette energieffektiviseringsbyrden 19. Villigheden til et sådant kompromis skal ses i konteksten af, at energieffektivise- ring i Central- og Østeuropa ses som lavt hængende frugt med stort potentiale for både økonomiske besparelser og en forbedret energisikkerhed. En rapport fra Kommissionen viser eksempelvis, at 1 pct. forøgelse i energieffektivisering medfører et fald på 2,6 pct. af EU s gasimport Joint Statement of the 21st Meeting of the Ministers of Environment of the Visegrad Group Countries, the Republic of Bulgaria and Romania, Visgrad Group, EU deeply divided over 2030 climate and energy policy, EnergyPost, Call for a proposal on a binding energy efficiency target for 2030 in light of the forthcoming EEDreview in July 2014, Rasmus Helveg Petersen mfl., Visegrad countries pose fresh threat to 2030 targets, CEE BankWatch Network, CEE set to get big subsidies in EU climate package, Monitor Global Outlook, Impact Assessment Energy Efficiency and its contribution to energy security and the 2030 Framework for climate and energy policy, Europa-Kommissionen,

8 Figur 2. Energiintensiviteten i EU s økonomier Forholdet mellem bruttoforbrug af energi og BNP, 2012, kg olieækvivalenter pr euro BNP i faste priser (2005) kædede værdier. Kilde: Eurostat De globale energipriser forventes ydermere at stige støt i fremtiden, hvorfor energieffektivisering på sigt kan give Europa en stor konkurrencemæssig fordel på verdensplan 21. En sådan langsigtet tænkning er netop en af hovedårsagerne til, at mange lande i Vest- og Nordeuropa som f.eks. Danmark presser på for ambitiøse og bindende energieffektiviseringsmål. Ukraine-krisen og divergerende diversifikation Situationen i Ukraine har haft en enorm effekt på EU s beslutningstagere. Krisen har blotlagt Europas energiafhængighed af Rusland, og den har fungeret som katalysator for energipolitisk handling. De enkelte lande har imidlertid 21 Energiunion bør blive EU s næste store projekt, Tænketanken EUROPA,

9 forskellige diversifikationsstrategier, og dette får afgørende betydning for fastsættelsen af EU s mål. Det er nemlig ikke givet, at ivrig handling på kort sigt medfører den rette kurs på langt sigt. Geografi spiller utvivlsomt en rolle, og som figur 3 viser, er visse lande mere afhængige af russisk gas end andre. Landene i Sydøsteuropa satser på en strategi, hvorved den kontroversielle South Stream rørledning fra Rusland kan levere gas til regionen uden om Ukraine. Så sent som i juni talte Italiens statsminister for at lade projektet fortsætte 22, selvom tiltaget fastholder afhængigheden af Gazprom og øger Ukraines sårbarhed. Figur 3. Europas gasafhængighed af Rusland Andel af importeret russisk gas som procent af totalt gasforbrug, 2012 Kilde: Eurogas 22 Renzi leads belated effort in support of South Stream, EurActiv,

10 Storbritannien og Polen er eksponenter for en anden strategi, som bygger på, at Europa skal gøre brug af alle de ressourcer, der er tilgængelige herunder kul og skifergas 23, 24. Fortalerne peger på, at energiimporten kan mindskes, mens carbon capture and storage- teknologi kan minimere emissionerne fra kul- og gaskraft- værker 25. Ligeledes kan kernekraft komme til at spille en stor rolle i lande som Polen 26. Derfor er man fra polsk og britisk side også mindre entusiastisk over for begrænsende og bindende favorisering af vedvarende energi. Andre lande, såsom Letland, satser på konstruktionen af nye terminaler for LNG (liquid natural gas) for at øge deres kapacitet til at importere energi fra andre lande end Rusland. En større import af LNG kan forbedre EU s energisikkerhed og resultere i lavere gaspriser 27 især hvis det lykkes Kommissionen at inkludere energiområdet i TTIP- frihandelsaftalen med klodens nye gasgigant, USA 28. Derfor har LNG- og andre gasprojekter høj prioritet i mange syd- og østeuropæiske lande 29. Endelig støtter en række lande den mest omfattende diversifikationsstrategi nemlig en gennemgribende transition til vedvarende energi. Denne omlægning mindsker både afhængighed og emissioner, og teknologierne bliver stadigt mere konkurrencedygtige. I spidsen står Danmark og Sverige, men også Tyskland satser i stor grad på både vind- og solenergi som led i landets drastiske og omfattende omlægning fra kernekraft. Fælles for mange af disse strategier er, at gas fastholdes som et centralt element af EU s energimiks. Fokus på bedre gasinfrastruktur skyldes ikke mindst, at man vil undgå en gentagelse af vintrene i 2006 og 2009, hvor Rusland lukkede af for gassen på grund af stridigheder med Ukraine. Der er imidlertid tegn på, at en sådan gasfiksering kan være skadelig på langt sigt. Størstedelen af de 5,85 mia. euro, som EU gennem det såkaldte Connecting Europe Facility vil investere i energiinfrastruktur, er øremærket til gasprojek- ter 30. Tal fra tænketanken E3G viser imidlertid, at disse projekter er vurderet på baggrund af en forventet gasefterspørgsel i 2030, som er 72 pct. højere end, hvis 23 A united Europe can end Russia s energy stranglehold, Donald Tusk, Fracking in the UK: We re going all out for shale, admits Cameron, The Guardian, Cameron and MEPs give backing to carbon capture and storage scheme, EnergyVoice, Going nuclear, The Economist, Klaipeda s LNG terminal: a game changer, EurActiv, Oettinger: Key priorities and actions for energy security, New Europe, Winter supply gas crunch in Europe unlikely, experts say, EnergyPost, Future funding for energy policy, Europa-Kommissionen,

11 energieffektiviseringsmålet på 30 pct. opnås 31. Der er derfor risiko for, at enorme summer spildes på unødvendige investeringer. Europa har brug for forbedringer af gasinfrastrukturen, og det er essentielt, at EU s ledere reagerer i kølvandet på krisen i Ukraine. Den aktuelle situation bør imidlertid ikke skygge for de mest optimale strategier på langt sigt. Der findes et betydeligt samfundsøkonomisk potentiale i at investere i energieffektiviseringer i de øst- og centraleuropæiske lande, der stadig har den største afhængighed af importeret energi fra Rusland. Der kan også foretages rentable investeringer i et bedre elektricitetsnetværk og smart grids, og det vil især være nødvendigt for at løfte Europas produktion indenfor vedvarende energi. Dette kræver også politisk vilje på nationalt plan. En transformation af Europas energipolitiske landskab? Som dette notat har afdækket, er der i de enkelte medlemslande stort fokus på nationale interesser og kortsigtede gevinster, og mange ledere fremhæver udelukkende omkostningerne, som er forbundet med ambitiøse energimål. EU s ledere bør imidlertid hæve sig over ligevægtsmodellernes resultater. Den kommende Kommissionsformand, Jean- Claude Juncker har opprioriteret energiområdet og udpeget en decideret næstformand for energiunionen. Det er nu, EU s stats- og regeringschefer har muligheden for at definere, hvad dette udvidede energifællesskab præcist skal indebære. Er der tale om en samlet blok, som skal sikre bedre gasaftaler med Rusland? 32 Eller er der tale om et ambitiøst projekt, hvorved EU s indre energimarked etableres til fulde med et grønt, mere konkurrencedygtigt og energiuafhængigt Europa som endemål? 33 En transformation af det energipolitiske landskab i Europa vil kræve store investeringer her og nu, men disse midler bør netop ses som investeringer ikke som omkostninger. IEA anslår, at omfattende energieffektiviseringer kan hæve EU s BNP med mellem 0,25 og 1,1 pct. om året 34. Ligeledes skabes der flere job i de erhverv, der leverer løsninger indenfor energieffektivisering. Der er et relativt højt afkast ift. andre investeringsmuligheder, og ambitiøse energiinvesteringer kan skabe både vækst og arbejdspladser i en tid, hvor europæisk økonomi har 31 Energy Security and the Connecting Europe Facility, E3G, A united Europe can end Russia s energy stranglehold, Donald Tusk, Energiunion bør blive EU s næste store projekt, Tænketanken EUROPA, Capturing the Multiple Benefits of Energy Efficiency, IEA,

12 brug for begge dele. Dertil kommer dynamiske miljø- og helbredsmæssige gevinster, som sjældent regnes med i de traditionelle ligevægtsmodeller. Samtidig er det helt centralt, at EU- landene i højere grad koordinerer indsatsen, så man også høster en høj energimæssig gevinst ud af de investerede penge. EU vil uden tvivl få gavn af et mere integreret gasmarked, men størstedelen af den gas, Europa anvender, vil fortsat blive importeret. Netop derfor bør EU s ledere ikke nedprioritere målene for vedvarende energi og for energieffektivisering. Det er nemlig derigennem, Europa kan høste de størst mulige gevinster for både konkurrencedygtighed, energisikkerhed og vækstpotentiale. Slutteligt vil et ambitiøst, hensigtsmæssigt og forpligtende sæt mål for klima og energi også sikre, at EU kan stille sig spidsen for de skelsættende klimaforhandlinger i Paris næste år. Der er behov for en fakkelbærer på globalt plan især når det kommer til et spørgsmål, hvor passivitet og nølen i dag kan medføre katastrofale følger og kolossale omkostninger om blot få årtier. 12